Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления Прадхана Санджай

Высокая рента в лесном секторе, связанная с дефицитными ресурсами, в сочетании с дискреционными полномочиями и низкой подотчетностью, как и в других секторах, создает климат, благоприятный для коррупции. Однако факторы коррупции в лесном секторе более сложны и часто более «институционализированы», чем предполагает Клитгард в своей формуле коррупции. Чтобы охарактеризовать действующих лиц и виды коррупции, наводнившие лесной сектор, в этой главе приведена типология коррупции.

Приватизация государства: разрушение институтов и погоня за рентой

Термином «приватизация государства» обозначают действия лиц или групп интересов (как в государственном, так и в частном секторе), нацеленные на принятие благоприятных законов, регулирования и других нормативных документов (World Bank, 2000a). Структура институтов эндогенна и формируется в интересах лиц, находящихся у власти. Однако рента за лес также является для них привлекательным источником дохода. Для присвоения большей части этой ренты может потребоваться разрушение институциональных систем защиты. Большинство рассуждений о коррупции сводится к тому, что она становится возможной из-за слабости и недостатков существующих институциональных структур, позволяющих желающим греть руки на ренте, лишать экономику ее активов. Основной аргумент таков: даже когда институты сильны, наличие высокой ренты становится мощным стимулом для подрыва механизмов сдерживания приватизации ренты, т. е. существование высокой ренты ведет к разрушению институтов.

Росс (Ross, 2001) сообщает, что в таких странах, как Индонезия, Малайзия и Филиппины, разрушение законных регулирующих механизмов, созданных для защиты лесов и их обитателей, происходило во время взрывного роста спроса на древесину. Росс считает, что в этих странах именно бум спроса на ресурсы привел к понижению качества работы институтов. Неожиданные доходы, появившиеся во время бума, подтолкнули алчных и беспринципных политиков заняться деятельностью, направленной на получение ренты. Такую деятельность называют захватом ренты, термин означает действия государственных чиновников, направленные на получение права распределять ренту. Когда цены на древесину позволили получать сверхприбыль (ренту) фирмам, занимающимся лесоразработкой, чиновники стали разрушать законные механизмы регулирования, созданные для защиты лесов и их обитателей, – механизмы, ограничивающие вырубку с целью устойчивого лесопользования, обеспечивающие охрану традиционных прав жителей леса (например, в Индонезии и Малайзии) и защиту бюрократического аппарата лесного сектора от политического давления. Именно в тот момент, когда эти институты наиболее необходимы, они разрушаются (см. в примере 3.3 предлагаемые способы решения проблемы).

Пример 3.3. Решения, препятствующие получению сверхдоходов, захвату ренты и разрушению институтов

В период между 1950 и 1995 г. в Индонезии, Малайзии и Филиппинах наблюдался всплеск экспорта древесины в связи с огромными запасами деревьев семейства диптерокарповых (Dipterocarpaceae). В Малайзии и на Филиппинах институты лесного сектора были сильными, в Индонезии – сравнительно слабыми. Однако со временем под влиянием ажиотажного спроса на древесину институты распались во всех трех странах. Департаменты лесного хозяйства потеряли политическую независимость, и качество политики в отношении лесных ресурсов заметно упало – государство санкционировало вырубку леса в масштабах, значительно превосходящих пределы вырубки, не наносящие ущерба окружающей среде.

Росс (Ross, 2001) предлагает четыре метода смягчения проблемы захвата ренты. Во-первых, сократить вероятность получения сверхдоходов с помощью стабилизации международных товарных цен. Однако опыт стабилизации товарных цен не вселяет оптимизма, а многочисленные данные говорят о нецелесообразности создания стабилизационного фонда для тропической древесины. Во-вторых, защитить сверхдоходы, держа их в секрете. Например, правительство Камеруна разместило сверхдоходы от продажи нефти в офшорных фондах, контролируемых канцелярией президента. Однако это рискованный метод, открытый для коррупции со стороны небольшой группы влиятельных государственных деятелей. Третий и, по мнению автора, более реальный вариант – это не оставлять сверхдоходы в руках государства, а распределять их как можно шире среди заинтересованных сторон. Четвертый вариант – помощь третьей стороны в уменьшении захвата ренты. Когда нормальные государственные механизмы контроля становятся частью процесса получения ренты, третья сторона может заставить правительство благоразумно использовать сверхдоходы. Всемирный банк, Международный валютный фонд и Азиатский банк развития в различное время исполняли роль такой третьей стороны.

Разрушение институтов и приватизация государства распространены в странах, чья экономика зависит от экспорта леса. Общая и специализированная статистика свидетельствует о том, что точечные ресурсы (такие как полезные ископаемые и леса) являются привлекательными целями для захвата ренты, которая ослабляет структуру институтов, ведет к неэффективному управлению и высокому уровню коррупции. Кроме того, правительства, рассчитывающие на ренту за природные ресурсы, обычно менее восприимчивы и подотчетны перед своим государством, чем правительства, полагающиеся на сбор налогов. В свою очередь слабые институты снижают темпы роста и препятствуют развитию (Dixit, 2004; Isham and others, 2004; Damania, Deacon, and Bulte, 2005). Скрытое пагубное влияние коррупции в лесном секторе, очевидно, является более широкой проблемой экономики, заслуживающей большего внимания со стороны ученых и аналитиков.

Крупномасштабная коррупция и стремление получить ренту

Хотя незаконные вырубки вносят заметный вклад в исчезновение лесов, подавляющее большинство лесов исчезает в результате «законной» деятельности. Лесозаготовительные компании регулярно платят взятки и делают (законные) взносы в кассу политических партий, чтобы обеспечить себе льготный доступ к лесным ресурсам. Это называется крупномасштабной коррупцией, и в ней обычно участвуют высокопоставленные чиновники и фигурируют значительные суммы, переходящие из рук в руки (в виде взяток, откатов и т. п.){50}. Взятки и взносы также платятся за санкционирование изменений в порядке землепользования, что может оказывать значительное влияние на лесное хозяйство. Пожалуй, наиболее известным примером является (часто субсидированное) расширение скотоводческих ферм за счет лесов Амазонки. С местными общинами редко советуются, и их роль ограничивается поставкой дешевой рабочей силы. Это неудивительно, поскольку возможности крупных фирм по подкупу значительно превосходят возможности небольших, бедных и разрозненных общин.

Где наиболее вероятно возникновение крупномасштабной коррупции? Чтобы ответить на этот вопрос, полезно проследить метаморфозы древесины по всей цепочке создания стоимости от источника до пункта назначения. В примере 3.4 показано, как возрастает рента на каждом этапе. В странах-производителях идет активное лоббирование и подкуп, чтобы получить доступ к ограниченным лесным ресурсам. Однако, как ни парадоксально это звучит, рента, получаемая на этом этапе, сравнительно невысока. Большая часть прибыли генерируется на конечных этапах, где продукт потребляется (от малазийского брокера к малазийскому закупщику и к конечному получателю – в данном случае США). Означает ли это, что крупномасштабная коррупция таинственно исчезает на границе при экспорте, несмотря на высокую ренту?

Особенность международной торговли древесиной состоит в том, что часто незаконной древесине достаточно пересечь границу для превращения в законный продукт. (Другие незаконно произведенные продукты, такие как DVD-диски, текстиль и компьютеры, сохраняют незаконный статус, где бы они ни продавались.) В отчете Агентства экологических расследований (Environmental Investigation Agency – EIA) (EIA and Telapak, 2001), международной организации, занимающейся расследованиями экологических преступлений и информированием о них, отмечается, что «действует разветвленная сеть по передаче краденой древесины породы рамин с Калимантана и Суматры на международные рынки, в которой Малайзия и Сингапур занимаются легализацией». Огромная рента, размеры которой приведены в примере 3.4, указывает на размах коррупции, связанной с этой сетью и получением незаконных документов (о происхождении древесины и экспортных разрешений) на вырубленный рамин. Хотя представленные здесь данные являются отрывочными, а не статистическими, они наглядно демонстрируют разрушительное влияние преступлений в лесном секторе на всю экономику.

Пример 3.4. Алхимия международной торговли: превращение незаконного в законное в лесном секторе

США являются крупнейшим потребителем и импортером лесоматериалов. Кроме того, активно растущий спрос на древесину и лесоматериалы в быстро развивающихся странах, таких как Китай и Индия, дает сильный импульс импорту из «производящих» стран и стимулирует незаконные вырубки. Иначе говоря, торговля древесиной является важной движущей силой незаконной вырубки в производящих странах, таких как Бразилия, Камбоджа, Камерун, Индонезия, Мьянма, Папуа – Новая Гвинея и Российская Федерация. По данным отчета, составленного по поручению Американской ассоциации лесной и бумажной промышленности (Seneca Creek Associates, 2005), не менее 17 % круглого леса, продаваемого в мире, поступает из незаконных источников. Торговля лесоматериалами часто осуществляется через третьи страны, что видоизменяет цепочку создания стоимости. Ниже показано, как меняется стоимость одного бревна в пересчете на кубометры. Прибыль тем выше, чем ближе древесина к конечному получателю.

Лесозаготовитель (Национальный парк Tanjung Putin, Индонезия): $2,20

Брокер (незаконная покупка в провинции Риау, Индонезия): $20,00

Брокер (продажа в Мелаке, Малайзия): $160,00

Закупщик (распиленной древесины породы рамин в Малайзии): $710,00

Экспортер (распиленной древесины породы рамин в Сингапуре): $800,00

Закупщик (погонажных изделий из древесины породы рамин в США): $1000,00

Источник: EIA и Telapak (2001).

В таблице 3.1 указана одна из причин сохранения аномально высокой ренты по крайней мере в США. В ней сравниваются вклады в политическую кампанию, сделанные комитетами по связям с общественностью в различных отраслях. Вклад лесной и деревообрабатывающей промышленности находится на третьем месте в стране. Ясно, что лесная промышленность является значительным игроком в процессе лоббирования, и, следовательно, ее интересы хорошо представлены. Это может служить объяснением причин, по которым создание системы отслеживания законного статуса лесоматериалов не является приоритетом для правительства США.

Хотя в США существуют кое-какие механизмы предотвращения импорта незаконно вырубленной древесины, Америка стремится заключить соглашения о свободной торговле со странами, являющимися значительными источниками незаконной древесины, непосредственно или в качестве перевалочного пункта. Ясно, что подобные соглашения будут и дальше расширять масштабы импорта незаконной древесины и лесоматериалов в США, если в них не будут встроены меры защиты (EIA and Telapak, 2006).

Коррупция и незаконные коммерческие вырубки

Незаконные вырубки являются крупным бизнесом, объем которого, по оценкам Всемирного банка, составляет не менее $10 млрд в год по всему миру. Обычно в нем участвуют коммерческие операторы, предположительно связанные с организованной преступностью. Незаконные вырубки – ответ рынка на разрыв между законно санкционированными поставками и растущим спросом.

Чаще всего ответной мерой является усиление контроля соблюдения законодательства. Более жесткий контроль, включая повышение эффективности выявления преступлений в лесном секторе и их пресечения, составляет важную часть решения. Вместе с тем сам по себе он редко срабатывает, поскольку улучшить контроль соблюдения законодательства сложно в системах со слабыми институтами, плохим управлением и надзором. Главное, однако, в том, что незаконные вырубки процветают из-за подчинения тех, кто обеспечивает контроль, заинтересованным сторонам, которые необходимо контролировать. Например, правительство Камбоджи улучшило раскрываемость преступлений в лесном секторе, но судебная система страны слаба и предрасположена к коррупции и проволочкам, поэтому потенциальный сдерживающий эффект близок к нулю.

Усилия необходимо направлять на борьбу с фундаментальными причинами коррупции (высокая рента, неустойчивый спрос и слабый надзор), а не с симптомами (взятки, воровство и незаконные вырубки). Спрос на древесину в стране-производителе (который может быть внутренним или международным), превосходящий допустимый уровень вырубок (не наносящий ущерба окружающей среде), создает чрезмерную экономическую ренту и, таким образом, способствует незаконным вырубкам и коррупции. Индонезия хорошо иллюстрирует это. По оценкам, для удовлетворения внутреннего и международного спроса ее лесозаготовительные мощности выросли до 70 млн кубометров древесины в год, в то время как годовой допустимый уровень вырубки составляет всего 15 млн кубометров. Чрезмерный спрос толкает к незаконным вырубкам и поддерживает незаконную и коррумпированную цепочку создания стоимости.

Мелкая коррупция и вымогательство, связанные с незаконными вырубками для удовлетворения жизненных потребностей

Незаконная валка леса часто мотивируется необходимостью, принимая форму добычи средств к существованию местными жителями, чей заработок зависит от леса и у которых нет реальных альтернативных источников дохода. Таким образом, сильная зависимость сельской бедноты от дров создает огромное давление на лесные ресурсы и создает стимулы для незаконной вырубки. Часто сельская беднота вырубает больше, чем нужно, и продает излишек, чтобы увеличить свои скромные доходы. Но такое пользование лесом по масштабу редко можно сравнить с незаконными коммерческими операциями.

Ряд причин усугубляет незаконные вырубки для получения средств к существованию. Среди них – чрезмерная лесоразработка и, как следствие, деградация традиционных (законных) источников дров, уменьшение доступа к лесным ресурсам из-за коммерциализации и заключения договоров концессии без учета прав местного населения, демографическое давление и неадекватные инвестиции в разработку лесных участков. В лесном законодательстве часто не признаются законные права местного населения на пользование лесом. В результате лесничим, в чьи обязанности входит поддержание законности и защита лесов, дают взятки, чтобы они смотрели на вырубку сквозь пальцы, а сельская беднота могла заготовить в лесу необходимые дрова. Такая ситуация называется мелкой или вынужденной коррупцией, и разрозненные данные говорят о широком распространении этого феномена.

Страны бывшего Советского Союза представляют яркий пример того, как быстрые экономические изменения и эволюция институтов могут привести к беззаконию и создать возможности для мелкой коррупции. С падением коммунистического режима исчезли субсидии на энергию и резко выросли цены на альтернативные источники энергии, что быстро повысило спрос на дрова. Поскольку законных поставок было недостаточно, распространилась незаконная лесоразработка, так как люди пытались удовлетворить свои основные потребности.

Коррупцию этого типа можно назвать мелкой, но она оказывает на неимущих сильное влияние. Хотя они могут позволить себе такие платежи, с моральной и этической точки зрения платежей за использование традиционных земель не должно быть. Необходимо направить решения на защиту прав неимущих, а не на превращение их в преступников. Фактически решения проблемы незаконного использования леса в целях получения средств к существованию довольно просты и предполагают обеспечение сельских жителей и их хозяйств альтернативными и доступными по цене источниками топлива. «Технические хитрости», такие как разработка общинных лесных участков, обеспечение плитами, работающими на солнечных батареях или более эффективными дровяными печами, помогают решить проблему. Однако, чтобы такие альтернативы получили распространение, нужна политическая воля и социальная заинтересованность (Blaser and others, 2005).

У этой проблемы нет единственного правильного решения, требуется целый ряд мер, направленных на борьбу с фундаментальными факторами коррупции: чрезмерным спросом и рентой, связанной с дефицитными ресурсами, слабыми или имеющими недостатки институтами и отсутствием подотчетности со стороны чиновников лесного сектора и политиков.

Наиболее распространенным подходом, как уже говорилось, является сокращение коррупции с помощью усиления контроля соблюдения законодательства путем устрашения, пресечения и мониторинга. Рецепт интуитивно кажется привлекательным и высокоэффективным при реализации{51}. Но, как и многие другие реформы, он упирается в проблемы совместимости побудительных мотивов: от лидеров в правительстве требуется проведение реформ, противоречащих их интересам, – вряд ли получатели ренты за незаконную древесину примут политику, которая разрушит их полномочия и доходы. Таким образом, основное внимание политики должно быть направлено на поиск решений для борьбы с фундаментальными причинами коррупции, которые уничтожат мотивы для противодействия реформам.

В таблице 3.2 представлены ключевые уязвимости на протяжении всего пути древесины с точки зрения поставки. Эта таблица полезна при выборе мер для решения проблемы. Ниже представлен ряд инициатив, направленных на борьбу с одной или несколькими уязвимостями (с точки зрения как спроса, так и предложения) в качестве подхода к контролю коррупции в секторе, а также сделана попытка оценить их воздействие и возможность использования в других местах{52}.

Вмешательства со стороны спроса

Частью решения по борьбе с коррупцией может быть уменьшение или ликвидация ренты за дефицитные ресурсы путем изменения характера спроса{53}. Предлагаемый подход подразумевает сокращение спроса на незаконное производство и требует введения экологически и социально ответственной политики закупок в странах-потребителях. Поскольку торговля лесоматериалами часто ведется через третьи страны, меры должны предприниматься на международном уровне, и все страны, участвующие в цепочке создания стоимости, должны прилагать усилия по контролю.

Одной из перспективных инициатив являются корпоративные кодексы поведения, принимая которые компании, независимые или входящие в состав ассоциаций, обязуются соблюдать определенные принципы социальной и экологической ответственности. В эти кодексы часто включается обязательство соблюдать законодательство стран, в которых компании работают.

Компания IKEA, шведский гигант в области производства мебели, разработала «лестничную модель» для продвижения законного и стабильного лесоводства среди своих поставщиков. В число требований входит законность поставок лесоматериалов. IKEA при сотрудничестве с World Wildlife Fund разработала систему прослеживания происхождения древесины, чтобы гарантировать отсутствие утечек в охраняемой цепочке{54}. Компания также сформировала группы производителей, обеспечивающих только законную вырубку леса.

Существует множество примеров отраслевых кодексов. Конфедерация европейской бумажной промышленности провозгласила ряд принципов, обязывающих ее членов покупать и использовать только законно вырубленную древесину (CEPI, 2005). Похожие обязательства ввели и другие ассоциации, использующие древесину, такие как Международный совет ассоциаций лесной и бумажной промышленности, Межафриканская ассоциация лесной промышленности, Японская федерация ассоциации деревообрабатывающей промышленности (FAO, 2005).

Также крайне важно поощрять ответственное потребление, чтобы заполнить разрыв между спросом и предложением. Опыт в этой сфере неоднозначен. Хотя «зеленая» идеология потребления довольно давно в моде, она не получила широкого распространения. Нет и значительных надбавок к цене законно произведенной древесины и пиломатериалов. Такие страны, как Дания, Япония и Великобритания обязались принимать для госзакупки только древесину из законных источников. Однако в отсутствие значительных надбавок к цене, сертификация законной продукции, скорее всего, удовлетворит лишь спрос экологически сознательных потребителей. Чтобы стимулы в странах-производителях оказались действенными, потребуются гораздо более сильные меры, чем вознаграждение за вырубки, не наносящие ущерба окружающей среде, и наказание за вырубки, превышающие допустимый уровень. Стимулы можно создать с помощью налогообложения несертифицированной древесины, по крайней мере на экспортных рынках. Подобная мера даст множество преимуществ: сократит стимулы для коррупции, улучшит управление в результате уменьшения разрушительного воздействия преступлений в лесном секторе на институты, будет продвигать экономически разумное и устойчивое использование дефицитных природных ресурсов и принесет экологический эффект.

Увеличение поставок древесины

Ренту за дефицитные ресурсы можно ликвидировать с помощью увеличения поставок древесины, потенциально доступной для рынка. Квалифицированное исследование мирового спроса и предложения древесины и древесного волокна показывает, что в 2050 г. лесные посадки, предназначенные исключительно для получения древесного волокна и лесоматериалов и занимающие всего 4 % лесных площадей, смогут удовлетворить 50–60 % мирового спроса{55}. Ясно, что такие страны, как Китай и Индия, где имеются значительные площади деградировавшей (и относительно бесполезной) земли, являются основными кандидатами для инвестиций в быстро растущие промышленные плантации. Выращивание деревьев, даже быстрорастущих, требует времени, и, таким образом, стратегии по борьбе с коррупцией и незаконными вырубками уже сегодня должны включать в себя инвестиции в развитие плантаций. В период между 1990 и 2000 г. площадь плантаций для промышленного и непромышленного использования увеличилась приблизительно на 5 %, они занимают почти 190 млн га. В Китае плантации расположены на 45 млн га, а на Китай, Индию и Российскую Федерацию вместе в 2000 г. приходилась половина лесных плантаций в мире (FAO, 2001).

Сертификация лесов – один из методов сдерживания незаконных вырубок и других преступлений в лесном секторе, позволяющий увеличить поставку древесины из хорошо управляемых лесных хозяйств. При такой схеме независимая организация разрабатывает стандарты надлежащего управления лесом, а независимые аудиторы выдают сертификаты лесозаготовителям, выполняющим эти стандарты. Сертификация подтверждает, что лесными хозяйствами управляют надлежащим образом – как указано в конкретном стандарте – и дает гарантию, что определенная продукция происходит из лесов, управляемых с учетом экологических, социальных и экономических стандартов. В настоящее время около 140 млн га лесов проходят сертификацию по различным схемам. Из них на тропические страны приходится всего около 10 млн га, малая часть общей производственной площади. Таким образом, необходимо как можно быстрее расширять зону сертификации, особенно в тропических странах (ITTO, 2002). (Об успешной добровольной международной инициативе по сертификации читайте в примере 3.5.)

Пример 3.5. Кимберлийская схема сертификации для конфликтных алмазов

В мае 2000 г. алмазодобывающие государства провели встречу в Кимберли, Южная Африка, с целью поиска путей прекращения торговли конфликтными алмазами и предоставления гарантий потребителям, что деньги, которые они платят за алмазы, не идут на финансирование вооруженных конфликтов и нарушения прав человека в странах их происхождения. Кимберлийская схема сертификации (Kimberley Process Certification Scheme – KPCS) была реализована через два с половиной года после принятия, в ноябре 2002 г. Она содержит принципы регулирования торговли необработанными алмазами странами-участницами, региональными организациями экономической интеграции и трейдерами.

KPCS налагает строгие требования на всех участников, чтобы не допустить проникновение конфликтных алмазов в законный товарооборот. Участие является добровольным, страны не подписывают юридически обязательных договоров или соглашений. От участников требуется осуществление внутреннего контроля в соответствии с положениями KPCS и маркировка сертификатом Кимберлийской схемы всех партий необработанных алмазов. Хотя каждый участник выполняет требования KPCS на своей территории, обмен информацией и идеями помогает работе схемы сертификации. Ежегодные пленарные заседания позволяют участникам общаться друг с другом, с представителями отрасли и организаций гражданского общества, чтобы повысить эффективность и целостность режима регулирования. Сегодня KPCS – важный инструмент в международной борьбе против торговли конфликтными алмазами.

Источник: http://www.kimberleyprocess.com:8080/site/?name=home.

Изъятие ренты

Устойчивое существование чрезмерной ренты в секторе является одной из основополагающих причин коррупции. Широко распространенное уклонение от уплаты налогов и платы за использование природных ресурсов способствуют ее увеличению. Часто сложные с законодательной точки зрения правила и процедуры получения ренты облегчают уклонение и снижают уровень поступлений (World Bank, 2004a). Незаконная деятельность и взятки, приводящие к низкому уровню изъятия ренты правительством, усиливают расточительные вырубки и неэффективное распределение ресурсов, а также препятствуют устойчивому управлению лесным хозяйством.

Развитие надлежащего учета лесных ресурсов и систем оценки является необходимой мерой улучшения изъятия ренты и устранения возможностей получения сверхприбыли. Изъятие ренты следует повышать на уровне лесных концессий, чтобы минимизировать возможности занижения объемов и искажения информации о видах древесины. При ограниченных возможностях и ресурсах правительству лучше использовать более простые подходы, такие как налог с площади (взимаемый как ежегодный платеж с гектара концессии), а не с оборота (рассчитываемый на основе реального объема вырубленного леса) (Gray, 2002). Хотя окончательный выбор подхода зависит от специфических условий каждой страны, реформирование системы изъятия лесной ренты является важным элементом любой стратегии по контролю коррупции и повышению эффективности использования лесных ресурсов.

Прозрачность и обнаружение

Удаленность лесных массивов открывает широкие возможности для воровства без привлечения внимания общественности. Поэтому прозрачность и информация являются частью защиты от коррупции. Обнаружение, мониторинг и надзор крайне важны для определения приоритетов и оценки элементов в программе контроля. Успех обнаружения незаконных действий в значительной степени зависит от наличия определенного набора исходных данных, включая индикаторы, делающие возможным регулярный мониторинг состояния лесов. Исходные данные необходимы для того, чтобы система обнаружения эффективно функционировала, а мониторинг таких данных обеспечит фундамент для судебного преследования нарушителей (Magrath and Grandalski, 2001; Melle and Beck, 2001).

Эффективные с точки зрения затрат методы включают использование спутниковых данных наблюдения за лесным покровом. Совместные достижения технологий и институтов могут значительно сократить стоимость мониторинга лесов и дать возможность организациям гражданского общества, например, использовать эту информацию для более справедливого сбалансирования интересов в лесном секторе (Chomitz, 2006). В бразильском штате Мато Гроссо создана система, которая регистрирует расположение крупных объектов недвижимости и использует дистанционное зондирование для контроля соблюдения правил землепользования. В Камеруне неправительственные организации используют дистанционное зондирование для увязывания строительства новых дорог для вывоза леса с отчетами концессионеров о вырубке леса (Global Forest Watch, 2005). Похожие инициативы разрабатываются и в других странах, включая Индию, Индонезию и Россию.

Там, где местные возможности недостаточны для эффективного мониторинга, можно воспользоваться услугами независимого наблюдателя за состоянием лесов для запуска процесса. В Камбодже, Камеруне и Эквадоре независимые наблюдатели не только начали работу по эффективному обнаружению, но и помогли со временем создать соответствующие возможности на местах (пример 3.6).

Пример 3.6. Расширение возможностей обнаружения и предотвращения преступлений в лесном секторе Камбоджи: достижения и просчеты

Для сдерживания безудержной коррупции в лесном секторе правительство Камбоджи в октябре 1999 г. создало подразделение по контролю и информированию о преступлениях в лесном секторе (Forest Crime Monitoring and Reporting Unit – FCMR), в задачу которого входило развитие возможностей правительства по обнаружению и предотвращению незаконных вырубок.

FCMR имеет три составные части: офис в Министерстве лесного хозяйства и природы, известный как Офис мониторинга преступлений в лесном секторе, занимающийся отслеживанием преступлений в продуктивных лесах; офис в Министерстве экологии, известный как Отдел инспекции, отслеживающий преступления в природоохранных зонах, и независимый наблюдатель Global Witness, международная неправительственная организация, которая наблюдает за деятельностью двух новых правительственных агентств и защищает их от манипуляций, самоцензуры и физического риска (Magrath and Grandalski, 2001).

Была создана национальная система слежения, в которой два правительственных офиса работают с параллельными системами информационного слежения. Провинциальные и районные офисы ежемесячно предоставляют им информацию. По условиям контракта Global Witness имеет полномочия проводить независимый полевой контроль концессий и просматривать документы, касающиеся производства и экспорта, и другие данные. Была разработана система отслеживания судебных дел как база данных по всем преступлениям в лесном секторе. Эта система также является важным инструментом определения приоритетных действий, каталогизации предпринятых действий и увеличения прозрачности и подотчетности обоих правительственных агентств (Global Witness, 2000, 2001, 2005; Sokhun and Savet, 2001).

Усилия FCMR по контролю незаконных вырубок имели в основном положительный эффект: коррумпированные чиновники лесного хозяйства отстранялись от должности, быстро расследовались обвинения высокопоставленных чиновников в незаконной вырубке, уничтожались незаконные лесопилки (UNDP/FAO, 2002). Однако опыт был не только положительным. Осуществлению проекта препятствовало отсутствие обмена информацией между тремя частями организации. Внешнее финансирование поступало нерегулярно, а не на долгосрочной программной основе. Подход по принципу сверху вниз не предполагал активного участия местного населения, а плохо функционирующая правовая система не смогла противостоять крупным нарушителям закона.

В 2003 г. организация Socit Gnrale de Surveillance (SGS) сменила Global Witness в качестве независимого наблюдателя. С SGS заключили контракт сроком на три года, но его действие было досрочно приостановлено в феврале 2006 г. из-за отсутствия финансирования. По оценкам SGS, правительство проделало достаточную работу по мониторингу и обнаружению преступлений в лесном секторе, но судебная система страны оказалась слишком слабой и склонной к чрезмерным проволочкам.

Этот опыт подчеркивает важность точного определения роли независимого наблюдателя, а также проверки правовых стандартов и интеграции структуры управления с остальной частью системы контроля (Luttrell and Brown, 2006). На практическом уровне будущие шаги по созданию модернизированной и сильной системы независимого мониторинга лесов Камбоджи определяются в рамках текущей дискуссии правительства и партнеров Камбоджи по помощи в развитии.

Заинтересованные стороны могут помогать друг другу. Во многих случаях эффективными оказываются модели многостороннего сотрудничества (см. пример 3.7). Следует отметить вклад EIA в Индонезии и в Восточной Азии в целом, Greenpeace в Бразилии и Института мировых ресурсов, который следит за состоянием лесов в нескольких ключевых странах в рамках Глобальной инициативы по наблюдению за лесами (EIA and Telapak, 2001; Greenpeace, 2001; Barreto and others, 2006). Постоянное участие этих институтов является важным элементом будущих усилий по контролю преступлений в лесном секторе.

Пример 3.7. Привлечение местных общин к защите леса на Филиппинах

Всемирный банк финансировал Программу экологического регулирования земель по секторам, начатую в 1991 г. на Филиппинах. Программа предполагала проведение масштабной кампании по информированию общественности об отрицательном влиянии уничтожения лесов на общество и создание межсекторных комитетов по защите леса (Multisectoral Forest Protection Committees – MFPC) для улучшения обнаружения и предотвращения незаконных вырубок. Эти комитеты считаются важным институциональным наследием проекта (Acosta, 1999).

Первые MFPC были созданы по инициативе Министерства экологии и природных ресурсов в районах, где незаконные вырубки приобрели невиданный размах, а также в районах сосредоточения деревообрабатывающих предприятий и активной торговли древесиной. В комитеты входили представители министерства, местного правительства, военных, полиции, церкви, деловых кругов, СМИ и общественных организаций. Комитеты должны были служить центром сбора информации о незаконной деятельности через формальные и неформальные сети. В них должны были проходить регулярные чтения и обсуждения отчетов министерства о рутинной работе и объектах мониторинга, задержаниях и привлечении к суду участников незаконных вырубок и консультирование министерских работников по вопросам повышения эффективности. Ожидалось, что комитеты помогут привлечь к защите лесов людей, связанных с членами комитетов.

Число комитетов, которых в момент создания в 1994 г. было 16, к 1999 г. перевалило за 400. В их составе национальная федерация MFPC, региональные, провинциальные и муниципальные комитеты. Результаты деятельности комитетов впечатляют – здесь и конфискация тысяч досковых футов древесины стоимостью около 350 млн филиппинских песо, и уничтожение мелких незаконных лесопилок, и закрытие крупных незаконных лесопилок, и арест и привлечение к суду крупных незаконных заготовителей леса. Всего к 1999 г. было зарегистрировано 360 случаев, из которых 285 завершились осуждением виновных (Embido, 2001).

Деятельность MFPC высветила ряд важных моментов. Во-первых, комитеты стали местом, куда люди моли сообщать о незаконной деятельности в их районе, особенно когда они не доверяют правоохранительным органам или боятся мести со стороны нарушителей закона. Во-вторых, MFPC настроили общественное мнение против преступлений в лесном секторе и оказались эффективным средством устрашения нарушителей закона, особенно если те являются известными общественными фигурами, боящимися огласки. В-третьих, MFPC и правоохранительные органы эффективно сотрудничали и предпринимали совместные действия против преступников, действующих в лесном секторе. И, наконец, MFPC оказали заметное влияние на другие общественные организации, не охваченные программами Всемирного банка, вдохновив их на создание собственных программ по защите леса на Филиппинах.

Подотчетность

Механизмы реализации подотчетности варьируют в зависимости от специфики традиций и институтов каждой страны. Хотя заинтересованные группы противодействуют реформам, опыт показывает, что изменения можно инициировать и продвигать с помощью внешней поддержки (например, со стороны агентств, оказывающих спонсорскую помощь) и неправительственных организаций. Боливия и Эквадор создали системы, обеспечивающие независимый надзор и мониторинг со стороны общественности и таким образом способствующие усилению подотчетности перед заинтересованными сторонами. Пример 3.8 иллюстрирует такие подходы.

Пример 3.8. Повышение прозрачности администрирования лесного хозяйства Эквадора

В 1999 г. после начала общенационального процесса эквадорское Министерство экологии разработало новую лесную политику, признающую необходимость управления лесными ресурсами страны, чтобы реализовать полный спектр услуг – заготовку леса и других продуктов и сохранение экологических функций (ITTO, 2002).

Признав, что прозрачность и подотчетность крайне важны для успеха этой политики, правительство в апреле 2000 г. выпустило Административное решение 346, в котором пересмотрело правила применения существующего Закона о лесном хозяйстве и сохранении защищенных зон и природы. Следует отметить три момента. Во-первых, новые стандарты экологически устойчивого управления лесным хозяйством позволили лесной администрации следить за вырубкой, опираясь на поддающиеся проверке индикаторы. Они обеспечили прочную основу для экологически устойчивого управления лесами и предотвращения незаконных и разрушительных вырубок в Эквадоре.

Во-вторых, решение учредило в стране внешнюю систему надзора за лесами. Надзирающая организация, известная как Green Surveillance (Vigilancia Verde), а также представители вооруженных сил, полиции и пяти неправительственных организаций отвечают за контроль транспортировки круглого леса в места продажи и обработки через контрольные пункты на основных транспортных маршрутах. (В течение первого года Green Surveillance арестовала в пять раз больше незаконной древесины, чем было арестовано годом ранее, подтвердив тем самым свою эффективность.) Еще одним элементом внешней системы надзора за лесами является программа «Лесной староста» (Regencia Forestal). Лесные старосты, лицензируемые государством и работающие с его санкции, следят за тем, чтобы лесозаготовки, разрешенные лесной администрацией, полностью соответствовали плану (FAO, 2005).

Третье кардинальное изменение предусматривало заключение Министерством экологии контракта с надзирающей организацией на передачу ей значительной части административных и контролирующих обязанностей. Организация должна была отвечать в том числе за выдачу лицензий на вырубку леса, разрешений на транспортировку леса, за контроль деятельности лесных старост, за надзор за мобилизацией лесных продуктов и сбор налогов на вырубку государственного леса и передачу его правительству. Идея заключалась в улучшении администрирования и повышении его прозрачности. Освободившись от некоторых традиционных обязанностей, Министерство лесного хозяйства смогло сосредоточить ресурсы на контроле соблюдения законодательства и других стратегических функциях.

Система начала работать в 2003 г., когда был заключен контракт с эквадорским подразделением SGS на выполнение административных функций министерства, и всего через несколько месяцев объем конфискованной древесины увеличился вдвое. Однако попытка правительства переать функции министерства сторонней организации была оспорена, и Эквадорский конституционный трибунал поддержал возражение. Поэтому работу SGS приостановили, а административные и контролирующие функции вернули Министерству экологии. Таким образом, в данный момент в Эквадоре отсутствует эффективная система контроля, и основную идею ее стратегии управления лесом осуществить невозможно (Navarro, Del Gatto, and Schroeder, 2006).

Совершенствование, упрощение и реформирование лесного права

Целый ряд незаконных действий в лесном секторе связан с неадекватностью законодательства. Рядовой является ситуация, когда закон не признает традиционное право доступа местных общин к лесным ресурсам и их использования (не говоря уже о владении). В результате эксплуатация леса этими общинами часто считается незаконной.

Розенбаум (Rosenbaum, 2004) выделяет два вида недостатков правовой системы, ведущих к преступному поведению: недостатки законов и недостатки их соблюдения. Недостатки законов – это конфликты в правовых нормах, в которых «установленные права на ресурсы не соответствуют представлениям людей или общин»; нарушения, которые невозможно обнаружить, когда закон написан так, что его трудно выполнять; недостаточно серьезные взыскания, которые не могут удержать от преступного поведения{56}. Недостатки соблюдения законодательства – это неэффективное разрешение конфликтов; несправедливое применение закона, в том числе предвзятость, заступничество и коррупция; неисполнение законов агентствами, работающими в лесном секторе; отсутствие контроля соблюдения законов за пределами лесного сектора.

Необходимо тщательно изучить правовую систему конкретной страны и убедиться, что в ней имеются «правильные» законы, выполнение которых возможно проконтролировать (см. пример 3.9 об опыте законодательных реформ в Боливии).

Пример 3.9. Законодательные и административные реформы в Боливии

Принятый в 1996 г. в Боливии закон содержал ряд инновационных положений, призванных обеспечить соблюдение лесного законодательства и уменьшить влияние преступлений и коррупции в лесном секторе. Одна из новых процедур давала полномочия лесному инспектору предоставлять частным гражданам особые свидетельства на инспекцию мест лесозаготовок (libramiento de visita). Теперь любая сторона, государственная или частная, может пресечь незаконное действие. Закон также санкционировал создание ассоциаций местных общин с целью повышения эффективности системы сдержек и противовесов на местном уровне путем интеграции местного населения в процесс принятия решений о контроле соблюдения лесного законодательства. В ассоциации входят традиционные пользователи лесов, крестьянские общины и коренное население, зависящее от леса, в пределах муниципальных образований (Contreras and Vargas, 2002).

По этому закону профессиональные лесничие также отвечают за незаконные действия, которые они предпримут при выполнении планов управления лесным хозяйством. Чтобы уничтожить один из важных источников коррупции, новый закон установил фиксированную плату за концессию на вырубку леса. Эта процедура имеет значительное преимущество благодаря своей прозрачности и не подлежит дискреционной (произвольной) интерпретации, которая вела к многочисленным случаям коррупции в прошлом.

В соответствии с новыми процедурами лесной инспектор обязан проводить публичные слушания, отчитываться о проделанной работе и отвечать на вопросы граждан. Любой гражданин может потребовать копии официальных документов. Для увеличения прозрачности и сокращения масштаба коррупции новые концессии распределяют на открытых аукционах. Таким же образом решается судьба конфискованных лесных продуктов и оборудования. Поскольку должность инспектора была предметом политических манипуляций, новая правовая система потребовала, чтобы инспектора выбирал президент Боливии из трех человек, предложенных конгрессом. Инспектора назначают на шесть лет, что больше президентского срока, составляющего пять лет. И, наконец, новый закон дал лесному агентству финансовую независимость, позволив оставлять себе 30 % концессионных сборов (Contreras, 2002; Contreras and Vargas, 2002; FAO, 2005).

Институциональные реформы и совместимость побудительных мотивов

Глубокие институциональные реформы во всей экономике крайне важны для любого устойчивого подхода к борьбе с коррупцией и контролю незаконных вырубок. Они требуют совместимости побудительных мотивов, иными словами, государственные чиновники должны иметь адекватную мотивацию (с помощью четко определенной системы вознаграждений и санкций) выполнять задачи, за которые они отвечают{57}. Постоянно пополняющийся список литературы, посвященной институциональным структурам, подходящим для стран с развивающейся рыночной экономикой (World Bank, 2002, 2004b), обеспечивает необходимую информацию в данном контексте.

Если взять лесной сектор в целом, то, как известно, министерства лесного хозяйства (или эквивалентные агентства) контролируют три четверти всемирных лесных ресурсов. Однако неадекватный персонал, его плохая подготовка, отсутствие экономических стимулов, нехватка оборудования и других ресурсов не позволяют им надлежащим образом управлять лесным хозяйством. С такими ограничениями маловероятно, что министерства лесного хозяйства смогут осуществлять свои функции с более или менее приемлемой эффективностью (PAF, 2004; ECSSD/PROFOR, 2005).

Недавняя публикация на тему опыта реформ лесных институтов в странах с переходной экономикой (ECSSD/PROFOR, 2005) знакомит с ценными (и специфичными для сектора) уроками и подходами к повышению конкуренции и подотчетности, усилению ориентации на поставщика услуг, отделению функций технического управления лесным хозяйством от функций поддержания закона и предотвращения преступлений, продвижению меритократии, реформированию системы оплаты труда и устойчивому финансированию деятельности институтов.

Хотя эти предложения полезны, вряд ли они смогут решить ключевые для устойчивого преобразования сектора фундаментальные проблемы, связанные с политической волей и приватизацией государства. Подобные проблемы требуют других действенных мер, включая международные процессы, такие как Контроль соблюдения лесного законодательства и управление (Forest Law Enforcement and Governance – FLEG), описанный в следующем разделе. Однако эти специфичные для сектора меры также не решат полностью проблему мелких взяток, которые берут чиновники лесного сектора. Прежде чем заниматься этой проблемой, нужно устранить фундаментальные причины коррупции, что требует более тщательного подхода к реформам системы оплаты труда. Чиновники лесного сектора, особенно лесничие, получают мизерную зарплату, которой едва хватает, чтобы не опуститься за черту бедности{58}. Неудивительно, что коррупция и вымогательство так распространены в лесном хозяйстве. С распространением технологий дистанционного зондирования должна появиться возможность увязывания оплаты труда с результатами. Здесь главное – связать премию за результаты с объективными данными о лесном покрове и плотности крон. Для этого нужны данные о лесном покрове со спутника с высоким разрешением, которые можно получить сравнительно недорого в большинстве случаев. Зарплата должна быть достаточно высокой, чтобы обесценить доходы от взяток{59}.

Процессы контроля соблюдения лесного законодательства и управления со стороны правительства

Процесс FLEG является зонтичной инициативой, предложенной Всемирным банком (при твердой поддержке партнеров по развитию и правительств ключевых стран). Это первый шаг по созданию целенаправленной концепции устранения недостатков управления лесным хозяйством в совместном процессе, стимулирующем диалог и принятие программ действий потребителей и производителей.

На стороне спроса FLEG признает обязанность стран-потребителей по созданию систем контроля давления со стороны спроса и наращивает такие инициативы, как программа G-8 Forest Action Program (с упором на незаконные вырубки) и План действий Европейского союза по контролю соблюдения лесного законодательства, управлению и торговле (Forest Law Enforcement, Governance and Trade Action Plan – FLEGT). В широком смысле эти инициативы делают акцент на развитии взаимопонимания между странами-производителями и странами-потребителями с целью создания схем лицензирования, гарантирующих попадание только законной древесины на рынки стран-потребителей (World Bank, 2006b). На стороне поставок FLEG фокусируется на причинах коррупции и незаконных вырубок, связанных с внутренними и международными аспектами, а также с бедностью.

Подход FLEG, поддерживаемый Всемирным банком с 2000 г., включает созыв подготовительной региональной конференции с последующими встречами на уровне министров. Он предусматривает совместные усилия стран-производителей и стран-потребителей, проведение многосторонних встреч для обсуждения опыта, межправительственные переговоры по вопросам составления декларации или плана действий, а также дискуссии и выработку заявлений участниками для рассмотрения на межправительственных переговорах. Целью процессов является создание политического пространства и воли на национальном и региональном уровнях для решения сложных и чувствительных к политике вопросов. Построение партнерских отношений и достижение консенсуса с основными заинтересованными сторонами, представляющими гражданское общество и частный сектор, для разработки и осуществления конкретных действий на национальном и региональном уровнях также являются основными чертами процесса (World Bank, 2006b).

Процесс FLEG указывает на необходимость достоверной информации для ведения дискуссии и достижения консенсуса. В то же время он подчеркивает серьезные пробелы в обеспечении подобной информацией. В результате сбор основной информации был начат в рамках региональных процессов FLEG, в том числе с помощью опросов чиновников и частных лиц{60}.

В широком смысле все три региональных процесса FLEG на уровне министерств были успешными с точки зрения принятия политических обязательств и создания партнерства между спонсорами и агентствами по развитию, заинтересованными в улучшении управления лесным хозяйством (пример 3.10). Они поощряют сотрудничество между правительствами, частным сектором и заинтересованными сторонами и продвигают идею общей ответственности стран-производителей и стран-потребителей за проблему. Процессы на уровне министерств также смогли привлечь внимание должностных лиц к новым и инновационным инструментам, таким как законодательство против отмывания доходов, для борьбы с незаконными вырубками и коррупцией в лесном секторе (см. главу 12 этой книги){61}.

Пример 3.10. Опыт региональных процессов FLEG

К настоящему моменту реализовано три процесса FLEG на уровне министерств – в Восточной Азии (2001 г.), Африке (2003 г.) и Европе и Северной Азии (2005 г.). Принимающими сторонами выступали страны-производители, страны – потребители лесоматериалов и Всемирный банк (World Bank, 2006b).

Юго-Восточная Азия. В сентябре 2001 г. на Бали прошла встреча министров стран Восточной Азии. На ней была принята декларация, в которой страны-участницы обязались активизировать деятельность на национальном уровне, а также двустороннее, региональное и многостороннее сотрудничество для борьбы с преступлениями в лесном секторе и нарушениями лесного законодательства. Балийская декларация и дискуссии, которые она вызвала, привели к заключению соглашений по конкретным национальным и региональным мерам, необходимым для сокращения угрозы уничтожения лесов. В связи с этим следует упомянуть меморандум о взаимопонимании между Индонезией и Великобританией по развитию FLEG и борьбе с незаконной вырубкой и международной торговлей незаконной древесиной, а также меморандумы о взаимопонимании между Индонезией и Японией, Индонезией и Малайзией и Китаем и Индонезией, имеющие сходные цели. Инициатива Великобритании по изменению политики государственных закупок, направленная на обеспечение закупки древесины только из законных источников, также является важным шагом вперед в контроле давления со стороны спроса.

Африка. Встреча министров по контролю соблюдения лесного законодательства и управления в Африке (AFLEG) прошла в октябре 2003 г. в Яунде (Камерун). На ней была принята декларация и план действий. В декларации правительства обязались мобилизовать финансовые ресурсы для FLEG, способствовать сотрудничеству правоохранительных агентств внутри стран и на международном уровне, привлекать заинтересованные стороны к принятию решений и провести поиск способов демонстрации законности лесоматериалов. Группа поддержки AFLEG, состоящая из активных производителей, потребителей и правительств стран-участниц, была организована в мае 2004 г. с целью сохранения импульса, направленного на выполнение декларации, в частности через реализацию планов действий национального уровня.

Европа и Северная Азия. Беспокойство, связанное с небывалым размахом незаконных вырубок, заставило Российскую Федерацию заявить в 2004 г. о своей заинтересованности в начале процесса FLEG в Европе и Северной Азии при сотрудничестве с региональными партнерами. Был создан руководящий комитет, обеспечивающий консультирование по процессу. В июне 2005 г. было проведено подготовительное совещание, а в ноябре 2005 г. – встреча министров. Участники поддержали декларацию министров и примерный перечень действий, разграничивающие незаконные вырубки по причине бедности и коммерческие незаконные вырубки и обозначающие сбалансированный подход каждой из проблем. В декларации подчеркивается, что ответственность за борьбу с незаконными вырубками несут как экспортирующие, так и импортирующие страны, что борьба требует последовательной политики на высшем уровне и сотрудничества между различными секторами и что в ней должны участвовать правительства, гражданское общество и частный сектор.

Источник: World Bank, 2006b.