Мир на взводе: пружина разжимается Лукьянов Федор
Это что касается плохих новостей о глобальном управлении. Хорошая новость заключается в том, что международное сотрудничество процветает в рамках многообразной и расширяющейся системы альтернативных структур взаимодействия. Конечно, США и другие государства остаются членами ведущих мировых организаций вроде ООН, Всемирного банка, МВФ и ВТО. Однако, сталкиваясь с теми или иными препятствиями в этих глобальных институтах, американские и иностранные политики при осуществлении своих национальных задач все в большей степени полагаются на более узкие и гибкие структуры, членский состав которых колеблется в зависимости от расклада интересов, наличия или отсутствия общих ценностей и соответствующего потенциала. Словом, правительства стран все чаще действуют в обход официальных международных организаций и отдают предпочтение более гибкому подходу к международному сотрудничеству.
Политологи и ученые называют это по-разному: «мультимногосторонность», «мини-сторонность», «хаотичная многосторонность», «соревновательная многосторонность», а также «сетевое» глобальное управление[58]. Лично я предпочитаю блюдо под названием «многосторонность а la carte (по индивидуальному заказу)», а не «комплексные обеды» по твердым ценам, которые нам предлагают в международных организациях[59]. Но как бы ни называлось это явление, его общие очертания очевидны. Подразумеваются не постоянные, а кооперативные органы, специально созданные для того или иного случая; имеющие неформальный и добровольный, а не официальный и юридически обязательный характер; разветвленные, а не монолитные структуры с трансправительственным, а не межправительственным статусом и (зачастую) с многоуровневым управлением вместо четкой управленческой вертикали.
Но в чем причина популярности такого выбора а la carte? Какие формы он принимает в разных регионах? И, самое главное, хороша или плоха такая форма с изменяемой геометрией?
На первый взгляд у этой гибкой системы много достоинств. Вместо того чтобы обращаться в обросшие патиной времени международные институты, правительства могут создавать новые структуры, «заточенные» под новые геополитические реалии. Такой избирательный и ситуативный подход кажется особенно привлекательным для США, которые благодаря своей мощи имеют неограниченную возможность выбора между альтернативными коалициями и структурами, расширяя при этом арсенал дипломатических средств и собственную свободу действия.
Впрочем, анализируя гипотетические последствия «выбора по индивидуальному заказу», мы не должны закрывать глаза на его потенциальные недостатки. Набирающее скорость появление международных ситуативных структур опасно тем, что может подорвать авторитет официальных организаций, от которых по-прежнему в мире зависит очень многое, тогда как вновь созданные объединения окажутся совершенно неэффективными.
Контекст. Что мешает реформе глобального управления?
В начале пути в администрации Обамы должны были бы осознавать, насколько наше время далеко от эпохи 40-х годов прошлого века и какие могучие ветры препятствуют проведению реформы глобального управления. Между сегодняшним миром и миром «мудрецов» XX века есть четыре основных различия, из-за которых перестройка системы миропорядка представляет собой непомерно трудную задачу.
Во-первых, мир давно уже не чистая доска. В 40-х годах американские архитекторы мирового порядка могли конструировать институты из цельного «куска мрамора», не демонтируя существующих учреждений и не перераспределяя полномочия и привилегии внутри них. Они, цитируя Дина Ачесона, «присутствовали при Сотворении». Администрации Обамы подобная роскошь недоступна: перед ними пейзаж, перенаселенный международными организациями и соответствующими договорами. Сегодня США участвуют более чем в шестистах многосторонних договорах (не говоря уже о тысячах двусторонних).
Государства, задействованные в глобальных институтах управления, болезненно реагируют на каждый намек об изменении мандата, состава членов, системы управления и финансирования договорных органов. Взять хотя бы Совет Безопасности ООН, где жестко отстаивают свои позиции Россия и Китай, не желающие допустить никакого увеличения числа его постоянных членов. Или Международное энергетическое агентство (МЭА), состав которого ограничен странами – членами ОЭСР, а распределение голосов отражает уровни потребления нефти в середине 70-х годов прошлого века. Совершенствование существующих органов в системе ООН оказалось задачей еще более масштабной, чем в свое время их создание, что побуждает многие государства к поиску обходных вариантов.
Во-вторых, отсутствует форс-мажор, характеризовавший ситуацию в середине 40-х годов. Когда нет крупных провалов в политике, учреждения развиваются в лучшем случае «поступательно». В известном смысле поколению Ачесона было проще, так как оно трудилось на поле, опустошенном экономическим кризисом и самой разрушительной войной в истории человечества. Наше поколение избавлено от таких катастроф, но само по себе отсутствие кризисов усиливает ведомственную инерцию. Исключением, только подтверждающим правило, является «великая рецессия» 2007–2008 годов, когда страх перед схлопыванием экономики дал мировым лидерам импульс к реформированию системы глобального экономического управления. Как следствие, «большая двадцатка» (G20) была возведена в ранг ведущей организации, создан Совет по финансовой стабильности и принято Базельское соглашение III о требованиях в отношении движения капитала для крупных банков.
В-третьих, глобальная повестка дня сегодня более масштабна и всеобъемлюща, чем после окончания Второй мировой войны, что превращает в иллюзию возможность любых крупных прорывов. Большинство «низкорастущих плодов» многостороннего сотрудничества давно сорвано. Взять хотя бы торговлю: в ходе первых раундов переговоров по ГАТТ обсуждалось снижение тарифов и устранение субсидий. В сегодняшней повестке дня в торговой сфере стоит гармонизация внутригосударственных норм и правил в таких областях, как фискальная политика, здравоохранение и охрана труда, интеллектуальная собственность и т. д. Такого рода соглашения во многом нарушают государственный суверенитет.
Кроме того, в мире стало больше государств. На момент основания ООН в организации было всего 50 членов. Сегодня таковых 193. Многие из них входят в состав различных блоков и региональных группировок, что осложняет достижение глобального консенсуса на таких форумах, как Генеральная Ассамблея ООН.
В-четвертых, с 40-х годов изменился мировой баланс сил. При администрациях Рузвельта и Трумэна американская гегемония находилась в зените. Во время длившейся десятилетиями холодной войны США и их западные союзники господствовали в мировой экономике. К 1990 году на членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) приходилось более трех пятых мирового ВВП. Сегодня доля ОЭСР, несмотря на вступление дюжины новых членов, снизилась до 47 %, тогда как страны БРИКС уже обеспечивают до 25 % мирового производства.
Справляться с задачами глобального управления в условиях подобного перераспределения сил можно только в той мере, в какой развивающиеся и развитые страны разделяют общие ценности и предпочтения. Но интеграция развивающихся стран не ограничивается предоставлением места за общим столом и права оплачивать счета. Она подразумевает право формировать повестку дня. К сожалению, крупные западные и другие страны часто расходятся во мнении по таким важным международным вопросам, как границы национального суверенитета, критерии гуманитарной интервенции, роль государства в экономике и баланс между безопасностью и гражданскими свободами. Подобные соображения помогают объяснить причину, по которой администрация Обамы, поначалу увлекшись перспективой реформирования Совета Безопасности ООН, в итоге решила оставить все как есть. Высокопоставленные госслужащие США пришли к заключению, что наиболее вероятные кандидаты на роль постоянных членов Совета Безопасности из числа стран развивающегося мира – даже такие демократии, как Индия, Бразилия и ЮАР, – будут довольно часто заявлять о позиции, не совпадающей с интересами США.
Реакция. Выбор а la сarte
Столкнувшись с проблемами внутри официальных международных институтов, администрация Обамы и правительства союзников США начали экспериментировать с неформальными, ситуативными и избирательными подходами к глобальному сотрудничеству. В отсутствие единой модели «выбора по индивидуальному заказу» можно выделить следующие ее наиболее распространенные признаки.
Во-первых, ставка на взаимодействие с гибкими, организованными с конкретной целью объединениями заинтересованных стран и/или с единомышленниками. В последние годы аналитики спорят о том, живем ли мы в мире G2, G20 или даже G Zero[60]. По правде говоря, наш мир – это мир «G-X», где субъектность и число сторон за главным столом варьируется в зависимости от проблемы и ситуации[61]. Например, даже когда США признали G20 в качестве главного форума глобальной экономической координации, они с удвоенным рвением подтвердили свою приверженность G7 (после исключения из состава G8 России) – более тесному объединению передовых рыночных демократий, члены которого разделяют общие ценности, интересы и политические предпочтения. Временами подход к глобальному управлению по принципу G-X может выливаться в создание таких весьма необычных коалиций, как военно-морская группировка, призванная бороться с сомалийским пиратством в Индийском океане. В армаду входят корабли не только США и их союзников по НАТО, но и Китая, Индии, Индонезии, Японии, Малайзии, России, Саудовской Аравии, Южной Кореи и других стран.
Еще одной отличительной чертой гибкой многосторонности является ее неформальность: вместо обязательных для соблюдения соглашений предпочтение отдается добровольным обязательствам. После двадцатилетия бесплодных переговоров по договору, долженствующему прийти на смену Киотскому протоколу, стороны по Рамочной конвенции об изменении климата ООН (РКИК) приняли на вооружение более свободную систему, основанную на принципе «обещай и проверяй». Одобренный на Конференции по изменению климата в Лиме в декабре 2014 года, этот подход предоставляет государствам право самостоятельно определять размер своего вклада в усилия по сокращению выбросов в атмосферу. Стороны договорились публиковать в Интернете данные о своих «планах в отношении вклада страны», позволяющие прочим участникам (а также ученым) оценить их воздействие. Нечто подобное предполагает и процесс, запущенный встречами на высшем уровне по проблемам ядерной безопасности: от национальных правительств ожидают, что они прибудут с «корзинками добровольных приношений» в виде отдельных обязательств своих стран.
Кроме того, правительства все шире используют различные кодексы поведения, особенно применительно к пространствам, являющимся общим мировым достоянием. В этих пространствах становится все теснее, конкуренция возрастает[62]. Возьмите, к примеру, космос. Появление новых космических держав вроде Китая, Бразилии и Индии, а также десятков частных космических компаний требует разработки общих международных «правил дорожного движения». Необходимо что-то делать с космическим мусором, необходимо избегать столкновений в космосе, предотвращать его милитаризацию… Между тем США, вместо того чтобы модернизировать заключенный 50 лет тому назад Договор о принципах освоения и использования космического пространства (Outer Space Treaty), одобряют интернационализацию ни к чему не обязывающего европейского Кодекса поведения для космической деятельности с целью установления правил ответственного поведения[63].
Третья часто повторяющаяся тема – это дробный, а не целостный подход к глобальному управлению. Вместо того чтобы попытаться комплексно разрешить запутанные мировые проблемы наподобие изменения климата, правительства занимаются глобальным управлением «вразбивку»[64], расчленяя сложные вопросы на составные части. В области международного здравоохранения наряду с ВОЗ подвизаются многие другие организации и структуры, начиная с Глобального альянса по вакцинации и иммунизации (ГАВИ) и заканчивая Глобальной повесткой дня по мерам обеспечения безопасности здоровья, Объединенной программой ООН по ВИЧ/СПИДу и Глобальным фондом борьбы с туберкулезом и малярией[65]. Аналогичный режим складывается и для киберпространства, где работают организации, специализирующиеся в разных областях, таких как борьба с киберпреступностью, защита данных, выработка технических стандартов и управление сетью Интернет[66].
Четвертая отличительная черта «выбора по индивидуальному заказу» – это отход от традиционной межправительственной дипломатии в пользу альтернативных трансправительственных, многоуровневых и многосторонних схем.
Начнем с того, что министерства иностранных дел утратили монополию на многостороннее сотрудничество. Перед лицом сложных вызовов глобализации национальные регуляторы и технические эксперты теперь общаются со своими зарубежными коллегами напрямую и на постоянной основе. Взять хотя бы проблему обеспечения безопасности и качества медикаментов в эпоху существования сложных цепочек снабжения. Признав ограниченность своих возможностей, Управление по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов США проявило инициативу в создании «глобальной коалиции регуляторов производства медикаментов», которая и должна закрыть бреши в области международного фармакологического надзора, особенно в отношении крупнейших производителей вроде Китая и Индии[67].
Бывшее некогда в исключительном ведении государств, эффективное международное сотрудничество в наши дни зависит от инновационных партнерств между государствами и негосударственными акторами – как частными, так и общественными. Государствами, компаниями и гражданским обществом – совместно – созданы многосторонние механизмы, призванные служить в качестве регуляторов и разработчиков стандартов[68]. Возможно, наиболее известной структурой такого рода является Корпорация по управлению доменными именами и IP-адресами (ICANN) – независимая некоммерческая организация, работающая по лицензии Министерства торговли США. Многосторонние органы играют особо заметную роль в международном здравоохранении (например, ГАВИ и Глобальный фонд) и при улаживании конфликтов по спорным месторождениям полезных ископаемых (например, Инициатива прозрачности в добывающих отраслях и Процесс Кимберли).
Наконец, современное глобальное управление является многоуровневым. По мере развития урбанизации появляются сети городов, образующие центры разработки политических инноваций. На Конференции ООН по устойчивому развитию в Рио-де-Жанейро коалиция мэров крупнейших городов мира (в числе которых был и мэр Нью-Йорка Майкл Блумберг) объявила о создании новой конфедерации городов C-40, призванной вести борьбу с загрязнением окружающей среды и содействовать экологически ориентированному росту[69]. На Конференции по изменению климата в Лиме в декабре 2014 года участники Рамочной конвенции по изменению климата ООН одобрили создание стандартной системы отчетности о выбросах углерода для городов, областей и регионов.
Одноразовая дипломатия: пределы для маневра
Но является ли все это институциональное разнообразие благом? И чем оно чревато применительно к США? В принципе доступ к многосторонним форумам мог бы принести преимущества, в том числе оперативность, гибкость, модульность и возможности для экспериментирования. Мир а la carte (по индивидуальному заказу) показался бы исключительно привлекательным на взгляд Соединенных Штатов, обладающих непревзойденным талантом создавать одноразовые коалиции и ловко лавировать между ними.
Однако было бы ошибкой не принимать в расчет ограничения и риски одноразовой стратегии в качестве основы внешней политики США. И уж тем более не стоит этого делать применительно к международному порядку. Во-первых, пока неясно, насколько эффективны созданные по такому принципу многосторонние сообщества и лучше ли они официальных организаций. Предостережением в этом смысле может служить не оправдавшая ожиданий деятельность Форума ведущих экономик (ФВЭ). Администрация Обамы надеялась, что эта группировка, включающая 17 стран, ответственных за наиболее значительные выбросы CO2 в атмосферу, будет способствовать продвижению зашедших в тупик переговоров по Рамочной конвенции ООН об изменении климата (РКИК ООН). Но ее фактические достижения ничтожны. Не оправдал ожиданий и одобренный в декабре 2014 года участниками РКИК ООН демократический процесс, известный как «обещай и проверяй» (pledge and review). В связи с этим возникает вопрос и более общего свойства: насколько можно верить обязательствам, не подкрепленным силой закона и не обеспеченным механизмом исполнения?
С помощью гибкой многосторонности вряд ли получится решить сложные проблемы сотрудничества, когда полностью расходятся интересы и предпочтения великих держав. Комбинации а la carte хороши тогда, когда интересы и предпочтения участников в основном совпадают, а работа более универсальных органов заблокирована. Если же интересы полностью противоположны – как в случае разногласий между Россией и Западом по поводу Крыма или между Китаем и его соседями из-за островов в Южно-Китайском море, – то простая подмена одного форума другим ничего не даст. Еще одним самоочевидным недостатком практики создания новых структур под каждый конкретный вызов – если отвлечься от банальных соображений о цене вопроса в каждом отдельном случае – является то, что достижение крупных соглашений по многим проблемам всегда чрезвычайно трудоемко. За выигрыш в одной области приходится платить уступками в другой.
Излишнее увлечение одноразовыми схемами способно повредить и официальным организациям, обладающим уникальной международно-правовой легитимностью и значительными техническими возможностями и долгосрочными финансовыми ресурсами. Конечно, иногда полезно кнутом конкуренции подстегнуть неторопливые старые организации, но здесь возникают опасения на тот счет, что конкуренция скорее побудит государства-члены отодвинуть эти органы на второй план, нежели их реформировать.
Мир а la carte поощряет безудержное размножение форумов, и не только тех, что создаются США. Развивающиеся державы быстрыми темпами учреждают свои собственные альтернативные структуры, такие как Шанхайская организация сотрудничества, Банк БРИКС и – самый свежий пример – организуемый Китаем Азиатский банк инфраструктурных инвестиций (АБИИ). Провал попыток администрации Обамы убедить ближайших европейских союзников не присоединяться к АБИИ в качестве членов-основателей преподали всем наглядный урок: как оказалось, в эту игру могут играть и другие.
Наконец, разрастание многосторонности а la carte поднимает проблемы равноправия и ответственности. Управление миром посредством коалиций более выгодно великим державам – в противовес равноправным подходам, практикуемым официальными организациями с универсальным членским составом. После учреждения в ноябре 2008 года «большой двадцатки» страны, оставшиеся за бортом (если хотите, G-173), стали жаловаться, что новый форум превращается во всемирную директорию, не допускающую малые и более бедные государства до участия в обсуждении и принятии решений, оказывающих влияние на их судьбу. При всей очевидности динамики баланса сил в мировой политике, официальные международные организации, существующие на основании международного права, хотя бы позволяют более слабым игрокам иметь собственное мнение и обеспечивают механизмы, смягчающие жестокую реальность мировой иерархии. В отличие от «двадцатки» и подобных ей структур у них, как правило, имеются секретариаты, обладающие хотя бы видимостью политической независимости и штатом международных чиновников. К вопросу о равноправии имеет непосредственное отношение проблема ответственности. Какими бы ни были недостатки официальных международных организаций – а их не счесть! – последние в ходе своих совещаний и при одобрении решений все же в большей степени следуют правилам и отличаются большей прозрачностью, чем «одноразовые» коалиции. Таким образом, их легче призвать к ответственности.
Задачи глобального управления слишком важны, чтобы оставлять их на откуп только международным организациям. Но энтузиазм по поводу гибкой многосторонности не должен ослеплять США и другие ведущие страны настолько, чтобы не заметить опасности излишнего увлечения одноразовыми решениями. В XXI веке стабильный, безопасный и процветающий мировой порядок будет покоиться не только на эффективных коалициях, приспособленных к определенным потребностям и проблемам, но и на обновленных универсальных организациях, созданных на основе международного права. Суть в том, что США и другие ведущие страны должны сконструировать механизмы а la carte, которые бы дополняли и усиливали, а не подрывали и отбрасывали на обочину меню prix fixe официальных международных организаций, от деятельности которых по-прежнему зависит многое в мире.
Радика Десаи
Геополитическая экономия – курс для нового мира
Подъем Китая и других стран с быстрорастущей экономикой привел к появлению новых центров силы за пределами западных стран и Японии. В этом контексте идея, согласно которой мир становится многополярным – если уже не стал таковым, – представляется бесспорной. Но тем не менее две научные дисциплины, исследующие международные проблемы – «теория и практика международных отношений (МО)», исключительным предметом которой является политика, и «международная политэкономия (МПЭ)», появившаяся в 70-х годах прошлого века для анализа экономического развития, – не смогли предсказать становления многополярности и объяснить это явление. Столкнувшись с ним лицом к лицу после кризиса 2008 года, когда Запад погрузился в болото стагнации, а страны с быстрорастущей экономикой продолжали развиваться, ускоряя тем самым приближение эры многополярности, сторонники этих направлений встретили это явление скорее неприязненно, нежели беспристрастно или с интересом. Вопреки нарастающему валу критики они настаивали на реальности и/или желательности глобального лидерства США и Запада и не воспринимали прогрессивного характера многополярности. А это самый верный признак морального износа этих дисциплин.
В этой статье приведены доводы в пользу создания новой научной дисциплины – геополитической экономии, с помощью которой гораздо легче понять многополярный мир, реконструировать его историческую эволюцию и оценить его прогрессивный характер. В ней дается обоснование этой концепции, а также ее составляющие: центральная роль государства в экономике современного мира или, как я это называю, «материальность стран», и диалектика их «смешанного неравномерного развития» (СНР).
Иными словами, речь идет о том, каким образом это развитие привело к многополярности и какими прогрессивными переменами оно может обернуться.
Доводы в пользу геополитической экономии
В своей книге The Discipline of Western Supremacy[70] Кес ван дер Пейл доказывает, что академическая дисциплина «международные отношения» (МО) прочно встроена в систему институтов и практик, обеспечивающих лидерство Запада и США. В рамках ее идеалистического подхода и школы «реализма» разработана и успешно воплощается в жизнь либеральная модель глобального управления, уходящая корнями в англо-американскую интеллектуальную традицию, в основе которой лежат идеи Джона Локка. Подчеркивая двойственность термина «дисциплина» в применении к МО – «область научных исследований» и «набор политических мер, практик, дискурсов и институтов, используемых для обеспечения определенного порядка», ван дер Пейл доказывает, что МО является методом для утверждения западного лидерства господства в обоих смыслах.
В моей книге Geopolitical Economy: After US Hegemony, Globalization and Empire)[71] доказано, что «международная политэкономия» (МПЭ) как дисциплина, в основе которой лежат идеи гегемонии США и глобализации, представляет мировую экономику как единое целое. В свою очередь, эти теории уходят корнями в учение о «свободной торговле» (фритрейдерстве) XIX века. В соответствии с ними в мире правит либо рынок (свободная торговля, глобализация), либо государство-лидер (к примеру, США). В первом случае отдельные государства не имеют никакого значения. Во втором – значение имеет только одно государство. Разделение мира на множество национальных государств воспринимается как нечто приходящее. В лучшем случае внимания достойно лишь культурное многообразие.
Эти идеи выполняли идеологическую функцию, когда над миром царила одна-единственная держава. В XIX веке эту роль выполняло Соединенное Королевство. В ХХ ее пытались играть США. Рассматривая мировую экономику как продолжение экономики господствующей державы, сторонники таких концепций не признавали существования самого важного процесса, лежащего в основе многополярности. Смысл его в том, что склонные к экономической экспансии государства создают тепличные условия для внутреннего промышленного развития с тем, чтобы не только не стать сельскохозяйственными и прочими придатками развитых капиталистических стран (либо перестать быть таковыми), но и бросить вызов их господству.
Из этих критических замечаний видно, что и МО, и МПЭ свойственно одно и то же интеллектуальное заблуждение: их адепты верят в саморегулирующийся рынок. Таково непременное условие капитализма. Здесь политика искусственно отделяется от экономики, которую трактуют как сферу свободы. При этом ничего не говорится о царящей в ней несправедливости и анархии. Признать последнее означало бы согласиться с тем, что общественные силы, главным образом государство, обязаны будут вмешаться и таким образом ограничить свободу капиталистов. Маркс высмеял саму эту мысль, назвав ее образчиком «вульгарной политической экономии». Впрочем, это никогда не мешало капиталистическим государствам спасаться от ударов вполне реальных кризисов капитализма, как на наших глазах это произошло в 2008 году. Более того, идея вполне себя оправдала в качестве орудия борьбы против требований трудящихся о государственном вмешательстве в их пользу.
Саморегулируемый рынок – не архаический пережиток XIX столетия. Мы узнаем о нем из трудов по неоклассической экономической теории. Она возникла в 1880-х годах, придя на смену классической политэкономии после того, как Маркс и Энгельс «разрулили» имеющиеся в ней проблемы в коммунистическом духе, сделав теорию непригодной для легитимизации капиталистического общества.
Неоклассическая экономическая теория перенеслась в эпоху, предшествовавшую времени Маркса и Энгельса, и зацепилась за две «рикардианские фикции»:[72] закон Сэя, отрицавший возможность перенасыщения рынка и кризисы капитализма, и теорию сравнительных преимуществ, по которой свободная торговля в одинаковой степени выгодна всем нациям. И это несмотря на то, что могущественные капиталистические страны избавляются от излишков продукции, вывозя их за рубеж и навязывая обществам, не находящим возможности этому противостоять.
Неоклассическая экономическая теория является источником концепции социально-научного разделения труда, вокруг которой вращается западная интеллектуальная жизнь. Когда Макс Вебер обосновывал разграничение научных дисциплин, утверждая, что этого требует разделение современной жизни на автономные сферы со своей собственной логикой, он прежде всего имел в виду автономность экономики. Возникнув в рамках неоклассической экономической теории, идеология саморегулируемого рынка заразила собой все прочие дисциплины, включая МО и МПЭ. Ее влияния не избежали даже ученые левого толка и критики капитализма[73].
То, насколько сильно эта идеология искажает наше понимание ситуации в мире, осознано далеко не полностью. Неолиберальную политику справедливо критикуют за то, что она подрывает экономическое развитие развивающихся стран и стран с переходной экономикой. Один ученый даже заметил, что, проводя такую политику, они по существу «выбивают лестницу из-под ног»[74] Запада. Впрочем, подобная критика не дает всестороннего понимания истинной динамики международных отношений в капиталистическую эпоху.
Геополитическая экономия стремится реабилитировать классическую политэкономию, в том числе Маркса и Энгельса, а также задействовать пришедших вслед за ними критиков неоклассической экономической теории, включая Джона Мейнарда Кейнса, Майкла Калецки, Карла Поланьи и современных теоретиков «развивающегося государства». Объединяя эти теоретические школы, геополитическая экономия вытесняет неоклассическую экономическую теорию с ее рикардианскими фикциями саморегулируемого рынка и преодолевает свойственное ей разделение экономики и политики. Она далека от того, чтобы представлять, будто в мире существует некая самостоятельная область «международных дел», обладающая собственной внутренней динамикой.
Эту концепцию я, отталкиваясь от колкого замечания Ван дер Пейла о том, что МО – это наука о господстве Запада, дополняю следующим новым элементом.
Геополитическая экономия есть наука о многополярности, наука, в наибольшей степени пригодная для объяснения заката гегемонии Запада и США и становления многополярного мира. Пригодна она и для разработки научной основы для деятельности институтов и создания практик, направленных на использование потенциала многополярности в целях равноправного и справедливого мира.
Материализм и капитализм
Капитализм подвержен многим видам кризисов[75], хотя наиболее проницательные исследователи обращают внимание прежде всего на тенденцию к перепроизводству товаров. Маркс и Кейнс подвергли критике закон Сэя, отрицающий перенасыщение рынка[76], а венгерский экономист Янош Корнаи противопоставлял капитализм как систему ограниченного спроса – социализму, системе ограниченного предложения. У Маркса мысль о переизбытке капитала сформулирована в виде тезиса о «тенденции нормы прибыли к понижению», а Кейнс характеризует этот феномен как тенденцию падения предельной эффективности капитала[77].
Поскольку капитализм есть нечто большее, чем просто система эксплуатации (помимо прочего он задает основы общественного производства), капиталистические страны пытаются разрешить присущие их экономикам противоречия, что приводит к значительному видоизменению самой системы.
Карл Поланьи дает следующее разъяснение: при капитализме к труду, земле и деньгам относятся как к товару, хотя они и не предназначены для продажи. Между тем это воздействует на общество столь разрушительно, что государства вынуждены реагировать на это введением множества трудовых, экологических и социальных нормативно-правовых требований[78]. Таким образом, капитализм – это всегда система, в которой функционирование рынков связано с применением регламентов, их видоизменяющих. Преодолевая присущие капитализму противоречия и дефицит легитимности, государства – в зависимости от масштаба издержек, который определяется балансом сил в мире и в социальной сфере, – действуют таким образом как на международной арене, так и у себя дома.
На внутриполитической арене государства могут регулировать ситуацию, чтобы спасти свой бизнес от разорительной конкуренции. Правительства также могут регулировать отношения между капиталистами и другими классами, например, устанавливая фиксированные цены на сельскохозяйственную продукцию или регулируя размер заработной платы и условия трудоустройства в пользу трудящихся, с тем чтобы обеспечивать наличие достаточных в количественном и качественном отношении запасов сырья и рабочей силы. На действиях властей отражается соотношение общественных сил: помогая капиталистам бороться с падением прибыли путем ограничения роста заработной платы рабочих, они исторически были вынуждены под давлением со стороны рабочего класса становиться более демократичными и строить государство всеобщего благоденствия.
На международной арене, прежде всего в классических марксистских теориях империализма[79], систематическое перепроизводство и избыток капитала приводили к зарождению формального и неформального империализма. Слабые государства и лишенные государственности территории, которые могли быть легко колонизированы могущественными державами, превращались в рынки сбыта. То же самое происходило и со многими неформальными колониями. В такие страны сбывались излишки товаров из метрополий. Пусть и на короткий срок, это производило позитивный эффект. Но наплыв товаров имел своим следствием разрушение местного производства и в итоге лишал колонии возможности потреблять те самые товары, которые ей навязывали. В свою очередь, поступающие инвестиции способствовали переходу контроля над местными производственными мощностями в руки иностранных держав.
Многие страны не сумели противостоять колонизации, но некоторым это все-таки удалось. Впоследствии независимости добились и сами колонии. И вот в силу исторической диалектики, а также вопреки рассуждениям о едином и гармонично развивающемся мировом капитализме в динамике капиталистических отношений проявилась государственно-центричная логика СНР – логика смешанного неравномерного развития.
Смешанное неравномерное развитие
Хотя наиболее полно идея СНР изложена Троцким в его «Истории русской революции»[80], корнями она уходит в труды Маркса и Энгельса, классическую политэкономию и общий понятийный аппарат, с помощью которого русские революционеры обосновывали причины того, что первая в мире социалистическая революция произошла в отсталой стране[81].
В среду послевоенной научной элиты США вариант доктрины НКР был занесен российским эмигрантом Александром Гершенкроном[82], преподававшим в Гарварде экономическую историю СССР.
В соответствии с этой доктриной развитие капитализма является неравномерным по своей сути и сосредоточено в отдельных странах и регионах. Как капитализм создает классовое неравенство внутри обществ, так и СНР создает неравенство между обществами, и, таким образом, наряду с классовой борьбой на внутриполитической сцене происходит борьба между государствами. В отличие от банальных формулировок теории реализма МО относительно вечного характера межгосударственной борьбы теория СНР трактует международную борьбу как сугубо капиталистическое явление. Развитые капиталистические государства стремятся сохранять тенденцию к неравномерности развития тех или иных стран, расширяя, таким образом, возможность проецировать вовне издержки и противоречия капитализма. По сути, это и есть империализм. Тем не менее в силу своего смешанного развития, капитализм не остается постоянной и неизменной системой.
Дело в том, что другие народы вовсе не в восторге от чужеземного владычества. Те, кто способен сопротивляться, бросают ему вызов, вставая на путь комбинированного или конкурирующего развития: развивают промышленность, оберегают и планируют экономику. Это движение может принимать капиталистические формы, как в конце XIX века при индустриализации США, Германии и Японии, или некапиталистические – как в СССР и Китае. Хотя такой вариант не всегда успешен, без него невозможно никакое догоняющее развитие, будь то на Западе или где-либо еще[83].
В то время, как государства-лидеры стремятся обеспечить взаимодополняемость своей экономики и экономики тех стран, над которыми они господствуют, например, навязывая им роль рынка сбыта промышленной продукции и поставщика дешевого сырья или рабочей силы, страны-претенденты стремятся к достижению схожего уровня промышленного и технологического развития.
Как и классовая борьба, СНР оборачивается усилением государственного регулирования. Поддержка неравномерности развития требует таких же значительных усилий со стороны государства, как и проведение политики развития комбинированного. К тому же и то, и другое видоизменяет способ функционирования капитализма. Разница главным образом состоит в том, что в первом случае, как правило, происходит распространение капиталистических свобод как внутри стран, так и в международном масштабе, а во втором – свободы либо урезаются, а экономика находится под жестким контролем (капиталистическое смешанное развитие), либо упраздняются вовсе (коммунизм).
Неудивительно, что капиталистические страны не в восторге от того, когда речь заходит о смешанном развитии: большинство из них являются его порождением, но оно же способно их погубить, ибо, как указывал Фред Блок, «вполне возможно, что национальный капитализм [т. е., смешанное развитие] станет всего лишь этапом на пути к определенной форме социализма»[84].
Как известно, Первая мировая война была столкновением стран, стоявших за сохранение статус-кво, со странами-претендентами. Холодная война была не просто столкновением между капитализмом и коммунизмом. Она велась и против смешанного развития в целом – капиталистического или коммунистического. Последнее, однако, доказало свое превосходство, и даже теперь развитие коммунистического Китая представляет собой самый большой вызов капиталистическим державам, а сохранившаяся у России военная мощь унаследована ею от Советского Союза. Кто бы и как ни разглагольствовал о преимуществах свободного рынка, государственное руководство экономикой исторически оказалось более способным обеспечивать рост, нежели саморегулирование рынка[85].
Многополярность есть следствие того, что диалектика смешанного и неравномерного развития выявила преимущество первого над вторым. Благодаря смешанному развитию по миру распространялись волны промышленного роста: индустриализация в США, Германии и Японии; индустриализация в СССР в 1930-е годы. Подъем в колониальных странах стал возможным по причине того, что во время Великой депрессии оборвались торговые связи между Западом и его колониями. Вспомним и послевоенное восстановление Западной Европы и Японии при руководящей роли государства; появление в 1970-х годах новых индустриальных стран первой волны (Южная Корея и Тайвань), за которыми последовали другие; появление объединения БРИК и союзов других стран с быстрорастущей экономикой. Поскольку каждая волна оставляла после себя все более многочисленные группы успешно развивающихся государств, конкурировавших между собой за новые рынки, у менее развитых стран появился более широкий выбор, что способствовало их дальнейшему смешанному развитию.
В соответствии с теорией СНР классовая борьба и международная конкуренция рассматриваются в одном ключе, и мы видим, что они часто дополняют друг друга. Рассмотрим один немаловажный пример. Империализм пошел на пользу рабочему классу, так как капиталисты вкладывали непропорционально большие объемы прибыли, полученной по всему миру, в свои страны и тем самым способствовали росту занятости. Однако они оказались в еще большем выигрыше во время деколонизации и проведения в послевоенный период политики смешанного развития вновь освободившимися странами.
По мере того как империалистические страны теряли колониальные рынки, они уделяли все больше внимания рынку внутреннему и стимулировали рост потребления. В итоге требованиям рабочих об увеличении заработной платы сопутствовал все больший успех. Соотношение потребления и общего национального дохода выросло сразу после Второй мировой войны и с тех пор остается более или менее на том же уровне. Между тем темпы роста доходов на душу населения, находившиеся при колониализме в состоянии, близком к стагнации[86], вырастали кратно даже при умеренно успешных попытках комбинированного развития. Именно этот поощряемый государством рост в капиталистических странах (как развитых, так и развивающихся) заложил в послевоенный период основу того легендарного роста, который известен нам как «золотой век».
Гегемония США?
СНР опровергает много мифов о капиталистическом миропорядке, появившихся после того, как «золотой век» завершился неолиберальным возрождением идей свободного рынка. Главная среди них гласит, что США пришли на смену Соединенному Королевству в качестве гегемона мировой экономики.
В условиях неравномерного развития Соединенное Королевство действительно какое-то время главенствовало в мировой экономике[87], но индустриализация в странах-претендентах, то есть в США, Германии и Японии, не только покончила с этим лидерством к началу 1870-х годов, но и сделала мир многополярным. Безальтернативному господству, которым некогда обладала Великобритания, уже не суждено было повториться. Впрочем, попытки США занять доминирующее положение, несмотря на теоретическое обоснование таких претензий[88], сводятся к преданию доллару статуса международной валюты и обречены на провал в силу невозможности создания реальной империи. От их усилий не останется ничего, кроме разрушений.
Мир, вступивший в тридцатилетний кризис (1914–1945)[89], возможно, и сделался многополярным, но тем не менее оставался имперским. Кризис изменил структуру и динамику национальных экономик и мировой экономики в целом, а миру, вышедшему из сей купели, было суждено стать миром интернациональным, состоящим не из империй, а из национальных экономик. Чаши исторических весов еще более накренились в сторону смешанного развития, удаляясь от модели неравномерности, на которой зиждились надежды США.
А на международной арене происходило следующее. В разгар охватившей капиталистические страны Великой депрессии СССР осуществил индустриализацию и обеспечил победу союзников в войне. Коммунизм, восторжествовавший в Восточной Европе и Китае, вывел еще более значительные территории и многочисленное население за пределы досягаемости капитализма, а блок коммунистических стран оказал поддержку деколонизации и расширил возможности смешанного развития. Хотя экономикам, отброшенным назад колониализмом, это давалось гораздо труднее, чем другим странам, развивающийся мир достиг значительных успехов, которые и стали основой более быстрого роста в 1980-х, 1990-х и 2000-х годах[90].
Угроза коммунизма, кроме того, заставила США дать добро на комбинированное развитие в Западной Европе и Японии, а в последующие десятилетия и в «новых индустриальных странах» (НИС), таких как Южная Корея и Тайвань, стоявших на передовой борьбы с коммунизмом.
Экономики стали еще более подконтрольными государству. То обстоятельство, что внутренний спрос начал играть центральную роль, имело решающее значение: и в мире в целом, и внутри стран были разорваны связи господства и подчинения, что заложило основу «золотого века». В погоне за ростом, принципиально важным для поддержания международного престижа страны (не следует забывать о праве голоса в ключевых международных институтах вроде МВФ и Всемирного банка), а также для сохранения и расширения позиций капиталистического класса внутри страны, требовалось прежде всего увеличить внутренний спрос. Начали появляться планы экономического восстановления и развития. Для поддержания уровней занятости и спроса, для развития государства всеобщего благоденствия и увеличения объема социальных услуг применялось макроэкономическое управление. Все это сочеталось с защитой отечественных производителей и рынков. Усилия США по обеспечению «открытости» других экономик американскому экспорту регламентировали в жестких торговых переговорах, а попытки самим подать пример открытости приводили только к увеличению импорта и потере конкурентоспособности. Международная торговля, хотя и оправилась от коллапса, постигшего ее в межвоенный период, росла все же медленнее, чем ВВП, что опять же указывало на исключительное значение внутреннего спроса.
Обретшие независимость страны росли достаточно быстрыми темпами и более решительно вели себя на международной арене, выступая с требованиями об установлении «нового международного экономического порядка» (НМЭП), призванного облегчить их развитие. Благодаря экономическому росту между развивающимся и развитым миром стал сокращаться разрыв в уровне доходов. По иронии судьбы, сокращение это замедлилось именно потому, что увеличение спроса подстегнуло столь быстрый рост в вышеназванных странах, что наибольший объем его пришелся на Западную Европу и Японию. «Золотой век» роста стал возможен именно в силу того, что благодаря смешанному развитию капитализм видоизменился и был вынужден служить интересам более широких слоев общества.
В мире развеялись мечты, связанные с долларом США. Впрочем, несмотря на то что в «золотой век» относительный вес США в мировой экономике сократился примерно наполовину, американская экономика остается крупнейшей экономикой мира. Но это всего лишь одна из многих национальных экономик.
То, что во времена Британской империи фунт стерлингов имел статус международной валюты, было результатом стечения обстоятельств: из английских колоний поступали излишки финансовых средств, которые Британия экспортировала, чтобы обеспечить ликвидность мирового рынка. Не обладая колониями, США не могли экспортировать капитал в необходимом объеме даже тогда, когда для недопущения более быстрого сокращения относительного размера этого экспорта требовались инвестиции. К тому же организованный рабочий класс обрел такую силу, что вопрос об уровне занятости стал политическим.
Кейнс предвидел новые обстоятельства. На Бреттон-Вудской конференции 1944 года он предложил свой план регулирования международной валютной системы, призванный наделить национальные экономики возможностью добиваться процветания коллективными усилиями: ввести многостороннюю мировую валюту для урегулирования торговых дисбалансов, учредить международный клиринговый союз для устранения даже этих дисбалансов, а также установить контроль за движением капиталов, дабы предотвращать финансовые спекуляции.
США хватило влияния, чтобы эти предложения были отвергнуты, но не для того, чтобы обеспечить успех доллара. Непрерывное лидерство доллара в послевоенную эпоху было видимостью. Его преследовала череда проб и ошибок.
Будучи не в состоянии экспортировать капитал в необходимом объеме – план Маршалла для Западной Европы был слишком невелик, да и нехватка долларовой наличности в 1950-е годы тоже ощущалась, – США для обеспечения ликвидности международного рынка стали сводить счета текущих операций с дефицитом. Однако эта уловка поставила их перед парадоксом Триффина: дефицит подрывает доверие к доллару и снижает его ценность в качестве резервного актива. С переходом на конвертируемость национальных валют в 1958 году нехватка долларов обернулась их переизбытком. Из США рекой хлынуло золото. Не помогли ни создание «золотого пула» в 1961 году, ни целый ряд других мер. В 1971 году привязка доллара к золоту была отменена.
Конец «золотого бума»
Главный мотор «золотого века» – смешанное развитие – стал одновременно и причиной его завершения примерно в 1970 году. В этом состоит вывод известного труда Роберта Бреннера о «долгом буме» (как он называет «золотой век») и «долгом спаде». «Долгий спад», продолжающийся в промышленно развитых странах по сей день, стал следствием проседания обрабатывающей промышленности и наличия избыточных производственных мощностей, несоизмеримых с существующим уровнем спроса. Мощности же эти были созданы после войны, когда Западная Европа и Япония восстанавливали свои экономики.
«Долгий спад» затянулся, по мнению Бреннера, потому что в условиях продолжающегося комбинированного развития появляются все новые производители (теперь в их числе и Китай), тогда как ни компании, ни правительства ни за что не допустят «расправы с основными фондами» (девальвации амортизированного капитала в ценовом, а то и в натуральном выражении) в масштабе, необходимом для возобновления инвестиций в производство. С их стороны это было бы извращением: ведь они проиграют, а выиграют их конкуренты.
В соответствии с рекомендациями Комиссии Брандта один из способов борьбы с кризисом мог бы заключаться в расширении спроса путем повышения производительности труда и потребления рабочего класса и стран третьего мира. Однако это подразумевало бы наделение названных сообществ новыми возможностями за счет западного капиталистического класса. Поэтому предпочтение было отдано неолиберальной альтернативе. Теперь, после того как в 1980-х годах правительства «новых правых» начали применять этот подход, создается впечатление, что он не только не способствовал восстановлению эффективности, но и усугубил лежащую в основе кризиса проблему, ограничив рост спроса.
В XXI веке Запад везет на себе обессиленный, держащийся на финансовой игле капитализм. Экономика Японии уже много лет находится в состоянии стагнации. В 2008 и 2010 годах соответственно США и Европа пережили удары финансового кризиса. Рост во время «долгого спада» по сравнению с периодом «долгого бума» происходил не только медленнее, но был и ростом с «нулевой суммой», ростом «финансиализированным». Во времена «долгого бума» практически все страны росли одновременно, теперь же, с началом стагнации на внутренних рынках, рост в одних промышленно развитых странах возможен только за счет падения в других.
Развивающийся мир потратил два десятилетия в 1980-х и 1990-х годах на осуществление «программ структурной перестройки» МВФ и Всемирного банка. В 1990-х годах откатились назад под воздействием «шоковой терапии» страны с переходной экономикой. Наконец, рост во время «долгого спада» стал «финансиализироваться», попадая в зависимость от образования пузырей на фондовом рынке, которые лопались все с более разрушительными последствиями и в итоге завершились кризисами 2008 и 2010 годов. В этом контексте решающую роль сыграли непрекращающиеся попытки США закрепить за долларом положение главной валюты мира.
Замедляющиеся капиталистические экономики склонны к «финансиализации». Прибыль вкладывается не в производство, а в спекуляции. Однако все это осталось бы на национальном уровне, если бы не появление финансовых инструментов, которые привели к возникновению пузырей на международных фондовых рынках, от которых после 1971 года начало зависеть международное положение доллара. Последствия были крайне негативными. США оказывали давление на все страны с тем, чтобы те отменили контроль над движением капитала. Использование производных финансовых инструментов привело к росту спекулятивного спроса на доллар и свело на нет понижающее давление, которое на него оказывалось присущими экономике США дефицитами.
«Финансиализация» оставила после себя полосу разрушений: по всему миру кризисы обрушили некогда сильные экономики. Нарастала критика международной роли доллара. И не только. Частные и государственные держатели долларов стали уходить в другие валюты. В первых рядах борьбы за вытеснение доллара из взаиморасчетов шли ближайшие союзники США – европейцы. В начале 1970-х годов была запущена «европейская валютная змея». В 2000-х годах это движение завершилось введением евро. Невзирая на свои нынешние проблемы, евро проложил дорогу появившимся впоследствии схемам, которые создавали страны новой волны конкурентного развития, в частности Китай и участники объединения БРИКС. От относительно мелких двусторонних договоренностей – до торговых взаиморасчетов в национальных валютах и создания гигантского Азиатского банка инфраструктурных инвестиций.
Эти инициативы предусматривают предоставление долгосрочного инвестиционного капитала и не требуют потенциально опасной либерализации счета движения капитала платежного баланса, тогда как даже при краткосрочных западных инвестициях такая либерализация требуется. Кроме того, краткосрочный западный капитал никогда не инвестируется в производство, способствует появлению опасных пузырей на фондовом рынке и нуждается в дорогостоящем страховании накопленных резервов. Многополярность делает возможным расширение конкурентного развития и позволяет все большему числу стран отказаться от доллара. Осознание того, что всемирное господство доллара подходит к концу, становится настолько повсеместным, что даже правительство Соединенного Королевства, главной опоры долларовой системы, осознало, что, если оно хочет, чтобы Лондонский Сити оставался крупнейшим финансовым центром мира, ему следует примкнуть к Китаю и к новой финансовой системе, которую тот представляет.
Прогрессивный характер многополярности
Случайностью, которая тем не менее глубоко укоренена в СНР, является контраст между нынешним ростом в Китае и других странах с быстрорастущей экономикой и стагнацией в развитых промышленных странах. Противостоять неолиберальной напасти во время «долгого спада» не получилось у многих развивающихся стран и стран с переходной экономикой, однако встать на путь смешанного развития сумели многие. Они либо изначально не подчинялись западному диктату (Китай), либо сохранили некоторую независимость от международной неолиберальной системы (Индия), либо вновь обрели независимость, испытав на себе катастрофу неолиберализма (Россия и Латинская Америка в 2000-х годах).
Развитие стран с быстрорастущей экономикой является источником более широкого, чем прежде, распространения материального благосостояния и по большей части остается устойчивым. Эти экономики гораздо менее «финансиализированы» и ставят во главу угла рост производства. Вызов, который они бросают Западу, проявляется на крупнейших мировых экономических форумах, например, в требованиях о реформе МВФ и Всемирного банка, в тупиковых ситуациях внутри ВТО и на саммитах по проблеме изменения климата, а также в создании упомянутых параллельных финансовых организаций. Проявляется он и в растущей военной напряженности, особенно в связи с событиями на Ближнем Востоке, на Украине и в Южно-Китайском море.
Власти западных государств, в особенности США, не желают смириться ни с продолжающимся развитием стран с быстрорастущей экономикой, ни с изменениями в системе управления глобальной экономикой. Между тем эти изменения реально гарантируют развитие, ограничивая возможность извлечения прибыли за счет спекуляций. Впрочем, ни Запад, ни США вряд ли способны чему-либо помешать.
Хотя такие противостояния разрушили немало человеческих судеб и лишили многих средств к существованию, их логика открывает гораздо более оптимистические перспективы.
Ускорение смешанного развития привело к тому, что рост, даже там, где он принимает капиталистические формы, возможен только в виде социально контролируемого и национально ориентированного, а потому и (по крайней мере, потенциально) – более демократичного развития. Трудящиеся на Западе, развивающиеся страны и страны с переходной экономикой в целом от этого только выигрывают.
«Финансиализированный» капитализм Запада и Японии более не в состоянии обеспечивать значительный рост. Правительства западных стран вынуждены проводить монетарную политику, единственная цель которой – обеспечивать поступление ликвидных средств в те самые финансовые институты, что спровоцировали кризис, с тем чтобы они и впредь могли извлекать прибыль единственным доступным им ныне методом спекуляции. Между тем реальная экономика в застое, уровни занятости стремительно снижаются, а бедность и неравенство вырастают до небес.
Публично обывателей пытаются убедить в том, что монетарная политика благоприятно влияет на уровень экономической активности и что новый экономический подъем уже не за горами. Эта болтовня застит единственную альтернативу, с помощью которой можно было бы снова запустить всеобъемлющий рост производства. Речь идет о массированной государственной программе бюджетных расходов и капиталовложений. Но столь широкомасштабное вмешательство государства в экономику неизбежно вытеснит капиталистов с командных высот. Осознание этой истины едва ли останется достоянием одних лишь правящих классов: под давлением обстоятельств оно выплеснется на улицы не только Афин и Мадрида, но и пришедших в упадок постиндустриальных промышленных городов США. Многие интеллектуалы и организации уже призывают к осуществлению таких инвестиций в защиту окружающей среды, креативный и культурный секторы.
Для продолжения роста в странах с быстрорастущей экономикой необходимо расширять внутренний спрос, поскольку западные рынки усыхают, а рынки других стран надежно защищены.
Китайское руководство, похоже, это хорошо понимает: выдвинут ряд инициатив по расширению внутреннего спроса. В 2008 году начался инвестиционный бум, не так давно была поднята оплата труда, а недавно в рамках инициативы создания нового «Шелкового пути» запущена программа освоения западных областей страны. Китайский пример оказал влияние на многие страны с быстрорастущей экономикой: в силу обстоятельств их элиты вынуждены следовать в том же направлении. Но от этого значительная часть человечества только выиграет. Может, на этот раз действительно повезет, и борьба за улучшение материальных и культурных условий существования увенчается успехом.
Новые институты
Т.В. Бордачев, директор Евразийской программы Фонда клуба «Валдай», директор Центра комплексных европейских и международных исследований (ЦКЕМИ) Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», Москва, Россия.
А.Б. Лихачева, научный сотрудник, заместитель директора Центра комплексных европейских и международных исследований (ЦКЕМИ) Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», Москва, Россия.
Чжан Синь, доцент, сотрудник Школы углубленных международных и региональных исследований Восточно-Китайского педагогического университета, Китай.
А.В. Лукин, руководитель департамента международных отношений Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», директор Центра исследований Восточной Азии и ШОС МГИМО (У) МИД России, Москва, Россия.
Е.Ю. Винокуров, доктор экономических наук, директор Центра интеграционных исследований Евразийского банка развития, Россия.
Т.В. Цукарев, руководитель направления Центра интеграционных исследований Евразийского банка развития, Россия.
Тимофей Бордачев, Анастасия Лихачева, Чжан Синь
Чего хочет Азия
За пятнадцать лет после кризиса 1998 года страны с формирующимися рынками и развивающиеся государства Азии (Emerging and Developing Asia) стали новым двигателем глобального экономического роста. Все эти годы развитие региона шло под лозунгом «Азия для мира», и мир, в свою очередь, искал возможности, которые мог бы извлечь из азиатского экономического чуда. Сегодня мы наблюдаем глубокую трансформацию этой модели: ее скорее можно было бы назвать «Азия для Азии» – почти все страны региона стали более азиатско ориентированными.
Самое время спросить: чего же все-таки хочет Азия? И смогут ли азиатские экономики достичь стандартов качества, в которых нуждается их растущий потребительский класс?
Азиатские государства не скрывают ответов на эти вопросы. Если раньше наиболее важным показателем экономического успеха в регионе были темпы роста как таковые, то теперь важнейшим критерием становится качество этого роста. Все программные документы стран региона в среднесрочной перспективе объявляют своими целями высокий уровень образования, инклюзивное развитие, более тесные отношения с соседями, укрепление инновационной составляющей экономики. Экономический рост сам по себе больше не является стратегической задачей для стран региона – за исключением беднейших, таких как Непал, Лаос или Камбоджа.
Инклюзивное развитие предполагает справедливое распределение благ и участие максимального числа граждан в экономической жизни. Это означает более высокое качество урбанизации, крупномасштабные инвестиции в человеческий капитал и новое качественное измерение общественных услуг. Таким образом, наиболее очевидные изменения будут происходить именно в городах. Урбанизированная Азия хочет работать для Азии, а не только для «золотого миллиарда». Четверть века Запад рассматривал ее в качестве производителя, всемирной фабрики, однако в будущем рост мировой экономики пойдет за счет Азии-потребителя.
Азия инвестирует сэкономленные деньги и делает это – что вполне логично – в соседние рынки. Развивающиеся страны региона, по всем прогнозам, продемонстрируют уверенный рост, опережающий средние мировые показатели. Так что новые потоки капитала постепенно концентрируются в Азии: два из трех ведущих мировых инвесторов, Япония (2-й) и Китай (3-й), направляют большую долю своих капитальных вложений на рынки АСЕАН и Южной Азии.
Азия выстраивает новые региональные отношения, чтобы гарантировать свое потребление и развитие и повысить эффективность местных экономик. Курс на такую внутриазиатскую взаимосвязанность подкреплен крупномасштабными инфраструктурными проектами и политикой экономических коридоров. В региональной повестке дня он имеет даже большее значение, чем смягчение внутрирегиональных политических противоречий.
Наконец, Азия пытается стать более независимой. В следующие десятилетия, т. е. десятилетия потребления, это должно привести к производству качественной продукции с более высокой добавленной стоимостью, к собственным инновационным разработкам. Все это тесно связано с совершенствованием человеческого капитала и креативностью – развитием творческих способностей обществ и готовностью к принятию и разработке принципиально новых идей.
Эти четыре составляющие будут оказывать воздействие как на политику стран Азии, так и на глобальное позиционирование региона в ближайшие 10–20 лет. И первый «элемент» в этом азиатском списке желаний – потребление – станет ключевым мегатрендом.
Потребление
Эволюция роли человеческого капитала – главная причина изменения модели развития Азии. До недавнего времени почти 4 миллиарда человек, населяющих регион, рассматривались только в качестве дешевого и конкурентоспособного на мировом рынке фактора производства.
В последние пятнадцать лет благодаря экономическому росту и повышению доходов значительная часть населения (особенно в Китае) начала уверенно примерять на себя роль требовательных горожан-потребителей. Впрочем, и они теперь уже научились производить более качественную продукцию.
С 2000 года годовой располагаемый доход на душу населения вырос на 1800 долларов, в то время как городское население региона стало больше на 1,2 млрд граждан. В развитие тенденции 2000-х годов ключевыми факторами, влияющими на внутреннее потребление Азии в среднесрочной перспективе, будут урбанизация и повышение доходов.
Рис . 1. Прогноз численности городского населения в Азии в 2014 и 2025 гг ., тыс . чел .
Источник: UNDP
Такие преобразования существенно повлияют на потребление продуктов питания, в том числе белков в основном мясных продуктов, подвергшихся технологической обработке, и фруктов, а также повлечет за собой увеличение числа посетителей ресторанов и пользователей других услуг.
Последствия протеиновой революции легче всего наблюдать в Китае: с 2001 по 2012 г. объем внешней торговли КНР в разделе импорта сельскохозяйственной продукции увеличился в пять раз, достигнув 156 млрд долларов. Зависимость от импорта выросла в два раза, а чистый импорт продуктов питания достиг уровня ВВП Парагвая – 31 млрд долларов.
Современные тенденции, скорее всего, усилятся, что приведет к дальнейшему сдвигу в сторону белковых продуктов, увеличится импорт кормовых культур.
Спрос на одежду, обувь, электронику, мебель и другие товары широкого потребления будет продолжать расти одновременно со спросом на высококачественные товары и предметы роскоши. По прогнозам компании McKinsey, к 2015 году треть дорогих сумок, обуви, часов, ювелирных изделий, приобретенных во всем мире, придется на китайских потребителей. Именно предметы роскоши являются маркерами общей тенденции: только в Китае розничные продажи потребительских товаров составили 21 трлн юаней в 2013 году, что на 333 % больше, чем в 2003 году. Годовой прирост, таким образом, составил 16,2 %. Привлекательными рынками остаются Япония, Гонконг, Сингапур, Корея, Малайзия.
Увеличивается спрос на услуги. Медицина, образование, социальное обеспечение, относящиеся к госсектору, в большинстве азиатских стран пребывают сейчас на невысоком уровне. Таким образом, можно ожидать роста доли госзатрат на эти нужды. Хотя в Китае значительная часть таких услуг уже отдана частным учреждениям.
Развитые страны – лидеры региона: Япония, Корея, Сингапур – стоят на другом берегу: их компании, работающие в частном секторе, вполне могли бы конкурировать с западным бизнесом. Спрос в этом секторе в настоящее время открывает большие перспективы для любой такой компании. Но речь идет не только о «фундаментальных» услугах. Такие в основном частные сегменты, как организация отдыха, туризма, экспресс-доставка, также находятся на подъеме.
Наконец, транспортные услуги, предоставляемые индивидуальным туристам и бизнесу, напрямую соотносятся с общим спросом на азиатскую «взаимосвязанность» – как на национальном, так и на региональном уровне.
Азиатская «взаимосвязанность»
Быстрое развитие человеческого капитала и повышение доходов привели к перемещению производственных объектов в менее развитые регионы и страны. Интенсивное трудоемкое производство, особые экономические зоны и технопарки перемещаются с китайского востока в центр страны, а также во Вьетнам. Текстильные фабрики из Вьетнама постепенно переносятся в Камбоджу и Мьянму. В то время как производство более высокотехнологичной продукции из Кореи в настоящее время перенесено в Китай. Это повлияло на географию цепочек приращения стоимости, создало спрос на новую инфраструктуру и логистические центры, а также изменило характер экономических отношений в Азии – с глобально конкурирующего на регионально дополняющий.
Этот процесс формирует регионально ориентированный интерес к наращиванию взаимосвязей. Кроме национальных программ развития инфраструктуры уже создан ряд региональных. С середины 1990-х гг. появилась необходимость таких коммуникаций в рамках концепции экономических коридоров. Прежде всего они направлены на обеспечение связей между городами-центрами и особыми экономическими зонами, а также создание благоприятной среды для бизнеса.
Рис. 2. Динамика объема внешней торговли стран Восточной Азии, Индии и стран АСЕАН, приходящейся на АТР, за период 1998–2012 гг., млн долл.
Рис . 3. Доля АТР во внешней торговле стран региона за период 1998 – 2012 гг .,%
В последние 20 лет главную организующую роль в развитии экономических коридоров в АТР играл Азиатский банк развития, традиционно близкий к Японии. Основные проекты сконцентрированы в Юго-Восточной Азии: «Субрегион Большого Меконга» (самый продвинутый и перспективный), «SinJoRi» (Сингапур, малайзийский штат Джохор (Johor)) и индонезийская провинция Риау (Riau)), BIMP-EAGA (Бруней, Индонезия, Малайзия, Филиппины – Восточноазиатская зона роста), треугольник роста «Индонезия – Малайзия – Таиланд» (IMT-GT) и новый экономический коридор между Индией, Непалом, Бангладеш и Бутаном, так называемый «Южноазиатский коридор» (находится в процессе создания).
Спрос на укрепление внутриазиатского взаимодействия приводит к созданию новых структур, таких как китайский проект Азиатского банка инфраструктурных инвестиций и Новый банк развития БРИКС со штаб-квартирой в Шанхае. Новый Шелковый путь, «Нитка жемчуга», развитие Северного морского пути – все эти проекты также ориентированы на создание азиатской «взаимосвязанности».
Институциональные рамки, направленные на укрепление такого взаимодействия, представлены во всех странах АТР, на уровне АСЕАН, в рамках АТЭС, а также стали платформой широко обсуждаемого проекта Всестороннего регионального экономического партнерства (Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP).
Серьезные ограничения все еще существуют: это отсутствие взаимосвязи между портами, железными и автомобильными дорогами; географические особенности района осложняют развитие наземной инфраструктуры: горный рельеф и джунгли. Наконец, эти проекты, как правило, дорогостоящие и могут быть реализованы, только если будет существовать консенсус относительно будущего экономического сотрудничества. Таким образом, развитие инфраструктуры предваряет приток капиталов.
Капитал
С 2012 года Китай стал третьим инвестором в мире, в то время как его восточный сосед, Япония, остается вторым уже в течение многих лет. Китайские инвестиции в 2013 году увеличились на 15 %, японские – на 10 %, в то время как американские (первое место в мире) упали на 8 %. Кроме того, в 2013 году впервые в своей истории страны Юго-Восточной Азии привлекли больше прямых иностранных инвестиций, чем Китай. В основном это происходит из-за постепенного перевода производств, требующих больших затрат энергии, воды и труда, из наиболее развитых провинций Китая в менее развитые районы Азии. Ежегодные темпы роста китайских инвестиций в страны АСЕАН с 2010 года составили порядка 30 %, что значительно выше, чем в другие регионы. В среднесрочной перспективе мы можем ожидать, что этот процесс получит массовый характер. Таким образом, в плане инвестиций регион становится азиатско ориентированным даже быстрее, чем непосредственно в сфере торговли.
Рис . 4. Прямые иностранные инвестиции за рубеж , 2012 – 2013 гг ., млрд долл .
Источник: UNCTAD, World Investment Outlook 2014
В дополнение к экономическим факторам (высокие темпы роста, возможности для капиталовложений) важную роль также играют многочисленные китайские диаспоры, низкие языковые и культурные барьеры, активная поддержка инвестиций со стороны правительств стран Юго-Восточной Азии. Наконец, инвестиции позволят Китаю увеличить свое политическое влияние в регионе, не вызывая слишком негативную реакцию у соседей, достаточно напуганных любой деятельностью Пекина в АТР.
Между тем в долгосрочной перспективе только лишь перемещение существующего бизнеса и укрепление взаимодействия не смогут удержать конкурентные позиции этих экономик в глобальном масштабе. Последним, но столь же важным фактором является новый, креативный подход к экономике не только в развитых высокотехнологических странах, таких как Япония и Корея, но и в Китае, Индии и странах АСЕАН.
Креатив
Развитие высоких технологий является чрезвычайно важным в плане долгосрочной перспективы, но представляет собой лишь самую яркую часть общей переориентации азиатских экономик. В азиатском контексте творческая составляющая экономики должна рассматриваться в широком смысле. Практически именно она обеспечивает производство товаров с высокой добавленной стоимостью, т. к. уровень развития человеческого капитала уже позволяет Азии применять собственные инновации на всех уровнях производства.
Авиакосмическая и электронная промышленность, фармацевтика, наукоемкие технологии создают возможности для роста практически всех крупных экономик региона. В настоящее время особое внимание уделяется новейшим технологиям. Развитые страны, особенно Корея, Япония и Сингапур, уже имеют доступ к целому ряду передовых инноваций, в первую очередь в исследованиях эффективности энергетики и водных ресурсов, новых материалов, роботов и т. д.
Следует отметить, что в дополнение к экономическому прорыву последних 30 лет азиатские страны смогли значительно улучшить качество человеческого капитала. При этом в наиболее бедных странах региона, демонстрировавших в XX веке крайне низкий уровень развития, успеха удалось добиться за счет увеличившегося доступа к начальному образованию и обучению простейшим производственным навыкам.
Тем не менее без эффективной политики государственного образования, а также без передачи навыков от развитых стран Запада и от более развитых стран Азии – более отсталым было бы невозможно достичь устойчивого роста человеческого капитала. Индекс развития человеческого потенциала демонстрировал положительную динамику во всех странах региона с 1980 года. С 2008 года Сингапур поднялся на 14 позиций в мировом рейтинге, Китай – на 10 позиций, Южная Корея и Шри-Ланка – на 5 позиций.
Пять стран Азии (Сингапур, Гонконг, Корея, Япония и Бруней) входят в тридцатку государств с самым высоким уровнем человеческого капитала. Малайзия, Шри-Ланка, Таиланд и Китай – к группе стран с высоким уровнем. Индонезия, Филиппины, Лаос, Камбоджа, Вьетнам и Индия – со средним. Эти показатели имеют непосредственное отношение к перспективам развития креативной экономики в указанных странах.
Роль Китая – центр притяжения
На фоне этих общих тенденций Китай благодаря масштабам своей экономики и темпам развития уже стал локомотивом азиатского роста, частично заменив Японию в той роли, которую она играла в 1970–90-е годы. В ближайшие 2–3 десятилетия роль Китая, вероятно, станет более значительной в реализации амбиций и потенциала Азии в отношении всех упомянутых четырех элементов развития. В частности, Китай может играть роль центра потребления, двигателя инвестиций, катализатора укрепления взаимосвязей в большой Азии. Между тем потенциал Китая в качестве канала для креатива в значительной степени вызывает сомнение.
По данным МВФ, по расчету покупательной способности Китай обогнал Японию в 2010 году и стал второй страной по величине экономики в мире. Китай также обогнал США в 2009 году как крупнейший автомобильный рынок и Германию в качестве крупнейшего экспортера. Страна является крупнейшим в мире покупателем железной руды и меди, а также вторым среди импортеров нефти. Огромные размеры китайской экономики сделали Китай решающим игроком почти по всему миру.
С начала 2000-х годов Китай вступил в новый этап развития своих внутренних и внешних экономических отношений. Активное обсуждение среди китайских элит проблемы «ловушки среднего дохода» указывает на признание ими того факта, что нынешняя экономическая модель, несмотря на ее огромный успех, не может быть самоподдерживающейся и требует фундаментальных изменений. Необходим уход от роста, основанного на факторе накопления, и принятие принципов инклюзивного развития, базирующегося в большей степени на улучшении человеческого капитала и инновациях, а также на более справедливом распределении плодов экономического роста.
Три основные тенденции внутри страны будут определять в Китае структурную трансформацию экономики и следующий этап реформы: новые инициативы по расширению урбанизации, рост старения населения («стать старым прежде, чем стать богатым» – явление, характерное для страны даже в большей мере, чем для Японии при аналогичном уровне доходов) и модернизация структуры промышленности.
Так же как и во многих других азиатских странах, потребление в Китае постепенно оттеснит инвестиции в качестве основного двигателя роста. Соотношение потребления домашних хозяйств к ВВП выросло с 34,9 % в 2010 году до 36,2 % в 2013 году. Поскольку Китай переходит к модели роста, стимулируемого потреблением, а не инвестициями, спрос смещается «от станка – к столу», а цены на продукты питания (молочные продукты, красное мясо, рыбу и зерно) растут. Дальнейшая урбанизация населения приведет к увеличению спроса на стройматериалы, развлечения, путешествия, здравоохранение, образование и – учитывая демографические изменения – социальные услуги для пожилого населения. Все эти изменения открывают новые возможности для других стран Азии, включая развитие туризма и экспорт продукции обрабатывающей промышленности. Это изменение баланса между потреблением и инвестированием как на внутреннем, так и на внешнем рынке уже дали о себе знать далеко за пределами Китая.
Приблизительно с середины 1990-х годов позиция Китая в глобальной цепи производства претерпела фундаментальные изменения. В связи с ростом зарплат в КНР иностранные компании получили больше стимулов для поиска новых инвестиционных площадок, где было бы проще и безопаснее разместить свои нетехнологичные производства. По мере того как на внутреннем рынке китайский капитал сталкивается с увеличивающимся давлением, многие местные компании принимают логичное решение следовать официальной стратегии «идти вовне» – искать места за границей для дальнейшего развития. Официальная позиция также нацелена на то, чтобы частично преодолеть проблему перепроизводства на внутреннем рынке.
Уже скоро объем собственных китайских инвестиций в зарубежные страны превысит объем иностранных инвестиций в Китай. Таким образом, КНР сам будет направлять инвестиционные потоки в разные страны и влиять на изменения в их промышленной структуре. Поскольку вывод западного капитала из развивающейся Азии не будет сопровождаться компенсирующим повышением спроса на азиатский экспорт, не будет и недостатка в претендентах, стремящихся использовать этот новый источник капитала. Например, по некоторым оценкам, только в развитие городской инфраструктуры Азии необходимо инвестировать 11 трлн долларов.
Однако может ли «капитализм по-китайски» найти свое место в рамках ныне существующего регионального режима или режимов – это большой вопрос. Недавние общественные движения в различных частях Азии (например, на Тайване и во Вьетнаме) против китайских инвестиций или против соглашения о свободной торговле, продвигаемого Китаем, демонстрирует беспокойство партнеров.
В целях усиления внутриазиатской взаимосвязанности новое руководство в Пекине недавно объявило об амбициозных планах обратиться к исторической традиции и воссоздать торговые маршруты, связывающие регион. Основными примерами этих планов являются кампании по развитию двух «Шелковых путей» («Экономический пояс Шелкового пути» и «Морской Шелковый путь») и двух коридоров (экономический коридор Бангладеш – Китай – Индия – Мьянма и экономический коридор Китай – Пакистан). Цель этих проектов, находящихся пока в зачаточном состоянии, состоит в формировании большого пояса, связывающего три континента, в создании условий для сближения капиталов и валютной интеграции, а также обширной торговой сети, которая будет простираться от западной части Тихого океана до Балтийского моря. Китай также проявляет интерес ко многим предложениям по укреплению взаимосвязанности, выдвигаемым стране. Пекин выказывает готовность быть активным участником и ключевым проводником, чтобы обеспечить совместное процветание других стран региона и возможность в полной мере воспользоваться плодами экономического роста Китая.
Оглядываясь на растущую экономическую мощь Китая, вполне можно представить себе интегрированную азиатскую экономику. В экономической модели Восточной Азии четко просматривается преобразованная модель «стаи летящих гусей», которой в середине 1980-х годов придерживался Токио. Она предполагала вертикальную экономическую интеграцию (с центром в Японии), осуществлявшуюся посредством движения капитала, передачи технологий и поставок комплектующих деталей и основанную на четком региональном разделении труда и производственной кооперации между соседями. Между тем ключевым вызовом для региональной экономики в ближайшие несколько десятилетий является вопрос, достаточен ли экономический потенциал Китая и его политические навыки для той роли, которую ранее выполняла Япония. Сможет ли Китай возглавить новый тип Восточной Азиатской или даже просто Азиатской социально-экономической модели. Несмотря на общую экономическую мощь КНР, особенности китайского варианта региональной интеграции до сих пор не совсем ясны.
Среди четырех составляющих чаще всего ставится под вопрос именно способность Китая вести и реорганизовывать региональное представление о креативности. В последние три десятилетия китайский феноменальный экономический рост в значительной степени основывается на экспорте в развитые страны трудоемких товаров, требующих низкой квалификации, что способствовало созданию образа товаров «made in China» как синонима дурного качества. Однако в отдельных высокотехнологичных отраслях и отраслях с высокой добавленной стоимостью уже можно наблюдать серьезные успехи китайских компаний. Среди них, Huawei и ZTE в области телекоммуникаций, Sany и XCMG Group в тяжелом машиностроении. Кроме того, после очень трудных 1990-х годов неожиданный подъем продемонстрировала оборонная отрасль, особенно в производстве реактивных истребителей, в области глубоководной разведки и космических технологий. Прорыв в этих секторах в скором времени отразится и на гражданских отраслях. Однако технологическая база, которая могла бы соответствовать японской модели «стаи летящих гусей», пока еще не создана, а способности Китая по возрождению и укреплению региональной интеграции по линии креатива далеко не очевидна.
Чтобы лучше реализовать потенциал всего региона, необходима более тесная интеграция. Но разнообразие уровней экономического и политического развития, а также отсутствие границ и идентичности традиционно препятствуют эффективной интеграции в Азии. Большинство существующих региональных механизмов (АСЕАН, АТЭС, Шестисторонние переговоры, ШОС, АСЕАН+3, ЕврАзЭС) были в основном попытками субрегионального сотрудничества, базирующегося на подходе «снизу вверх». В результате многообразный Азиатский и Азиатско-Тихоокеанский регион до настоящего момента обслуживается несколькими перекрывающими друг друга организациями, которые включают различные группы стран, часто с очень разными взглядами на будущее, что приводит к интеграции, крайне неравномерной и неустойчивой.
Отчасти в ответ на отсутствие общерегионального механизма сотрудничества Председатель КНР Си Цзиньпин сделал заявление на 4-м саммите СВМДА в Шанхае о том, что «народы Азии должны руководить делами Азии, решать проблемы Азии и поддерживать безопасность в Азии». Однако такое заявление само по себе не решает проблемы достижения консенсуса между различными азиатскими странами без четких границ и общей идентичности. Другими словами, несмотря на общий большой потенциал для дальнейшей интеграции и сотрудничества, в отсутствие консенсуса в плане руководства и конкретной модели интеграции, любой потенциал может оказаться под угрозой.
Однако появляются и некоторые положительные признаки. В ответ на дефицит финансирования азиатских стран со средним уровнем дохода, особенно Индонезии, Индии и Таиланда, Азиатский банк инфраструктурных инвестиций (AБИИ), инициатором создания которого впервые выступил Китай в 2013 году, предлагает альтернативный источник финансирования. АБИИ будет ориентироваться в основном на строительство инфраструктуры для продвижения региональной взаимосвязанности и экономического сотрудничества. По состоянию на сентябрь 2014 года, по крайней мере, 21 страна в Азии и на Ближнем Востоке выразили заинтересованность в присоединении к АБИИ, который, как ожидается, будет создан до конца года.
Важно не забывать и тот факт, что стабильное всестороннее развитие по-прежнему остается главным императивом на национальном уровне для всех региональных акторов, а обеспечено оно может быть в большинстве случаев лишь при ориентации на регион. Эта гонка за процветанием, вероятно, является одновременно и подушкой безопасности для этого оживленного региона.
Тем не менее политические амбиции и рост конкуренции за азиатское лидерство между Китаем, Японией и Индией может привести к асимметричной региональной интеграции. Кажется весьма вероятным, что все основные игроки будут энергично развивать экономическое сотрудничество со странами АСЕАН, поскольку они могут извлечь многочисленные преимущества из этих проектов, а также использовать его как инструмент для уравновешивания друг друга. Что касается треугольника «Индия – Китай – Япония», то наиболее вероятно, что индийско-японские отношения будут укрепляться как в политическом, так и в экономическом измерении, в то время как китайско-японские по-прежнему будут характеризоваться соперничеством как в АТР, так и во всем мире.
Индийско-китайские отношения в настоящее время переживают глубокое переосмысление, и есть большая вероятность того, что г-н Моди (премьер-министр Индии) и г-н Си Цзиньпин могут поднять двусторонние связи на новый уровень, по крайней мере в сфере инвестиций и торговли. Тем не менее обе страны не уверены друг в друге в плане формирования новой повестки дня и оберегают себя, поддерживая более тесные союзнические отношения с Японией, Вьетнамом и Непалом (со стороны Индии) и с Пакистаном и Шри-Ланкой (со стороны Китая).
Александр Лукин
ШОС в поисках новой роли
ШОС сегодня: достижения и проблемы
Созданная в 2001 году Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) прошла довольно долгий путь и вызывает значительный интерес в мире. В то же время этот интерес в чем-то даже более значителен, нежели тот, который могли бы вызвать реальные достижения организации.
В чем причина столь повышенного внимания? ШОС, будучи по своей сути объединением регионального сотрудничества, часто воспринимается как потенциальный центр формирующегося многополярного мира, способный стать альтернативой – или противовесом – США и их союзникам. В этом смысле ШОС заняла ту нишу, которая освободилась после распада СССР, или, по крайней мере, ее часть.
Распад Советского Союза в начале 90-х годов ХХ века вызвал кардинальное изменение баланса сил в международных отношениях, основанных на противостоянии двух основных центров силы. Несмотря на то что еще в период существования СССР некоторые исследователи отмечали тенденцию к многополярности, отмечая рост влияния государств – региональных лидеров, исчезновение этой мощной державы с карты мира привело к возникновению определенного вакуума. Не все, в том числе и в незападном мире, с симпатией относились к СССР. Но без него у ряда стран, в особенности крупных, появились опасения, связанные с внешней угрозой. Она исходила, во-первых, из общей нестабильности международной ситуации (биполярная система гарантировала определенный порядок), а во-вторых, из возможности ущемления своих интересов единственным оставшимся мощным центром силы, который лишился каких-либо сдержек и противовесов.
Таким образом, когда в США праздновали победу в холодной войне, а Ф. Фукуяма объявлял о «конце истории», в Китае, Индии, Бразилии, как и во многих других государствах Азии, Африки и Латинской Америки, смотрели на ситуацию с беспокойством. Прояви США сдержанность, возможно, дальнейшие события сложились бы и несколько по-другому, однако пришедший к власти в Вашингтоне У. Клинтон, а затем, еще в большей степени, Дж. Буш стали проводить курс на закрепление успеха и обеспечение полного американского господства в мире. Европа не смогла или не захотела проводить самостоятельный курс и последовала в русле политики Вашингтона.
Объединенный Запад все в большей степени пытался взять на себя функции международного арбитра, подменить международное право собственными решениями. Это проявлялось в игнорировании Совета Безопасности ООН в случаях, когда там не удавалось получить желаемого результата, предоставлении права НАТО и отдельным его членам вмешиваться в международные конфликты без решения СБ. Конфликты в Ираке, Югославии (в особенности насильственное отделение Косово от Сербии), а затем – в Ливии, где Запад явно превысил полномочия, предоставленные резолюцией СБ ООН, а затем в Сирии, где он начал уже безо всякого международного решения содействовать свержению законного правительства, что привело к дестабилизации всего региона, – все это не могло не вызвать крайней озабоченности в незападном мире.
Недовольные этой ситуацией страны начали наводить мосты между собой. Координация первоначально не была направлена против Запада, так как все участники процесса в значительной мере были вписаны в западную систему и дорожили сотрудничеством с ней. Но они стремились нащупать возможность координации позиций по тем параметрам, которые в новой системе координат их не устраивали. Это привело к созданию или укреплению организаций и групп, в которых государства Запада не участвовали: АСЕАН и различные форматы сотрудничества вокруг нее, ШОС, СЕЛАК и, конечно, БРИКС.
Деятельность ШОС в целом можно разделить на три направления: сотрудничество в области поддержания региональной безопасности, экономики и культуры. Из них наибольших достижений организация смогла добиться в области безопасности.
Заключен ряд важнейших международных договоров, регулярно проводятся совместные военные учения. Особое значение имеет координация действий по противодействию международному терроризму. Все государства – члены ШОС подвергаются или подвергались атакам международных террористов. В связи с выводом Международных сил по поддержанию безопасности из Афганистана эта угроза может усилиться. К проблематике безопасности также относятся такие направления деятельности ШОС, как борьба с наркотрафиком, информационная безопасность, проблемы нелегальной миграции.
Экономическое сотрудничество в рамках ШОС – тема наиболее сложная. Здесь организация еще не смогла достичь значительных успехов. На протяжении долгих лет эксперты и политики стран-членов говорят о необходимости создания Банка развития ШОС, который мог бы финансировать многосторонние межгосударственные экономические проекты. Но пока создана лишь договорная база: на практике многосторонние проекты не осуществляются и система их финансирования до сих пор не создана.
Сотрудничество в сфере образования и культуры особенно важно сегодня, когда евразийский мир ищет собственную, уникальную культурно-ценностную основу региональной интеграции. Однако и здесь делается немного. Пожалуй, единственное крупное достижение – создание сетевого Университета ШОС, но его деятельность могла бы быть гораздо более активной.
Важна и тема расширения ШОС. Существуют планы принятия в организацию Индии и Пакистана в качестве полноправных членов (ныне они имеют статус наблюдателя). Принятие таких крупных государств, естественно, коренным образом изменит характер ШОС. Как сделать так, чтобы эти изменения были конструктивными, укрепили, а не ослабили ШОС – важнейший вопрос дальнейшего существования организации.
Интенсификация российско-китайского сотрудничества и ШОС
Подписание 8 мая 2015 года президентом В.В. Путиным и председателем Си Цзиньпином «Совместного заявления Российской Федерации и Китайской Народной Республики о сотрудничестве по сопряжению строительства Евразийского экономического союза и Экономического пояса «Шелковый путь» ставит серьезные вопросы перед ШОС. Фактически речь идет о дальнейшем смысле ее существования.
Представление в 2013 году Пекином плана Экономического пояса «Шелковый путь» (ЭПШП) стало во многом реакцией на разочарование Пекина в экономической составляющей ШОС. При создании ШОС в КНР возлагали большие надежды на способность этой структуры организовать многостороннее экономическое сотрудничество. Пекин, естественно, преследовал собственные цели: реализовывать свои товары, использовать излишки рабочей силы и капитала в ближнем зарубежье. Для этого Китай предлагал различные проекты: от введения зоны свободной торговли до создания Банка развития ШОС. Однако все эти предложения были заблокированы другими членами организации, в том числе Россией. В Москве опасались китайского экономического доминирования и предпочитали вести сотрудничество в привычных «постсоветских» рамках.
В качестве первоначальной реакции Пекин предложил ряд программ по инвестированию в государства ШОС на двусторонней основе, записывая их в актив организации. Кроме этого, фактически никакие другие экономические проекты в ШОС не осуществлялись. Наконец, Пекину показалось тесно в вязких рамках ШОС, и он выступил с более широкой инициативой ЭПШП.
Россия с самого начала рассматривала ШОС в большей степени не как экономическую, но как политическую организацию. При этом военно-политическое взаимодействие планировалось укреплять через ОДКБ – ШОС же отводилась роль некоего идеологического олицетворения концепции многополярного мира: принимались декларации, в которых формулировалось незападное видение мира, его многополярность, иные ценности и т. п., но серьезной организационной деятельности не велось.
«Шелковый путь» ставит вопрос о будущем экономической составляющей ШОС. Если экономическое сотрудничество между Китаем и центральноазиатскими членами ШОС, из которых два (Казахстан и Киргизия) уже входят в ЕАЭС, а некоторые другие могут войти в будущем, будет осуществляться в рамках концепции сопряжения, и именно по этой линии пойдут основные инфраструктурные проекты, то в чем тогда будет заключаться роль ШОС? И если экономическая сторона ШОС так и не окрепнет, чем займется организация? Только безопасностью?
Но здесь у ШОС нет реальных рычагов воздействия на ситуацию, за исключением деклараций. Согласно Хартии, ШОС – не военный союз, организация не планирует создавать собственные силы быстрого реагирования, поэтому в случае серьезных угроз безопасности в Центральной Азии, гораздо более реально ждать помощи от ОДКБ.
Расширение и переформатирование ШОС
В этих условиях единственной возможностью для ШОС не превратиться в дискуссионный клуб может стать расширение организации. Вопрос о принятии новых членов давно назрел. Кроме того, у ШОС нет формальных оснований кому-то отказывать.
Согласно Хартии (основному документу) ШОС является открытой организацией. Нежелание принимать новых членов официально объясняли техническими причинами – отсутствием механизмов присоединения. Однако к концу первого десятилетия существования организации такой механизм был создан, разработана четкая процедура. На заседании Совета глав государств (СГГ) в Ташкенте в июне 2010 г. одобрено Положение о порядке приема новых членов. В этом документе четко сформулированы критерии, которым должно соответствовать государство – член ШОС. Согласно Положению оно должно принадлежать к евроазиатскому региону, иметь дипломатические отношения со всеми странами-членами, обладать статусом наблюдателя или партнера по диалогу, поддерживать активные (субстантивные) торгово-экономические связи с партнерами по организации, не находиться под санкциями СБ ООН. Последний критерий отсек на неопределенное время возможность членства одного из активных заявителей – Ирана.
В сфере безопасности обязательства государства, претендующего на полное членство, не должны противоречить международным договорам и иным документам, принятым ШОС. Кроме того, оно не может находиться в состоянии вооруженного конфликта с другим государством или государствами.
На саммите ШОС в Астане в июне 2011 г. был принят типовой «Меморандум об обязательствах государства-заявителя в целях получения статуса государства – члена ШОС». После этого не осталось никаких формальных оснований отказывать в приеме желающим, ссылаясь на отсутствие соответствующих процедурных документов.
Первым о намерении вступить в ШОС еще в 2006 г. заявил Пакистан, обладавший статусом наблюдателя. На следующий год в организацию обратился Иран, также имеющий статус наблюдателя. В 2010 г. об этом заявил еще один наблюдатель – Индия.
В 2009 г. на саммите ШОС в Екатеринбурге был введен новый статус – «партнер по диалогу», который получили Шри-Ланка и Белоруссия. На саммите в Астане в июне 2012 г. к ним присоединилась Турция, а Афганистан стал пятым наблюдателем. Однако ни одна страна до сих пор не была принята в качестве полноправного участника.
После отсечения находящегося под санкциями Ирана основным сторонником расширения стала выступать Россия. На саммите в Душанбе в 2008 г. она инициировала создание специальной группы экспертов ШОС по вопросам расширения организации, которая и подготовила проекты документов о вступлении. Поддержка Москвой стремления Индии стать полноправным членом ШОС зафиксирована в тексте совместной российско-индийской декларации об углублении стратегического партнерства, подписанной главами двух государств во время официального визита в Россию премьер-министра Республики Индии М. Сингха в декабре 2009 года.
Главным оппонентом приема новых членов в ШОС до сих пор выступала КНР. Официально Пекин против расширения организации не возражает, но говорит о том, что для этого еще «не созрели условия». При этом выдвигается ряд аргументов. Первый сводится к тому, что вступление в ШОС – сравнительно молодой интеграционный институт – какой-либо крупной страны вызовет массу организационных проблем, будет еще более затруднен и так непростой процесс принятия решений. С этим аргументом, между прочим, ранее соглашалась и Россия, впоследствии изменившая свою позицию. Реальная причина сомнений Китая – сложные двусторонние отношения с Дели, нежелание терять часть влияния, к чему неизбежно приведет участие в ШОС такой крупной державы, как Индия.
Новая роль для ШОС
Читать бесплатно другие книги:
