Цена неравенства. Чем расслоение общества грозит нашему будущему Стиглиц Джозеф

Если бы экономика была на уровне полной занятости, мы бы сфокусировались на эффектах «стороны предложения» от реформы налогового кодекса и программ расходов, реформ, наводящих порядок в статистике и учете корпоративного благосостояния, которые снизят искажения, а значит, повысят продуктивность и ВВП, что, по существу, равно сбору больших бюджетных доходов.

Сегодня, однако, правые выступают адвокатами любопытной комбинации, играя понятиями «спрос» и «предложение». Утверждается, что сокращение дефицита бюджета восстановит уверенность в стране и её экономике и потому будет позитивным, но при этом и сокращение налогов улучшит эффективность экономики, так как передаст деньги в руки тех, кто может их хорошо потратить. Между тем очевидно, что если дефицит понижается одновременно с понижением налогов, то это не может быть ничем иным, кроме как значительным сокращением бюджетных расходов. И по-настоящему это план – сократить государство. В самом деле, желание большинства правых защитить военные расходы обернется тем, что во всех программах, представляющих собой невоенные расходы – образование, исследования и инфраструктура, – желательны очень серьёзные сокращения, эти программы будут просто распотрошены.

Но этот план не только подорвет будущий рост страны; он усилит текущий экономический спад. В этом разделе я объясню, как государство может простимулировать экономику, сохраняя фокус своего внимания на национальном долге, и как план правых практически точно будет катастрофичным.

Государство может одолжить сегодня, чтобы инвестировать в будущее – например, обеспечить качественное образование для бедных и среднего класса американцев и развить технологии, которые повысят спрос на квалифицированную рабочую силу в Америке, и одновременно защитить окружающую среду. Эти инвестиции с высокой отдачей улучшат бухгалтерский баланс страны (который одновременно рассматривает активы и обязательства) и привлечет отдачу более чем адекватную, чтобы выплатить по очень низкой ставке, по которой страна может одолжить. Весь хороший бизнес всегда заимствует, чтобы профинансировать расширение. И если бизнесмены имеют высокоэффективные инвестиции и сталкиваются с низкими издержками капитала – как это происходит сегодня в Соединённых Штатах, – они занимают свободно.

Соединённые Штаты находятся в особенно хорошей позиции, чтобы следовать этой стратегии, потому что, во-первых, отдача от государственных инвестиций весьма высока (ведь в предыдущие четверть века инвестиции были недостаточны), и, во-вторых, потому, что они могут занимать дешево на долгий срок. К несчастью, особенно среди правых (но даже, кстати, среди многих в центре), дефицитный фетишизмнашел почву. Рейтинговые агентства – которым по-прежнему доверяют, хотя их деятельность в прошлые десятилетия была невероятно плоха – присоединились к борьбе, понизив рейтинг долга США. Но тестирование качества долга – это премия за риск, которую требуют инвесторы. На момент сдачи этой книги в печать существует спрос на казначейские векселя США по процентным ставкам около нуля (и, в реальных терминах, негативный).

Хотя дефицитный фетишизм не может быть оценен на основании экономических принципов, это может стать частью реальности. Стратегия инвестирования в будущее страны в среднесрочном или долгосрочном периоде может сократить национальный долг; но в краткосрочном периоде государству придется занимать, а те, что под влиянием дефицитного фетишизма могут спорить, утверждают, что делать это – неосмотрительно.

Существует другая стратегия, которая может стимулировать экономику, даже если существует настойчивое убеждение, что сейчас дефицит не увеличивается; она основана на долгоиграющем принципе, называемом мультипликатором сбалансированного бюджета. Если государство одновременно повышает налоги и увеличивает расходы – так, что текущий дефицит остаётся неизменным, – экономика стимулируется. Конечно, сами по себе налоги замедляют экономику, но расходы стимулируют её. Анализ однозначно показывает, что стимулирующий эффект куда выше, чем эффект сокращающий. Если повышение налогов и расходов тщательно продумано, рост ВВП может в два или три раза превысить рост расходов585. И пока дефицит остаётся неизменным – по предположению, – национальный долг уменьшается в среднесрочном периоде, поскольку появляются повышенные налоговые сборы от повышенного роста.

Существует последний способ квадратуры круга – стимулирование экономики внутри границ долга и дефицита, – что работает, даже если государство не может увеличить его общий размер. И тогда те реформы, что мы обсуждали в предыдущих разделах, становятся особенно актуальными.

Мы можем взять преимущество в степени, в которой разные налоги и расходы стимулируют экономику, тратя больше на программы, имеющие большие мультипликаторы (где каждый потраченный доллар производит больше общего ВВП), и меньше на программы, имеющие маленькие мультипликаторы. При этом повышая налоги от источников с низким мультипликатором и сокращая налоги на тех, что с более высоким мультипликатором. Деньги, потраченные на оплату иностранных подрядчиков в Афганистане, не стимулируют американскую экономику; деньги, потраченные на выплату пособий по безработице (для давно безработных), стимулируют просто потому, что эти люди намерены тратить каждый доллар, данный им. Повышение налогов на очень богатых понижает расходы примерно на 80 центов от доллара; понижение налогов для низших классов повышает расходы почти на 100 центов от доллара. Поэтому создание налоговой системы более прогрессивной не только сокращает неравенство, но и стимулирует экономику. «Экономика просачивания» вверх может работать, тогда как вниз – не может.

Кстати, и богатые могут получить выгоду от возросшего ВВП, в некоторых случаях даже достаточно, чтобы покрыть возросшие налоги, которые они должны платить. Поскольку государственные программы, повышающие ренту (будь то чрезмерная оплата при государственных закупках, субсидии для богатых фермеров или корпоративное благосостояние), идут непропорционально верхушке, сокращения в них – с деньгами, которые идут на повышение инвестиций и улучшение социальной защиты – повысят равенство, эффективность и рост; и в текущей ситуации вся экономика также стимулирована.

Греческий фактор

Разворачивающийся долговой кризис в Греции, и друге проблемы по всей Европе, вселил страх долга во многих областях. Многие люди, которые смотрят на европейский кризис, видят его как подтверждающий их предубеждения: это, мол, то, что происходит, когда существуют высокие налоги и национальный долг, а также излишне щедрая система благосостояния для низов. Но такая интерпретация того, что происходит в Европе, просто неверна. Существуют сильные различия между ситуацией в Греции (и ситуацией в других европейских странах) и ситуацией в Соединённых Штатах – различия, возникающие из денежной системы.

Грецию можно обвинить в чрезмерных расходах – опять же, некоторая вина лежит на финансовом секторе; один из американских банков помогал предыдущему правительству скрывать финансовое положение как от граждан, так и от Евросоюза, используя деривативы. Но другие страны, находящиеся в кризисе, не могут быть обвинены в финансовой расточительности: Ирландия и Испания имели профицит перед кризисом.

Одно из самых больших различий между Соединённым Штатами и Грецией (и другими странами) заключается в том, что пока другие страны занимают деньги в евро, над которым они не имеют прямого контроля, долг США определен в долларах – и Соединённые Штаты контролируют печатные станки. Именно поэтому понятие, что Соединённые Штаты объявят дефолт (как предполагает одно из рейтинговых агентств), граничит с абсурдом. Конечно, существуют некоторые шансы, что для того, чтобы выплатить долги, потребуется напечатать столько долларов, что они не будут стоить много. Но эта проблема – инфляция, а в настоящее время рынки не думают об инфляции как о значительном риске. Можно сделать вывод об этом из очень низкой процентной ставки, по которой государство должно выплачивать свой долгосрочный долг, а даже более из того, что оно должно платить по облигациям, защищенным от инфляции (или, более точно, – разницы между отдачей от обычных облигаций и облигаций, защищенных от инфляции). Сейчас рынок может быть неправ, но рейтинговые агентства, понижающие позиции Соединённых Штатов, должны объяснить, почему рынок неправ и почему они верят в то, что существует более высокий риск инфляции, чем верят рынки. Ответы могут не последовать.

До введения евро Греция занимала деньги в драхмах. Сейчас она занимает в евро. Впрочем, отличие Греции от США не только в том, что она занимает деньги в евро, но ещё и в том, что контроль центрального банка принадлежит Европе. Соединённые же Штаты знают, что покупать государственные облигации будет ФРС. Греция даже не может быть уверена, что Европейский Центробанк будет покупать греческие облигации, которые принадлежат их собственным банкам. Фактически, Европейский Центробанк продолжает угрожать не покупать суверенные облигации стран еврозоны, пока они не будут делать то, что он им говорит.

Правая альтернатива

Европейский кризис – не случайность, но это не вызвано излишними долгосрочными долгами и дефицитом или государством «благосостояния». Это вызвано чрезмерной программой сокращения расходов – урезанием государственных расходов, что предсказуемо привело к рецессии 2012 года – и ущербным валютным механизмом, евро. Когда евро был представлен, наиболее незаинтересованные экономисты были скептичны. Изменения валютного курса и процентных ставок критически важны для помощи экономике страны приспособиться к переменам. Если все европейские страны были потрясены одинаковым шоком, то единая регулировка обменного курса и процентных ставок сработала бы для всех. Но разные европейские экономики переживали разный шок. Евро отменило два регулировочных механизма и не предложило ничего взамен. Это был политический проект; политики считали, что общая валюта сблизит страны, но внутри Европы не было той сплочённости, которая обеспечила бы то, что нужно было сделать, чтобы евро заработал. Единственное, в чем все страны зоны евро согласились, – так это чтобы не иметь слишком больших бюджетных дефицитов и национальных долгов. Но, как убедительно показали Испания и Ирландия, этого было недостаточно. В течение нескольких лет была надежда, что политический проект будет завершен. Но, когда все было хорошо, не было момента, чтобы продвинуться дальше; а после кризиса, который повлиял на разные страны по-разному, не было желания. Страны могли согласиться только потуже затянуть пояса, что привело Европу к вдвойне усиленной рецессии.

Среди европейских стран, дела которых идут лучше всех, – Швеция и Норвегия, с их сильными государствами благосостояния и большими правительствами. Но они выбрали не присоединяться к евро. Британия не в кризисе, хотя экономика на спаде: она тоже выбрала не присоединяться к евро, но решила последовать программе сокращения расходов.

К сожалению, многие члены конгресса хотят, чтобы США присоединились к той самой «программе сокращения расходов и государственного вмешательства» – и урезать налоги и расходы. Мы видели, как сбалансированное повышение налогов и расходов стимулирует экономику. По той же причине сбалансированное сокращение расходов и налогов приведёт к сокращению экономики. И если мы пойдем дальше, как хотят того правые, сократим расходы ещё больше, в героической, но, возможно, бессмысленной попытке сократить дефицит, ущерб будет ещё больше.

Может показаться удивительным, что в стране, где налоговые ставки для верхушки уже ниже, чем в большинстве развитых индустриальных стран, имеется программа сокращения дефицита, акцентированная на сокращении налоговых ставок для верхушки и налоговых ставок для корпораций, но это именно то, что сделала Комиссия по сокращению дефицита Боулза – Симпсона (Bowles – Simpson)586. Она предложила ограничить высшую налоговую ставку коридором между 23 и 29 процентами, что, по сути, является частью более широкого плана по сокращению масштабов государственного вмешательства, ограничивая общие доходы от налогов 21 % ВВП. В самом деле, около трёх четвертей сокращения дефицита достигнуто сокращениями в государственных расходах.

Рейгановская экономическая «теория предложения», предполагавшая, что снижение налоговых ставок повысит экономическую активность настолько, что суммы налоговых сборов на самом деле повысятся, была (как мы отметили в главе 3) развенчана тем, что реально произошло после того, как Буш и Рейган налоги снизили. Сегодня индивидуальные налоговые ставки куда ниже, чем они были в 1980 году, и есть все основания предполагать, что дальнейшее их сокращение понизит налоговые сборы ещё больше.

Аргумент, что корпоративные налоговые ставки должны быть понижены (до промежутка между 23 и 29 процентами – от текущих 35 процентов)587, были ещё менее убедительными, хотя предложения комиссии Боулза – Симпсона закрыть тысячи лазеек (если реально будут осуществлены) означают, что многие корпорации будут платить больше налогов, даже если официальная ставка будет понижена. Мы отметили в главе 3, что эффективная налоговая ставка – часть дохода, который корпорации выплачивают в налогах – куда меньше, чем 35 процентов, при том, что некоторые ведущие корпорации страны, как GE, налоги не платят. Но пока есть убедительные аргументы для закрытия лазеек – даже фокусируясь просто на инвестициях и создании рабочих мест, – существует мало предпосылок для всеобъемлющего понижения корпоративной налоговой ставки. В конце концов, с вычетом налоговых процентов, налог понижает стоимость займа и возврата пропорционально. Нет плохого эффекта на инвестиции для любой инвестиции, профинансированной через займ. Приняв однажды во внимание выгодные ставки, по которым капитал может быть амортизирован (бизнесу позволено вычитать из доходов сумму, отражающую фактический износ машин), налоговый кодекс на самом деле стимулирует инвестирование588. Если комиссия обеспокоена эффектом налога на инвестиции, существуют более точные способы подстроить налоговый кодекс, чем повсеместные сокращения: можно было, допустим, предложить снижение налогов на фирмы, создающие рабочие места и инвестирующие в Америку, и повышение налогов на тех, кто этого не делает. Подобная политика позволила бы поднять доходы и предоставить мотивацию для больших инвестиций и создания рабочих мест в Соединённых Штатах.

Каждая группа, рассматривающая проблему сокращения дефицита, пытается обратиться к искажающим аспектам налогового кодекса – условиям, многие из которых сознательно детерминированы частными интересами, стимулирующими специфические сектора экономики. Ни одна группа, тем не менее, не предложила прямую атаку на корпоративное благосостояние и скрытые субсидии (включая финансовый сектор), которые мы подчеркнули в этой книге, частично потому, что, как мы видели в главе 6, правые преуспели в убеждении множества американцев, что атака на корпоративное благосостояние – это «классовая война».

Вычеты

Многие защитники сокращения дефицита обращали особое внимание на ряд вычетов из налогооблагаемой базы, которые были выгодны для среднего класса, – процентные вычеты по ипотеке и вычеты по пособиям в сфере медицинского обслуживания589. Но элиминирование этих вычетов может быть эффективно для поднятия налогообложения в среднем классе, чьи доходы стагнируют или снижаются с течением лет. Любой, обеспокоенный положением среднего класса, должен видеть, что если бы вычеты были отменены, для них – не тех, что в «топе», – такая потеря должна быть компенсирована более низкими налоговыми ставками.

Большинство экономистов поддержало бы отмену вычетов по ипотеке, которая ведёт к повышению трат на жилье. Вдобавок ипотечные вычеты могут быть повинны в стимулировании чрезмерной задолженности. Государство, по сути, субсидировало долг – ещё одна скрытая субсидия банкирам, кто был среди настоящих бенефициаров. И, поскольку более обеспеченные люди сталкиваются с более высокими налоговыми ставками, они получают больше выгоды от ипотечных вычетов, чем лица с меньшим доходом. Налоговые вычеты, как они составлены сейчас, одновременно искажённые и несправедливые. И это может даже не быть эффективным в повышении количества домовладений в тех городских районах, где живёт много людей с низким доходом. В этих местах, где предложение на жилье ограничено, ипотечные субсидии могут повышать цены, делая домовладение менее доступным.

Но сроки ликвидации являются проблемой: отмена вычетов может сделать жилье более дорогим, подавляя приемлемые цены. Поскольку четверть всех американцев с ипотекой должны по своей ипотеке больше, чем стоимость их домов – около 11 миллионов семей, – кризис в жилищном секторе только утяжелится. Будет больше выкупов, больше подавленных общин, и этот ключевой сектор экономики будет оставаться в руинах долгие годы. Чем дольше рынок жилья остаётся подавленным, тем дольше экономика остаётся в текущем состоянии около рецессии590.

Существует способ обойти это затруднительное положение. В 2009 году налоговый кредит на покупку дома в первый раз в размере $10 000 помог поддержать рынок жилья, предоставляя новым покупателям капитал. Обновление и расширение этой программы для семей с низким доходом одновременно поможет стимулировать рынок жилья и восстановить экономику до здорового состояния, а также сделает возможным для семей с более низким доходом приобретение дома.

В общем смысле набор налоговых уступок (как специальное обращение с пенсионными счетами) создан для стимулирования людей откладывать больше. ведёт ли это на самом деле к увеличению накоплений – спорно. Но поскольку это больше на пользу более богатым людям, эти уступки помогают обогатиться богатым, которые действительно откладывают. Но это несравнимо с людьми, имеющими более низкий доход. Если бы государство предоставляло налоговый кредит наличными для инвестиций в домовладения лицам с низким доходом (что поддерживало бы их накопления, даже если, благодаря вычетам, они не платят никаких налогов), это предоставило бы им более явные стимулы копить. И даже – могло бы сократить разрыв между низами и верхами.

Справедливый подход к сокращению дефицита

Короче говоря, пока сокращение дефицита – не главная срочная проблема сегодняшней экономики, задача сокращения дефицита не так уж и сложна. Нужно просто отменить меры, которые привели к перестройке государственной фискальной политики с 2000 года по настоящее время; поднять налоги для верхушки, сократить корпоративное благосостояние и скрытые субсидии; повысить налоги для корпораций, которые не инвестируют и не создают рабочих мест в Соединённых Штатах, относительно тех, что делают это; наложить налоги и штрафы на загрязнителей; остановить раздачу ресурсов страны; сократить военные растраты; прекратить переплаты по госзакупкам, будь то фармацевтические компании или военные подрядчики. Существует более чем достаточно денег в этом плане, чтобы достичь наиболее амбициозных целей по сокращению дефицита, поставленных любой из комиссий.

Сравнивая этот план с реформами, предложенными разными комиссиями, можно прийти к одному из двух заключений: либо некоторые из них сознательно хотят продолжать путь реструктуризации экономики способами, которые приносят выгоду верхушке за счёт всех остальных; либо некоторые из них подвержены мифам, которые искажают рациональное принятие решений в сфере экономики.

Дебаты по поводу бюджета были затуманены рядом мифов, некоторые из которых мы уже обсуждали. Миф «экономической теории предложения» утверждает, что налогообложение богатых сократит работу и накопления и что все – а не только богатые – пострадают. Каждая отрасль имеет свою версию мифа, помогающего им всем: сокращение военных расходов будет стоить рабочих мест. Индустрии, которые делают вклад в загрязнение воздуха или воды или создают токсичные отходы, утверждают, что заставить загрязнителей платить за издержки, которые они накладывают на других, будет стоить рабочих мест.

Как мы уже объяснили, история и теория спорят с экономической теорией предложения, но сегодня это почти не относится к делу. Сегодня наша проблема – не предложение, а спрос: огромные фирмы имеют по крайней мере наличные, чтобы делать любые инвестиции, которые они хотят; но без спроса на их продукты подобные инвестиции не последуют. Чтобы стимулировать инвестиции, мы должны сосредоточиться на том, как лучше стимулировать спрос. Получение больших денег в карманы среднего класса и низов сделает это. Именно потому предложения по сокращению дефицита, по сути, увеличивающие налоговое бремя на средний класс, просто сделают все хуже591.

В ответственности макрополитики – денежной и фискальной – поддержка экономики на уровне полной занятости. Когда все идёт хорошо, экономика работает практически на уровне полной занятости, чрезмерные военные расходы и щедрое корпоративное благосостояние не создают рабочих мест. Они просто искажают экономику, перемещая рабочую силу от более продуктивного использования к менее продуктивному. Правда, что если мы скорректируем эти искажения, некоторые работники (со специфическими для конкретного сектора навыками) пострадают, поскольку их навыки больше не будут востребованы. Но это не аргумент для поддержания их на месте. Это аргумент для надежной помощи в адаптации пострадавших работников – помощи, которой правые обычно сопротивляются.

Миф «экономической теории предложения» утверждает, что налогообложение богатых сократит работу и накопления и что все – а не только богатые – пострадают.

Возможно, миф, который наиболее эффективен, – это утверждение, что поднятие налогов на миллионеров или корпорации навредит малому бизнесу, а поэтому будет стоить рабочих мест. В реальности очень малое количество фирм малого бизнеса пострадает от подобных налогов – меньше одного процента. Будет немного понижена только их прибыль. Если нанятьработника – прибыльно, если до налогообложения купить новую машину – выгодно, то и после налогообложения сделать это по-прежнему будет выгодно. Скажем, найм работника даст фирме отдачу в размере $100 000, и фирма должна заплатить (включая все налоги) $50 000. Значит, фирма (большая или маленькая) получит чистую прибыль в размере $50 000. Если владелец теперь должен будет заплатить дополнительный налог на эту прибыль в размере 5 %, это понизит его прибыль на $2500 долларов, но это по-прежнему будет весьма прибыльно для него – нанять работника. Что поражает в утверждениях об обратном, это то, что их бросают в лицо элементарной экономике: ни инвестиции, ни рабочие места, которые были прибыльны до повышения налогов, не будут неприбыльны после.

Может быть небольшая обеспокоенность, что в эпоху ограниченной доступности кредитов для маленьких фирм более высокий налог на миллионеров может сократить их способность делать желаемые инвестиции (просто потому, что они будут после налогообложения иметь меньше денег, чтобы тратить). Иронично, что банки, которые так мощно поддерживались в период Великой рецессии, утверждают, что это не так. Хороший небольшой бизнес с хорошим проектом может, они говорят, получить деньги, которые ему нужны. Согласно банкирам отсутствие кредитования малого бизнеса происходит не в силу провала банка в выполнении своей части сделки (когда деньги даются банкам так свободно, есть понимание, что это для того, чтобы они могли – и должны – продолжать кредитовать); это в силу того, что рецессия уничтожила хорошие возможности кредитования. Но даже если существует проблема со способностью инвестировать, есть и лучшие пути справиться с этим, чем давать карт-бланш корпорациям и надеяться, что каким-то образом какие-то деньги попадут вниз и даже, возможно, создадут рабочие места592.

Сокращения социального страхования

Случается, что от правых не слышно злобной критики в адрес даже скромного повышения налогов для богатых. Потому что те, кто входит в 1 процент, и их союзники в этот момент защищают сокращения социального страхования – и в области здравоохранения, и в области программы социального страхования (пенсий) для пожилых, зачастую пренебрежительно называемые пособиями для среднего класса. Правые боролись против принятия обеих этих программ. Сейчас они винят эти программы в финансовых трудностях страны.

В наиболее многообещающих сценариях правые приватизируют обе услуги. Приватизация, разумеется, базируется на ещё одном мифе: что управляемые государством, эти программы обязаны быть неэффективными, и приватизация, соответственно, обязана быть лучше. Фактически, как мы отметили в главе 6, транзакционные издержки программы социального страхования и Medicare гораздо, гораздо ниже, чем у фирм частного сектора, которые предоставляют подобные услуги. Это не должно удивлять. Цель частного сектора – заработать денег, для частных компаний транзакционные издержки – это хорошая вещь; разница между тем, что они принимают и что они выплачивают – это то, что они хотят максимизировать593.

Пропасть между доходами и расходами для государственных программ создаёт проблемы в долгосрочном периоде. В случае программы социального страхования пропасть может быть относительно маленькой, с высокой степенью неопределенности. Финансовое положение программы социального страхования сильно зависит от прогнозов по зарплате, населению и продолжительности жизни. Экономические прогнозисты были не слишком хороши в предсказании Великой рецессии даже за год до её начала: поэтому никто не должен придавать особого значения прогнозам экономики на сорок лет вперед. Возможно даже, что программа будет в профите, особенно если уровень иммиграции относительно размера населения продолжится на своей скорости, наблюдавшейся до рецессии. Конечно, мы должны быть готовы к возможности того, что будет большой долгосрочный дефицит в программе социального страхования и что здесь должны быть изменения и во взносах, и в пособиях.

Некоторые корректировки имеют смысл сейчас: повышение максимального уровня дохода, для которого делаются взносы (в 2011 году взносы были сделаны только до $106 800 дохода, в результате чего менее 86 % зарплаты подлежали налогу на зарплату); продолжение корректировки возраста выхода на пенсию, поскольку продолжительность жизни возрастает (но это должно сопровождаться повышенной поддержкой тех, кто должен выйти на пенсию раньше в результате частичной инвалидности); наконец, повышение прогрессивности системы для лучшего отражения повышенного неравенства в нашем обществе. Те, что наверху, сейчас получают несколько меньше, чем они вносят; те, что внизу – немного больше. Поддержка баланса чуть больше может (с расширением взносов для более богатых людей) помочь тем, что внизу, и поставить программу социального страхования на твердую финансовую основу. В долгосрочной перспективе могут быть дополнительные корректировки, скажем, небольшое повышение налогов, небольшое понижение пособий; но даже в стандартном сценарии пропасть – умеренная594.

Программа социального страхования была впечатляюще успешной, поскольку не только почти устранила нищету среди стариков595, но также предоставила что-то вроде страхования, которого не может предоставить ни одна частная страховая программа, защищая от нестабильности фондовых рынков так же, как и от инфляции. Многие американцы, опиравшиеся на частные пенсии, знают, о чем я говорю: даже когда государственные программы пытаются обеспечить, чтобы частные пенсии адекватно капитализировались, фирмы играют на своих работниках. Перед тем как компания банкротится, её топ-менеджмент уходит с огромной выплатой; но пенсионные фонды поставлены под удар.

План приватизации программы социального страхования президента Буша был не в том, чтобы предоставить больше денег американским пенсионерам, или больше страхования, или, наконец, повысить эффективность. План имел одну только цель: предоставить больше денег 1 проценту за счёт 99 процентов – больше денег на Уолл-стрит. Масштабы потенциально огромны. Подумайте о $2,6 триллиона в фонде программы социального страхования. Если Уолл-стрит смог бы получить один процент в год за управление этими деньгами, это стало бы ещё одним золотым дном для менеджеров – $26 миллиардов в год.

Medicare

Проблемы с программой Medicare более сложные, но не намного. Америка имеет неэффективную систему здравоохранения, которая предоставляет первоклассное медицинское обслуживание для тех, кто удачлив, чтобы иметь хорошее медицинское страхование, или достаточно богат, чтобы позволить себе медицинское обслуживание без него. Система наполнена искажениями и рентой, высокие транзакционные издержки здравоохранения кормят прибылью страховые компании, а высокие цены на лекарства кормят прибылью фармацевтическую отрасль. Существует один способ разрешения долгосрочного дефицита, связанного с Medicare и Medicaid: сделать сектор здравоохранения более эффективным. Если бы стоимость медицинского обслуживания в Соединённых Штатах была сравнима с развитыми индустриальными странами, которые достигли лучших результатов, например, в продолжительности жизни, или детской или материнской смертности, бюджетные проблемы Америки были бы решены596.

Вместо этого комиссии по сокращению дефицита, формулирующие предложения в 2011 году, махнули рукой, говоря, что рост в расходах на Medicare должен быть ограничен, – без указания на то, как этого можно достичь. Или, как в плане Райана, предлагая превращение Medicare в программу ваучеров, в которых людям будет дана расписка, что они могут использовать их для оплаты медицинского страхования на частном рынке597. Те, кто не может поддержать ваучер своими собственными средствами, должны выбрать какую-то лучшую стратегию. Ясно подразумевалось: если затраты на медицинское обслуживание в общем повышались, то расходы на пожилых были ограничены; те, кто мог позволить себе платить больше из своего кармана, должны это делать, а для тех, кто не может, такая помощь превращалась, по сути, в нормирование.

Большая часть реформ в программах социального страхования и Medicare должна быть растянута на долгое время, осуществляться постепенно, и именно поэтому сокращения не будут иметь мгновенного большого эффекта на существующий дефицит. С одной стороны, это большое преимущество: можно говорить о финансовой ответственности, но не сжимать экономику сейчас598. С другой стороны, для настоящих «ястребов дефицита» это – большой недостаток. Разговоры пусты. Правые хотят реальных сокращений в расходах сейчас, как и обещаний будущих сокращений в социальных программах. Но запуск реальных сокращений сейчас усилит экономический спад и ухудшит положение среднего и низшего класса.

Винить жертву

ещё один миф – то, что бедные должны винить только себя. Безработные не имеют работы потому, что они ленивы. Они не искали достаточно хорошо599. Столкнувшись с предложением по расширению пособия по безработице, защитники этих идей беспокоились о моральном вреде. Предоставление страхования безработным, как они считали, сократит их мотивацию в поиске работы, что обернется более высоким уровнем безработицы. Являются ли такие утверждения правомерными, когда экономика работает на уровне почти полной занятости, – не моя забота здесь. Однако же с четырьмя кандидатами на каждое рабочее место должно быть очевидно, что проблема заключается не в отсутствии кандидатов, но в отсутствии рабочих мест600. Если бы больше людей искало работу, было бы больше людей, устраивающихся на ограниченное количество доступных рабочих мест. Не было бы существенного изменения уровня безработицы601.

Стандартная мысль среди главных банкиров (и других правых) заключается в том, что это не они потерпели крах, управляя полным спросом для поддержания экономики на уровне полного функционирования. Они переносят вину на кого угодно, в частности – на работников, за требования чрезмерных гарантий занятости и слишком высоких зарплат, что подрывает функционирование рынка труда. Кризис показал, как неправы были их взгляды на рынок труда: Соединённые Штаты, с якобы наиболее гибким рынком труда, действовали куда хуже, чем страны с более серьёзной защитой труда (как Швеция и Германия)602. И причина очевидна: сокращение зарплаты сокращает общий спрос и усугубляет спад.

Наихудший миф – это тот, что программа сокращения расходов принесет восстановление и что больше государственных расходов не будет. Аргумент такой: бизнесмен, видящий, что государственные сводки в хорошем состоянии, будет более уверенным, а большая уверенность приведёт к большему количеству инвестиций. Забавно, но на основании этого аргумента можно подумать, что защитники политики сокращения расходов поддерживают нашу первую стратегию восстановления экономики: больше государственных инвестиций. С тех пор как возможности государственного инвестирования широко рассматриваются как получающие высокую ожидаемую отдачу – более высокую, чем процентная ставка, которую государство должно платить, заимствуя, – следует естественный вывод о том, что рост государственных инвестиций приведёт к более низкому государственному долгу в долгосрочном периоде; вот здесь кроется убеждение, что это должно вселять уверенность и принести взрыв экономической активности. Но защитники программы сокращения расходов не поддерживают более высокие государственные инвестиции603.

Другой путь оценить достоинства жесткой экономии – посмотреть на историю. История показывает, что меры жесткой экономии почти никогда не работали, а теория объясняет, почему мы не должны этому удивляться. Рецессия вызвана отсутствием спроса – тотальный спрос меньше, чем то, что экономика может произвести. Когда государство сокращает траты, спрос понижается ещё больше, и безработица растёт.

В основе мифа, что-де жесткая экономия принесет уверенность, часто лежит ещё один миф – миф о том, что бюджет государства схож с бюджетом домашнего хозяйства. Каждое домохозяйство, рано или поздно, должно жить по средствам. Между тем, когда экономика имеет высокий уровень безработицы, простое правило неприменимо к национальному бюджету. Это постольку, поскольку увеличение расходов может на самом деле расширить производство созданием рабочих мест, заполняющихся людьми, которые в ином случае были бы безработными. Отдельное домовладение, тратя больше своих доходов, не может изменить макроэкономику. Национальное правительство может. И рост ВВП может быть в несколько раз больше суммы, потраченной государством.

Финансисты подчёркивают важность уверенности, но уверенность не может быть восстановлена стратегиями, которые ведут к большей безработице или меньшим результатм. Уверенность может быть восстановлена только с помощью стратегий, которые ведут к росту, – и жесткая экономия ведёт к противоположному.

Защитники жесткой экономии предоставляют в качестве доказательства страны на этапе экономического спада, которые приняли программу сокращения государственных расходов и восстановились. Но более внимательный взгляд показывает, что эти страны были маленькими и имели торговых партнеров, которые испытывали бум604. Таким образом, повысившийся экспорт мог запросто заменить сниженные государственные расходы. Это не тот случай для Соединённых Штатов и Европы сегодня, многие партнеры которых находятся на этапе спада605.

Можно подумать, что те, что защищают жесткую экономию, не научены избытком более раннего опыта, когда эта самая экономия имела катастрофические последствия: программа сокращения расходов Герберта Гувера превратила крах фондового рынка 1929 года в Великую депрессию; экономия, настойчиво внедрявшаяся МВФ, превратила спад в Восточной Азии и Латинской Америке в рецессию и депрессию; самостоятельно налагаемая и активно продвигаемая программа сокращения расходов в некоторых европейских странах (Великобритания, Латвия, Греция, Португалия) сейчас имеет тот же самый эффект. Но защитники экономии, кажется, не готовы смириться с этими ошеломляющими доказательствами. Как доктора Средневековья, свято верившие в кровопускание и, когда пациенту не становилось лучше, утверждавшие, что всего-то и нужно – ещё один раунд, так и кровопускатели двадцать первого века не отступятся. Они будут требовать ещё больше экономии, они найдут миллиарды причин, почему первая доза не сработала как ожидалось. Тем временем безработица будет расти, зарплаты будут падать, а государственные программы, на которые опираются средний класс и низы, исчезнут.

А теперь сравним последствия жесткой экономии с последствиями политики увеличения государственных расходов. Определенно, именно государственные расходы в преддверии Второй мировой войны вытащили страну из Великой депрессии. И хотя Новый курс политики Рузвельта предоставил некоторый стимул и помог экономике восстановиться в период с 1933 по 1936 год, его было недостаточно, чтобы преодолеть комбинированный эффект от сокращения расходов на государственном и локальном уровнях и слабости в сельском хозяйстве (доходы в этом секторе, который насчитывал четверть населения, драматически упали в этот период – на 50 % только между 1929 и 1932 годами)606. Тогда, в конце первого срока Рузвельта, в 1936 году, беспокойство по поводу дефицита и давления от финансовых консерваторов заставило его сокртить федеральные расходы. Восстановление экономики захлебнулось, и рост обернулся падением607.

Миф о провалившемся стимулировании

Защитники жесткой экономии противостоят тем, кто выступает за рост государственных расходов, говоря, что подобные траты не будут стимулировать экономику. Они начинают свою критику с указания на то, что почти 800-миллиардная программа стимулирования, запущенная в феврале 2009 года, не спасла экономику от глубокой рецессии – и это не смогли бы сделать и ещё большие государственные расходы. Но подобные адвокаты лукавят: стимулирование сработало. Если бы его не было, уровень безработицы перевалил бы за 12 %, то есть составлял бы на 2 процентных пункта больше актуального уровня.

Администрация допустила несколько ошибок. Во-первых, она недооценила глубину и длительность спада. Правительство полагало, что без стимулирования уровень безработицы достигнет 10 %. Экономисты администрации (некоторые из них были связаны с созданием пузыря) недооценили его размер. Они просто не могли поверить, что реальные цены на недвижимость были настолько раздуты; потому они верили, что падение цен будет лишь временным, и с восстановлением цен на жилье потребление будет восстановлено. И тогда бизнес, видя быстрое восстановление, не позволил бы своим работникам уйти. Реальность была иной: надулся огромный пузырь, и с ценами на 30 % ниже докризисного уровня, держащимися на этом уровне в течение пяти лет после того, как пузырь лопнул (в некоторых местах – более чем на 50 % ниже докризисного уровня), стало очевидно, что сектор недвижимости будет подавляться ещё некоторое время, даже если финансовый сектор полностью оздоровится608. Это и есть проблема, потому что перед кризисом около 40 % всех инвестиций было сосредоточено в недвижимости.

Вторая ошибка заключалась в том, что администрация верила, будто основная проблема была в финансовом кризисе – не понимая лежащую в основе потребность в структурной трансформации. Огромное повышение производительности в промышленности, превышающее рост спроса, неизбежно означало, что рабочая сила должна переместиться из этого сектора – так же, как огромный рост производительности в сельском хозяйстве в годы перед Великой депрессией привёл к тому, что рабочая сила переместилась из сельского хозяйства в промышленность. Более того, с глобализацией возросшая доля рабочих мест в производстве естественным образом перемещается в развивающиеся страны и возникающие рынки, вызывая необходимость структурных изменений.

Администрация также потерпела крах в понимании другой фундаментальной проблемы. Именно так назовем растущее неравенство и его влияние на то, что происходило до кризиса и что, скорее всего, должно случиться впоследствии. До кризиса накопления среднего домохозяйства находились на нулевом уровне, а это означало, что многие американцы расходовали сверх своих доходов, то есть – имели негативные накопления. При условии, что 20 % населения (самых богатых) удерживает примерно 40 % национального дохода и откладывает примерно 15 % из этого дохода (в целом примерно 6 % национального дохода откладывалось), это означало, что нижние 80 %, располагающие 60 % национального дохода, тратили сверх меры, и это «сверх» составляло уровень в 10 % их дохода. И снова – даже если банки были бы полностью восстановлены, даже если уменьшилось бы использование заёмных средств сектором домохозяйств (что, собственно, означает выплата их чрезмерной задолженности), эти домохозяйства не смогли бы вернуться к своему обычному потреблению за пределами своих доходов, а банки не могли бы их кредитовать. Именно потому нереально думать, что потребление, превышающее докризисный уровень, продолжится.

И, конечно, упавшее распределение зарплаты – с повышенным неравенством – сделает восстановление без государственной помощи более сложным.

Эти ошибки в экономическом анализе имели последствия. Убеждение, что экономика быстро оправится сама по себе – когда банки с помощью государства вернутся в здоровое состояние, – привело к тому, что программа стимулирования оказалась слишком мала и слишком коротка. Поскольку администрация думала, что спад будет коротким, она считала, что фирмы будут удерживать своих работников; но бизнес считал иначе, и потому увольнение работников было большим, чем администрация предполагала. Более того, стимул не был хорошо продуман; могло быть больше стимулирования на каждый потраченный доллар. Но убеждение, что нужна была только краткосрочная помощь (пока финансовый сектор не восстановится), сделало администрацию более расслабленной по отношению к этим мерам оздоровления609.

Просчеты администрации в этой области усугубил ещё один фактор: мысль о том, что если её представители сумеют уговорить экономику и «восстановить уверенность», то всемогущий американский потребитель каким-то образом вернется. В марте 2009 года они стали говорить о зеленых побегах; но к лету эти побеги завяли. В последующие годы проблески надежды иногда появлялись, но эти попытки возродить уверенность на самом деле могли привести к подрыву уверенности (и особенно в администрации и ФРС): очевидно, что лидеры страны не понимали, что происходит610.

Почему государственные расходы могут быть очень эффективны

Логика, почему государственные расходы могут быть – и были – эффективными в стимулировании экономики, напориста. Если правительство, скажем, повышает расходы, ВВП возрастает на величину, кратную этой сумме. Отношение между ростом ВВП и ростом государственных расходов называется мультипликатором. Не вызывает удивления высказывание правых о том, что мультипликатор мал – и может быть даже на уровне нуля. Разумеется, когда экономика на уровне полной занятости, рост государственных расходов не повысит ВВП. Он и так значительно превосходит другие расходы. Если ФРС поднимает процентные ставки или сокращает доступность кредитов (как она работает, чтобы убедиться в том, что рост государственных расходов не повышает инфляцию), инвестиции будут вытеснены. Но этот опыт безотносителен к вопросу об оценке влияния государственных расходов, когда безработица высока (и, скорее всего, будет такой в последующие годы) и когда ФРС принимает обязательство не повышать процентные ставки в ответ. В этих условиях – условиях Великой рецессии – мультипликатор скорее всего будет большим, превышающим коэффициент «1»611.

Государственные расходы могут, конечно, быть более эффективными, если они идут на продуктивные инвестиции, включая те, что стимулируют реструктуризацию экономики. Помимо высокой прямой отдачи от подобных инвестиций, существует и другая выгода – отдача частных инвестиций возрастет, да так, что частные инвестиции «столпятся» в очереди. Дефицит сократится в среднесрочном периоде, а это не только вселит уверенность, но потребители, понимая, что их будущая налоговая ноша будет меньше, чем она могла бы быть в ином случае, могут потреблять больше сегодня612. Даже частное потребление «столпится».

Государственные деньги, потраченные на структурные реформы (помогая перемещать ресурсы от старых, менее конкурентоспособных секторов к новым), стимулируют экономику, а более высокие доходы дадут людям и фирмам ресурсы для адаптации к изменяющейся экономике.

Во многих европейских странах, столкнувшихся с программой сокращения государственных расходов, существует одновременный спрос на более быстрые структурные реформы. Структурные реформы, на которых они часто сосредоточены, не влекут за собой государственную помощь в перемещении экономики в новые сектора. Скорее, это то, что можно назвать смесью контрпродуктивных мер (понижение минимальных окладов) и мер, направленных на сокращение рент (например, более эффективное принуждение к соблюдению законов о конкуренции, или сокраение лицензионных ограничений), с мерами неоднозначного влияния – такими, как ускоренная приватизация (которая имеет место во многих странах), фактическое повышение ренты и ослабление эффективности. Эти реформы приправлены мотивирующими лозунгами – быть более конкурентоспособными. Даже если эти реформы происходили бы на исторически беспрецедентной скорости, потребовались бы годы, чтобы оценить полную выгоду. Но эти реформы в лучшем случае (когда они хорошо продуманы, тогда как большинство из них – нет) повышают сторону предложения. Однако, как мы неоднократно замечали, слабость сегодняшней экономики кроется на стороне спроса и сокращения в доходах работников (в результате увольнений или понижения зарплаты). Снижение совокупного спроса понижает ВВП и ослабляет возможности тех, кто должен способствовать структурным трансформациям. Коррекция, скорее всего, будет нарушена. Фактически пока ничего не делается по поводу спроса и роста сейчас (и большинство европейских программ, кажется, делают мало или почти ничего). Структурные реформы, нацеленные на повышение эффективности, подразумевают, что для производства любого результата, который продуцирует современная экономика, будет требоваться меньше работников. А поскольку желательные структурные реформы могут осуществиться лишь в долгосрочном периоде, они несут в себе риск повышенной безработицы и пониженного результата в периоде краткосрочном.

Центральный фокус большей части современной макроэкономики и денежной политики сосредоточен на инфляции – удержание инфляции на низком уровне и стабильность якобы предоставляют макроэкономические условия, в которых рыночная экономика может процветать. Инфляция – особенно очень высокие и неустойчивые уровни инфляции – может быть проблемой, но Соединённые Штаты и Западная Европа не сталкивались с серьёзной проблемой инфляции на протяжении более трети века613. Фокус на прошлых проблемах может отвлечь от более давящих вопросов сегодняшнего дня. В годы перед Великой рецессией куда большие сомнения, чем возможное небольшое снижение эффективности от не слишком значительного роста инфляции, должны были вызывать очень большие потери от коллапса финансовой системы614. В годы после начала Великой рецессии большую обеспокоенность, чем небольшие потери эффективности от небольшого роста инфляции, должны были вызывать очень большие потери от растраты ресурсов – как результата экономики, не работающей в полную мощность.

Как мы отметили в главе 4, те, кто пострадал больше всего в кризисах – это работники и малый бизнес, что было особенно верно в кризис, когда корпоративная прибыль оставалась высокой во многих секторах615, а банки и банкиры поживали хорошо. Высокая безработица навредила тем, кто зависел от заработков на свою жизнь; большинство тех, у кого работа осталась, столкнулись с сокращенными часами и более низким доходом. Но это особенно навредило низам. Более квалифицированные работники были заменены менее квалифицированными, а менее квалифицированные – неквалифицированными. И пока каждая из этих групп страдала от понизившихся доходов, те, что были заменены на своих рабочих местах, пострадали больше всего616.

Высокий уровень безработицы не только влияет на тех, кто теряет своё рабочее место или имеет сокращенные рабочие часы: это вредит всем нижним 99 процентам, снижая зарплату, поскольку работники конкурируют за рабочие места. И способ, которым большая часть центральных банковских домов осуществляет денежную политику, создаёт глубокий эффект, работающий безжалостно в течение последних нескольких десятилетий. Как только заработная плата начнет восстанавливаться, центральные банковские дома, с их целеустремленным акцентом на инфляции, повышают опасность роста цен. Они поднимают процентные ставки и усложняют кредитование для поддержания безработицы на излишне высоком уровне. Слишком часто они преуспевают в предотвращении повышения заработной платы – в результате чего производительность растёт в шесть раз быстрее заработной платы617. (На момент кризиса 2008 года работники ещё не восстановили то, что они потеряли в последней рецессии)618.

Для главных банкиров настало трудное время, ограничивающее их мнение по поводу политики регулирования денежной и банковской систем. (Если бы они придерживались своего рукоделия и правильно оценили денежную и нормативную политику, экономика была бы в гораздо лучшей форме.) Центральной темой этих банкиров стало то, что должно быть больше «гибкости рынка труда», которая, как правило, означает снижение заработной платы (и особенно – минимальной заработной платы) и защиты рабочих мест. Но ослабление систем социальной защиты усилило неблагоприятное воздействие ошибок макрополитики на 99 процентов. Минимальные зарплаты не справлялись с инфляцией (так что реальный федеральный минимальный размер оплаты труда в США в 2011 году был на 15 % ниже, чем почти треть века назад, в 1980 году); и это, очевидно, сделало снижение заработной платы проще, особенно для низов619. Страхование от безработицы также не шло в ногу со временем, поэтому те, кто потерял свою работу и был достаточно удачлив, чтобы иметь страховку от безработицы, получили долю от своей предыдущей зарплаты620. И, как мы видели в первой главе, количество безработных, которые не получают пособия, возросло до ошеломляющего уровня.

Но ослабление системы социальной защиты и принуждение к «более гибкому рынку труда» могло само по себе иметь усиленные экономические последствия искаженной денежной политики. Центральная экономическая проблема Великой рецессии, как мы отметили, кроется в отсутствии совокупного спроса. С хорошей системой социальной защиты доход работников и уровень потребления сохраняются, даже столкнувшись с ухудшающимся «шоком» для экономики. Экономисты называют это поглотителями шока, автоматическими стабилизаторами. С другой стороны, зарплаты, падающие в ответ на неблагоприятный шок для экономики, усиливает его эффекты. Главные банкиры, которые одновременно призывали к большей «гибкости зарпат», фокусировались на инфляции и игнорировали риски финансовой хрупкости, одновременно преследуя политику, ставящую экономику в риск большого шока и защищая политику, которая точно обеспечит, что этот шок, когда он случится, будет иметь глубокие и серьёзные последствия.

Не обращая внимания на распределительные последствия денежно-кредитной политик

и

Как я отметил, стандартная макроэкономическая модель даже не осознает, что распределение доходов имеет значение, и потому неудивительно, что ФРС в своей политике зачастую не обращает внимания на распределительные сложности своих решений. Даже когда она фокусируется на занятости, провал в принятии во внимание распределительных последствий её действий ведёт к осуществлению политики, которая может быть контрпродуктивна.

Например, ФРС фокусируется на процентных ставках в ошибочном убеждении, что изменение процентных ставок – это простой «рычаг», которым она может контролировать экономику: понижаем процентные ставки – и экономика расширяется; поднимаем процентные ставки – и она замедляется. И хотя наступили времена и обстоятельства, в которых процентные ставки могут иметь подобный эффект, в другие времена эти связи в лучшем случае слабы и могут быть более эффективными другие инструменты. Например, в реакции на пузырь рынка недвижимости имело бы больше смысла поднять нижние платежные требования для ипотеки, чем повышать процентные ставки. Однако никто не хотел замедлять продуктивные инвестиции только для того, чтобы подавить разрастание пузыря. Подобные предписания были анафемой для ФРС с её религиозной преданностью ценовой системе и чудесам рынка.

Когда экономика вошла в штопор, понижение процентных ставок могло спасти банки, но это не подстегнуло экономику. Даже если более низкие процентные ставки, по которым банки платят фондам, перешли на заемщиков, во многих секторах не было бы сильного повышения инвестиций, учитывая низкий уровень использования мощностей – экономика уже имела более чем достаточно мощностей, чтобы производить все, что требуется. Потому, несмотря на дешевые деньги для банков – скрытая субсидия, – не существовало на самом деле выгоды для понижения процентной ставки. Когда ФРС понизила процентную ставку в ответ на коллапс технологического пузыря, это не привело к росту бизнес-инвестиций, но привело к образованию жилищного пузыря. Между тем в 2008–2009 годах, с небывало низкими ценами на недвижимость, было немыслимо представить, что пониженные процентные ставки возымеют эффект.

Этому была цена, тем не менее: все те пенсионеры, которые расчетливо инвестировали в государственные облигации, внезапно увидели, как исчезают их доходы. В этом случае был огромный переход состояния от стариков к государству и от государства к банкирам. Но было мало сказано о вреде, который был причинен старикам, и ещё меньше было сделано, чтобы его компенсировать621.

Пониженные процентные ставки могут сбавить расходы разными способами. Люди, близкие к выходу на пенсию, видя, что они могут откладывать куда больше в безопасных государственных облигациях, чтобы получить пенсию, которую они хотят, стремятся откладывать больше. Как откладывают родители, чтобы отдать детей в колледж. Даже поверхностное внимание к распределительным последствиям подобной политики поднимает сомнения об эффективности политики низких процентных ставок622.

ФРС, с фокусом на 1 проценте, тем не менее предположила, что более низкие процентные ставки повысят цены на фондовом рынке – помогая верхушке, как мы уже видели, владеющей непропорциональной долей фондового рынка, – а более высокие цены на фондовом рынке приведут к более высокому потреблению, поскольку люди будут чувствовать себя богаче. Но процентные ставки не будут оставаться на столь низком уровне всегда, что означает: прирост в ценах акций не будет постоянным. Необязательно, что любое временное поднятие цен на акции, вызванное временным понижением процентных ставок, приносящее выгоду исключительно богатым, станет причиной серьёзного роста потребления623.

И хотя политика низких процентных ставок, проводимая ФРС, не привела к восстановлению инвестиций, как она надеялась, это простимулировало тех, кто планировал инвестиции, чтобы заменить дешевый капитал на рабочую силу. Капитал добывался, по сути, по временной, искусственно заниженной цене, и можно было получить преимущество из этой необычной ситуации. Это придало силы искаженным паттернам инноваций, которые сосредоточились на сохранении рабочей силы в тот момент, когда она была в изобилии. Любопытно, что в момент, когда безработица среди неквалифицированных столь высока, продуктовые магазины и аптеки заменяют кассиров автоматами. ФРС делает все более и более вероятным, что, когда восстановление начнется, оно будет безработным. В самом деле, именно это было отличительной чертой выхода из рецессии 2001 года, в течение которой ФРС, как обычно, ставила процентные ставки на низкий уровень624.

Помогая верхушке

Мы уже отмечали количество способов, которыми ФРС помогала банкам и банкирам, особенно в кризис. Федеральный резерв кредитовал банки по очень низким процентным ставкам, которые (особенно во время кризиса) куда ниже рыночного уровня. Если банк может занимать по ставке, близкой к нулю, и покупать долгосрочные государственные облигации, скажем, под 3 процента, это делает изящные три процента прибыли из ничего625. Кредиты банковской системе составили $1 триллион в год, стало быть, это – 30-миллиардный подарок. Но банки часто делали ещё лучше – они могли кредитовать фирмы с высшим рейтингом (премиальных клиентов) по более высоким процентным ставкам. Если они могут кредитовать хотя бы под 10 %, тогда готовность государства одолжить им $1 триллион под нулевую ставку – это $100 миллиардов подарка в год626.

Банки также могут вкладывать деньги в Федеральный резерв, и сейчас они, в первый раз, получают проценты по эти депозитам – ещё один скрытый от налогоплательщиков трансфер банкам627. Любопытно, что этот последний дар может замедлить кредитование. Платить банкам, чтобы они не кредитовали, означает, что добавочная прибыль, которую банки получали от кредитования, снизилась628.

С более широкой точки зрения стратегия финансовой помощи поставила интересы банков (и особенно больших банков) и банкиров впереди всей остальной экономики629. Деньги банкам давались якобы на поддержание потока кредитов, но никаких условий не было предъявлено финансовым институтам, получающим средства. Никаких условий по поддержанию потока кредитования, никаких условий, ограничивающих использование денег на выплату бонусов. Большая часть денег, данных банкам, ушла на бонусы, а не на рекапитализацию банков. Деньги непропорционально уходили большим банкам, которые более заинтересованы в игре на фондовой бирже, нежели в кредитовании. Степень, в которой они вообще кредитуют, непропорциональна к большим международным фирмам. Государственные деньги, по большей части, не идут более мелким региональным и общинным банкам, которые фокусируются на кредитовании малого или среднего бизнеса630. Неудивительно, что сотни этих мелких банков обанкротились, а ещё сотни – в такой опасной позиции631, что им пришлось сократить кредитование632. Для стратегии, направленной на поддержание потока кредитов, решения ФРС (вместе с казначейством) были сильно искажены.

Отмена регулирования: ключ к возросшей финансиализаци экономики

Пиетет по отношению к банкам лежит в сердце ФРС и других центральных банковских домов – это самый большой вклад в неравенство. Их отказ ввести адекватное регулирование и адекватное принуждение к соблюдению существующих норм – кульминация двух десятилетий финансового дерегулирования, которое началось при президенте Рейгане. ФРС и её председатель Алан Гринспен оказались очень действенны в отмене предписаний, сыгравших столь важную роль в том, что десятилетиями после Великой депрессии финансовая система служила на благо страны. Они также были действенны в предотвращении введения новых правил, отражающих изменения в финансовом секторе (например, разработка деривативов, которые угрожают стабильности финансовой и экономической системы)633.

Это дерегулирование имело два связанных последствия, каждое из которых мы отмечали ранее. Во-первых, это привело к возросшей финансиализации экономики – со всеми ассоциированными искажениями и несправедливостью. Во-вторых, это позволило банкам эксплуатировать остальное общество – через хищническое кредитование, злоупотребление сборами по кредитным картам и другие практики. Банки переместили риски в сторону бедных и налогоплательщиков: когда дела идут не так, как предсказывали кредиторы, тяготы от последствий несут другие. ФРС не только не запретила это; она этому способствовала634. Ясно, что, с точки зрения общества, банки не помогали людям управлять риском; они его создавали. Но когда дело доходило до управления собственным риском, банкиры были более успешны. Они не несли издержки своих действий.

В период после кризиса позиция Федеральной резервной системы в спорах о регулировании показала, на чьей она стороне. Регулирование должно быть составлено так, чтобы мотивировать банки вернуться в скучный бизнес кредитования. Осознавая, что банки, слишком большие, чтобы потерпеть крах, имели извращенные стимулы, они должны были сфокусироваться на том, чтобы сократить размер и взаимосвязанность банков. Более того, банки, слишком большие, чтобы потерпеть крах, имели конкурентное преимущество перед другими банками – теми, кто предоставлял им финансы, зная, что они могут рассчитывать, по сути, на государственные гарантии, и потому они намерены предоставлять им средства по заниженным процентным ставкам. Вот и могли большие банки процветать не потому, что они более эффективны или предоставляют лучшие услуги, но потому, что они, по сути, субсидируются налогоплательщиками. Наш провал во введении налога, чтобы закрыть это преимущество, просто даёт этим банкам ещё один большой подарок635. Осознание, что чрезмерные бонусы дают финансистам стимул вовлекаться в излишние риски и недальновидное поведение, также должно привести к суровым предписаниям, регулирующим начисление бонусов. А уж в осознании риска банков с недостаточной капитализацией – где маленькие изменения в стоимости активов могут быть достаточными, чтобы вызвать банкротство, – должны быть весьма суровые предписания по размерам бонусов и дивидендов до момента полного восстановления банковской системы. Осознавая роль, которую в банковском кризисе сыграли отсутствие прозрачности и деривативы, ФРС должна настаивать на том, что с этим нужно что-то делать.

Мало что было сделано по этому поводу, да и то, что было сделано, зачастую достигалось в оппозиции Федеральному резерву. Новый нормативный законопроект (Додда – Франка), подписанный в июле 2010 года, наделил большей частью ответственности за воплощение предписаний Федеральную резервную систему и, по крайней мере в некоторых сферах, она опять показала, кому принадлежит её лояльность. Приведем несколько примеров. В дискуссии перед принятием закона Додда – Франка комитет сената, ответственный за надзор за деривативами, рекомендовал, чтобы банки, застрахованные государством, не могли выписывать деривативы. Пока было непонятно, были ли деривативы страховыми продуктами или игровыми инструментами, было очевидно, что они не были займами. Если бы они были страховыми продуктами, они должны были регулироваться надзорными органами в сфере страхования. Если бы они были игровыми продуктами, то должны были бы регулироваться органами по надзору за азартными играми. Но ни в каких ситуациях они не должны быть подписаны правительством США – через Федеральную корпорацию страхования депозитов (государственное агентство, страхующеебанковских вкладчиков). Но Бен Бернанке (Ben Bernanke), глава ФРС, утверждал иное (в оппозиции двум региональным главам ФРС, которые, как оказалось, питают причудливую иллюзию о том, что банки должны сосредоточиться на банковских услугах). Бернанке и большие банки, что делают миллиарды в год на кредитных дефолтных свопах (КДС), выиграли.

Тем временем возник широкий консенсус среди экономистов и политиков (включая, по крайней мере, одного регионального главу ФРС, а также Мервина Кинга (Mervyn King), главу Банка Англии), что нужно что-то делать с банками, которые слишком круты, чтобы потерпеть крах. Кинг указал, что если они слишком большие, чтобы потерпеть крах, значит, они слишком большие, чтобы существовать. А ещё даже раньше Пол Волкер (Paul Volcker), бывший глава Федерального резерва, высказывал соображение, что эти банки слишком велики, чтобы ими управлять. Но нынешний и бывший главы совета директоров ФРС (Гринспен и Бернанке, ответственные за кризис), кажется, никогда не осознавали проблему, а если и осознавали, то явно недостаточно, чтобы предложить какие-то действия. А здесь многое можно было сделать: от нормативных решений, ограничивающих размер банка и расписывающих, что они могут делать, до налогов, чтобы закрыть преимущества, описанные ранее.

ФРС, конечно, никогда не намеревалась повышать неравенство – ни с помощью выгоды, которую она обеспечивала верхушке, ни тем, что она делала и что признавала допустимым для банков делать со средним и низшим классом. В самом деле, как мы объясним позже, большая часть членов совета директоров, вероятно, и правда верила, что их стратегии – слабый контроль, борьба с инфляцией, помощь банкам – необходимы для функционирования нашей экономики, что они обеспечат рост, от которого все получат выгоду. Но это только свидетельствует о степени, в которой ФРС была «захвачена» точкой зрения и мировоззрением банкиров.

Центральный тезис нынешней конвенциональной истины заключается в том, что центральные банки должны быть независимы. Если они являются субъектом политических сил, то, следовательно, политики будут манипулировать денежно-кредитной политикой для своих краткосрочных преимуществ за счёт долгосрочных издержек; перед выборами они будут чересчур стимулировать экономику с ценой – более высокой инфляцией, – которая будет заплачена после выборов. Более того, с независимыми центральными банками, обязанными поддерживать низкую инфляцию, рынки не будут встраивать инфляционные ожидания в своё поведение. Тогда инфляция будет взята под контроль, а общие показатели экономики улучшатся.

Провал независимых центральных банков

Независимые центральные банки Соединённых Штатов и Европы не работали особенно хорошо в последний кризис. Они однозначно действовали куда хуже, чем менее независимые центральные банки Индии, Китая и Бразилии. Причина была очевидна: американские и европейские центральные банки были, по сути, взяты в заложники финансовым сектором. Они могли не быть демократически подотчетны, но они отвечали интересам и точкам зрения банкиров. Банкиры хотели низкую инфляцию, нерегулируемый финансовый сектор со слабым надзором, и они это получили – хотя экономические потери от инфляции были крошечными по сравнению с потерями, которые возникли из чрезмерно свободного финансового рынка. С потерями простых потребителей от хищнического кредитования расправились быстро – в самом деле, дополнительная прибыль повысила финансовую мощь банков. Устойчивость банковской системы была, в конце концов, первой задачей центральных банков.

Захват

Мы видели во второй главе, что агентства по регулированию захвачены теми, кого они должны регулировать. Об этом свидетельствуют политика, которую они преследуют, и предписания, которые они принимают. Эти предписания более отражают интересы и точку зрения тех, кого они должны регулировать, нежели государственный интерес. Захват случается частично как результат ротации, когда регуляторы приходят из регулируемого сектора и, после недолгого пребывания в правительстве, возвращаются назад. «Захват» – это отчасти то, что называется когнитивным захватом, в котором регулятор принимает менталитет регулируемого. В Соединённых Штатах захват осуществляется более прямым путём, поскольку Уолл-стрит строго взвешивает потенциальных назначенцев в центральный банк. Я видел в период администрации Клинтона, когда на два превосходных назначения было фактически наложено вето финансовыми рынками: одно, поскольку она демонстрировала обеспокоенность дискриминацией в кредитовании, другое, поскольку он казался слишком обеспокоенным проблемами стимулирования экономического роста и полной занятости. Наиболее любопытный случай произошел во время работы администрации Обамы, которая предложила великолепного нобелевского лауреата, создавшего новаторскую работу, в которой расширялось наше понимание безработицы и её детерминат – то есть нечто, что должно быть центральным предметом беспокойства ФРС. Возможно, некоторые в финансовых рынках поняли, что иметь человека, который критично мыслит, кто может выразить сомнения по поводу определённых конвенциональных доктрин центрального банка, показывая, что они не основаны на экономической теории или доказательствах, будет неудобно. Его назначение не прошло даже через банковский комитет сената637.

Несмотря на подобное давление, существует значимое разнообразие точек зрения среди начальников ФРС638. Был даже один, предупреждавший о плохом кредитовании в жилищном секторе, но он был эффективно проигнорирован другими. В этой рецессии несколько начальников ФРС были твердо уверены, что безработица – это ключевая проблема, и существует понимание, что основная проблема – отсутствие спроса. Некоторые даже делали еретические (для центрального банка) предположения, что пока экономический уровень безработицы значительно ниже, безработица, а не инфляция, должна быть «целью» денежно-кредитной политики.

Отсутствие веры в демократию

Отсутствие веры в демократическую подотчетность со стороны тех, кто голосует за независимые центральные банки, должно бы вызывать очень большое беспокойство. Где может быть проведена линия, передающая основные ответственности государства независимым органам? Тот же аргумент о политизации может быть приложим к налоговой и бюджетной политике. Я подозреваю, что некоторые представители финансового рынка будут не против передать эти обязанности «техническим экспертам». Но это скрытый план: финансовые рынки не будут удовлетворены только набором технических экспертов. Они предпочитают, как мы видели, «экспертов», которые разделяют их взгляды – взгляды, которые поддерживают их интересы и идеологию. Федеральный резерв и его председатель любят притворяться, что они над политикой. Это удобно, чтобы не нести ответственность и быть независимым. Они рассматривают себя как просто мудрых мужчин и женщин, государственных слуг, помогающих управлять сложным кораблем экономики.

Но если существуют какие-либо сомнения в политической природе ФРС и его главы, они должны быть разрешены наблюдением за, казалось бы, меняющимися позициями центрального банка в течение последних двадцати лет. В 1993 году, когда Соединённые Штаты имели большой дефицит бюджета и высокий уровень безработицы, председатель ФРС Алан Гринспен заставил правительство предпринять решительные действия по сокращению дефицита, с пониманием, что процентные ставки тогда будут сокращены, чтобы вернуть экономику к полной занятости. Но экономика столкнулась с безработицей; она не была перегрета. Не было причин, чтобы поставить снижение процентных ставок в зависимость от сокращения дефицита. В самом деле, заниженные процентные ставки и повышенная доступность кредита могли работать рука об руку, помогая экономике расти, и это сотворило бы чудеса для дефицита. Но процентные ставки были уменьшены чуть ниже 3 %. Есть предположение, что, если бы они были снижены ещё чуть-чуть, экономика имела бы более уверенное восстановление. Тогда, в 2001 году, Гринспен убедил конгресс снизить налоги, создавая огромный дефицит и отвечая на рецессию понижением процентных ставок на ещё более низкий уровень – в конце концов, ниже 1 %. Единственная интерпретация подобных, казалось бы, непостоянных позиций – это что реальной целью было сокращение государственных расходов и урезывание налоговой прогрессивности639.

В любой демократии государственная организация (и сделаем вид, что это так, что центральный банк – это государственная организация) может иметь некоторую степень подотчётности. Должен быть надзор, чтобы удостовериться, что здесь нет должностных преступлений, что центральный банк функционирует в согласии с его мандатом, что этот мандат находится в согласии с общественным интересом. В современном демократическом обществе управление – это основная проблема. Как те, кто ответственен за принятие важнейших решений, выбираются? Как принимаются решения? Есть ли достаточная прозрачность, чтобы здесь мог быть значимый общественный контроль?

Мало вещей, волнующих граждан больше, чем качество функционирования экономики, а денежно-кредитная политика – центральный детерминант этой деятельности. В самом деле, стандартные модели в политической науке показывают, что особенно уровень безработицы и скорость его изменения являются наиболее важным детерминантом результатов выборов президента и конгресса. Однако кажется, что в нынешних механизмах государственные чиновники отчитываются за что-то, над чем они не имеют одного из главных рычагов контроля.