Система государственного и муниципального управления Халиков Марат
Индикативное управление – механизм координации интересов и деятельности государственных и негосударственных хозяйствующих субъектов, сочетающий государственное регулирование экономики с ее саморегулированием, основанный на формировании системы индикаторов социально-экономического развития предприятий региона и установлении мер государственного воздействия для их достижения; это процесс согласования управленческих решений на макро-, мезо– и микроуровнях путем определения национальных приоритетов, целеполагания, прогнозирования, бюджетирования и других процедур; установление налоговых и иных мер государственной поддержки хозяйствующих субъектов, соглашающихся выполнять индикативные ориентиры. Итак, индикативное управление – имеющий системный характер способ регулирования рыночной экономики, предполагающий наличие трех составляющих: разработанную на основе прогноза декларацию о намерениях; систему индикаторов и их пороговых значений, а также государственное управление через регуляторы.
Таблица 3.1
Характеристика форм индикативного планирования
Исходя из вышесказанного, в качестве объектов системы индикативного управления могут выступать: социально-экономическая сфера региона (1-й уровень – «Регион»); отрасли экономики и социальной сферы (2-й уровень – «Отрасль»); территории муниципальных образований (3-й уровень – «Территория»); хозяйствующие субъекты (4-й уровень – «Хозяйствуюий субъект»),
В качестве субъектов могут выступать: государственные органы исполнительной власти региона – 1 и 2-й уровни управления; органы местного самоуправления (администрации местного самоуправления) – 3-й уровень управления; администрации хозяйствующих субъектов (аппарат управления, менеджеры предприятий и организаций) – 4-й уровень управления.
В этой связи и система индикаторов в региональном управлении должна состоять из четырех уровней.
1. Система индикаторов социально-экономического развития региона. Она включает в себя обобщенные мезоэкономические показатели и показатели уровня жизни населения, которые характеризуют экономическое и социальное развитие региона по ограниченному кругу показателей.
2. Система индикаторов социально-экономического развития отраслей экономики и социальной сферы. Эта система отражает важнейшие ориентиры развития отраслей, межотраслевых комплексов, а также сферы обслуживания населения региона.
3. Система индикаторов социально-экономического развития районов и городов области характеризует развитие экономики и социальной сферы территорий муниципальных образований региона. Она включает в себя обобщенные показатели, характеризующие экономическое и социальное развитие территории района (города), населенных пунктов территории.
4. Система индикаторов социально-экономического развития хозяйствующих субъектов.
Система индикативного управления реализуется через выполнение последовательных этапов замкнутого контура управления: установление целей и прогнозирование; индикативное планирование; управление финансированием; управление реализацией, включающего учет и контроль, регулирование, нормативно-законодательное и методическое обеспечение, информационное обеспечение (рис. 3.2).
Рис. 3.2. Этапы индикативного управления
Составление индикативного плана – комплексного документа, отражающего в виде конкретных показателей цели социально-экономического развития, намечаемые мероприятия или средства достижения поставленных целей, необходимые материальные и финансовые ресурсы – всего лишь один из этапов индикативного управления.
Структура индикативного плана включает следующие основные показатели:
характеризующие целевые установки социально-экономического развития;
развития производства;
состояния потребительского рынка;
состояния и динамики факторов производства;
развития экономики страны в региональном разрезе.
В состав индикативного плана входят: 1) основные ориентиры социально-экономического развития страны; 2) рычаги воздействия государственных органов на социально-экономическое развитие; 3) необходимые объемы производственных и финансовых ресурсов.
Регулирование отношений между субъектами и объектами системы управления при индикативном управлении строится на основе форм и методов государственного регулирования социально-экономической сферы региона по обеспечению намеченных целей и достижению пороговых значений индикаторов.
Индикаторы могут иметь смысл предельных пороговых (минимальных и максимальных) объемов выпуска или уровней прибыльности для отдельных подсистем, пределов налоговых ставок, характеристик равновесных режимов развития многоресурсных систем и др. Несоблюдение значений пороговых значений препятствует нормальному ходу развития воспроизводства, приводит к формированию негативных, разрушительных тенденций в экономике. Наивысшая степень устойчивости и эффективности развития регионального хозяйственного комплекса достигается при условии, что вся совокупность индикаторов находится в пределах допустимых границ своих пороговых значений, а пороговые значения одного индикатора достигаются не в ущерб другим.
На наш взгляд, под индикатором следует понимать параметры границ, в пределах которых система, включающая организационные механизмы, технологические связи, материальные и финансовые потоки, может устойчиво функционировать и саморазвиваться. Индикатор не может быть задан точечно; в отличие от показателя, дающего лишь количественную констатацию, индикатор носит векторный, т. е. направленный во времени, характер. Начало и конец вектора индикатора соответствуют минимальному и максимальному пороговому значению, а направление – тенденциям долгосрочной стратегии органов госрегулирования. Таким образом, внутри предельных границ образуется «индикативный коридор» – экономический люфт ситуации, необходимый и достаточный для принятия решения. Коридор – промежуток между пороговыми значениями индикатора, указывающий на проблемное состояние СЭС. Не только нахождение объекта управления в индикативном коридоре, но и фаза приближения к нему со стороны нежелательного параметра являются предпосылками усиления государственного регулирования. Если установленный индикатор показывает критическое значение, государство должно немедленно отреагировать на это включением регуляторов и осуществлением корректирующих управляющих воздействий.
Для использования индикативного управления требуется создать объективную систему индикаторов. Индикаторы устойчивого развития предлагается строить на основе оценки общеэкономических, структурных и социально-экономических пропорций регионального воспроизводственного процесса.
Индикативное управление – институт, относящийся и к сфере государственно-правовых отношений хозяйствующих субъектов, и к сфере отношений гражданско-правовых. В зарубежных странах оно регулируется специальным законодательством, и органы государственной власти осуществляют применительно к нему особые организационные и координационные функции. Но все же индикативное управление – это не только институт государственного регулирования рыночного хозяйства, но и институт экономического саморегулирования. Роль предприятий здесь не сводится к использованию плановой информации и выполнению установленных государством норм. Хозяйствующие субъекты оказывают значительное и во многом определяющее влияние на содержание целей индикативного плана и характер способов их достижения. Макропоказатели индикативного плана разверстываются по исполнителям, участвующим в его реализации лишь постольку, поскольку это соответствует их интересам. В данном обстоятельстве – принципиальное отличие индикативного планирования от централизованно-директивного. Если в последнем роль рынка была вспомогательной, а цены выполняли главным образом планово-учетную функцию, то индикативное планирование призвано предвосхитить (и по возможности скорректировать) будущую траекторию развития рыночной экономики.
Отказ от использования апробированных в развитых капиталистических странах институтов регулирования экономики, включая индикативное управление, послужил одной из причин затяжного и глубокого кризиса российской экономики. Его преодоление предполагает значительное в сравнении с нынешней ситуацией усиление государственного воздействия на экономику, в том числе создание действенной системы индикативного управления. Планирование при этом должно осуществляться не вопреки рыночным сигналам и стимулам, а на их основе. Добиться такого сочетания плановых и рыночных механизмов весьма непросто. Необходимо учесть зарубежный и отечественный опыт взаимовлияния плана и рынка и, главное, адаптировать его к современным российским реальностям.
В условиях относительно сбалансированного развития экономики индикативное управление в России может осуществляться в упрощенной, конъюнктурной, форме, т. е. как некая координируемая совокупность бюджетов, целевых программ и соглашений с участвующими в их реализации предприятиями, планов предприятий госсектора и контрактов с поставщиками продукции для государственных нужд, координируемая с помощью косвенных экономических инструментов, увязываемых на основе прогноза социально-экономического развития. Функция индикативного управления в этой его форме – улучшение экономической конъюнктуры путем комплексного использования бюджетно-налоговых, денежно-кредитных и иных макрорегуляторов. Между тем в периоды послевоенного восстановления экономики и ее модернизации в 60-х гг. XX в. в Японии и Франции использовалась более развернутая, структурная, фора индикативного планирования. Название здесь отражает суть: индикативное планирование в своей структурной форме призвано обеспечить реализацию государственной структурной политики в отношении отдельных регионов, отраслей и секторов экономики путем тщательного согласования действий и интересов предприятий и государства, внутрифирменных планов и макропланов. Планирование таким образом активнее распространяется на мезо– и микроуровень. Именно эта форма, дополненная элементами развития в сторону третьей, стратегической, формы, в которой индикативное планирование резко расширяет временной горизонт и в максимальной мере выступает как способ организации разработки и реализации долгосрочной общенациональной экономической политики, представляется приоритетной в условиях сегодняшней России.
Для создания в Российской Федерации института индикативного управления необходимо решить комплекс экономических, правовых и политических проблем.
Переход к индикативному управлению, разумеется, должен быть надежно правообеспечен. Следует разработать и принять пакет специальных юридических документов, включающий федеральные законы, законы о внесении изменений и дополнений в гражданское, банковское, бюджетное, налоговое, таможенное, трудовое и корпоративное законодательство в связи с введением индикативного управления, правительственные и ведомственные нормативные акты и ряд других нормативных актов. Разработка подобного комплекса правовых актов потребует, конечно, значительных усилий специалистов и достаточно длительного времени. В настоящее время разработан только проект Федерального закона «Об индикативном планировании социально-экономического развития Российской Федерации».
Контрольные вопросы
1. В чем заключается содержание государственного регулирования национальной экономики?
2. Охарактеризуйте субъект экономической политики.
3. Раскройте понятие «выразители хозяйственных интересов» и определите их носителей.
4. Раскройте понятие объекта государственного регулирования национальной экономики, определите их различия.
5. Перечислите основные формы вмешательства государства в экономику.
6. Раскройте понятие и сущность индикативного планирования.
7. Перечислите основные методы государственного регулирования экономики.
Тесты
1. Носители хозяйственных интересов – это:
а) носители экономических интересов, которые объединены в развитых странах рыночного хозяйства в многочисленные союзы, ассоциации: профсоюзы, союзы предпринимателей, фермеров, различных торговцев, студентов, маклеров, аптекарей и т. п.;
б) социальные группы, отличающиеся друг от друга по ряду признаков: имущественному, по доходам, по видам деятельности, по профессиям, отраслевым и региональным интересам;
в) органы трех ветвей власти, построенные по иерархическому принципу.
2. Объекты государственного регулирования национальной экономики – это:
а) регионы, отрасли, а также ситуации, явления и условия социально-экономической жизни страны, где возникли или могут возникнуть трудности, проблемы, не разрешаемые автоматически или разрешаемые в отдаленном будущем, в то время как снятие этих проблем настоятельно необходимо для нормального развития экономики и поддержания социальной стабильности;
б) меры государственного воздействия, с помощью которых создаются определенные условия, направляющие развитие рыночных процессов в нужное государству русло.
3. Государственное регулирование решает нижеперечисленные проблемы:
а) достижение полной занятости;
б) ускорение экономического роста;
в) определения курса ценных бумаг «Газпрома»;
г) обеспечение экономической безопасности страны;
д) все перечисленное.
4. Государство использует следующие экономические методы государственного регулирования:
а) бюджетно-налоговую и денежно-кредитную политику;
б) регулирующие действия, связанные с обеспечением правовой инфраструктуры;
в) меры запрета, меры разрешения и меры принуждения.
5. Государственное регулирование национальной экономики – это:
а) система типовых мер, осуществляемых в целях стабилизации и приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям;
б) советы по сферам деятельности, например: научно-технический, военно-технический, по региональной политике, по профессиональному образованию.
6. Основной целью регулирования экономики является:
а) экономическая и социальная стабильность;
б) достижение положительной динамики экономических показателей;
в) совершенствование отраслевой и региональной структуры хозяйства;
г) повышение качества и уровня жизни населения;
д) все перечисленное.
7. Индикативное планирование – это:
а) институт, относящийся и к сфере государственно-правовых отношений хозяйствующих субъектов, и к сфере отношений гражданско-правовых;
б) институт экономического саморегулирования;
в) все перечисленное.
4. Бюджетная политика государства
4.1. Сущность государственного бюджета и его функции
С возникновением государства и эволюцией общественных отношений органически связано существование и развитие бюджета. Наличие бюджетной формы стоимостного перераспределения обусловлено потребностями производственной и социальной сферы. Так как основу государственного регулирования социально-экономических процессов в обществе составляют отношения по поводу перераспределения доходов, то объективно существует необходимость удовлетворения растущих потребностей в общественных услугах, которую и обеспечивает бюджет. Следовательно, чтобы добиться успешного решения социально-экономических задач в обществе, необходимо иметь четкое представление о самом понятии «бюджет», принципах построения бюджетной системы страны, системе межбюджетных отношений, структуре доходов и расходов бюджетов разных уровней, методике их формирования и организации исполнения, приоритетных направлениях бюджетной политики государства.
Бюджет образует центральное звено системы финансов, отражает ее основные качественные признаки и представляет собой систему императивных (подчиненных) денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд. Следует отметить, что эта система более узкая по сравнению с системой финансов. В экономической литературе термин «бюджет» содержит различные по своей природе понятия:
форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов власти;
основной централизованный фонд денежных средств;
основной финансовый план государства;
совокупность денежных отношений как финансовый регулятор.
С другой стороны, в Толковом словаре современных бюджетных терминов даны иные определения.
Бюджет – общее название термина, обозначающего расчетную и ограничительную смету доходов и расходов и их роспись за определенный период времени, утверждаемую соответствующим решением и подлежащую исполнению индивидуальным или коллективным субъектом.
Государственный бюджет – система определенных денежно-распределительных отношений, регламентируемых государственными органами власти, по поводу перераспределения части национального богатства для образования и расходования основного централизованного фонда денежных средств государства.
Бюджетные отношения возникают между государством и другими субъектами воспроизводства – как юридическими, так и физическими лицами – в процессе мобилизации и использования денежных средств, необходимых для выполнения государственных функций – экономических, управленческих, внешнеполитических, социальных.
Количественную определенность наиболее важных общественных потребностей выражает бюджетный план (закон или решение о бюджете), который выступает как форма проявления общественного характера бюджетных отношений, как форма выражения их денежной природы.
Бюджет как экономическая катеория обладает определенными специфическими чертами, которые выделяют его из системы финансовых категорий, – это отношения по поводу перераспределения национального дохода, общественное предназначение бюджета, проявление властных (императивных) отношений.
Бюджетные отношения складываются в процессе образования и использования централизованного государственного фонда, который необходим для удовлетворения общественных потребностей. Поэтому пропорции бюджетного перераспределения стоимости в большей мере, чем в других сферах финансовых отношений, определяются потребностями общества в целом. Подтверждением признака императивности в бюджетных отношениях является самостоятельность государственных организаций в формировании и использовании своих денежных фондов, возможность установления определенной добровольности участия субъектов воспроизводства в формировании децентрализованных внебюджетных фондов.
Принимая во внимание значимость роли бюджета в социально-экономическом развитии страны, очень важно определить его сущность как объективной экономической категории.
Трудности здесь связаны с тем, что данный термин в одном случае выражает совокупность особых сфер финансовых отношений, обусловленных существованием основного централизованного денежного фонда страны, а в другом – отражает форму практического использования бюджетных отношений, законодательное оформление соответствующего финансового документа и поэтому относится к надстроечным отношениям.
Сущность государственного бюджета как экономической категории проявляется в его функциях. Вопрос о количестве и назначении функций бюджета в отечественной финансовой науке на современном этапе остается дискуссионным. По мнению российских экономистов, бюджет выполняет следующие функции:
образование бюджетного фонда (доходы);
использование бюджетного фонда (расходы);
контроль за бюджетным фондом.
Систематическое использование государством различных форм и методов движения средств бюджетного фонда, потребность в конкретизации его объемов и структуры порождают объективную необходимость наличия в обществе определенного финансового документа, в котором отражаются перераспределяемые денежные ресурсы. В этом смысле бюджет представляет собой юридически оформленный документ, в котором в количественном выражении отражается процесс получения и распределения государством денежных ресурсов, необходимых для выполнения его основных функций.
В этом контексте бюджетными можно назвать процессуальные отношения, возникающие при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета как основного финансового плана государства. Поскольку возникновение бюджетных отношений и изменения в них происходят вследствие развития экономики, она является предпосылкой и одновременно объектом их воздействия. Очевидно, что необходимые для воспроизводства ресурсы ограничены по своей величине, да и не все они могут быть предоставлены в условиях рыночных отношений. Получается, что несовпадение интересов отдельных участников распределения порождает определенные противоречия между различными субъектами этого процесса. С другой стороны, условия социально-экономического развития общества предполагают постоянное возобновление процесса воспроизводства материальных благ и максимальное удовлетворение комплекса общественных потребностей.
Основная регулирующая роль бюджета заключается в перераспределении стоимости между сферами общественной деятельности, между субъектами РФ, между группами граждан в целях удовлетворения общественно необходимых потребностей, которые иначе не могут быть реализованы. Бюджет выступает своеобразным способом воздействия на экономический базис и на общественные отношения в целом, если учитывать его неразрывную связь со всем воспроизводственным процессом.
Использование бюджета как макроэкономического регулятора связано с условиями и результатами производства, уровнем развития экономических отношений, характером потребления, т. е. особенности механизма бюджетного воздействия должны определяться в соответствии с требованиями экономических законов. Практически это реализуется в целенаправленном воздействии бюджетных отношений на формирование необходимых пропорций распределения национального дохода, которые позволяют обеспечить для граждан социальные гарантии, наиболее полно получить необходимые общественные товары и услуги, рационально и эффективно разместить бюджетные ресурсы по отраслям экономики и территориям государства.
Доходы бюджета отражают экономические отношения, возникающие между государством, гражданами и организациями в процессе формирования бюджетного фонда. Расходы бюджета представляют собой экономические отношения, которые возникают между государством, гражданами и организациями в процессе распределения и использования для различных потребностей средств бюджетного фонда.
Специфика общественного назначения доходов и расходов отражается в различиях по своим функциональным характеристикам. С помощью доходов осуществляется процесс формирования бюджетных ресурсов, а расходы опосредуют процесс их использования. Через бюджетные расходы достигается обратное воздействие на экономические возможности производства, что влияет на объемы доходов основного централизованного фонда денежных средств.
Доходы бюджета формируют не только материальную основу существования государства, так как одинаковую сумму денежных ресурсов можно использовать в бюджетном фонде с различной эффективностью. Доходы бюджета являются средством перераспределения денежных ресурсов в масштабах общества в пользу определенных групп населения, отраслей или территорий, одним из важнейших элементов системы государственного регулирования хода воспроизводства, которое стимулирует развитие социально-экономических процессов.
Взимание бюджетных доходов позволяет оказывать воздействие на выбор направлений использования образующихся в ходе хозяйственной деятельности накоплений и регулировать спрос и структуру конечного потребления. Доходы бюджета обеспечивают возможность смягчения циклических колебаний в экономическом развитии государства, регулировании стоимостных макроэкономических пропорций, корректировки темпов социально-экономического развития. Вместе с тем в обществе всегда стоит проблема определения разумных границ бюджетного перераспределения применительно к конкретным условиям хозяйственной жизни.
4.2. Бюджетное устройство и принципы построения бюджетной системы
Бюджетное устройство в Российской Федерации представляет собой организацию бюджетной системы на основе единой бюджетной классификации в соответствии с принципами построения, регламентированными Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее – БК РФ).
Статья 10 БК РФ определяет следующие уровни бюджетной системы: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; бюджеты субъектов РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований (Москва и Санкт-Петербург), бюджеты городских и сельских поселений.
В настоящее время в России ежегодно утверждается федеральный бюджет, бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты субъектов РФ и множество муниципальных бюджетов, количество которых пока еще не определилось, так как в субъектах Федерации идет процесс формирования муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон об общих принципах организации местного самоуправления).
В результате реформы вместо примерно 12 тыс. муниципальных образований, существующих сегодня в Российской Федерации, должно возникнуть около 30 тыс. Закон также предусматривает особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, городах-наукоградах, на приграничных территориях.
Новый Закон об общих принципах организации местного самоуправления очень одробно регулирует организацию системы органов местного самоуправления, закрепляет обязательность реализации принципа разделения власти на представительную и исполнительную, необходимость формирования исполнительных органов местного самоуправления. По сути, Закон об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет практически все вопросы организации местного самоуправления и расширяет перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, включая в него многие формы, существующие и в настоящее время, но не нашедшие отражения в федеральном законодательстве.
В первую очередь это касается порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Сейчас наибольшие сложности возникают при определении того, какие полномочия, закрепленные за органами местного самоуправления, являются государственными и требуют отдельного финансирования. Данный вопрос является крайне болезненным и вызывает постоянные споры между органами государственной власти и местного самоуправления. В Законе об общих принципах организации местного самоуправления делается попытка решить данный вопрос, устанавливаются обязательные требования к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формы контроля органов государственной власти за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и пределы вмешательства государства в данную сферу.
С другой стороны, отдельные аспекты Закона об общих принципах организации местного самоуправления вызвали серьезные споры еще на этапе его разработки. В первую очередь они касались заметного увеличения возможности государственных органов и должностных лиц вмешиваться в деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления и даже прямо подменять их. Проблема в том, что многие положения этого закона существенно ограничивают самостоятельность местного самоуправления, гарантированную Конституцией Российской Федерации. Специалистами неоднозначно оцениваются также вводимые Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Оценивая практический процесс реформирования местного самоуправления, Министерство финансов Российской Федерации подвело итоги работы органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по обеспечению составления бюджетов. Исключение составили города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, как имеющие особый порядок осуществления местного самоуправления, и Республика Ингушетия, которая не предоставила информацию.
Проекты положений о бюджетном процессе разработаны в 79 % муниципальных образований. Большинство из них расположены на территории Дальневосточного и Северо-Западного федеральных округов (примерно 44 %). В Приволжском федеральном округе этот показатель составляет около 9 %.
Порядок ведения реестра расходных обязательств определен в 90 % муниципальных образований, из них 39 % расположено в Дальневосточном федеральном округе. Порядок ведения реестра в субъектах РФ принят в 49 регионах, еще в 30 регионах находится в процессе разработки.
Министерством финансов Российской Федерации оказывается методическая помощь органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления по своевременному формированию нормативной базы в области организации бюджетного процесса. Особое внимание следует обратить на то, что в течение 2006–2008 гг. Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации предусматривает переходный период. В этой связи требуется принятие соответствующих правовых актов на уровне субъектов РФ и на местном уровне.
Проблемы межбюджетных отношений законодательно решены в 41 субъекте РФ и разрабатываются в 44. Такое законодательство в основном предусматривает разграничение бюджетных полномочий между уровнями власти относительно методик выравнивания бюджетной обеспеченности, установление нормативов отчислений от федеральных налогов, методики расчета межбюджетных трансфертов.
Бюджетная система Российской Федерации состоит из трех основных звеньев: федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных образований. В соответствии со ст. 28 БК РФ такая система основана на следующих принципах:
единство бюджетной системы;
разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;
самостоятельность бюджетов;
равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;
полнота отражения доходов и расходов бюджетов;
сбалансированность бюджета;
эффективность и экономность использования бюджетных средств;
общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;
достоверность бюджета;
адресность и целевой характер бюджетных средств;
гласность.
Рассмотрим вышеназванные принципы подробнее.
Принцип единства бюджетной системы предполагает:
единство бюджетного законодательства, принципов организации бюджетной системы, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации, санкций за нарушение бюджетного законодательства;
единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, ведения бюджетного учета и отчетности.
Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» определяет бюджетную классификацию как группировку доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников финансирования их дефицитов. Она обеспечивает сопоставимость показателей всех частей бюджетной системы.
Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Минфина России от 21 декабря 2005 г. № 152н, учитывают изменения в БК РФ, вступившие в силу с 1 января 2006 г., определяют структуру доходов и расходов бюджета, источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов, администраторов поступлений в бюджеты и главных распорядителей средств федерального бюджета. Санкции за нарушение бюджетного законодательства определены в ст. 282 БК РФ:
предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
блокировка расходов;
изъятие бюджетных средств;
приостановление операций по счетам в кредитных организациях;
наложение штрафа;
начисление пени;
иные меры в соответствии с БК РФ и федеральными законами.
Порядок составления и ведения бюджетной отчетности для бюджетных организаций определяет Инструкция о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной бюджетной отчетности № 5н, утвержденная приказом Минфина России от 21 января 2005 г.; при этом Федеральное казначейство применяет новый План счетов уже с 1 января 2005 г., а бюджетные организации составляют отчетность по новому Плану счетов с 1 октября 2005 г.
Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней означает:
закрепление доходов и расходов за субъектами бюджетной системы;
определение полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.
Полномочия федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления по формированию доходов бюджетов закреплены в ст. 53, 59, 64 БК РФ.
Разграничение расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований закреплено в ст. 84–86 БК РФ. Кроме того, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств.
Реестр расходных обязательств – это перечень нормативных правовых актов, предусматривающих возникновение расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.
Порядок ведения реестра расходных обязательств на федеральном уровне установлен Правительством РФ.
Порядок ведения реетра субъекта РФ устанавливает исполнительный орган государственной власти субъекта. Реестр субъекта РФ и свод реестров муниципальных образований представляются в Минфин России. Реестр муниципального образования ведется в порядке, установленном местной администрацией. Реестр представляется органом местного самоуправления в исполнительный орган государственной власти субъекта РФ.
Бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления указаны в ст. 7–9 БК РФ.
Бюджетные полномочия различного уровня власти в основном определяют следующие положения:
принципы организации бюджетной системы, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений;
основы составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, утверждение отчетов об их исполнении и осуществление контроля за их исполнением;
порядок разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований;
основы формирования доходов и осуществление расходов бюджетов;
порядок установления нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов по уровням бюджетной системы;
порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов;
порядок применения бюджетной классификации;
единый порядок ведения бюджетного учета и отчетности;
унифицированные формы бюджетной документации и отчетности;
виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
На основе международного опыта можно выделить два основных принципа закрепления доходных полномочий:
1) органы местного самоуправления должны иметь возможность финансирования услуг, предоставляемых местному населению, за счет использования «собственных доходов»;
2) «собственные доходы» должны формироваться только за счет местного населения в соответствии с той пользой, которую они получают в виде местных услуг.
Для России типична ситуация, когда регионы развиваются неравномерно и диспропорции частично сглаживаются с помощью трансфертов. Поэтому дифференцированный подход к разным регионам делается в интересах сохранения политической стабильности и выживания государства.
Принцип самостоятельности бюджетов означает для органов государственной власти и местного самоуправления:
самостоятельное обеспечение сбалансированности бюджетов и эффективности использования бюджетных средств;
самостоятельное осуществление бюджетного процесса;
в пределах компетенции установление региональных и местных налогов;
самостоятельное определение форм и направлений расходования собственных средств.
Одновременно принцип вводит такие ограничения:
недопустимость установления расходных обязательств бюджета за счет средств бюджетов двух и более уровней или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета;
недопустимость введения в действие в течение финансового года изменений бюджетного или налогового законодательства, приводящих к увеличению расходов или снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах;
недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.
Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований означает:
определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
установление и исполнение расходных обязательств;
формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов;
определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с БК РФ.
Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов означает:
все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме;
все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации;
налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов.
Принцип сбалансированности бюджета заключается в том, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита; при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
Сбалансированность бюджета законодательно регулируется в разделе IV БК РФ (гл. 13 и 131). Здесь идет речь о дефиците бюджета и источниках его покрытия, о Стабилизационном фонде и порядке его использования.
В течение 2001–2006 гг. федеральный бюджет планировался и исполнялся без дефицита, однако если бюджет на очередной финансовый год утверждается с дефицитом, то необходимо указывать источники финансирования этого дефицита. При этом дефицит федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга.
Необходимо отметить (ст. 93 БК РФ), что кредиты Банка России, а также приобретение им долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета.
При возникновении дефицита федерального бюджета источниками его финансирования являются:
1) внутренние источники в следующих формах:
рублевые кредиты, полученные Российской Федерацией от кредитных организаций,
выпуск ценных бумаг от имени Российской Федерации,
бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней,
поступления от продажи государственного имущества,
сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам,
изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета;
2) внешние источники в следующих формах:
выпуск ценных бумаг от имени Российской Федерации в иностранной валюте,
кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте.
Источники финансирования дефицита бюджета субъекта РФ и установлены ст. 95 БК РФ в следующих формах:
выпуск ценных бумаг от имени субъекта РФ;
бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней;
кредиты, полученные от кредитных организаций;
поступления от продажи имущества субъекта РФ;
изменение остатков средств на бюджетных счетах субъекта РФ. Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут
быть внутренние источники в следующих формах:
Читать бесплатно другие книги:
