Административное право России: учебник для вузов Бахрах Демьян

Функциональное разделение труда закрепляется структурно, т. е. создаются особые звенья, которые занимаются планированием, учетом, контролем. Организационная обособленность – важный признак развитой и значительной по объему функции.

Поскольку общие «беспредметные» функции – это всего лишь научная абстракция, а в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни конкретизируются, приобретают специфические черты. Так, существует не контроль вообще, а финансовый, внутриведомственный контроль, инспектирование, экзамены. Особенности объектов и субъектов, их взаимоотношений, внешней среды серьезно влияют на административные функции, видоизменяют их, наполняют конкретным содержанием, обусловливают многообразие форм осуществления.

Каждая общая функция специфична и структурно обособлена, но в то же время все они являются частями одного целого. Их объединяет единая конечная цель, единая информационная природа, организационное единство осуществляющего их субъекта. Каждая часть активно взаимодействует с целым и одновременно с другими частями.

Административная деятельность – целостная система, комплекс взаимосвязанных, взаимообусловленных, одновременно или последовательно осуществляемых функций.

Следует различать три группы общих функций :

I) ориентирования системы:

1) прогнозирования;

2) планирования;

3) нормативного регулирования;

4) методического руководства;

II) обеспечения системы:

5) кадрового;

6) материально-технического;

7) финансового;

8) организационно-структурного.

Эта функция включает в себя создание организаций, их структурных подразделений, реорганизацию систем, распределение, перераспределение полномочий. Например, Президент РФ создает, реорганизует, ликвидирует центральные федеральные органы, изменяет их полномочия;

9) информационного;

III) оперативного руководства системой:

10) непосредственного регулирования деятельности.

На транспорте этим занимаются диспетчерские службы, в вузах – учебные отделы, в воинских частях – штабы;

11) учета;

12) контроля;

13) оценки (всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т. д.) и применения мер воздействия (поощрения, наказания и др.).

Освещая функциональную природу деятельности публичной исполнительной власти [28] , мы тем самым раскрываем ее содержание. Следовательно, раскрыть содержание деятельности публичной исполнительной власти (административного воздействия) можно двояким образом: через перечисление объектов воздействия (предметный подход) и через перечисление способов воздействия (инструментальный подход). При определении компетенции органов исполнительной власти (государственной и муниципальной) используются одновременно оба подхода. Например, закрепляются полномочия по учету, контролю и определяются объекты контроля, учета.

Общие функции конкретизируются и в итоге персонифицируются в функциях отдельных органов, должностей. Это обстоятельство лежит в основе определения компетенции структурных единиц управленческого аппарата.

8.2 Линейная и функциональная власть

Совместный труд предполагает единство, упорядоченность действий. Гармония между индивидуальными работами может быть достигнута только в том случае, если они будут подчинены единой воле.

Интеллектуальное превосходство (ум, воля), сила (физическая, мощь оружия), собственность (на землю, предприятия и т. д.) порождают власть, обеспечивают доминирование воли мудреца, сильного, собственника.

Подчинение – оборотная сторона власти, они неразрывны. Там, где осуществляется власть, там существует и подчинение. Властным полномочиям, праву принимать обязательные для исполнения решения корреспондирует обязанность подчиняться чужой воле, выполнять команды. Реальная власть существует только там, где имеется реальное подчинение. Иначе она формальна, фиктивна, декларативна.

По объему различают два типа подчинения: линейное (его еще называют прямым, организационным, административным) и функциональное. Исходя из этого существует два основных принципа деления специализации административной деятельности – линейный и функциональный.

По линейному принципу все объекты дифференцируются по определенным признакам на автономные группы и руководство каждой из них в полном объеме или в основном осуществляет определенный субъект. В результате возникают системы, базирующиеся на прямом (организационном, административном) подчинении объектов субъекту, системы типа «начальник – подчиненный».

В Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закреплено определение непосредственного (линейного) подчинения: «Служебные отношения между руководителем и подчиненным, при которых руководитель обладает в отношении подчиненного властно-распорядительными полномочиями, то есть имеет право приема на работу и увольнения подчиненного или в пределах должностных полномочий вправе отдавать ему приказы, распоряжения и указания, обязательные для исполнения, поощрять и применять дисциплинарные взыскания».

Для линейной власти характерно следующее:

она широка по объему, охватывая многие функции административной деятельности (полифункциональная);

включает в себя право непосредственного распоряжения людьми, ресурсами, действиями;

это постоянная, систематическая организация;

она вправе поощрять и вместе с тем применять дисциплинарные взыскания или ставить вопрос об их применении;

связана с ответственностью за состояние подчиненного объекта;

она осуществляется на членов организованного коллектива, на определенную группу людей.

Линейный руководитель, как правило, бывает один. Линейным системам присуще прямое подчинение. Субъект власти вправе принимать нормативные или индивидуальные акты, давать задания, решать структурные и кадровые вопросы, распоряжаться материальными и иными ресурсами, непосредственно руководить деятельностью, поощрять, осуществлять дисциплинарное принуждение или обладает несколькими из названных полномочий.

Функциональная подчиненность чаще всего означает, что субъект власти в рамках конкретной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, контроль, административное принуждение или наделяется хотя бы одним из названных полномочий. Возникает отношение типа «инспектор – контролируемый».

Суть функциональной подчиненности в подчинении по какой-то части деятельности, в рамках определенной функции. Спектр властных полномочий субъектов исполнительной власти в подобных случаях довольно узок. Их власть бывает «положительной», сопряженной с созидательной деятельностью (право распределять, осуществлять методическое руководство и т. д.), и юрисдикционной, связанной с нарушениями (право приостанавливать работу, применять штрафы и иные меры административного принуждения).

Функциональная власть может быть ограничена рамками ведомства (организации) или иметь межведомственный характер. Например санитарный контроль.

Линейное руководство всегда основано на прямом служебном подчинении (в Вооруженных Силах, органах внутренних дел линейный руководитель называется прямым начальником – непосредственным или вышестоящим). Оно распространяется на подчиненные структурные единицы, линейные системы базируются на административной подчиненности. Функциональное руководство осуществляется в отношении функционально подчиненных при отсутствии организационного подчинения.

Функциональная власть реализуется эпизодически: во время плановых или неплановых проверок, при обнаружении неправомерных действий, вредных последствий. Субъект этой власти (таможенный, налоговый, санитарный и иной функциональный орган) не несет ответственности за результаты работы тех субъектов, которые он вправе проверять, но не вправе назначать на должности, поощрять их работников.

Она распространяется на неопределенное и неорганизованное число физических лиц.

8.3 Организационная структура государственной администрации

Под структурой понимается строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами [29] . В ней выделяют два компонента: строение, совокупность элементов и система отношений между ними. Сложные образования характеризуются полиструктурностью: в них множество структур. Исполнительная власть тоже имеет несколько структур одновременно: кадровую, отраслевую, территориальную, функциональную, организационную и др.

Организационная структура – это:

1) деление целого на организационно обособленные части;

2) сеть управленческих связей в ней.

 Организационная структура администрации – форма закрепления разделения и кооперации труда по управлению.

Такая структура является устойчивой схемой распределения ее задач, функций. Поэтому ее можно рассматривать и как структуру целей, функций администрации, выражающуюся в дифференциации ее на части и в системе организационных связей в ней.

На структуру аппарата влияют многие объективные и субъективные факторы. Важнейший среди них – содержание деятельности, т. е. комплекс функций административной деятельности. Функции, их номенклатура, объем, значимость, взаимосвязь, детерминируют структуру аппарата. Необходимо учитывать наличие двусторонней связи структуры и функции. С одной стороны, вновь возникшая функция может быть выполнена как путем создания новых структурных единиц (например, отдела кадров, финансового отдела), так и путем использования возможностей ранее существовавших единиц; но развитая функция требует уже структурного обособления. С другой – функция не меняется автоматически вслед за изменением структуры аппарата, одну и ту же функцию могут осуществлять разные органы, служащие.

Как всякая форма, структура отражает результат развития содержания и, в свою очередь, оказывает на него активное обратное воздействие. От организационной структуры зависит специализация и кооперация административной деятельности, ее комплексность, обоснованность распределения нагрузки между различными частями. Рациональная структура позволяет с меньшими затратами времени и сил более квалифицированно решать поставленные задачи, создает условия для согласованной и четкой работы, для формирования хорошего психологического климата.

Административные структуры обладают множеством признаков, которые могут быть использованы в качестве критериев их группировки. Различают структуры простые и сложные, жесткие и гибкие, линейные и функциональные, постоянные и переменные, типовые и индивидуальные, сложившиеся и экспериментальные, централизованные и децентрализованные и др. Можно различать структуры устойчивые и неустойчивые, надежные и ненадежные, бюрократические и демократические, дорогие и дешевые и т. д. Структуры исполнительной власти должны быть прежде всего эффективными (надежными, стабильными и в то же время способными к необходимым перестройкам), демократичными и по возможности дешевыми (но чрезмерная экономия на штатах, например органов внутренних дел, может повлечь неблагоприятные последствия для граждан и организаций).

Государственная администрация представляет собой целостное образование, состоящее из большого количества разнообразных частей. В ней можно различать несколько основных типов структурных единиц :

аппарат ведомства;

аппарат ведомственного подразделения (например, Департамент организации безопасности дорожного движения, Департамент кадровой работы МВД России);

региональный аппарат (областной, краевой, районной, городской администрации);

орган государственной исполнительной власти;

администрацию организации (учреждения, предприятия);

структурное подразделение органа, администрации (отдел кадров, бухгалтерия, деканат и др.);

должность.

Каждая структурная единица аппарата государственной администрации – это его составная часть:

1) автономная;

2) организационно оформленная;

3) существование которой определено правовым актом;

4) имеющая свою компетенцию;

5) самоуправляемая, имеющая свое руководство.

8.4 Административное ведомство

Термин ведомство широко используется в правоведении, но, к сожалению, в него вкладывают не одинаковое значение. Если в прошлом он имел определенный и весьма широкий смысл (система организаций, осуществляющих определенную деятельность), то в действующих правовых нормах и научных работах нашего времени он связывается только с центральными органами исполнительной власти, а чаще всего лишь с некоторыми из них (агентствами и службами). Если обратиться к литературным словарям, то можно убедиться, что в них это слово понимается не так, как сейчас оно определяется многими юристами.

«Ведомство – учреждение или совокупность учреждений, обслуживающих какую-нибудь область государственного управления» [30] . «Ведомство – отрасль государственного управления и система обслуживающих ее учреждений» [31] .

Значительно чаще, чем само слово «ведомство», используются производные от него . Определение «ведомственный» (подход, контроль, нормативный акт, жилой фонд, связь, транспорт и т. д.) можно встретить во многих правовых документах. Но ведомственные акты, ведомственный жилой фонд, внутриведомственный контроль, ведомственный подход – это то, что связано с ведомством, действует в определенной системе организаций, принадлежит ей, происходит внутри нее, отражает ее специфические интересы. Часто в нормативных актах используется словосочетание «ведомственная подчиненность», что означает линейную, административную подчиненность, принадлежность к определенной организационной системе. Нетрудно заметить, что определение «ведомственный» и производные от него («внутриведомственный», «надведомственный», «межведомственный») согласуются с прежним, широким понятием «ведомство».

Под ведомством следует понимать систему государственных организаций, линейно подчиненных одному центральному (федеральному или субъекта Федерации) органу исполнительной власти. Административное ведомство может называться министерством, службой, агентством, комитетом, Управлением делами Президента РФ, Банком России.

Наряду с административными существуют и иные государственные (например, прокуратура Российской Федерации) и негосударственные (например, Всероссийское общество слепых) ведомства. Особенность первых в том, что ими руководят исполнительные органы публичной власти, их руководящие системы – органы – составная часть аппарата государственной исполнительной власти.

Обозначим основные признаки административного ведомства .

Во-первых , каждое ведомство имеет определенные, нормативно закрепленные цели. Они устанавливаются вышестоящими государственными органами. Выполнение поставленной задачи (охранять, оказывать услуги и др.) – это и есть главная производственная задача ведомств. Но, кроме того, в Российской Федерации ведомство осуществляет такие общие задачи, как рациональное использование всех выделенных и природных ресурсов, совершенствование внутренних социальных связей, удовлетворение потребностей своих работников. Иными словами, каждое ведомство одновременно выполняет три задачи:

1) специальную производственную, для осуществления которой его создали;

2) экономико-экологическую;

3) социальную.

Особенно много внимания социальным задачам уделяют министерства обороны, внутренних дел, которые имеют ведомственные больницы, вузы, санатории и другие учреждения.

Во-вторых , административное ведомство представляет собой четко обособленную сложную систему, состоящую из самостоятельных организаций, подчиненных одной из них, которая является ее центром, руководящим органом.

В-третьих , каждое ведомство построено иерархично, имеет линейную структуру, нижестоящие организации линейно подчинены вышестоящим, а последние несут ответственность за их деятельность.

В-четвертых , ведомство представляет собой экономико-правовую общность. У него во владении есть определенное имущество, которое состоит из имущества организаций и централизованных фондов (резервов), принадлежащих системе в целом. Ведомство не является юридическим лицом, это сложная система юридических лиц. Но юридическим лицом является его центральный орган.

В-пятых , ведомство является адресатом многих нормативных и иных актов. Внутри него действуют акты руководящего системой органа. Административное ведомство монотрично, у него единый субъект власти, который действует от ее имени, распоряжается ее фондами и резервами, осуществляет значительную по объему внутриорганизационную деятельность.

В-шестых , внутри системы создается и используется определенная информация, складывается специфическая организация документооборота, взаимоотношений ее компонентов. Внутриведомственные связи отличаются активностью и устойчивостью.

Каждое ведомство имеет свое название. Будучи сложной самоуправляемой системой, оно, как правило, состоит из трех групп элементов:

1) организаций, непосредственно выполняющих его основную производственную задачу;

2) организаций, обслуживающих его потребности;

3) органа (органов) исполнительной власти.

Можно сказать иначе: каждое ведомство состоит из трех блоков:

1) производственного;

2) обслуживающего;

3) административного.

В последнем необходимо различать уровни (звенья) управления. Минимальное их количество – два: центр и администрация ведомственной организации (больницы, вуза и т. д.). В случае необходимости создаются одно, два и даже более промежуточных звеньев. При одном промежуточном звене ведомственная администрация становится трехуровневой (центральный, промежуточный органы и низовое звено), при двух – четырехуровневой и т. д. Например, система Министерства обороны РФ насчитывает четыре, а нередко и пять звеньев управления: министерство, командование военного округа, командование армией, командование соединения, воинская часть.

Группировка административных ведомств может быть произведена по многим признакам, представляющим интерес для науки административного права. Прежде всего, среди них выделяют хозяйственные (сельскохозяйственное, транспортное и др.), социально-культурные (образование, здравоохранение и др.) и административно-политические (внешних отношений, обороны и др.). В законодательстве по содержанию (функциям) деятельности различаются системы федеральных министерств, агентств и служб.

Глава 9. ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

9.1 Понятие исполнительного органа государственной власти

Государственные органы – особый вид организаций. Им присущи общие признаки :

1) они являются автономными частями государственного аппарата (а также ведомств);

2) это организованные коллективы граждан – государственных служащих и работников, обеспечивающих их деятельность;

3) такие органы осуществляют государственные функции;

4) обладают собственной компетенцией, властными полномочиями;

5) действуют от имени государства и в то же время от своего имени;

6) образуются, как правило, государством;

7) их положение, структура, деятельность регламентируются правом.

Многие ученые при характеристике органа упор делают на то, что он является частью государственного аппарата. А некоторые считают необходимым подчеркнуть, что это прежде всего группа людей, коллектив.

Конечно, орган представляет собой организованную группу лиц, но она является частью целого, которое определяет само существование, содержание и формы функционирования части, ее место в аппарате, структуру. Если в первом случае на орган смотрят «сверху», то во втором – «снизу», т. е. оба подхода страдают односторонностью. Поэтому в определении лучше всего обозначить оба признака.

 Государственный орган – это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом.

Исключение составляют президенты, губернаторы. Есть мнение, что они представляют особый вид органов – должностных лиц. Эти лица возглавляют единоначальные органы (например, президентуры), имеют советников, помощников.

Каждый государственный орган – это инструмент , используя который страна, ее субъект, муниципальное образование решает свои конкретные задачи.

Известно несколько разновидностей государственных органов: представительные, судебные (суды), исполнительные. Есть и не входящие ни в одну из этих трех групп органы четвертой власти – Банк России, прокуратура, Судебный департамент при Верховном Суде РФ, избирательные комиссии и другие, которые по содержанию основной деятельности являются исполнительными, но они не подчинены Правительству РФ.

Исполнительный (административный) орган государственной власти характеризуется следующими особыми признаками:

он является автономной частью государственной администрации;

осуществляет исполнительно-распорядительную, административную деятельность;

обладает властными полномочиями (линейными, функциональными) в отношении других субъектов права;

как правило, имеет постоянный штат, является коллективом государственных служащих и иных работников;

образуется вышестоящим государственным органом исполнительной власти или Президентом РФ, главой ее субъекта;

подчиняется вышестоящему органу исполнительной власти или Президенту РФ, главе субъекта Федерации;

образование, правовой статус исполнительного органа государственной власти регулируется административным правом, а во многих случаях еще и другими отраслями права (конституционным, финансовым, земельным, семейным и т. д.). Например, деятельность следственных аппаратов МВД, ФСБ России регламентирована Уголовно-процессуальным кодексом РФ (УПК РФ) и административным правом;

большинство исполнительных органов государственной власти имеет права юридического лица, а значит, в соответствии со ст. 120 ГК РФ они одновременно являются учреждениями (так, РОВД – это орган и юридическое лицо, статус юридического лица ему необходим, чтобы денежными средствами и иным имуществом обеспечить выполнение возложенных на него задач).

Исполнительные органы государственной власти – наиболее многочисленная разновидность юридических лиц публичного права, особый вид юридических лиц [32] . Их основные особенности как юридических лиц в том, что они:

являются публично-правовыми образованиями, их цель – осуществление властных полномочий;

обязаны осуществлять свои права в публичных интересах;

создаются вышестоящими государственными органами, а не путем добровольного объединения;

не подлежат государственной регистрации;

не имеют и не утверждают своих уставов;

имеют в штате государственных служащих.

Каждый орган имеет организационную структуру . Как правило, в ней можно выделить три блока:

1) производственный (где работают специалисты);

2) обеспечивающий (бухгалтерия, отдел кадров и другие подразделения, обслуживающие специалистов);

3) руководящий (руководитель, его заместители).

У него может быть довольно большой по численности обслуживающий аппарат . Но существует он для того, чтобы орган мог своевременно и качественно выполнять свои функции. Обслуживающий аппарат работает на орган, обслуживает его, создает ему условия для нормального функционирования.

9.2 Содержание административно-правового статуса исполнительного органа государственной власти

В административно-правовом статусе государственных коллективных субъектов (а значит, и исполнительных органов) можно выделить три главных блока:

1) целевой;

2) структурно-организационный;

3) компетенционный (компетенция).

Первый блок представляет собой юридически закрепленные цели, задачи и функции государственного коллективного субъекта. В общем плане его цель можно обозначить как обеспечение определенной социальной потребности, которая в положениях, уставах и иных правовых актах конкретизируется в перечне задач, выполняемых функций.

Второй блок  – организационно-структурный – является, в свою очередь, компонентом правового статуса, но сам по себе представляет собой довольно сложную систему. В нее входит нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов (1), их подчиненности и передачи из ведения одних организаций в подчинение других (2), установления и изменения их организационных структур (3), процедур деятельности (4) и права на официальные символы (5).

Третий блок  – компетенция как совокупность властных полномочий и подведомственности. Последняя очерчивает круг подвластных объектов (организаций, дел). Компетенцию можно рассматривать в функциональном плане (компетенция в области планирования, нормативного регулирования, контроля и т. д.) применительно к определенным субъектам (иным государственным, муниципальным органам, предприятиям и учреждениям, общественным объединениям, гражданам) и в отраслевом – в сфере обороны, образования, здравоохранения, транспорта и т. д.

9.3 Виды исполнительных органов государственной власти

В зависимости от правовой основы образования можно различать органы, создаваемые на основе конституций (Российской Федерации, субъектов Федерации: правительство, администрация) (1), текущего законодательства (указов президента, губернаторов) (2), подзаконных актов (3).

По содержанию деятельности различают органы общей и специальной компетенции.

Органы общей компетенции – президентуры, правительства, администрации субъектов Федерации – несут ответственность за положение дел в государстве, области, крае, городе федерального значения, округе. Они руководят многими органами отраслевой и функциональной компетенции, работу которых объединяют (1), выполняют все общие административные функции (2).

Органы специальной компетенции осуществляют отраслевое (линейное, внутриведомственное), либо межотраслевое (функциональное, межведомственное) управление, либо одновременно и то, и другое. Таким образом, различают органы отраслевой, функциональной, смешанной компетенции.

В ходе проводимых в России реформ некоторые учреждения и многие предприятия стали частными, наряду с ними возникло много новых частных организаций. Государственные органы воздействуют на них как субъекты функциональной власти, осуществляя регистрацию, лицензирование, надзор, налогообложение и т. д. Поэтому многие государственные органы, которые в прошлом как субъекты линейной власти руководили предприятиями, учреждениями, стали функциональными органами. В значительной степени это обусловлено и созданием муниципальных организаций.

По порядку решения вопросов органы исполнительной власти делятся на единоначальные и коллегиальные. В процессе административной реформы расширяли единоначалие в системе публичной исполнительной власти. Коллегиальных сейчас немного (правительства, комиссии по делам несовершеннолетних, например).

В зависимости от подчиненности и бюджета , из которого они финансируются, можно различать органы федеральные и органы субъектов Федерации.

Федеральные делятся на три группы: центральные (министерства, агентства, службы), территориальные и местные. Центральные органы обладают полномочиями на всей территории Российской Федерации, а территориальные – только на части ее территории, местные – в городе, районе.

Органы специальной компетенции субъекта Федерации подчиняются его правительству (губернатору, главе администрации). Субъекты Федерации вправе создавать свои центральные и местные (территориальные) органы исполнительной власти. Так, в Москве созданы префектуры, в Свердловской области – администрации управленческих округов.

9.4 Правительство РФ

Признаки правительства:

его создание, компетенция предусмотрены конституцией страны и (или) специальным законом;

оно возглавляет систему государственной администрации страны или субъекта федерации;

является органом общей компетенции;

вправе действовать, издавать акты от своего имени;

это орган коллегиальный;

его работой руководит глава государства (монарх, президент) или парламент, глава субъекта федерации.

Правовое положение Правительства РФ регулируется Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», другими законами, а также указами главы государства.

Правительство РФ – центральный, федеральный, коллегиальный орган исполнительной власти общей компетенции, подчиненный Президенту РФ.

Оно состоит из Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров. Председатель назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Если любой орган государственной власти есть инструмент, средство достижения общественно полезных целей, то Правительство – это главный инструмент исполнения конституционных норм, реализации основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации.

Как центральный федеральный орган исполнительной власти общей компетенции Правительство РФ наделено широкими полномочиями во всех областях жизни страны:

разрабатывает проекты важнейших программ экономического развития, активно влияет на экономические процессы, способствует укреплению денежной и кредитной системы, проводит политику цен, создает условия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности, организует рациональное использование природных ресурсов, осуществляет управление федеральной собственностью. Оно разрабатывает и представляет Государственной Думе проект федерального бюджета и обеспечивает исполнение федерального закона о бюджете;

подготавливает программы социального развития, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Наряду с общесоциальными Правительство решает конкретные вопросы поддержки социально наименее защищенных групп населения (детей-сирот, инвалидов и др.), а также безработных, вынужденных переселенцев, беженцев, «чернобыльцев» и других жертв экстремальных ситуаций;

осуществляет меры по обеспечению прав и свобод граждан, укреплению режима законности, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Правительство РФ обязано обеспечивать оборону страны (финансами, военной техникой и т. д.), ее государственную безопасность. На него возложено руководство связями России с иностранными государствами и международными организациями, организация внешнеэкономической деятельности, научно-технического и культурного сотрудничества.

Таким образом, Правительство РФ решает три группы задач : экономические (1), социально-культурные (2), административно-политические (3).

Порученные ему задачи оно выполняет непосредственно или действует через подведомственные ему органы. Правительству РФ подчинены центральные федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции [33] . Оно направляет их работу, дает поручения, устанавливает предельную численность работников центральных ведомственных аппаратов и размеры ассигнований на их содержание. Председатель Правительства РФ вносит Президенту РФ предложения о назначении федеральных министров.

Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в его ведении, и их заместителей [34] , руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ.

Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, может отменить принятые ими акты. Оно вправе создавать комиссии, комитеты, центры и иные непосредственно подчиненные ему органы, назначать их руководителей.

В своей многогранной повседневной деятельности Правительство РФ опирается не только на федеральные органы исполнительной власти, но и на органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Работа Правительства РФ заключается в следующем. Регулярно, не реже одного раза в месяц, оно проводит пленарное заседание, которое считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей членов Правительства РФ. Руководит заседаниями Председатель Правительства РФ.

Работу Правительства РФ организует его Председатель. Он формирует Правительство РФ, предлагает Президенту РФ кандидатуры на должности своих заместителей и федеральных министров, распределяет обязанности между своими заместителями (в 2009 г. было 11), определяет основные направления деятельности Правительства РФ, планирует его работу, созывает и руководит его заседаниями, ставит перед Президентом РФ вопросы об освобождении отдельных членов Правительства РФ от должности. Председатель может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ.

Правительство РФ принимает постановления. Председатель Правительства РФ в необходимых случаях издает от его имени распоряжения. Нормативные акты Правительства РФ, как правило, вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их официального опубликования, если в них не предусмотрено иное.

Контрольно-подготовительную работу, хозяйственное обеспечение деятельности Правительства РФ осуществляет его аппарат. Руководителя аппарата назначает Президент РФ, он является заместителем примьер-министра.

Президент РФ образует Правительство РФ, определяет содержание его деятельности, может отправить в отставку его членов, отменить его акты, воздействовать на его деятельность иными способами. Конституционные нормы не позволяют считать Президента РФ главой законодательной и тем более судебной власти, хотя в отношении каждой из них глава государства обладает определенными полномочиями. Но они не столь велики, как его полномочия по руководству исполнительной властью. Фактически и юридически Президент – глава исполнительной власти Российской Федерации.

9.5 Центральные органы федеральной исполнительной власти: некоторые результаты административной реформы

С 2004 года в стране установлена новая система центральных федеральных органов исполнительной власти. Она состоит из федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.

Надо отметить, что ни в указах Президента РФ, ни во многих иных актах не проводится различие между понятиями «ведомство» и «его центральный орган». Министерством, службой, агентством называют и ведомство, и орган, возглавляющий его.

Представляется, что в указах допущена еще одна ошибка: следовало в его названии и тексте говорить о центральных федеральных органах, а не вообще о федеральных органах исполнительной власти, поскольку существуют и территориальные (региональные и местные) федеральные органы, о которых, например, в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» ничего не сказано.

Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются его указом, а функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, – постановлением Правительства.

Все функции были разбиты на четыре группы . При этом:

1) под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

2) под функциями по контролю и надзору понимаются:

осуществление действий по контролю за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

3) под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

4) под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Федеральное министерство:

является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства РФ сфере деятельности. Его возглавляет входящий в состав Правительства министр Российской Федерации (федеральный министр);

на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ;

в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ;

осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральный министр осуществляет следующие функции:

утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;

вносит в Правительство РФ по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;

вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;

вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства РФ;