Административное право России: учебник для вузов Бахрах Демьян

Широки возможности для обжалования и с точки зрения формы их реализации . Общие административные жалобы граждане могут подавать лично либо через своих представителей, используя информационно-телекоммуникационные сети, в том числе Интернет. Такие обращения могут быть письменными и устными, индивидуальными и коллективными.

Устно жалобы могут быть высказаны должностным лицам как в их кабинетах, так и во время их официальных визитов в организации, во время специально установленного приема граждан, прямого телефонного, телевизионного или радиообщения с гражданами и т. п.

Подача общей административной жалобы не ограничена ни каким-либо сроком, ни количеством обращений. По одному и тому же факту гражданин может обращаться несколько раз в один и тот же либо в разные органы одновременно или в разное время.

В части 5 ст. 11 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» содержится обоснованное ограничение права писать жалобы: «В случае, если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу. О данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение».

Однако и в ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения, если ранее ему был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Названный Федеральный закон впервые закрепил еще одну важную гарантию права на обращение: «При рассмотрении обращения не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. Не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов» (курсив наш. – Д.Б. ).

В настоящее время существует ряд вполне оправданных ограничений для лиц, использующих право на общую административную жалобу:

она должна быть изложена на государственном, т. е. русском, языке. Из этого общего правила возможны исключения. Например, если в субъекте Федерации установлен еще и свой государственный язык; если лицо, принимающее жалобу, способно понять смысл изложенного на ином языке;

без ответа можно оставлять те обращения, где содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членам его семьи;

наличие акта правосудия по факту, изложенному в жалобе, блокирует производство и по общей, и по специальной административной жалобе. Обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения;

если текст письменного обращения не поддается прочтению, жалоба не рассматривается. Об этом следует сообщить автору такой жалобы при наличии данных о нем.

Специальная административная жалоба. Право на специальную административную жалобу чаще всего является еще одним способом защиты прав, оно не конкурирует с правом на общую административную жалобу, а дополняет его.

К специальным можно отнести жалобы:

государственных гражданских служащих, рассматриваемые в порядке, установленном Федеральным законом от 27 июля 2994 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;

на действия и бездействие таможенных органов, подача и рассмотрение которых регулируется ст. 45–57 Таможенного кодекса РФ;

на акты налоговых органов, подача и рассмотрение которых регулируется ст. 137–141 Налогового кодекса РФ;

связанные с изобретениями, открытиями, рационализаторскими предложениями, порядок рассмотрения которых регламентируется федеральным законодательством;

рассматриваемые вышестоящими органами исполнительной власти в порядке производства по делам об административных правонарушениях (ст. 30.1—30.11 КоАП РФ);

направляемые Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации и уполномоченным по правам человека в субъектах Федерации;

иные жалобы, в отношении которых федеральными законами установлен специальный порядок их рассмотрения.

Специальные жалобы имеют особенности :

наличие специальных норм, регулирующих основания и порядок работы с ними;

специальные основания для обжалования (приказ руководителя, постановление по делу об административном правонарушении и т. п.), прямо названные в законе;

четкое определение субъектов права на специальную жалобу, признание таковыми, как правило, лишь определенных, лично заинтересованных в деле лиц и их законных представителей (специальная жалоба не может быть подана с целью защиты интересов других лиц);

четкое определение письменной формы и адресатов жалобы;

специальные сроки подачи жалоб;

процедурные особенности в производстве по конкретным видам жалоб.

Примером специальной жалобы может служить жалоба, которая подается в соответствии со ст. 139, 141 НК РФ. На действие, бездействие налогового органа жалоба должна быть подана в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу этого органа в письменной форме в течение трех месяцев со дня, когда налогоплательщик или иное обязанное лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав.

Лицо, подавшее жалобу, до принятия решения может ее отозвать на основании письменного заявления. Отзыв жалобы лишает подавшее ее лицо права на подачу повторной жалобы по тем же основаниям в тот же налоговый орган или тому же должностному лицу.

По общему правилу подача административной жалобы не приостанавливает исполнения обжалуемого акта или действия . Но если налоговый орган (должностное лицо), рассматривающий жалобу, имеет достаточные основания полагать, что обжалуемые акт или действие не соответствуют российскому законодательству, он вправе полностью или частично приостановить исполнение обжалуемого акта или действия. Такое решение принимается руководителем налогового органа, издавшего акт, либо вышестоящим налоговым органом.

Право на специальную административную жалобу намного уже права на общую. Установление специального обжалования преследует цель более квалифицированно и в сжатые сроки рассматривать дела, усилить защиту прав граждан, поскольку ведь такие обращения адресуются органам, уполномоченным принимать решения по существу. Закрепление кратких сроков обжалования призвано побудить граждан действовать более оперативно, к тому же в ряде случаев установлены более краткие сроки рассмотрения специальных жалоб, а действие обжалуемого акта может быть приостановлено.

В случаях, установленных специальными федеральными законами (Налоговым кодексом, Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и др.), подача и рассмотрение специальных административных жалоб является обязательным условием для последующей подачи такой же жалобы в суд, если гражданин не согласен с решением по административной жалобе. Это значит, что по этому виду споров федеральным законом предусмотрена административная преюдиция .

Право на общую административную жалобу и дополняющее его право на специальное обжалование – важнейшее средство защиты прав граждан.

Праву граждан на жалобу корреспондирует обязанность государственных и муниципальных органов, организаций, должностных лиц и иных субъектов власти создавать условия для его реализации. Они должны:

разъяснять гражданам такое право;

принимать и устные, и письменные жалобы;

работать с ними (регистрировать, проверять, принимать меры для защиты нарушенных прав и т. д.);

поручать проверку жалоб своим подчиненным;

информировать о работе с обращениями их авторов;

систематически обобщать обращения в целях изучения общественного мнения, совершенствования своей работы, своевременного выявления и устранения причин нарушений прав и законных интересов граждан.

За организацию работы с жалобами и иными обращениями граждан руководитель организации несет личную ответственность. Например, ст. 13 Закона Башкортостана «Об обращениях граждан Республики Башкортостан» установлено:

«1. Руководители органов государственной власти Республики Башкортостан и органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений обязаны обеспечивать необходимые условия для быстрого и эффективного рассмотрения обращений граждан, личного приема граждан должностными лицами, правомочными принимать решения от имени соответствующих органов.

2. Руководители и другие должностные лица обязаны проводить личный прием граждан в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы.

3. Обращения граждан, изложенные в устной или письменной форме на личном приеме, а также обращения граждан, полученные по почте, телефаксу, телеграфу или иным путем, должны быть зарегистрированы в установленном порядке».

7.4 Производство по административным жалобам граждан

Работа с жалобами граждан – особый вид административной деятельности. В ней осуществляется последовательный ряд действий, выполняются обязанности, реализуются права. Соответствующие обязанности и права конкретизируются системой процессуальных норм, регламентирующих процедуры работы с обращениями граждан. Иными словами, существует довольно развитое, полное и четкое административное производство по жалобам граждан. На федеральном уровне оно урегулировано Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и другими федеральными законами. В какой-то мере его нормы, регулирующие процедуру рассмотрения общих административных жалоб, дополняются нормами законов субъектов Федерации. Что касается особенностей процедур рассмотрения специальных жалоб, то они устанавливаются только федеральными законами, поскольку они закрепляют исключения из общих правил, установленных указанным Федеральным законом.

В производстве по общим административным жалобам можно выделить четыре стадии.

Первая стадия – прием жалоб и их первичная обработка . На этой стадии получают письменные, выслушивают и оформляют устные обращения, принимают обращения, поступающие по информационным системам общего пользования.

В соответствии с требованиями, установленными названым Федеральным законом, гражданин в письменном обращении в обязательном порядке указывает:

наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в который направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица;

свои фамилию, имя, отчество (последнее – при наличии);

почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения и иные документы;

излагает суть предложения, заявления или жалобы;

ставит личную подпись и дату.

В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии.

Личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Информация о месте приема и об установленных для него днях и часах доводится до сведения граждан. При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность.

Содержание устного обращения заносится в карточку (список) личного приема гражданина. Если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке (списке) личного приема. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления, организацию или должностному лицу.

Письменное обращение, принятое в ходе личного приема, подлежит регистрации и рассмотрению в порядке, установленном законом.

После регистрации должно быть обеспечено первичное движение жалобы . Прежде всего в кратчайший срок она должна быть передана руководителю органа или лицу, которому поручена организация работы с жалобами. Так, согласно Инструкции по судебному делопроизводству в районном суде зарегистрированные обращения в тот же день передаются председателю суда, который определяет исполнителя, срок рассмотрения и дает конкретные указания исполнителю. Отдельные обращения могут быть поставлены председателем на контроль [23] , о чем делается отметка в журнале.

Если жалоба является повторной, к ней необходимо приобщить все материалы предыдущего рассмотрения. Иногда для проверки образуются специальные комиссии, к работе которых могут привлекаться специалисты, активисты.

Письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию получившего это обращение субъекта, направляется в течение семи дней со дня регистрации в орган или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение указанных вопросов.

Вышестоящие субъекты публичной администрации довольно часто пересылают поступившие к ним обращения в подчиненные им организации для рассмотрения. При этом некоторые из них берутся на контроль. Используется такой прием работы с жалобами и в органах прокуратуры, и в системе государственных банков, и в других государственных органах, которые Конституцией России названы, но не отнесены ни к одной из трех ветвей государственной власти.

Пересылка производится с обязательным уведомлением об этом гражданина, направившего жалобу.

Запрещается направлять жалобу на рассмотрение органа, должностного лица, действия, акты, бездействие которого обжалуются.

Таким образом, на первой стадии производства по жалобам они:

подаются (принимаются);

регистрируются;

решается вопрос о подведомственности жалобы;

решается вопрос, кто и как будет ее рассматривать, следует ли ее взять на контроль, направить компетентному органу, объединить с другими жалобами.

Вторая стадия – рассмотрение (проверка) жалоб . В Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» четко определено, что обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. В случае необходимости рассматривающий обращение государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо может обеспечить его рассмотрение с выездом на место.

Лица, которым поручена проверка жалобы, должны собрать и проанализировать информацию, необходимую для принятия правильного решения.

Проверяющие могут использовать разнообразные, не запрещенные законом средства изучения ситуации: беседы с людьми, ознакомление с документами, ревизии, обследования, замеры и др.

Помимо сбора фактических сведений работа с жалобами предполагает тщательное изучение правовых норм, имеющих отношение к делу.

Государственный орган, орган местного самоуправления или уполномоченное лицо :

обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости – с участием гражданина, направившего обращение;

запрашивает необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в государственных, муниципальных, частных организациях, у иных должностных лиц;

принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина.

При рассмотрении обращения гражданин (автор жалобы) имеет право :

представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании;

знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие охраняемую федеральным законом тайну;

получать уведомление о переадресации письменного обращения субъекту, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов;

обращаться с жалобой на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном порядке;

обращаться с заявлением о прекращении производства по жалобе;

пользоваться услугами адвоката, иного представителя, а также переводчика.

Если жалоба коллективная, соответствующие права реализует представитель тех, кто подписал жалобу, либо любой из них.

Результаты проверки докладываются руководителю, по результатам проверки могут составляться справки, содержащие соответствующие выводы и предложения.

Третья стадия работы с жалобами – принятие решения, подготовка и направление ответа.

По результатам проверки принимается решение ограничиться ответом автору жалобы либо специальное решение, которое может быть принято:

о полном удовлетворении жалобы;

о частичном удовлетворении жалобы;

об отказе в удовлетворении жалобы (в связи с ее необоснованностью, с истечением срока, невозможностью ее проверки и т. д.).

Решение по жалобе принимается не всегда: в ряде случаев достаточно разъяснить, что право не нарушено, что такого права у гражданина нет, что такое дело может быть решено только в судебном порядке и т. д. А вот ответ автору должен быть дан письменно по каждой рассмотренной по существу административной жалобе. Из этого общего правила законом установлен ряд исключений, когда ответ на жалобу не дается, если:

текст не поддается прочтению;

в ходе личного приема с согласия гражданина ему ответ дан устно;

не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ.

Если в письменном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в компетентный орган административной власти.

В целях обеспечения своевременного рассмотрения жалоб, предотвращения волокиты по таким административным делам законодатель установил сроки рассмотрения обращений .

По общему правилу письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня его регистрации. В исключительных случаях, а также в случае направления запросов в другие организации руководитель органа, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения, но не более чем на 30 дней, о чем должен быть уведомлен гражданин, направивший обращение.

Таким образом, общий срок рассмотрения жалобы равен 30 дням, но в установленных законом случаях он может быть продлен еще на 30 дней. Течение этого срока начинается со дня, следующего за днем регистрации жалобы. Днем окончания срока рассмотрения жалобы является дата принятия специального решения по ней, а если специальное решение не принималось – дата высылки письменного ответа на жалобу.

Специальное решение (его копия), принятое по жалобе, должно быть выслано в кратчайший срок по указанному в жалобе адресу. К сожалению, закон не определяет срок, в течение которого специальное решение (его копию) следует направить гражданину. Представляется, что это нужно сделать в течение трех рабочих дней – по аналогии с ч. 2 ст. 29.11 КоАП РФ, установившей высылку копии решения по делу об административном правонарушении названным в статье лицам в течение трех дней со дня вынесения.

Четвертая стадия – пересмотр принятого по жалобе решения в виде специального решения или ответа на нее. Основанием для пересмотра может быть протест прокурора, жалоба лица, права, законные интересы которого затрагивает решение по жалобе, и жалоба лица на принятое по его первичной жалобе решение. Эта стадия является факультативной, поскольку далеко не все решения по жалобам оспариваются гражданами, опротестовываются прокурорами.

Жалоба может быть подана в суд, в вышестоящий орган публичной исполнительной власти, в орган, который рассмотрел жалобу.

Жалобы, направленные в суд, рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства, а направленные субъектам административной власти – в порядке рассмотренного выше производства по административным жалобам.

Пятая стадия производства по жалобам – исполнение принятого решения. Конечно, нельзя считать жалобу разрешенной, если она частично или полностью удовлетворена, написан и выслан ответ, но фактически ничего после этого не сделано или сделано недостаточно. Субъект власти в таких случаях обязан принять необходимые меры для восстановления нарушенных прав гражданина, принести ему извинения. Представляется, что по просьбе гражданина о принятых мерах необходимо проинформировать всех заинтересованных в рассмотрении жалобы лиц.

Специфика (особенности) административного производства по жалобам граждан состоит в том, что, во-первых , меры по устранению допущенных нарушений могут приниматься субъектами административной власти еще до принятия специального решения по жалобе, во-вторых , исполнение решений по жалобам граждан специальными нормами не регулируется. Оно производится по общим правилам исполнительной деятельности, которую осуществляют субъекты публичной администрации.

7.5 Право граждан на судебное обжалование незаконных решений (действий) органов исполнительной власти и их должностных лиц (административная юстиция в Российской Федерации)

Судебный порядок разрешения жалоб – надежный способ охраны граждан, особенно в тех случаях, когда их права и интересы нарушаются неправомерными действиями субъектов власти. Эта надежность обусловлена тем, что:

дела рассматриваются свободными от ведомственных влияний и интересов судьями;

судьи независимы, обладают необходимой квалификацией для разбирательства дел;

процедура правосудия наилучшим образом приспособлена для выявления истины.

Заявитель лично участвует в рассмотрении дела и может активно защищать свои интересы, в судебном споре он сторона, равноправная с другой стороной дела, которой является субъект власти, чьи действия обжалуются.

Судебный надзор за законностью административной деятельности представляет собой вид государственного контроля [24] . Его специфика состоит в том, что проверяется только законность властных актов, действий или бездействия субъектов власти. Проверку проводит орган правосудия при рассмотрении конкретных дел по жалобам и искам граждан.

Рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц и органов исполнительной власти – это административная юстиция, или правосудие по административным делам. Административная юстиция в Российской Федерации характеризуется следующими особенностями:

1) это решение спора между гражданином и субъектом власти о законности действий последнего;

2) споры решаются судами (общей юрисдикции, арбитражными);

3) порядок рассмотрения дел регламентируется нормами Гражданского процессуального [25] и Арбитражного процессуального кодексов РФ.

Судебные жалобы граждан можно различать по адресатам: в суды общей юрисдикции, мировые (гражданские и военные), в арбитражные суды и в конституционные (уставные) суды.

Обжалование по общему правилу в суды общей юрисдикции регламентируется Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» и Гражданским процессуальным кодексом РФ.

В соответствии с законом каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.

В суд могут быть обжалованы коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых:

нарушены права и свободы гражданина;

созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;

на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме тех, в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в мировой районный суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу.

В ряде случаев федеральными законами закреплена административная преюдиция . Это означает, что гражданин вправе обратиться в суд только после того, как его жалоба была рассмотрена в административном порядке, но с принятым решением он не согласен или если его административная жалоба не была рассмотрена в установленный (как правило, месячный) срок.

По закону судебная жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем либо по просьбе гражданина уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива.

Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения).

Для обращения в суд с жалобой ст. 5 вышеназванного Закона РФ установлены следующие сроки:

три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права;

один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.

Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом.

Верховный Суд РФ признал, что обращение в суд с заявлением о признании недействительным нормативного правового акта не ограничено сроком, в течение которого этот акт может быть оспорен.

ИЗ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ

Решением Верховного суда субъекта Федерации отказано в удовлетворении заявления о признании недействительным правового акта по основанию пропуска срока для обращения с жалобой в суд, установленного ст. 239.5 ГПК РСФСР, ст. 5 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ это решение отменено и дело направлено на новое рассмотрение в тот же суд по следующим основаниям:

«К. обжалует нормативные правовые акты, которые сроком действия во времени не ограничены и рассчитаны на неоднократное их применение, что в каждом случае затрагивает права и свободы неопределенного круга субъектов общественных отношений, регулируемых этими актами. Поскольку незаконным нормативным актом гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица нарушаются в течение всего периода действия данного акта, то срок для обращения с жалобой в суд не может исчисляться со дня вступления акта в силу. Такой акт может быть оспорен в любое время его действия как в целях предотвращения негативных последствий в будущем, так и для пресечения длящегося нарушения гражданских прав» [26] .

Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет применение к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.

Граждане могут обращаться в Конституционный Суд РФ в соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Статьями 96—100 этого Закона урегулированы особенности рассмотрения дел по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан нормативными актами.

Правом на обращение в Конституционный Суд РФ с индивидуальной или коллективной жалобой обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан. По итогам рассмотрения такой жалобы Конституционный Суд РФ принимает одно из следующих решений (ст. 100):

«1) о признании закона либо отдельных его положений соответствующими Конституции Российской Федерации;

2) о признании закона либо отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации.

В случае, если Конституционный Суд Российской Федерации признал закон, применяемый в конкретном деле, не соответствующим Конституции Российской Федерации, данное дело во всяком случае подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке».

Постановления Конституционного Суда РФ подлежат незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти России, тех субъектов Федерации, которых они касаются.

7.6 Право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительной власти и ее должностных лиц

Одной из форм судебной защиты является предусмотренное ст. 53 Конституции РФ право граждан на возмещение в судебном порядке ущерба, причиненного неправомерными деяниями государственных и муниципальных органов.

С 1 марта 1996 года возмещение ущерба регулируется гл. 59 ГК РФ. Так, согласно ст. 1069 «вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования».

Возложив на казну обязанность возмещать гражданам ущерб, причиненный неправомерным поведением их должностных лиц, законодатель создал наиболее благоприятные условия для защиты нарушенных имущественных прав. Такой порядок позволяет потерпевшему своевременно и полностью взыскать причиненный ему вред, обеспечивает надлежащую материальную базу для удовлетворения его требований. Ответственность Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования в лице соответствующей казны наступает, если:

совершено противоправное деяние;

причинен имущественный вред;

существует причинная связь между неправильными действиями и вредом;

ущерб наступил по вине учреждения, органа, их должностных лиц.

Особенность ответственности по ст. 1069 ГК РФ в том, что она наступает за противоправные, властные, служебные деяния. Служебными признаются действия, которые совершены по службе в связи с выполнением возложенных на работника обязанностей. Некоторые должностные лица (например, работники милиции) должны выполнять возложенные на них функции всегда и везде. Поэтому их действия признаются служебными, даже когда они совершены во внерабочее время, но в интересах службы [27] .

ИЗ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ

Буянов, работавший оперативным уполномоченным РОВД, в воскресенье выпил с соседом вина и в 12-м часу ночи вышел из дома прогуляться. Впереди шли трое молодых людей, один из них – Егоров – нечаянно ударил его по лицу. Буянов заявил ему, что он работник милиции, и потребовал, чтобы тот прошел с ним в районное отделение милиции. Егоров побежал, Буянов начал преследовать его, кричал: «Стой!», сделал несколько выстрелов вверх, а затем прицельно выстрелил в Егорова и убил его. В результате Буянов был осужден по ст. 103 УК РСФСР. Действия Буянова как работника милиции, бесспорно, являются служебными, и материальный ущерб семье погибшего в таком случае должен возмещаться в соответствии со ст. 1069 ГК РФ.

Под служебными следует понимать также действия, совершенные работником организации с использованием внешних атрибутов должностного лица (удостоверение, форма, жезл регулировщика, огнестрельное оружие и т. д.), путем злоупотребления служебными полномочиями, превышения власти, использования своего служебного положения.

В соответствии со ст. 1070 ГК РФ имущественная ответственность государства за ущерб, причиненный гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, является специальной. Она наступает и при отсутствии их вины, в строго определенных случаях нарушения закона: при осуждении (1), привлечении к уголовной ответственности (2), применении в качестве меры пресечения заключения под стражу (3), назначении административного наказания в виде ареста, административного приостановления деятельности (4). В этих случаях имущественная ответственность наступает независимо от вины должностных лиц.

При наличии обстоятельств, названных в ст. 1069, 1070 ГК РФ, возмещению подлежат:

заработок и другие трудовые доходы, являющиеся основным источником средств существования гражданина, которых он лишился в результате незаконных действий;

имущество, конфискованное, изъятое, взысканное, обращенное в доход государства;

суммы, выплаченные гражданином юридической консультации за оказание юридической помощи, для возмещения судебных издержек, а также иные суммы, выплаченные в связи с незаконными действиями субъектов публичной власти.

По просьбе пострадавшего следственные органы, прокуратура, суд обязаны в месячный срок письменно поставить в известность трудовой коллектив или общественные организации по месту жительства об оправдывающем гражданина решении.

Орган дознания, предварительного следствия, прокуратура, суд в месячный срок со дня обращения гражданина выносят постановление, которым определяют размер ущерба. Их действия потерпевший может обжаловать соответственно прокурору или в вышестоящий суд.

В соответствии со ст. 1071 ГК РФ от имени соответствующей казны в качестве ответчика по делу выступает финансовый орган (Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования).

Исполнение судебных актов по искам в соответствии со ст. 1069–1071 регламентировано ст. 292.2 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ).

Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2002 г. № 666 утверждены Правила исполнения Министерством финансов РФ судебных актов по искам к казне Российской Федерации на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти. Этими Правилами установлено, что в целях исполнения судебного акта по иску к казне Российской Федерации взыскатель представляет в Минфин России следующие документы:

исполнительный лист о взыскании из казны Российской Федерации денежных средств на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти;

заверенную в установленном порядке копию судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист;

заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию.

Исполнение судебного акта на основании исполнительного листа осуществляется Министерством финансов России в двухмесячный срок со дня его поступления в данное министерство.

Такой порядок возмещения ущерба, причиненного публичной властью гражданину, трудно признать удачным. Соответствующий акт правосудия должен исполнять судебный пристав-исполнитель. А потерпевшего следовало бы освободить от беготни по коридорам власти в поисках документов и уполномоченных лиц.

Раздел III. ГОСУДАРСТВЕННАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ, ЕЕ ОРГАНЫ И СЛУЖАЩИЕ

Глава 8. СОДЕРЖАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

8.1 Функции (содержание деятельности) государственной администрации

Государственную администрацию можно рассматривать и как совокупность государственных служащих, и как систему органов государственной исполнительной власти. Они (органы, служащие) осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, содержанием которой является непосредственная, повседневная организация выполнения внутренних и внешних функций государства, стоящих перед ним задач.

Административная деятельность (управление) объективно необходима и очень сложна. В соответствии с законом разделения труда она делится на более простые, специальные виды организационной деятельности. Их принято называть функциями управления (административной деятельности) .

В юридической литературе чаще всего функция понимается в двух смыслах.

Во-первых, функция связывается с объектом административного воздействия ( предметный подход ). Соответственно этому различают функции государственной администрации:

обеспечение безопасности личности, общества, государства:

обеспечение обороны;

обеспечение общественного порядка;

осуществление разведки и контрразведки;

охрана государственной границы и др.;

обеспечение развития экономики, осуществления административно-хозяйственной деятельности:

составление и исполнение бюджетов;

лицензионная деятельность;

обеспечение рационального природопользования;

взимание налогов и сборов;

содействие развитию предпринимательства;

антимонопольная деятельность и др.;

обеспечение реализации социальной политики государства:

организация образовательной деятельности;

организация здравоохранения и спорта;

организация научных исследований;

организация пенсионного обеспечения, социальной защиты и др.;

осуществление связей с другими государствами, с международными организациями (политических, экономических, культурных, научных, спортивных и т. п.).

Во-вторых, функция понимается как один из общих способов организации, административного воздействия исполнительной власти на подвластных ( инструментальный подход ). В литературе такие функции чаще всего называют общими функциями управления.

Общие функции – это общие, типичные способы информационного взаимодействия между субъектами и объектами социального управления. Это устойчивые, относительно самостоятельные, специализированные виды административной деятельности вообще. Каждая общая функция объективно необходима. Они взаимодействуют и отличаются друг от друга непосредственной целью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией.

Организовывать, осуществлять исполнительную власть – это значит прогнозировать, планировать, контролировать и т. д. Каждый субъект административной власти осуществляет несколько или хотя бы одну функцию либо ее часть.