Административное право России: учебник для вузов Бахрах Демьян

Во-первых, он содержит все главные сведения о личности: фамилию, имя, отчество, дату и место рождения. Кроме того, в паспорте производятся обязательные отметки и записи:

о регистрации гражданина по месту жительства и снятии его с регистрационного учета;

об отношении к воинской обязанности;

о регистрации (расторжении) брака;

о детях, не достигших 14-летнего возраста;

о выдаче основных документов, удостоверяющих личность гражданина России за ее пределами.

По желанию гражданина соответствующими учреждениями здравоохранения в паспорте производится отметка о его группе крови и резус-факторе.

В паспорт вносятся сведения об органе внутренних дел, выдавшем паспорт, и о дате его выдачи.

Внесение в паспорт сведений, отметок и записей, не предусмотренных Положением, запрещается. Более того, паспорт, в который внесены такие сведения, отметки и записи, является недействительным. В республиках, входящих в состав Российской Федерации, могут изготавливаться вкладыши к паспорту и производиться записи на языках республик.

Во-вторых, паспорт – это единый документ для всех российских граждан, достигших 14-летнего возраста. Большинством граждан он используется гораздо чаще для более широкого круга отношений, нежели другие документы.

В-третьих, установлен особый порядок заполнения данных, вклеивания фотографий, выдачи паспортов, их замены, который призван гарантировать подлинность содержащихся в них сведений.

В-четвертых, паспорт официально объявлен основным документом указом Президента РФ.

Из факта признания паспорта основным документом россиянина, живущего в своей стране, можно сделать такие выводы:

1) при осуществлении юридических действий нельзя требовать от гражданина представления справок, иных документов, если соответствующие сведения имеются в паспорте;

2) если сведения, содержащиеся в иных документах, противоречат тем, которые содержатся в паспорте, приоритет отдается сведениям, содержащимся в паспорте.

6.3 Обязанность гражданина Российской Федерации иметь паспорт

Выдавать, заменять паспорта, регистрировать граждан по месту жительства и месту временного пребывания, снимать их с учета, осуществлять контроль за соблюдением паспортного режима обязаны органы ФМС России.

На граждан России паспортный режим возлагает две главные обязанности: иметь российский паспорт и соблюдать правила регистрационного учета.

Обязанность иметь паспорт включает в себя такие обязанности, как получать паспорт, заменять его, хранить, сдавать. Ее реализация обеспечивается организационной деятельностью органов ФМС России по выдаче и замене паспортов.

Обязанность получить паспорт может быть первичной: она возникает по достижении гражданином России 14-летнего возраста и при приеме в российское гражданство. Эта обязанность становится вторичной в случае утраты (хищения) паспорта.

Выдача паспортов подчиняется определенному порядку. По общему правилу паспорт получают по месту жительства гражданина, а в порядке исключения – по месту его пребывания. Детям-сиротам, иным детям, оставшимся без попечения родителей и находящимся в специализированных воспитательных учреждениях, паспорта выдаются по месту нахождения этих учреждений. Лицам, освобождаемым из мест лишения свободы, если ранее они не получали паспортов или паспорта были утеряны в ходе следствия, паспорта выдаются по месту расположения учреждений, исполняющих наказания.

Лицо, обязанное получить паспорт, должно подать заявление по установленной форме в организацию, ведающую жилым фондом, в котором оно живет, в администрацию специального учреждения либо непосредственно в территориальный орган ФМС Россиии. К заявлению нужно приложить:

свидетельство о рождении;

две личные фотографии;

квитанцию об оплате стоимости бланка паспорта.

Документы и фотографии должны быть сданы гражданами не позднее 30 дней со дня, следующего за днем, когда ребенку исполнилось 14 лет. Лица, получившие документы и фотографии, обязаны передать их в террриториальный орган ФМС России.

По общему правилу паспорта выдаются гражданам в 10-дневный срок со дня принятия всех надлежащим образом оформленных документов и фотографий. Когда в установленный для выдачи паспортов срок не представляется возможным установить личность гражданина, начальник территориального органа ФМС России (его заместитель) может продлить этот срок, но не более чем на 20 дней. Лицу, в отношении которого проводится проверка, на срок ее проведения по его просьбе может быть выдано временное удостоверение личности.

Паспорт гражданина России подлежит замене, если:

гражданину исполнилось 20 или 45 лет;

у гражданина легально изменились фамилия, имя, отчество, сведения о дате и/или месте рождения;

изменился пол;

ранее выданный паспорт стал не пригодным для дальнейшего использования вследствие износа, повреждения, иных причин;

в произведенных в нем записях обнаружены неточности;

в иных случаях, предусмотренных актами Правительства и Президента РФ, федеральными законами.

Для замены паспорта гражданин помимо заявления и фотографий должен представить паспорт, подлежащий замене. А если это связано со специальными поводами – документы, подтверждающие основания для замены (свидетельство о браке, медицинский документ об изменении пола и т. д.).

Во всем остальном процедура замены паспорта аналогична процедуре его получения.

Если гражданин в течение месячного срока со дня, следующего за днем, когда ему исполнилось 20 или 45 лет, не обратился с заявлением о замене паспорта, его старый паспорт считается недействительным. А это означает, что гражданину может быть отказано в продаже железнодорожного билета, в регистрации, приеме на работу и т. д. и, кроме того, он может быть привлечен к ответственности за проживание без паспорта.

При утрате паспорта гражданин обязан незамедлительно обратиться с заявлением об утрате (в письменной форме) в территориальный орган ФМС России по месту жительства или временного пребывания. Затем должно быть подано заявление о выдаче нового документа с приложением четырех личных фотографий.

В случае хищения паспорта заявление об этом (также в письменной форме) следует подать в дежурную часть органа ФМС России по месту хищения или по месту жительства гражданина. До оформления нового паспорта ФМС России должно по просьбе гражданина выдать ему временное удостоверение на срок не более двух месяцев.

Если после получения нового паспорта гражданин обнаружит старый, он обязан сдать его в ФМС России. Сдать паспорта должны и лица, у которых прекратилось гражданство России. Паспорта умерших сдаются в органы загса по месту регистрации смерти. Лицу, которое нашло чужой паспорт, следует сдать его в ФМС России или передать владельцу. Но это скорее нравственный долг, нежели юридическая обязанность.

Осуществлению обязанности иметь паспорт способствует и установленный Правительством РФ запрет изъятия у российского гражданина паспорта, кроме случаев, предусмотренных законодательством.

6.4 Обязанность гражданина соблюдать правила регистрационного учета (регистрации) по месту проживания

Всеобщая паспортизация граждан России органично связана с их регистрацией по месту постоянного и (или) временного проживания.

Обязанность граждан соблюдать правила регистрации по месту проживания внутри страны включает в себя обязанности:

регистрироваться по месту жительства;

регистрироваться по месту временного пребывания;

не допускать проживания на занимаемых жилых помещениях лиц без паспорта, без регистрации;

принимать меры для своевременной регистрации приглашенных ими иностранных граждан и лиц без гражданства.

Регистрацию по месту проживания граждан осуществляют территориальный орган ФМС России, а в тех населенных пунктах, где их нет, – органы местного самоуправления. Отказ в регистрации гражданин вправе обжаловать в вышестоящий орган или в суд.

Регистрация по месту жительства . Закон определяет место жительства как жилой дом, квартиру, иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма, поднайма, аренды или на ином законном основании.

Можно различать первичное и вторичное вселение на жилую площадь, хотя в нормативных правовых актах эти термины не используются. Под первичным понимается вселение на свободную жилую площадь ее собственников, а также граждан, получивших ее на условиях найма, аренды, право которых на вселение признано судом, а под вторичным – вселение на несвободную площадь на основе договора с нанимателем жилого помещения.

Гражданин, изменивший место жительства, обязан после прибытия на новое место обратиться к лицам, ответственным за регистрацию. Основанием для первичного вселения является право собственности или предоставленное организацией, собственником и оформленное договором, ордером право найма. Поводом для регистрации служит заявление о регистрации. К нему прилагаются:

документ, подтверждающий право на первичное вселение собственников, лиц, названных в ордере, договоре;

документ, удостоверяющий личность регистрируемого: паспорт; свидетельство о рождении – для лиц, не достигших 14-летнего возраста; удостоверение личности – для военнослужащих (офицеров, прапорщиков, мичманов); военный билет – для солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву или по контракту; выдаваемые ФМС России документы, удостоверяющие личность гражданина;

военный билет или иной документ, свидетельствующий об отношении гражданина к воинской обязанности.

Граждане, снявшиеся с регистрационного учета по последнему месту жительства, представляют помимо указанных документов листки убытия, выданные им при снятии с учета. Если гражданин не снялся с учета по прежнему месту жительства, это не может служить основанием для отказа в регистрации по новому месту жительства. В таком случае соответствующий территориальный орган ФМС России обязан направить необходимые документы в ФМС России, где гражданин состоит на учете, с целью снять его с регистрации.

Не могут служить основанием для отказа в регистрации дефекты паспорта (имеющиеся механические повреждения, владелец своевременно не заменил его и т. д.), если в нем нет подделок.

При вторичном вселении к заявлению наряду с перечисленными документами должно быть приложено ходатайство лица, предоставляющего жилую площадь, подписанное всеми совместно проживающими с ним совершеннолетними членами его семьи, в том числе бывшими.

Заявление о регистрации и прилагаемые к нему документы представляются уполномоченным лицам жилищно-эксплуатационных организаций, собственникам жилья, которые в течение трех рабочих дней оформляют листки прибытия и иные документы, а затем передают документы в территориальный орган ФМС России.

Явка граждан для оформления регистрации не обязательна, но лица, имеющие судимость, должны прийти в территориальный орган внутренних дел.

Основанием для отказа в постоянной регистрации могут быть обстоятельства, при наличии которых регистрация, т. е. легализация места жительства, нарушила бы действующие федеральные законы или решения судов. Например, если на сдаваемое собственником на условиях найма жилое помещение наложен арест, в судебном порядке признано невозможным совместное проживание лица, лишенного родительских прав, с несовершеннолетними детьми, судом вынесено решение о выселении без предоставления жилой площади. Нельзя регистрировать граждан, если дом (жилое помещение) занят или построен самовольно, грозит обвалом, т. е. находится в крайне аварийном состоянии. В регистрации может быть отказано, если представленные документы подделаны, содержат неправильные сведения. Например, ордер, договор в установленном порядке признаны недействительными или при оформлении договора нарушены требования закона.

Регистрация граждан по месту пребывания. Место пребывания – гостиница, дом отдыха, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в котором он проживает временно.

Лица, прибывшие для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 90 дней, обязаны зарегистрироваться в соответствующем населенном пункте. И если по месту жительства граждане регистрируются на неопределенный срок, то по месту пребывания – на определенный (на время командировки, лечения, учебы в вузе и т. п.). Срок временного пребывания зависит от волеизъявления гражданина, и по его заявлению он может быть продлен.

Важная особенность регистрации по месту пребывания состоит в том, что она производится без снятия с регистрационного учета по месту жительства.

В соответствии с Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации граждане, прибывшие на срок свыше 10 дней для временного проживания не по месту жительства, обязаны в течение трех дней обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию, и представить документ, удостоверяющий личность, заявление и документ, являющийся основанием для временного проживания в жилом помещении. В течение трех дней со дня поступления документов органы регистрационного учета выдают гражданам свидетельство о регистрации.

ИЗ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ

Регистрация по месту жительства оформляется путем проставления в паспорте штампа и записи в нем адреса места жительства гражданина. А при регистрации по месту пребывания выдается свидетельство о регистрации по месту пребывания. В паспорте никакие отметки об этом не делаются.

Лиц, размещенных в гостиницах, санаториях, домах отдыха, пансионатах, больницах и иных учреждениях, предназначенных для временного проживания, регистрирует по их прибытии соответствующая администрация на основании паспортов и иных документов, удостоверяющих личность. Вместо свидетельства о регистрации им могут выдаваться иные документы: карта гостя, курортная книжка и т. п.

Гражданин Евпак обратился в суд с жалобой на действия начальника паспортного управления г. Москвы и комиссии по жилищным вопросам, прописке и выписке граждан при правительстве г. Москвы, ссылаясь на неправомерность отказа в прописке на жилую площадь в Москве, полученную в порядке наследования.

Савеловский межмуниципальный суд отказал Евпаку в удовлетворении жалобы, сославшись на то, что жилая площадь, принадлежащая заявителю на праве собственности, находится в доме по улице Веерной, которая подлежит реконструкции, предусматривающей поэтапный снос жилых домов, и отсутствие регистрации Евпака не ущемляет его прав.

Рассматривая это дело, Верховный Суд РФ указал, что в соответствии с ч. 1 ст. 27 Конституции РФ каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

В силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Указанные права и свободы могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой необходимо для достижения целей, перечисленных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Таким образом, ограничение конституционного права любыми способами (как введение прямых запретов, так и установленных косвенных ограничений) в законах и иных правовых актах субъектов Федерации недопустимо.

Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации, принятыми постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 во исполнение требований Конституции РФ и Закона РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», прописка граждан заменена на их регистрацию по месту жительства.

На основании ст. 6 вышеуказанного Закона собственник жилого помещения в Москве, избравший его местом своего жительства, должен зарегистрироваться в органах регистрационного учета, а этот орган обязан зарегистрировать его не позднее трех дней со дня предъявления документов.

6.5 Право на получение заграничного паспорта

Право российских граждан свободно выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно возвращаться в нее провозглашено Конституцией РФ (ч. 2 ст. 27). Административно-правовые гарантии этого права установлены Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», а также Указом Президента РФ от 21 декабря 1997 г., пункт 1 которого предусматривает: «Ввести в действие паспорт гражданина Российской Федерации, дипломатический паспорт, служебный паспорт и паспорт моряка (удостоверение личности моряка), являющиеся основными документами, удостоверяющими личность гражданина Российской Федерации за ее пределами».

Все четыре вида заграничных паспортов , с одной стороны, являются основными документами, удостоверяющими личность гражданина России за ее пределами, а с другой – документом-визой на право выезда из России в любую страну мира, въезд в которую ему разрешен ее визой или международными соглашениями.

Получение заграничного паспорта – необходимое условие свободного выезда гражданина России за ее пределы. А за получением въездной визы в другую страну российский гражданин должен самостоятельно обращаться в дипломатическое представительство (консульское учреждение) этого государства в Российской Федерации.

Паспорт, выдаваемый гражданину на общих условиях, принято называть общегражданским. Три других вида заграничных паспортов – дипломатический, служебный, моряка – связаны с работой лица и являются специальными.

Общегражданский заграничный паспорт выдается гражданину России, если он лично или через своего законного представителя обратился с письменным заявлением в территориальное подразделение ФМС России (при этом паспорта, выданные до 1 января 2006 г., действительны до срока их действия). Гражданину, не имеющему подтвержденного регистрацией места жительства или места пребывания на территории Российской Федерации либо имеющему место жительства за ее пределами, оформление и выдача загранпаспорта производится органами ФМС России по месту фактического проживания.

Ребенку со дня его рождения и до достижения 18-летнего возраста или гражданину, признанному недееспособным, паспорт нового поколения выдается по письменному заявлению одного из родителей, усыновителей, опекунов или законных представителей.

Для оформления паспорта гражданин в заявлении установленного образца должен указать:

фамилию, имя, отчество (в том числе ранее имевшиеся);

дату и место рождения;

место жительства;

место работы (службы, учебы) в течение последних десяти лет;

на отсутствие обстоятельств, предусмотренных федеральным законом, которые могли бы препятствовать ему покинуть Россию.

Лица мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет помимо указанных документов представляют также военный билет с отметкой об окончании прохождения военной службы по призыву либо соответствующую справку военного комиссариата по месту жительства – для подтверждения достоверности сведений, что они на день подачи заявления не призваны на военную службу или не направлены на альтернативную гражданскую службу.

Сведения о трудовой деятельности, указанные в заявлении, заверяются руководителями организаций или их кадровых подразделений по основному месту работы (службы, учебы) заявителя. Для проверки достоверности таких сведений уполномоченное должностное лицо при приеме заявления вправе потребовать от гражданина предъявления документа, подтверждающего его трудовую деятельность (трудовая книжка, выписка из нее, справка с места работы). Сведения о трудовой деятельности граждан, не работающих на момент обращения с заявлением, сверяются по трудовой книжке или выписке из нее.

Вместе с заявлением гражданин должен представить основной документ, удостоверяющий его личность, личные фотографии и документы об уплате государственной пошлины за оформление паспорта и об оплате стоимости бланка паспорта, а также документ о своих биометрических данных.

Орган ФМС России устанавливает, не имеется ли в отношении заявителя указанных в законе ограничений, по которым ему может быть временно отказано в выдаче паспорта. Так, для подтверждения достоверности того, что гражданин на день подачи заявления не призывается на военную службу, мужчины в возрасте от 18 до 27 лет представляют военный билет либо соответствующую справку военного комиссариата по месту жительства.

Гражданин, достигший 18-летнего возраста и обращающийся за получением паспорта в связи с принятым им решением о выезде из Российской Федерации для проживания в другом государстве, указывает об этом в заявлении. В этом случае он дополнительно представляет в ФМС России нотариально удостоверенные заявления детей от 14 до 18 лет об их согласии на выезд вместе с родителями или с одним из них.

Заграничный паспорт оформляется соответствующим структурным подразделением территориальных органов ФМС России в срок не более одного месяца со дня подачи заявления. Одновременно во внутреннем паспорте (удостоверении личности) гражданина России делается отметка, свидетельствующая о выдаче ему загранпаспорта. Гражданин должен сам получить свой паспорт и расписаться в нем в присутствии сотрудника органа ФМС России, оформившего паспорт.

При наличии обстоятельств, связанных с необходимостью экстренного лечения, тяжелой болезнью или смертью близкого родственника и требующих выезда из России, срок оформления паспорта не должен превышать трех рабочих дней со дня подачи заявления. Основанием для срочного рассмотрения заявления может являться:

письмо органа здравоохранения, подтверждающее необходимость срочной поездки на лечение за границу;

письмо зарубежной медицинской организации о возможности срочного приема на лечение (одновременно представляется медицинское заключение лечебного учреждения по месту жительства больного);

телеграфное сообщение, поступившее из-за границы и заверенное в соответствии с законодательством государства проживания (пребывания), подтверждающее факт тяжелого заболевания или смерти близкого родственника либо супруга.

При выдаче заграничного паспорта во внутреннем паспорте владельца, а также в свидетельстве о рождении ребенка – владельца паспорта нового поколения, не достигшего 14-летнего возраста, проставляется отметка о выдаче такого паспорта с указанием серии, номера, даты выдачи и наименования уполномоченного государственного органа, выдавшего паспорт.

Общегражданский заграничный паспорт выдается на пять лет. При невозможности дальнейшего использования паспорта до истечения пяти лет из-за отсутствия свободных страниц для проставления иностранных виз гражданину по его заявлению оформляется новый паспорт. До истечения указанного срока обмен паспорта производится при изменении в установленном порядке фамилии, имени, отчества, а также при его порче или утрате. При этом не допускается оформление нового паспорта без изъятия ранее выданного, а в случае его утраты владельцем – без объявления утерянного паспорта недействительным.

Право гражданина России покинуть ее может быть временно ограничено в случаях, установленных законом, а именно если он:

при допуске к сведениям, отнесенным к государственной тайне, заключил трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из Российской Федерации, при условии, что срок ограничения не может превышать пяти лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершенно секретными, – до истечения срока ограничения, установленного трудовым договором (контрактом). Но если имеется заключение Межведомственной комиссии по защите государственной тайны, согласно которому сведения особой важности или совершенно секретные, в которых гражданин был осведомлен на день подачи заявления о выезде из России, сохраняют соответствующую степень секретности, оговоренный в трудовом договоре (контракте) срок ограничения права на выезд может быть продлен Межведомственной комиссией по рассмотрению обращений граждан Российской Федерации в связи с отказами в выдаче заграничного паспорта и временными ограничениями на выезд за рубеж, установленными Правительством РФ. При этом срок ограничения права на выезд не должен превышать в общей сложности десяти лет, включая срок ограничения, установленный трудовым договором (контрактом), со дня последнего ознакомления лица с секретными сведениями;

в соответствии с российским законодательством призван на военную службу – до окончания военной службы;

задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого – до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;

осужден за совершение преступления – до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания;

уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, – до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами;

сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда – до решения вопроса в срок не более одного месяца органом, оформляющим такие документы.

Во всех перечисленных случаях ФМС России выдает гражданину уведомление, в котором указываются основание и срок ограничения, дата и регистрационный номер решения об ограничении, полное наименование и юридический адрес организации, принявшей на себя ответственность за ограничение права данного гражданина на выезд из России.

По общему правилу отказ в праве на выезд может быть обжалован в вышестоящее подразделение органов ФМС России или непосредственно в суд, а решения об ограничении этого права граждан, осведомленных о сведениях особой важности или совершенно секретных, обжалуются ими в Межведомственную комиссию по рассмотрению обращений граждан, которая обязана рассмотреть жалобу и дать ответ в трехмесячный срок. Решение комиссии, в свою очередь, тоже может быть обжаловано в суд.

Военнослужащие (за исключением лиц, проходящих военную службу по призыву) выезжают из России при наличии разрешения командования. Такое разрешение выдают должностные лица, уполномоченные на это центральным органом федерального ведомства, в котором военнослужащий проходит военную службу. Затем в соответствующей организации (воинской части, органе, учреждении) он должен получить справку установленной формы, на основании которой ему выдается в общем порядке заграничный паспорт.

Несовершеннолетние , как правило, выезжают совместно хотя бы с одним из родителей, усыновителей, опекунов или попечителей. В случае выезда без сопровождения они должны иметь при себе кроме паспорта нотариально оформленное согласие указанных лиц на выезд, а если срок выезда превышает три месяца, это согласие должно быть заверено органами опеки и попечительства. Если один из родителей, усыновителей, опекунов или попечителей заявит о своем несогласии на выезд несовершеннолетнего, вопрос о возможности выезда несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации разрешается в судебном порядке.

При организованном выезде групп несовершеннолетних без сопровождения родителей, усыновителей, опекунов или попечителей обязанности законных представителей несовершеннолетних граждан несут руководители выезжающих групп.

Признанный судом недееспособным российский гражданин может по ходатайству родителей, усыновителей или опекунов выехать из России в сопровождении совершеннолетнего лица, способного обеспечить его безопасность и безопасность окружающих людей.

Для получения паспорта, содержащего электронные носители информации , ФМС России разработала специальные инструкции по заполнению заявления-анкеты, которые являются доступными для всех заинтересованных лиц.

6.6 О персональных данных

В июле 2006 г. принят Федеральный закон «О персональных данных», целью которого «является обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина при обработке его персональных данных, в том числе защиты прав на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну».

 Персональными данными признается любая информация, относящаяся к определенному или определяемому на основании такой информации физическому лицу (субъекту персональных данных), в том числе его фамилия, имя, отчество, год, месяц, дата и место рождения, адрес, семейное, социальное, имущественное положение, образование, профессия, доходы, другая информация.

Конфиденциальность персональных данных – это обязательное для соблюдения оператором или иным получившим доступ к персональным данным лицом требование не допускать их распространения без согласия субъекта персональных данных или наличия иного законного основания.

Обработка персональных данных может осуществляться оператором с согласия субъектов этих данных, за исключением случаев, предусмотренных законом.

Согласия субъекта персональных данных не требуется если их обработка осуществлятся:

на основании федерального закона, устанавливающего ее цель, условия получения персональных данных и круг субъектов, персональные данные которых подлежат обработке, а также определяющего полномочия оператора;

в целях исполнения договора, одной из сторон которого является субъект персональных данных;

для статистических или иных научных целей при условии обязательного обезличивания персональных данных;

для защиты жизни, здоровья или иных жизненно важных интересов субъекта персональных данных, если получение согласия субъекта персональных данных невозможно;

для доставки почтовых отправлений организациями почтовой связи, для осуществления операторами электросвязи расчетов с пользователями услуг связи за оказанные услуги связи, а также для рассмотрения претензий пользователей услугами связи.

Общедоступные источники персональных данных (в том числе справочники, адресные книги) могут создаваться в целях информационного обеспечения, а также если она необходима:

в целях профессиональной деятельности журналиста либо в целях научной, литературной или иной творческой деятельности при условии, что при этом не нарушаются права и свободы субъекта персональных данных;

в целях опубликования в соответствии с федеральными законами персональных данных лиц, замещающих государственные должности, должности государственной гражданской службы, персональных данных кандидатов на выборные государственные или муниципальные должности.

Сведения о субъекте персональных данных могут быть в любое время исключены из общедоступных источников персональных данных по требованию субъекта персональных данных либо по решению суда или иных уполномоченных государственных органов.

Субъект персональных данных принимает решение о предоставлении своих персональных данных и дает согласие на их обработку своей волей и в своем интересе. Согласие на обработку персональных данных им может быть отозвано.

Федеральными законами предусматриваются случаи обязательного предоставления субъектом персональных данных своих данных в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Обязанность предоставить доказательство получения согласия субъекта персональных данных на обработку его персональных данных, а в случае обработки общедоступных персональных данных обязанность доказывания того, что обрабатываемые персональные данные являются общедоступными, возлагается на оператора.

В случаях, предусмотренных федеральным законом, обработка персональных данных осуществляется только с согласия субъекта персональных данных в письменной форме.

Она может осуществляться без согласия субъекта персональных данных в связи с осуществлением правосудия, а также в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Субъект персональных данных имеет право на получение сведений об операторе, о месте его нахождения, о наличии у оператора персональных данных, относящихся к соответствующему субъекту персональных данных, а также на ознакомление с такими персональными данными, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Субъект персональных данных вправе требовать от оператора уточнения своих персональных данных, их блокирования или уничтожения в случае, если персональные данные являются неполными, устаревшими, недостоверными, незаконно полученными или не являются необходимыми для заявленной цели обработки, а также принимать предусмотренные законом меры по защите своих прав.

Право субъекта персональных данных на доступ к своим персональным данным ограничивается в случае, если:

1) обработка персональных данных, в том числе персональных данных, полученных в результате оперативно-розыскной, контрразведывательной и разведывательной деятельности, осуществляется в целях обороны страны, безопасности государства и охраны правопорядка;

2) обработка персональных данных осуществляется органами, осуществившими задержание субъекта персональных данных по подозрению в совершении преступления, либо предъявившими субъекту персональных данных обвинение по уголовному делу, либо применившими к субъекту персональных данных меру пресечения до предъявления обвинения, за исключением предусмотренных Уголовно-процессуальным кодексом РФ случаев, если допускается ознакомление подозреваемого или обвиняемого с такими персональными данными;

3) предоставление персональных данных нарушает конституционные права и свободы других лиц.

Глава 7. ПРАВО ГРАЖДАН НА ЗАЩИТУ ОТ НЕПРАВОМЕРНЫХ ДЕЙСТВИЙ (РЕШЕНИЙ) И БЕЗДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

7.1 Способы защиты прав граждан

Право на защиту жизни, здоровья, свободы, собственности и других благ является важнейшим, естественным, неотъемлемым правом гражданина РФ. Государство легализует это право, т. е. формулирует, уточняет объемы, закрепляет процедуры его реализации, устанавливает обязанность государственных органов, должностных лиц, служащих принимать в определенные сроки меры по защите прав и свобод граждан, и оно становится регулируемым законом, юридическим правом.

Когда юридическими нормами закреплено какое-то субъективное право граждан, но оно не обеспечено надлежащей защитой, такие нормы в значительной степени декларативны. Создание скоординированной системы гарантий личных прав граждан – необходимое условие становления правового государства.

Обобщенно можно говорить о двух главных направлениях юридической защиты личности:

1) от преступлений, проступков и иных неправомерных действий других граждан, юридических лиц;

2) от неправомерных и нецелесообразных действий субъектов власти (и главным образом от административного произвола).

Административному праву принадлежит важная роль в защите граждан от неправильных действий государственной, муниципальной и частной администрации.

Основные средства защиты прав и интересов граждан от злоупотреблений, бюрократизма, некомпетентности, инертности и иных аномалий в деятельности обладателей властных полномочий можно обозначить как:

создание и организация повседневной работы уполномоченных государственных (муниципальных) органов (суда, прокуратуры, государственных инспекций и др.), важнейшая задача которых – защита правопорядка;

существование и деятельность независимых от государства институтов гражданского общества, способных оказать помощь гражданам. Среди них есть институты, которые созданы специально для этой цели (адвокатура, общество защиты прав потребителей), для которых такая деятельность является приоритетной (профсоюзы), а также иные (средства массовой информации, партии, религиозные объединения, добровольные общества и т. п.);

активная деятельность самих граждан, использующих предоставленные им права;

процессуальная защита. Это средство следует выделить, учитывая большую значимость, разнообразие форм и наличие большого числа правовых норм: ведь уголовно-процессуальное, гражданское процессуальное, административное и трудовое право достаточно подробно регламентируют права лица, привлекаемого к ответственности, на защиту от предъявляемого ему обвинения, применяемых к нему принудительных мер.

В реальной жизни все названные средства тесно связаны и используются чаще всего одновременно. Гражданин защищает свои права непосредственно сам (необходимая оборона, отказ выполнить незаконное распоряжение должностного лица, неявка на работу по истечении установленного законом срока со дня подачи заявления об увольнении по собственному желанию и т. п.), но чаще всего – обращаясь за содействием к государственным и негосударственным организациям, инициируя их правозащитную деятельность.

Очевидно, что все граждане вступают во взаимоотношения с органами публичной администрации гораздо чаще, чем с иными государственными органами. Администрация принимает, призывает, назначает, выделяет, изымает и повседневно реализует многие иные властные полномочия. Публичная администрация огромна, она нарушает права граждан во много раз больше, чем все иные субъекты публичной власти (суды, прокуратура и др.), вместе взятые, а от одного ее неправильного действия могут пострадать миллионы. Поэтому защита прав и законных интересов граждан от неправильных деяний власти – это прежде всего защита от неправильных деяний государственной и муниципальной администрации. И для изучающих административное право это особенно важно, потому что несудебные формы защиты регулируются чаще всего административным правом.

За последние 20 лет в России серьезно обновился и увеличился массив правовых норм, регламентирующих право граждан вообще и особенно их право на защиту.

Во-первых, значительно расширились возможности для судебной защиты.

Во-вторых, увеличились возможности для реализации иных прав на защиту. Например, закрепление права на частную детективную и охранную деятельность позволяет шире использовать право на необходимую оборону. А возникновение обществ защиты прав потребителей, солдатских матерей, налогоплательщиков, развитие системы правоохранительных организаций, появление независимых средств массовой информации создает гражданам более благоприятные возможности для обращения за юридической помощью в негосударственные организации.

В-третьих, создана новая государственная организационно-правовая форма защиты граждан – уполномоченные по правам ребенка, уполномоченные по правам человека в России и ряде субъектов Федерации.

В-четвертых, с 5 мая 1998 г. в Российской Федерации вступила в силу Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. В соответствии с нею любое лицо, группа частных лиц, «которые утверждают, что явились жертвами нарушений…», вправе обратиться с жалобой в Европейский Суд по правам человека.

В-пятых, ст. 30, 31, 33, 37 Конституции РФ закрепили коллективные формы защиты прав, и эти формы в настоящее время широко используются. Гражданам предоставлено право на коллективные обращения в государственные и муниципальные органы, право на проведение забастовок, собраний, митингов, демонстраций, пикетирование. Реальным стало право на объединение для защиты своих интересов.

Высоко оценивая все проделанное, следует тем не менее отметить, что, к сожалению, реальная защищенность граждан зависит не только от количества и качества юридических норм, работы правоохранительных органов и негосударственных организаций. Резкий рост экономических и насильственных правонарушений, наркомании, ряд иных объективных и субъективных причин значительно ослабили реальную защищенность прав граждан. Сейчас их недостаточно защищают суды и милиция, иные органы исполнительной власти часто не принимают необходимых мер по их жалобам. Юридические механизмы правозащитной деятельности по экономическим, организационным и иным причинам в полной мере не используются. Чтобы фактически усилить защиту прав граждан, предстоит сделать еще очень много.

Большую роль в совершенствовании защиты прав и свобод граждан может сыграть совершенствование административного права. Актуальной становится задача «создания в рамках административного права нового правового института – института защиты прав, свобод и законных интересов граждан;

вновь создаваемый институт должен быть комплексным, т. е. содержать нормы, регулирующие отношения граждан со всеми субъектами исполнительной власти;

комплексность этого института предполагает также должное наполнение его не только материальными, но и административно-процессуальными нормами. Точно, полно и детально расписанные процедуры взаимоотношений публичной власти и частных лиц должны стать непременным и эффективным способом их защиты» [19] .

7.2 Право граждан на обращение в государственные органы и органы муниципальных образований

Такое право закреплено ст. 33 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». В этой статье речь идет о важнейшем элементе демократически организованного общества [20] . С одной стороны, обращения граждан к субъектам власти – главное средство реализации и защиты их прав; с другой – они позволяют укрепить законность, повысить эффективность работы органов публичной власти, исправить их ошибки. Обращения можно рассматривать и как форму обратной связи, по каналам которой руководители получают информацию о положении дел на местах, о нуждах граждан и их отношении к деятельности властных субъектов.

К сожалению, редакцию ст. 33 Конституции РФ трудно признать удачной. Уже ее первые слова «Граждане Российской Федерации имеют право…» вызывают вопрос, признается ли такое право за иностранцами, апатридами? В ст. 22, 23, 30 и других используется формулировка «каждый имеет право…», и она представляется более удачной.

В статье 33 Конституции РФ говорится об обращениях в государственные и муниципальные органы. Лаконичность такой формулировки стала причиной одного правового казуса. 25 декабря 1997 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон «Об обращениях граждан». Президент РФ Б.Н. Ельцин отклонил закон по следующим основаниям:

«В статьях 1, 2 и последующих статьях федерального закона «Об обращениях граждан» в круг субъектов, рассматривающих обращения граждан, включены общественные объединения, предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности, что противоречит статье 33 Конституции Российской Федерации, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право обращаться только в государственные органы и органы местного самоуправления, а указанные организации к таковым не относятся. Они не могут наделяться государственными полномочиями, на них также не могут возлагаться обязанности, не свойственные их правовому положению» [21] .

Но можно ли из текста ст. 33 Конституции РФ сделать вывод, что обращаться граждане могут только в государственные и муниципальные органы? Такого слова в статье нет.

Конституция регулирует отношения граждан Российской Федерации прежде всего с публичной властью. Возможно, поэтому речь в ней идет об обращениях в органы публичной власти. Но это не может быть основанием для вывода, что нельзя в законе закрепить право граждан обращаться и к администрациям государственных предприятий, учреждений, в общественные организации, к руководителям коммерческих структур. Известно, что в суд можно обжаловать незаконные действия любых субъектов власти.

5 мая 2006 г. в «Российской газете» официально опубликован подписанный Президентом России 2 мая Федеральный закон № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Статья 1 этого Закона определяет: «Настоящим Федеральным законом регулируются правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливается порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами».

Частью 3 ст. 1 установлено, что этот Федеральный закон распространяется и на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства.

Действующим законодательством в Российской Федерации различаются три основные формы обращений :

предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности этих органов и должностных лиц;

жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Помимо них существуют иные формы обращений :

ходатайства – письменные обращения граждан с просьбой о признании за физическими или юридическими лицами определенного статуса, прав, свобод, о помиловании и т. п.;

коллективные обращения граждан – обращения двух или более граждан, в том числе обращения, принятые на митингах и собраниях;

петиции – коллективные обращения граждан в органы публичной власти о необходимости проведения общественных реформ или изменения законодательства.

7.3 Право гражданина на административную жалобу

Понятие административной жалобы. Право гражданина обжаловать акты субъектов власти – атрибут демократической организации государства, общества. Оно обусловлено особенностями властеотношений, асимметричных, построенных на началах правового неравенства сторон. В таких правоотношениях одна из сторон, обладающая властными полномочиями, имеет право решать вопросы. Опыт развития человечества свидетельствует о том, что акты субъектов власти могут быть дефектными. Причины дефектности различны, среди них: выбор не самого лучшего варианта из-за небрежности, пристрастности, некомпетентности (1), злоупотребление правом (2). Поэтому в интересах дела право одной стороны решать, использовать власть должно быть уравновешено правом другой стороны обжаловать акт, требовать его пересмотра, отмены.

В гражданско-правовых отношениях, построенных на началах правового равенства, защита прав сторон обеспечивается главным образом разнообразными средствами самозащиты и судебными исками. В административно-правовых отношениях права невластного субъекта, гражданина защищаются главным образом его обращениями в государственные и муниципальные органы, правозащитные общественные организации, к руководителям организаций.

Для уяснения юридических свойств и процедур разрешения все жалобы граждан следует разделить на два типа:

1) административные, т. е. направленные субъектам исполнительной власти и рассматриваемые во внесудебном – административном порядке;

2) судебные, т. е. направленные в суды и рассматриваемые судами в процессе осуществления правосудия в порядке уголовного, гражданского, административного или конституционного судопроизводства.

Административные жалобы могут подаваться и в суды. Так, туда поступает много писем по вопросам несвоевременного рассмотрения дел, возврата изъятого имущества, грубости работников суда и т. п. Рассматриваются такие обращения не судом, а председателем суда (руководителем!) в соответствии с нормами административного права. В утвержденной Минюстом России Инструкции по судебному делопроизводству в районном суде есть даже глава 4 «Регистрация и учет предложений, заявлений и жалоб граждан на работу суда, не подлежащих рассмотрению в порядке, установленном уголовно-процессуальным и гражданским процессуальным законодательством». Административная и судебная жалобы различаются главным образом не адресатом, а порядком рассмотрения: в порядке правосудия или в административном порядке.

Обращения граждан в суд закон называет жалобами и исками, и общее название – судебная жалоба – в определенной степени условно. Эти жалобы граждан являются юридическими фактами, приводящими в действие механизм правосудия, результат рассмотрения которых – акт правосудия, решающий судьбу возбужденного жалобой дела.

Таким образом, судебная жалоба (иск) подается в суд (1), рассматривается в порядке осуществления правосудия (2), результат ее рассмотрения – акт правосудия (3). А административная жалоба подается субъекту административной власти (1), рассматривается в порядке, установленном нормами административного права (2), по результатам ее рассмотрения принимается административный акт или дается ответ (3).

Общая административная жалоба. Среди административных жалоб по правовым признакам различаются общие и специальные жалобы. Порядок рассмотрения первых регулируется Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Основания и порядок производства по специальным жалобам регулируются специальными нормами, содержащимися в Уставе связи, Дисциплинарном уставе Вооруженных Сил РФ, Трудовом, Таможенном и Налоговом кодексах РФ, Кодексе РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) и во многих иных нормативных правовых актах.

Федеральный закон определяет (ч. 2, 3 ст. 1), что установленный им порядок «рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами», а также «международным договором Российской Федерации». Следовательно, все подзаконные акты, регулирующие порядок рассмотрения жалоб, должны быть приведены в соответствие с данным Федеральным законом.

Законы субъектов Федерации, подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти, государственных органов исполнительной власти субъектов Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту прав граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные федеральными законами.

Право на общую административную жалобу сейчас фактически является абсолютным, неограниченным, неотчуждаемым правом гражданина. Каждый может свободно и добровольно подать ее по любому значимому для него поводу. Для реализации этого права не нужно чьего-либо предварительного согласия.

Право на общую жалобу не ограничено по содержанию. Обжалованы могут быть любые действия, бездействие членов любых организаций, расцениваемые гражданином как неправильные.

Предметом жалобы могут быть не только незаконные, но и нецелесообразные или аморальные деяния. В письмах граждан зачастую речь идет о неправильном использовании «свободы усмотрения», несправедливом решении вопроса, о бестактности, невнимании к критическим замечаниям, необоснованном выборе площадок для нового строительства, об отсутствии должной четкости, использовании бюрократических приемов в работе и т. п.

Предметом жалобы могут быть и деяния, ущемляющие права и законные интересы как самого гражданина, так и других лиц, общественные интересы.

Граждане широко используют право обжаловать индивидуальные административные акты. Реже встречаются жалобы о незаконности нормативных правовых актов, хотя такие обращения граждан к должностному лицу, принявшему такой акт, или в иной компетентный орган вполне правомерны.

Во многих правовых актах предусматривается обжалование действий (бездействия) должностных лиц, государственных муниципальных и общественных органов. Нередко граждане пишут о бездействии, грубости, неправомерных действиях рядовых служащих, о непринятии надлежащих мер к нарушителям общественного порядка, обжалуют действия работников, не являющихся должностными лицами. Немало писем, содержащих претензии граждан к работе аптек, больниц, школ и других социально-культурных учреждений.

Адресаты обращения с жалобой . Статья 4 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-I «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан» называет адресатов этих обращений: «Гражданин вправе обратиться с жалобой… либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему» [22] . Кроме того, федеральными законами предусматривается, что органы прокуратуры, депутаты представительных органов, уполномоченные по правам человека рассматривают и проверяют жалобы граждан, а значит, общие административные жалобы могут быть направлены и этим адресатам.