Эффективное делопроизводство Пташинский Владимир

Краткая история развития письменности и делопроизводства в России

Считается, что именно необходимость закрепления на каком-либо носителе важной информации привела к рождению и развитию письменности. Собственно документооборот появился с возникновением государственности, когда всеми признавались именно «писаные законы».

В разных цивилизациях письменность развивалась по различным принципам и с использованием разных материалов. Историки относят возникновение письменности к концу IV тысячелетия до Рождества Христова в Египте и Месопотамии. Различают четыре основных буквенно-звуковых письма: идеографическое, словесно-слоговое, силлабическое (слоговое) и буквенно-звуковое (алфавитное). Первыми носителями информации были глиняные таблички (Вавилон) и папирус (Египет и Греция). Самые ценные письмена вырезались на более прочных материалах, например камне. Папирус был самым удобным писчим материалом. Это прообраз современной бумаги – как по технологии производства, так и по свойствам. Однако направление исторического развития помешало гладкому переходу письменности непосредственно с папируса на бумагу.

Папирус как материал для письма производился только в Египте и был важной статьей экспорта. Однако гораздо больше ценился не он сам, а информация, записанная на нем. Ко II веку до нашей эры главным собранием человеческих знаний считалась библиотека в городе Александрии (Египет), состоявшая из папирусных свитков. Египетские цари дорожили своим статусом хранителей сокровенных знаний настолько, что запретили вывозить папирус за пределы страны во избежание конкуренции. Эллины, цивилизация которых была не менее совершенна, были вынуждены искать новый материал для письма. Употребляемые ими навощенные дощечки не могли хранить знания долго. Новый носитель информации был найден в городе Пергаме (Малая Азия). Кстати, долгое время считалось, что именно Пергам фигурировал в поэмах Гомера под именем Трои. Этим материалом стала выделанная недубленая кожа, по месту происхождения названная пергаментом. На многие века он стал главным писчим материалом.

Именно на пергаменте написаны первые известные на Руси документы – жития, летописи и статуты. Однако этот был дорогой материал, доступный не всем и применявшийся только для особенно ценных записей. Для повседневных записей на Руси был распространен более доступный материал – береста. Именно на бересте велся документооборот того времени – писались расписки, письма и договоры. Этот материал имел повсеместное хождение, хотя общеизвестны только новгородские берестяные грамоты (в этой земле они лучше сохранились просто ввиду природных условий). На бересте писали (этому есть документальные свидетельства) в Смоленске, Старой Руссе, Пскове, Витебске, Твери, Москве – повсеместно по всей Руси Великой, Белой и Черной. Этот материал был в ходу сотни лет – в XI–XV веках.

После принятия на Руси христианства храмы и монастыри стали первыми источниками распространения письменности и хранилищем «писаных законов». Документы писались на пергаменте и переписывались монахами. Первый и самый важный из русских исторических документов приписывают монаху Киево-Печерского монастыря Нестору. Его «Повесть временных лет» охватывает всю предысторию древнерусского государства и его историю 852–1117 годов. Множество материалов «Повести временных лет» вошло в исторический и литературный обиход. Хорошо известна, например, драматическая история вещего Олега: «Олег же посмеялся и укорил того кудесника, сказав: “Не право говорят волхвы, но все то ложь: конь умер, а я жив”. И приказал оседлать себе коня: “Да увижу кости его”. И приехал на то место, где лежали его голые кости и череп голый, слез с коня, посмеялся и сказал: “От этого черепа смерти мне принять?” И ступил он ногою на череп, и выползла из черепа змея и ужалила его в ногу. И от того разболелся и умер он. Оплакивали его все люди плачем великим, и понесли его, и похоронили на горе, называемой Щековица. Есть же могила его и доныне, слывет могилой Олеговой. И было всех лет княжения его тридцать и три».

Хранилища письменных документов, архивы и библиотеки того времени, также находились в храмах и монастырях. Из числа монахов и священников выходили первые специалисты по документообороту. Это были дьяки и подьячие. Именно они вели делопроизводство в России вплоть до XVIII века. Именно они вводили первые стандарты делопроизводства, устойчивые образцы обращений в документах, формуляры, типовые формы, из которых составлялись так называемые формулярники. Обычай заверять документы печаткой тоже утвердился в это время – важные документы скрепляли металлическими печатями, или буллами. Печати придавалось большое значение: в XIII–XVII веках существовала должность печатника – хранителя государственной печати при дворе русских князей и царей. Печатник даже заведовал личной канцелярией царя и государственным архивом.

Государственное делопроизводство на Руси начало формироваться с XV века. По мере объединения отдельных княжеств в централизованное государство развивалось и делопроизводство. Оно велось в основном в приказах (или избах) – органах центрального управления – приказными дьяками. Деятельность приказов (Большой казны, Разрядного, Посольского, Тайных дел, Разбойного, Холопьего, Сибирского и других) регулировалась высшим правительственным учреждением – Боярской Думой. Приказы выполняли все функции административного управления, поэтому этот период в развитии делопроизводства называется приказным. Принцип управления был объединенным – и территориальным, и отраслевым, то есть существовали приказы как по регионам, так и по отраслям деятельности. К XVII веку насчитывалось уже до 70 приказов.

Приказная изба, разделенная на столы, по теперешним понятиям была и канцелярией, и архивом. В делопроизводстве приказов первоначально использовалась особая форма документа – столпик (столп, столбец) – свиток из склеенных друг с другом листов бумаги. Постепенно столпики были вытеснены тетрадями. Первоначально тетрадью назывался лист бумаги, сложенный вдвое. Тетради собирались вместе и переплетались в книги. Полностью столбцовая форма документов была отменена петровским указом в 1700 году. В книгах велись финансовые, учетные, регистрационные записи и другие списки. Во время приказов начали формироваться важнейшие признаки официального документа – реквизиты – языковые формулы, специфичные для каждого вида документа. Реквизиты чаще всего не выделялись: обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и содержание документа составляли сплошной текст.

Существенное реформирование российской системы делопроизводства произошло во времена правления императора Петра I. Развитие государственности требовало соответствующего уровня бюрократического аппарата. Появилась структура, контролирующая правительственные учреждения, – это был Сенат, высший орган по делам законодательства и государственного управления. Была создана коллегиальная система государственного управления, вместо приказов действовало 12 коллегий, сформированных по отраслевому принципу: Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия, Вотчинная и Главный магистрат. Каждая коллегия имела собственный регламент, который определял штат, структуру, функции и порядок делопроизводства. Все регламенты были объединены в Генеральный регламент, принятый в 1720 году. Генеральный регламент ввел систему делопроизводства, которая получила название коллежской. В новых учреждениях основным стал коллегиальный способ принятия решений. Петр I считал такую форму самой прогрессивной: «Все лучшее устроение через советы бывает». Именно в это время все делопроизводство закрепляется за специальным подразделением, канцелярией. Появилась должность секретаря, главы канцелярии, в обязанности которого входила организация делопроизводства коллегии. В состав канцелярии входили также нотариус, регистратор, актуариус (регистратор актов), канцеляристы, копиисты и переводчики. В Генеральном регламенте были детально зафиксированы принципы регистрации документов, что обеспечивало их сохранность, быстрое нахождение, контроль над их движением и исполнением. Был введен порядок подписи главы присутствия (госучреждения) на документе и подписей членов коллегии, принимавших участие в решении вопроса. В делопроизводстве коллегий появились новые документы – векселя, облигации, реляции, мемории, рапорты, журналы, протоколы, корреспонденция, инструкции и др. Произошли изменения в форме документов – появились реквизиты, отражающие различные стадии процесса документирования или стадии обработки документов: подписи, отметки о согласовании, регистрационные индексы, отметка о контроле, отметка о направлении в дело и др. Была разработана так называемая иерархия властей и мест, то есть порядок взаимоотношений центральных и местных учреждений. Это было важным шагом – в измененном виде иерархия сохраняется в делопроизводстве до настоящего времени.

Через 100 лет после реформ Петра I другой царь-реформатор и первый российский государь-либерал Александр I перевел делопроизводство и вообще всю систему государственности на новый уровень. Коллегии были упразднены и уступили место министерствам. Первые министерства были созданы в 1802 году как центральные органы государственного управления, отвечающие за определенную отрасль хозяйства или управления. Их было восемь: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции и Государственное казначейство. Комитет министров стал высшим административным учреждением, действующим на коллегиальных правах. Председатель Комитета и все министры назначались императором и несли ответственность только перед ним. Должность председателя Комитета первоначально была совмещена с должностью председателя Государственного совета. Государственный совет был создан в 1810 году и был высшим законосовещательным учреждением до 1906 года, в котором была создана Государственная дума. Члены Государственного совета также назначались императором. Госсовет состоял из нескольких департаментов и Государственной канцелярии во главе с государственным секретарем.

В 1811 году был принят законодательный акт «Общее учреждение министерств», который определил систему министерского устройства, включая делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и должностными лицами. Документы в делопроизводстве министерств делились на три группы:

• составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и др.);

• поступавшие из других учреждений;

• направлявшиеся в другие учреждения (в том числе исполнительные бумаги).

Делопроизводство включало в себя вступление дел, их движение (или производство), отправку, ревизию и отчетность. Ревизия дел в соответствии с «Общим учреждением министерств» составляла самостоятельный участок делопроизводства и входила в обязанности руководителей.

Все более организованная государственная система повлекла за собой единообразие в системе делопроизводства. Были формализованы принципы создания и архивного хранения документов, утверждены формы документов, по которым совершается делопроизводство, движение документов и дел. Появились угловые бланки – с угловым расположением реквизитов. В состав реквизитов теперь включались наименование учреждения, наименование структурных подразделений, дата документа, регистрационный индекс и заголовок документа. Появилась также ссылка на взаимосвязанные документы.

Очередные преобразования в делопроизводстве произошли в начале XX века, то есть через 100 лет после реформ Александра I. Эти преобразования были связаны не только с государственным переустройством (в 1906 году была создана Государственная дума), но и с техническим прогрессом – появились пишущие машинки, телефон и телеграф. Госдума была учреждена Манифестом от 17 октября 1905 года и рассматривала законопроекты, которые затем обсуждались в Государственном совете и утверждались царем. Это был первый выборный государственный орган, выборы в него были многоступенчатые, по четырем неравноправным куриям – землевладельческой, городской, крестьянской и рабочей. Формально Дума просуществовала до революции 1917 года и созывалась четыре раза. Делопроизводство в это время активно развивалось, пронизывая всю структуру государства. Накопленный опыт делопроизводства – это чуть ли не единственное, что коммунистическая власть восприняла от старого режима. В государственном управлении нужно было провести хотя бы формальные перемены, поэтому министры-капиталисты были заменены народными комиссарами. Для управления страной было создано 13 наркоматов, а первое советское правительство называлось Советом народных комиссаров. Министерский принцип государственного управления, по сути, сохранялся, и в 1946 году название «министерство» снова вернулось в обиход. Форма первых законов Советской власти (декретов) тоже была перенята у документов времен конституционного преобразования монархии. Однако в системе государственных органов работали неподготовленные, с невысоким уровнем образования, а то и вовсе безграмотные люди. Это на долгие годы внесло сумбур в делопроизводство, хотя первые декреты и постановления касались в том числе и организации документооборота: в 1917 году был издан декрет «О порядке утверждения и опубликовании законов», а в 1918 году было принято постановление «О форме бланков государственных учреждений». В 1926 году был основан Государственный институт техники управления (ИТУ), в котором разбирались проблемы делопроизводства. В 1931 Институт издал проект «Общих правил документации и документооборота», в которых определялись функции работников, их обязанности и содержание работы. Это было началом процесса унификации и стандартизации видов и форм документов. Были разработаны стандарты служебных писем, телеграмм, телефонограмм, протоколов и других документов. Стандартизировались предметы труда и материалы конторской деятельности. В 1941 году на Первом межотраслевом совещании по оргтехнике была предложена первая программа документационного обеспечения управления, но начавшаяся вскоре Великая отечественная война и последующая послевоенная разруха отложили ее реализацию на 20 лет. Период активных преобразований в области делопроизводства и архивного дела пришелся на начало 60-х годов XX века. С 1958 года Главное архивное управление (ГАУ) при Совете Министров СССР начало контролировать делопроизводство организаций. В 1963 году по поручению Совмина началась работа над созданием Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД). В 1965 году появились «Материалы к Единой государственной системе делопроизводства». Завершить разработку было поручено Всесоюзному научно-исследовательскому институту документоведения и архивного дела (ВНИИДАД). В 1973 году «Основные положения ЕГСД» были одобрены Госкомитетом Совета Министров СССР по науке и технике и рекомендованы для применения. ЕСГД продержалась более 15 лет и послужила основой для разработки государственных стандартов в области управленческих документов и классификаторов. Их принятие унифицировало оформление документов и узаконило процессы их учета, хранения и поиска. В 1988 году новая редакция ЕГСД получила название Государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ). ГСДОУ является совокупностью принципов и правил, устанавливающих единые требования к документационному обеспечению управленческой деятельности и работе с документами. До сих пор это главный методический документ по организации документооборота. Часть ГСДОУ устарела, однако большинство ее рекомендаций может служить основой для организации документационного обеспечения управления и в настоящее время. На основе ГСДОУ разрабатываются новые ГОСТы, регламентирующие документационное обеспечение. С 1 июля 2003 года действует ГОСТ Р 6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов».

Что такое современное делопроизводство

Даже из краткого экскурса в историю российского делопроизводства ясно, что эта область деятельности неразрывно связана с развитием государства. Не будет преувеличением сказать, что уровень развития делопроизводства отражает уровень развития государства.

В общем виде делопроизводство – это деятельность, обеспечивающая документирование и организацию работы с официальными документами. Термин «делопроизводство» появился предположительно в XVII веке для обозначения процесса решения вопросов – «дело водить (производить)», то есть закреплять результаты решений. Само слово «дело» в отношении собрания документов появилось в конце XVI века.

Делопроизводство включает в себя:

• обеспечение своевременного и правильного создания документов (документирование);

• организацию работы с документами (прием, обработку, передачу, учет, регистрацию, контроль, хранение, систематизацию, подготовку для сдачи в архив или уничтожение).

Современное делопроизводство все чаще называется документационным обеспечением управления (ДОУ). Этот термин появился в связи с тем, что в современном делопроизводстве используются компьютерные технологии с их специфической терминологией – программное обеспечение, аппаратное обеспечение (от англ. software и hardware). Сегодня эти понятия настольно общеупотребительны, что даже рекламные инструменты называются Adware, то есть рекламное обеспечение. Можно утверждать, что в настоящее время термины «делопроизводство» и «документационное обеспечение управления» стали синонимами. Они употребляются на равных даже в регламентирующих документах (сравните названия «Государственная система документационного обеспечения управления» и «Типовая инструкция по делопроизводству в министерствах и ведомствах РФ»).

Термин «документирование» означает процесс создания документа. Стандарт определяет документирование как «запись информации на различных носителях по установленным правилам». В настоящее время в управленческой деятельности используют документы, созданные с помощью рукописного или машинописного (компьютерного) письма или типографской печати, а также с использованием графики, рисунка, фотографии, видеосъемки, звукозаписи, которые фиксируются на бумаге, пленке, магнитной ленте, лазерном или магнитном диске, в памяти микросхемы или на другом носителе. Носитель – это материальный объект, который используется для закрепления информации, в том числе и в преобразованном виде. Изучением способов документирования занимается отдельная специальная научная дисциплина – документоведение.

Результатом документирования является документ – зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать.

Для чего нужен документооборот

В свете всего вышеизложенного этот вопрос звучит риторически, но тем не менее.

Документооборот – это движение документов в организации с момента их получения или создания до завершения исполнения или отправки. Организация документооборота обеспечивает своевременное прохождение документов в аппарате управления, способствует сбалансированной загрузке всех подразделений и работников и поддерживает функционирование всего управленческого процесса. Документооборот организуется в виде потоков документов между пунктами обработки информации (руководство, специалисты) и пунктами технической обработки документов (копировально-множительная служба, архив). Различают входящие, исходящие и внутренние документы. Схемы движения документов в организации разрабатываются службой делопроизводства – это может быть канцелярия, секретариат или, говоря современным языком, служба ДОУ.

Документооборот нужен, чтобы «наполнить жизнью» различные системы управления – от государственной до частной.

Нормативная база делопроизводства

В этой главе будет рассмотрена юридическая сторона делопроизводства. Нормативная база в общем случае – это законы и другие правовые акты, которые регламентируют определенную деятельность. Нормативно-правовая база делопроизводства регламентирует создание и обращение документов, описывает структуру и функции служб делопроизводства.

Документ обладает юридической силой, если он оформлен в соответствии с общепринятыми нормами создания и оформления. Во всех организациях и учреждениях должны быть единые правила оформления однотипных документов, то есть должно быть четко определено, как создавать документ, какие должны быть реквизиты, кто имеет право подписи и какие печати должны удостоверять его подлинность. Именно нормативная база делопроизводства устанавливает данные правила. Составляющими нормативной базы делопроизводства являются:

• законодательные и правовые акты РФ;

• ГОСТ;

• нормативные документы;

• классификаторы;

• Государственная система документационного обеспечения управления (ГСДОУ).

Законодательные и правовые акты РФ

К законодательным и правовым актам в сфере информации и документации относятся:

• законы РФ;

• указы и распоряжения Президента;

• постановления и распоряжения Правительства;

• правовые акты федеральных органов исполнительной власти (министерств, комитетов, служб, агентств и других) – как общественного, так и ведомственного характера;

• правовые акты органов правительственной и исполнительной власти субъектов РФ и их территориальных образований, регламентирующие вопросы делопроизводства;

• правовые акты нормативного и инструктивного характера.

Эти документы имеют высший приоритет и общефедеральную значимость. Рассмотрим примеры таких документов.

• Федеральный закон от 27 июля 2006 года №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

• Федеральный закон от 2 мая 2006 года №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

• Федеральный закон от 1 июня 2005 года № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации».

• Федеральный закон от 22 октября 2004 года №125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации».

• Федеральный закон от 29 июля 2004 года №98-ФЗ «О коммерческой тайне».

• Федеральный закон от 10 января 2002 года №1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи».

• Распоряжение Правительства РФ от 5 января 2005 года №5-р «Об утверждении перечня организаций, подведомственных Росархиву, Роскультуре и Роспечати».

• Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 года №290 «О Федеральном архивном агентстве».

• Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 года №177 «Вопросы Федерального архивного агентства».

• Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 года №1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

• Письмо Росархива от 2 марта 2006 года №2/407-К «Об “Информационно-справочной системе архивной отрасли (ИССАО)”».

• Приказ Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 8 ноября 2005 года №536 «О Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти».

• Письмо Росархива от 11 марта 2005 года №2/476-А «О модернизации “Информационно-справочной системы архивной отрасли (ИССАО)” в 2004 году и планах развития на 2005 год».

• Постановление Госкомстата России от 5 января 2004 года №1 «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету труда и его оплаты».

• Приказ Минфина России от 22 декабря 2003 года № 117н «О трудовых книжках».

• Письмо Росархива от 24 ноября 2003 года № 2/2047-А «О модернизации Информационно-справочной системы архивной отрасли».

• Постановление Минтруда России от 10 октября 2003 года №69 «Об утверждении Инструкции по заполнению трудовых книжек».

• Постановление Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 16 июля 2003 года №03-33/пс «Об утверждении Положения о порядке и сроках хранения документов акционерных обществ».

• Постановление Правительства РФ от 16 апреля 2003 года №225 «О трудовых книжках».

• Письмо Росархива от 7 апреля 2003 года №6/464-к «О присвоении тематическому комплекту “Информационно-справочная система архивной отрасли (ИССАО)” статуса “официальной базы данных Федеральной архивной службы России”».

• Постановление Минтруда России от 26 марта 2002 года №23 «Об утверждении норм времени на работы по документационному обеспечению управленческих структур федеральных органов исполнительной власти».

Государственные стандарты (ГОСТ) на документацию

Оформление документов регламентируется стандартами для придания им юридической силы, а также для удобства работы с ними. Стандарт описывает типовой образец, которому должны соответствовать документы, системы и технологии. Область действия стандартов и их содержание определяются государственными органами управления. В соответствии с законом «О стандартизации» государственные стандарты принимает Госстандарт.

Ниже приведены основные стандарты в области делопроизводства.

• ГОСТ Р 6.30-2003 «Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов».

• ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения».

• ГОСТ Р 50922-96 «Защита информации. Основные термины и определения».

• ГОСТ 6.10.4-84 «Унифицированные системы документации. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники. Основные положения».

• ГОСТ 6.10.5-87 «Унифицированные системы документации. Требования к построению формуляра-образца».

• ГОСТ 17914-72 «Обложки дел длительных сроков хранения. Типы, размеры и технические требования».

• ГОСТ Р 34.10-2001 «Информационная технология. Криптографическая защита информации. Процессы формирования и проверки электронной цифровой подписи».

Нормативные документы

Нормативные документы по труду служат для определения численности работников, исчисления затрат времени на выполнение конкретных заданий и определения объемов выполняемых работ. В настоящее время действует несколько нормативных документов.

1. Межотраслевые нормативы времени на работы по документационному обеспечению управления. Разработаны Центральным бюро нормативов труда (ЦБНТ) Минтруда РФ в 1995 году и рекомендованы для определения трудоемкости работ и численности работников в органах власти, на предприятиях, в учреждениях и общественных организациях. Нормативная часть этого документа содержит:

• нормы затрат времени на работы по документационному обеспечению управления (обработку, регистрацию, учет количества и контроль исполнения документов, ведение карточек и т. д.);

• нормы затрат времени на работы сотрудников архива (каталогизацию, создание справочного аппарата к архивам, учет документов, контроль за сохранностью и т. д.).

2. Нормативы времени на работы по совершенствованию документационного обеспечения управления министерств, ведомств, предприятий и организаций. Разработаны ВНИИДАД в 1992 году и содержат нормативы времени для составления планов и договоров. По ним можно произвести расчет трудозатрат, проанализировать производительность труда работников и рассчитать их численность.

3. Нормы времени на работы по автоматизированной архивной технологии и документационному обеспечению органов управления. Разработаны ЦБНТ Минтруда РФ в 1993 году. Предназначены для определения затрат времени на работы с управленческой документацией в обычных условиях и в условиях автоматизации управленческих процессов. Нормы времени распространяются на все виды работ с документами и разделены на две блока:

• нормы времени на работы по документационному обеспечению управления (разработку должностных инструкций, номенклатуры дел организации, унифицированных форм и типовых текстов документов и т. д.);

• нормы времени на работы, выполняемые в процессе автоматизированной архивной технологии работы (составление статистических отчетов, выполнение запросов по поиску документов и т. д.).

Классификаторы

Классификаторы предназначены для автоматизации работ с документами. Они позволяют при поиске, сортировке и обработке использовать специальные коды, которые присваиваются документам. Классификаторы – это нормативные документы, которые содержат перечень наименований документов и их кодов в систематизированном виде.

Классификация и кодирование применяются в статистике, экономике, банковском и таможенном деле. Классификаторы сокращают многообразие форм, упрощают обработку, контроль, учет и систематизацию документов.

Все классификаторы, а также методические документы по их разработке составляют Единую систему классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации (ЕСКК ТЭИ). В настоящее время действует более 30 общероссийских и общесоюзных классификаторов. По области действия классификаторы подразделяются на общероссийские, отраслевые и классификаторы предприятий.

К сфере делопроизводства можно отнести следующие классификаторы:

• Общероссийский классификатор управленческой документации (ОКУД);

• Общероссийский классификатор предприятий и организаций (ОКПО);

• Общероссийский классификатор профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов (ОКПДТР).

Государственная система документационного обеспечения управления (ГСДОУ)

ГСДОУ была принята в 1988 году как совокупность принципов и правил, устанавливающих единые требования к документационному обеспечению управленческой деятельности и к работе с документами. Основная цель ГСДОУ – «упорядочение документооборота, сокращение количества и повышение качества документов, создание условий для эффективного применения прогрессивных технических средств и технологий сбора, обработки и анализа информации, совершенствование работы аппарата управления».

ГСДОУ состоит из четырех тематических разделов.

1. Документирование управленческой деятельности – включает положения, определяющие:

• состав управленческих документов;

• порядок проведения унификации и стандартизации управленческих документов;

• оформление реквизитов управленческих документов, в том числе и машиночитаемых;

• общие требования к составлению текстов управленческих документов.

2. Организация работы с документами (управление документацией) – устанавливает принципы и порядок:

• документооборота организации;

• построения информационно-поисковой системы (ИПС) по документам;

• контроля исполнения документов;

• подготовки документов к передаче в ведомственный архив на хранение.

3. Механизация и автоматизация работы с документами.

4. Организация службы документационного обеспечения управления.

Основные цели ГСДОУ состоят в упорядочении документооборота организации, в сокращении количества и повышении качества документов, а также в создании благоприятных условий для применения современных технических средств и технологий обработки информации. Тем самым должно достигаться совершенствование аппарата управления.

На практике положения ГСДОУ внедряются посредством стандартов, инструкций, положений, методик, рекомендаций по различным аспектам, а также путем унификации формы и состава документов управления.

Классификация документов

По происхождению документы можно классифицировать на входящие (поступающие из других организаций), исходящие (отправляемые в другие организации) и внутренние (созданные и используемые внутри организации). Все три потока документов во время их жизненного цикла и после передачи на архивное хранение нуждаются в классификации по содержанию и видам в целях правильного формирования дел и обеспечения быстрого поиска документов. Дела – это папки с документами, которые подобраны по определенным общим признакам. Содержание дела описывается в его заголовке. Классификация документов закрепляется в так называемой номенклатуре дел, которая является систематизированным перечнем заголовков дел, заводимых в делопроизводстве, с указанием сроков их хранения. Номенклатура дел служит для распределения и группировки исполненных документов в дела, для закрепления индексации дел, в качестве схемы построения справочной картотеки на исполненные документы и является учетным документом в архиве для дел временного хранения. В номенклатуру дел включаются все дела, которые отражают документируемые участки работы и отдельные вопросы деятельности организации. Номенклатура дел является классификационным справочником для распределения документов по делам. Подробнее о номенклатуре дел будет рассказано в главе 9 данной книги.

Классификация документов – это первый шаг в их объединении в дела для последующей работы и хранения.

Преимущества электронных документов

Потоки документов отображают деятельность любой организации. От их правильного обращения напрямую зависит успех бизнеса, поэтому во все времена правильной организации документооборота уделялось достаточно внимания. С появлением компьютерных технологий в документообороте произошел прорыв – с документами стало возможным работать намного эффективнее, проще и быстрее, чем раньше. Дело здесь не только в замене готовых типографских форм на электронные шаблоны, хранящиеся в компьютере, хотя одно это уже способно значительно увеличить производительность офисного труда. Прежде всего, электронный документооборот выгоден с точки зрения перемещения документов. Документ в компьютерной форме – это набор кодов, которые легко пересылаются по компьютерным сетям, по электронной почте, легко тиражируются, редактируются и дополняются. Значительно проще разослать электронное письмо, чем отправлять с курьером или по обычной почте письмо бумажное.

Электронные документы легко объединяются и формируют базы данных и знаний. Электронные библиотеки практически заменили неудобные и ограниченные библиотеки бумажных документов. Электронные каталоги открывают доступ к нужной информации в сотни раз быстрее, чем это было возможно при работе с бумажными или карточными каталогами.

Вопрос состоит только в том, насколько сложно изменить традиционную бумажную систему на электронную. С технической точки зрения это довольно просто. Вы сами в состоянии создать электронные документы и организовать их обмен. Однако правовые аспекты электронного документооборота иногда ставят непреодолимые препятствия. Простой пример: для электронного документа не существует понятия копии или оригинала. Электронная копия ничем не отличается от электронного оригинала. Идентификация документа тоже затруднена: достаточно скопировать готовый документ, изменить в нем подпись, и никто не сможет доказать, что его автор – не вы. Простота копирования создает серьезную угрозу для секретной информации.

Однако достоинств у электронного документа значительно больше, чем недостатков. Уже никуда не уйти от утвердившихся практик обмена информацией в электронном виде. В самом общем случае безбумажный документооборот легко поддерживается программами пакета Microsoft Office. Текстовый редактор Word, электронные таблицы Excel и пакет для презентаций PowerPoint создают электронные документы. Почтовый клиент Outlook их транспортирует. Существуют также готовые средства для создания и ведения баз данных и даже баз знаний. Таким образом, уже при наличии стандартного офисного набора программных средств возможна организация электронного документооборота в пределах предприятия и между предприятиями. Программисты также не остаются в стороне и предлагают проработанные в деталях собственные системы. Утвердилась даже специальная аббревиатура для таких разработок – АСДОУ (Автоматизированные системы документационного обеспечения управления). В них предусматриваются серьезные базы данных, требующие длительного изучения, и многоступенчатые проверки для сохранения конфиденциальности создаваемой и передаваемой информации. Простая и выгодная система электронных документов обрастает аппаратом, существенно ее удорожающим. Однако и в таком виде безбумажное делопроизводство несравнимо удобнее.

Существенные выгоды приносит автоматизация делопроизводства при внедрении в органах государственного управления. Речь в этом случае идет о значительных средствах, поэтому неоднократно проводились различные исследования. Следует обратить внимание на их результаты – на те преимущества, которые, по мнению экспертов, дает электронное делопроизводство системе госуправления, а именно:

• обеспечение оперативного информационного взаимодействия органов государственной власти: повышение надежности и сроков доставки документов, снижение сроков обработки документов, повышение прозрачности процессов рассмотрения документов;

• интеграция разрозненных информационных ресурсов в единую межведомственную систему, повышение эффективности их использования при одновременном снижении расходов на сопровождение;

• создание новой организационной культуры в органах власти, повышение эффективности и значимости работы государственных служащих;

• оптимизация процессов делопроизводства и документационного обеспечения управления;

• повышение эффективности и качества принятия управленческих решений.

Это весомые аргументы, которые могут быть приведены и в пользу электронного документооборота даже небольшой организации.

Электронная подпись

Оборот электронных документов в самом простом виде происходит так же, как и бумажный документооборот. Вышестоящая организация рассылает распоряжения и указания нижестоящим. В ответ получает регулярные отчеты и рапорты об исполнении. В свою очередь нижестоящие организации взаимодействуют между собой, обмениваясь документами, необходимыми для выполняемых ими задач. Контроль и сортировку входящей и исходящей документации, а также передачу получаемых документов для отработки конкретному исполнителю осуществляет ответственный сотрудник. Многие виды документов могут гораздо эффективнее доставляться в электронном виде. Это относится как к нормативным актам (особенно копиям, рассылаемым по списку для ознакомления), так и к формам отчетности. Однако для повсеместного внедрения такой практики необходимо, чтобы пересылаемый документ обладал такой же юридической силой, как и его бумажный аналог. Электронный документ может получить статус полноценного, если будет заверен электронной цифровой подписью (ЭЦП). Электронная подпись – это набор кодов, однозначно идентифицирующих владельца. Технология создания цифровой подписи достаточно сложная, причем средства создания ЭЦП могут быть различными. Их правомочность устанавливается законодательно.

Первыми официально узаконили статус электронных документов и цифровых подписей Италия и ФРГ в 1997 году. Затем директива ЕС от 13 октября 1999 года рекомендовала всем странам Евросоюза принять национальные законы, обеспечивающие электронный документооборот. В 2000 году такие законы вступили в силу в Австрии, Великобритании, Финляндии и Ирландии, а также в США, в 2001 году – во Франции. В мире сложились различные подходы к правовому режиму ЭЦП. Закон США об электронных подписях от 2000 года идентифицирует сторону договора, владельца сертификата, каковыми могут быть корпорации, физические лица, правительственные учреждения – любые хозяйствующие субъекты. Предполагается презумпция полномочности исполнителя, применившего ключ для подписи. По германскому закону 1997 года электронная цифровая подпись идентифицирует конкретное физическое лицо, подписавшее документ. Среди стран СНГ Беларусь первой законодательно определила статус электронного документа. В июле 2000 года в Молдове был принят закон «Об информатизации», содержащий раздел «Электронные документы». В Туркменистане закон «Об электронном документе» был принят в декабре 2000 года. В РФ в начале 2002 года вступил в силу закон «Об электронной цифровой подписи». Украина приняла аналогичный закон в 2003 году, в том же году Республика Казахстан приняла закон «Об электронном документе и электронной цифровой подписи».

В России документооборот с применением ЭЦП осуществляется уже более 10 лет. Среди стран СНГ она имеет самую большую практику ее применения. Российское законодательство об ЭЦП тяготеет к американскому правовому режиму. Лицо может иметь неограниченное число ключей при условии, что они однозначно идентифицируют принадлежность документа владельцу сертификата. Ответственность за хранение и полномочное применение ключей лежит на стороне, участвующей в переписке. Некоторые ведомства наработали успешную практику издания подзаконных актов, регламентирующих режим применения ЭЦП в своей деятельности.

Основное применение ЭЦП нашла в системе безналичных платежей в банковской сфере, интернет-коммерции, переписке органов налогового, таможенного и валютного контроля. Например, в банковской сфере РФ ЭЦП работает уже более 10 лет, и в настоящий момент действует более 20 приказов, указаний и инструкций Центробанка, в которых затрагиваются вопросы применения ЭЦП в безналичных расчетах и другом электронном документообороте. В них предусмотрен порядок хранения и использования ключей ЭЦП, подготовка и шифрование документов, признаки и последствия компрометации ключа. В результате большинство кредитных организаций с 2002 года перешли на электронную форму отчетности перед Центробанком. В конечном итоге система идентификации документов с помощью электронной подписи станет такой же привычной, как и заверение бумажных документов обычной подписью. В будущем, вероятно, нельзя будет обойтись без услуг электронных нотариусов, которые будут заверять и удостоверять электронную подпись. Предполагается создание единого государственного реестра сертификатов ключей подписей, который будет вести уполномоченный орган исполнительной власти.

Термины электронного делопроизводства

В электронном делопроизводстве приняты следующие термины:

• база данных – совокупность взаимосвязанных данных, организованных по определенным правилам на машинных носителях;

• делопроизводство – деятельность, охватывающая документирование и организацию работы с документами;

• документ – структурированная совокупность информации, предназначенной для восприятия человеком, которая может быть цельным объектом обмена между пользователями и/или информационными системами;

• документационное обеспечение управления (ДОУ) – процесс производства, передачи и переработки документированной информации, необходимой для управления организацией;

• файл – идентифицированная совокупность информации на машинном носителе, поддерживаемая операционной системой, в среде которой осуществляется создание файла и/или обеспечивается доступ к нему;

• файл документа – файл, обеспечивающий передачу содержательной части электронного документа в неструктурированном электронном виде;

• формат файла – способ организации элементов информации в файле;

• электронный конверт – файл формата, предназначенный для передачи электронных документов из одной системы АСДОУ в другую; формат XML (Extensible Markup Language – открытый язык разметки) позволяет системам, использующим разные программные средства обработки и хранения данных, обмениваться структурированной информацией, обеспечивать ее правильное преобразование и представление в любой среде.

Далее вас ожидает довольно скучный рассказ о том, как составляются документы. Позади – тоже немало необходимого, но сухого материала. Самое время сделать лирическое отступление. Речь пойдет о том, без чего немыслим канцелярский труд – о бумаге. Итак, сага о бумаге. Название саги – по традициям кельтских бардов, с внутренним драматизмом.

Лирическое отступление 1: та, что все стерпит

Почти 2000 лет назад, в 105 году по нашему летосчислению, император Поднебесной империи Хэ сидел в зале приемов дворца Ло Янг своей столицы Чанъань на берегу реки Хуанхэ и выслушивал славословия в свой адрес. Это был серый пасмурный день, когда дали открываются до горизонта и каждый человек, даже император, задумывается о вечности. Он могуч и велик, и ему это известно. Его империя Хань, сменившая Циньскую, достигла такого расцвета, какого еще не знала земля Китая. Подданные сыты и довольны, враги повержены или изгнаны далеко за пределы Великой стены Чанчэн. Нет никого, кто сравнился бы с ним в Вечности – так говорят придворные поэты. Однако Хэ мудр! Слушая это, он знает: слова – лишь дуновение ветра, и даже если записать их черной тушью на узких бамбуковых дощечках, их прочтут немногие, а звучание их будет недолгим.

Император Хэ объявил: тот, кто придумает материал, на котором просторно затанцуют и зазвучат иероглифы, великий дар бога Фу Си, получит щедрую награду. В тот день чиновники держали ответ за исполнение поручения. Прошли десятки работников, тащивших полированные каменные плиты, выбеленные кости буйвола, черепашьи панцири, связанные бамбуковые планки и склеенные деревянные доски, неровные глиняные круги, листы бронзы и дорогие свитки шелка. Однако среди этих материалов не было ничего нового, пригодного для письма. Наконец, к императору приблизился скромный чиновник Цай Лунь. Он был без помощников и с пустыми руками. Император шевельнул бровью – снести шутнику голову. Но Цай Лунь извлек из складок одежды несколько прямоугольных желтоватых лепестков и протянул их императору: «Это чжи, ваше величество. На нем можно писать и рисовать. Еще им можно оклеивать окна и фонари».

Так появилась бумага. Это был удобный и дешевый материал, его делали из бамбуковых волокон, древесной коры и обрывков негодных рыбацких сетей. Император сдержал обещание и сделал Цай Луня мандарином (советником). Это была щедрая награда, но император Хэ сразу понял, что любая благодарность не будет слишком большой за это великое изобретение.

Бумажное делопроизводство: едите вы ее, что ли

Спустя 19 веков бумага остается лучшим материалом для хранения информации. Бумажное делопроизводство остается, сколько бы ни говорили об электронном документообороте. Парадоксально, но именно с введением электронного документооборота потребление офисной бумаги резко увеличилось. За последние годы ведущие мировые компании стали использовать в полтора раза больше бумаги.

Для современной офисной техники необходимо использовать специальную качественную бумагу – от этого зависят работоспособность и срок службы техники.

Среднее потребление бумаги на душу населения – один из показателей степени развития общества. В России на каждого гражданина приходится, по разным данным, от 8 до 15 кг бумаги в год, в Польше – 55 кг, а в экономной Германии – более 80 кг.

Средний офис, где работает 5–10 человек, расходует в год около 200 кг бумаги (это около 80 пачек).

Сам по себе расход бумаги ни о чем не говорит, зато расстраивает завхоза, который хочет сэкономить. В результате в офисе появляется дешевая бумага, непригодная для техники, и такая экономия может закончиться плачевно. Пригодность офисной бумаги можно оценить, зная ее характеристики.

Физика, химия и электрика

Качество бумаги определяется десятками параметров – это плотность, белизна, яркость, жесткость, зольность, шероховатость или гладкость, непрозрачность, абразивность, толщина, влажность, кислотность, электропроводность и др. В разных странах параметры подменяют друг друга, что приводит к неразберихе.

Все главные свойства бумаги можно разделить на физические, химические и даже электрические, причем многие из них имеют узкие пределы.

Ориентироваться во всех характеристиках бумаги необходимо только специалистам, основные же полезно знать и рядовому потребителю. Рассмотрим некоторые из них.

Плотность – это важнейший параметр, поэтому о нем следует рассказывать отдельно. Запомните главное: офисная техника лучше всего работает на бумаге плотностью 80–90 граммов на квадратный метр.

Толщина – неуловимый параметр. Она зависит от плотности и спрессованности. Теоретически чем больше толщина, тем выше жесткость. Однако, если производится каландрирование, то есть дополнительное машинное уплотнение бумаги, жесткость увеличивается при уменьшении толщины. Каландрированная бумага широко применяется для цветной лазерной печати.

Белизна (яркость) – это тоже одна из основных характеристик. Она заслуживает более детального описания, что будет сделано далее.

Непрозрачность – это параметр, который особенно важен для двухсторонней печати и копирования. Если бумага слишком прозрачная, текст будет просвечивать с обратной стороны листа и о качестве документа говорить тогда не приходится.

Чем выше плотность, тем выше непрозрачность. Эта зависимость не прямая, так как прозрачность зависит также от состава бумаги, наличия добавок и прочего.

Бумага также имеет характеристику гладкости или шероховатости. При копировании или печати изображение переносится хуже на шероховатую бумагу – оно получается менее четким. Однако, если бумага слишком гладкая, это плохо отразится на работе механизмов подачи листов в офисной технике – бумага будет застревать.

Абразивность – это способность бумаги нарушать при контакте гладкость другого тела, например роликов оргтехники или фоторецептора. Абразивность напрямую не связана с шероховатостью, это свойство является следствием введения в состав бумаги добавок. Абразивная бумага может серьезно повредить технику.

Пористость (воздухопроницаемость) – важна, если в офисной технике используется вакуумный механизм подачи бумаги. При использовании пористой бумаги вакуумный перенос затрудняется и бумага застревает. Кроме того, на пористой бумаге качество изображения будет хуже. Для фрикционного механизма подачи бумаги (это наиболее популярный тип подачи) пористость не имеет значения.

Скручиваемость – это также неуловимый параметр, который зависит от других характеристик, но при определении качества бумаги упоминается отдельно. Бумага в офисных аппаратах сильно нагревается и изгибается. Хорошая бумага переносит это без особых последствий, то есть без сильной деформации, а вот не очень хорошая может остаться изогнутой. Показатель скручиваемости зависит от влажности бумаги.

Оптимальная влажность бумаги должна быть около 4,5 %. Она зависит от условий хранения и упаковки. Даже небольшое (на 1 %) отклонение от нормы может привести к серьезным проблемам в работе. Слишком влажная бумага скручивается, слишком сухая – накапливает статическое электричество, из-за чего притягивает пыль и слипается.

Срез или качество обрезки – тоже важный параметр. Механизм подачи бумаги в офисной технике может давать сбои, если листы бумаги слипаются между собой. Это случается при механической резке. Кроме того, край среза может быть неровным, что осложняет прохождение листа по тракту. Листы должны быть строго прямоугольными и соответствующими формату. Современная офисная бумага высокого качества проходит лазерную резку, которая лучше всего обеспечивает ровный срез и точный формат.

Потребительские свойства бумаги также зависят от ее химических и электрических характеристик и даже от упаковки.

Если вещество бумаги содержит смолы, они испаряются в процессе печати (при нагревании), засоряют механизм аппарата и деформируют саму бумагу. Бумага высшего качества не содержит смол.

Кислотность – также важная характеристика. Высокая кислотность сокращает срок хранения бумаги. Она быстрее разрушается. Чем ниже кислотность, тем лучше качество бумаги. Практически все современные типы бумаги – бескислотные, поэтому, если производитель заявляет бескислотность как дополнительное преимущество своей бумаги, не поддавайтесь на эту уловку. Щелочные бумаги также имеют недостатки: больше пылят, качество закрепления изображения на них хуже и труднее контролировать коэффициент трения. Это означает возможность сбоев при подаче бумаги в аппаратах.