Практическая политология: пособие по контакту с реальностью Шульман Екатерина

TO-DO LIST VII СОЗЫВА

Особенности законотворческого процесса в России таковы, что каждый новый созыв, более того — практически каждый новый год работы Думы, — создает свою собственную повестку. Только за прошедший VI созыв в Думу было внесено 7129 новых законопроектов, а принято 2200. Следовательно, 4929 проектов разной степени готовности ждут своего рассмотрения — и это только наследие одного созыва, а в думской базе еще болтаются законопроекты со II и III созывов, которые больше десяти лет не могут дойти до рассмотрения. Однако новый созыв традиционно стремится к тому, чтобы создать собственный набор вопросов, которыми и будет заниматься.

Дистанцироваться от прошлого

В конце каждого созыва, каждого года и даже каждой сессии инициаторы и заинтересованные группы торопятся довести свои законопроекты до окончательного рассмотрения, зная, что в следующем году, а уж тем более — в следующем созыве, все о них забудут. Особенно грустная судьба у «законодательных сирот» — проектов, чьи авторы не прошли в новую Думу или в случае с инициативами исполнительной власти лишились своих постов в правительстве и администрации президента.

Никому не интересны чужие проекты, унаследованные от прошлых созывов. В Думе время от времени устраиваются пленарные дни, которые на парламентском сленге называются «разбором законодательных завалов», когда быстро выносятся большое количество устаревших законопроектов и все их дружно отклоняют.

Тем не менее некоторые законопроекты, внесенные в прошлом созыве, имеют шансы быть рассмотренными VII Думой. Это прежде всего проекты тех депутатов, которые не только перешли в новый созыв, но и сохранили в нем свое иерархическое положение. Так, Павел Крашенинников не просто остался председателем комитета, каким он был с III созыва, а возглавил объединенный комитет по государственному строительству и законодательству (в прошлой Думе Крашенинников возглавлял комитет по гражданскому законодательству, теперь же его комитету переданы еще и функции упраздненного комитета по конституционному законодательству Владимира Плигина). Через этот «суперкомитет» будет проходить значительная доля всей законотворческой продукции: поправки в конституционные законы, в законы об органах власти и о выборах, все изменения в Уголовный, Уголовно-процессуальный, Гражданский, Гражданско-процессуальный, Арбитражный кодексы и КоАП.

Новый КоАП был внесен группой депутатов (в основном членов ЕР) еще в декабре 2015 года, но до первого чтения не дошел. Поскольку основная идея новой версии кодекса — повышение штрафов как для физических, так и для юридических лиц, прежний созыв решил не преподносить такого красочного подарка избирателям под самые выборы, а оставить это наследство своим преемникам. Сейчас проект передан в комитет по законодательству и госстроительству, которому предстоит подготовить его к первому чтению.

Также стоит следить за личным проектом Павла Крашенинникова, известным в Думе под названием «день за полтора». Это поправки в уголовное законодательство, которые Крашенинников с 2008 года, пока без особенного успеха, продвигает. Согласно поправкам, день, проведенный в СИЗО, будет засчитываться за полтора или даже два дня лишения свободы в зависимости от строгости назначенного наказания. Если эта поправка будет принята и начнется пересчет сроков, на свободу могут выйти до 100 тыс. человек — это будет альтернативная амнистия, масштабнее многих предыдущих, принятых Думой в последние годы.

Снизить уровень шума

Есть задачи декларируемые, а есть те, которые придется решать на самом деле. Первоочередная задача, судя по всему, — дистанцироваться от предыдущего созыва и ауры «бешеного принтера», создав себе более приличный имидж. На это направлены все меры по усилению депутатской дисциплины: борьба с прогульщиками, с голосованием «за себя и за того парня», увеличение рабочего времени Думы, поправки в регламент, которые меняют порядок так называемого часа голосования. Нужно, чтобы депутаты чаще посещали зал пленарных заседаний, чтобы в новостях не было кадров с пустыми рядами, по которым бегают «дежурные по рядам» с чужими карточками для голосования.

Также следует ожидать своеобразного «прикручивания» публичной (и часто скандальной) активности депутатов. Как минимум речь идет об изменении публичного образа парламента, а задача-максимум — чтобы ГД больше не воспринималась как источник непредсказуемых запретов (причем общественное мнение и медиа не делают различий между принятыми законами и высказанными намерениями, поэтому публичное поведение депутатов так же важно, как сам факт голосований).

Единственным фриком нового созыва, насколько можно судить, назначен бывший депутат петербургского заксобрания, ныне член фракции ЕР Виталий Милонов. Должность ему выдали далекую от любого реального участия в законотворческом процессе — рядовой член комитета по международным делам, а в СМИ выступать он будет часто. Всем остальным, судя по всему, предписано вести себя прилично. В прошлом созыве таких милоновых был десяток, и они были не рядовыми депутатами, а председателями комитетов и вице-спикерами.

Один из наиболее активных и эффективных законотворцев предыдущего созыва, Ирина Яровая, не получила никакого комитета и даже в качестве вице-спикера не курирует свой прежний комитет (по безопасности и противодействию коррупции) — он достался вице-спикеру Владимиру Васильеву. К ее компетенции отнесены комитеты по вопросам семьи, женщин и детей, по жилищной политике и ЖКХ, по делам СНГ, евразийской интеграции и связям с соотечественниками (а также сотрудничество с Межпарламентской ассамблеей православия).

Вообще из вице-спикеров имеет значение только первый, отвечающий за повестку, за программу законопроектной работы. Им стал Александр Жуков, один из самых компетентных депутатов в новейшей истории российского парламентаризма. Все остальные заместители председателя преимущественно по очереди ведут пленарные заседания и встречаются с иностранными делегациями.

Искать деньги

В деталях предсказать, чем придется заниматься новой Думе, нельзя из-за особенностей нашего законодательного планирования. Повестка работы парламента не имеет никакого отношения к предвыборным программам партий (в том числе партии большинства), и ее содержание заранее не известно никому из участников законотворческого процесса.

Депутаты VI созыва, избираясь в 2011 году, и предположить не могли, что первые два года им придется заниматься построением каркаса репрессивного и изоляционистского законодательства, потом присоединять к Российской Федерации два новых субъекта, а в финале встраиваться в кампанию по поиску дополнительных средств для стремительно беднеющего бюджета. В программах партий и в напутственных речах президента, премьера или руководства Думы на открытии нового созыва ничего подобного не значилось.

Уже с середины 2014 года репрессивный законотворческий тренд уступает место «конфискационному» — конкурсу идей, как бы снять с граждан какие-нибудь деньги. Пошли проекты, в которых основным репрессивными инструментами стали не ограничение свободы, а повышение штрафов и всякого рода фискальные новации — сборы, тарифы, акцизы, платежи. В новом году основной заботой власти как исполнительной, так и законодательной, будет поиск ответа на вопрос: как извлечь доходы из граждан, не перейдя некую роковую границу, за которой наступает риск значимого социального возмущения. Этот процесс начался сразу с открытием нового созыва, с обсуждения двух бюджетных документов: поправок в бюджет завершающегося 2016 года и проекта федерального бюджета на 2017 год.

А вот предположения, что новый созыв займется изменением Конституции, основаны преимущественно на магии ложно понятых цифр. То, что у одной из партий есть конституционное большинство, не имеет никакого отношения к вероятности внесения изменений в Конституцию. V созыв менял Конституцию, имея конституционное большинство (продление срока полномочий президента и парламента), VI созыв менял Конституцию, не имея конституционного большинства (Крым и Севастополь, поглощение Арбитражного суда Верховным судом). Предыдущие созывы меняли Конституцию в связи со слиянием субъектов РФ (присоединение автономных округов к областям и республикам), и никаких проблем с нужным количеством голосов ни разу не возникало.

Набрать вес

В той системе координат, в которой новому созыву придется действовать, его значимость неизбежно возрастет. Это связано и с экономическими обстоятельствами, и с политическими. Из-за экономического кризиса правительству приходится идти на ряд мер, обычно называемых «непопулярными», пытаться искать новые источники дохода и как-то сводить концы с концами. Это означает постоянное обращение к Государственной думе, поскольку все изменения такого рода проводятся через федеральные законы. И это возможность для парламента повысить свою роль в постоянных переговорах с исполнительной властью. Раньше любые возможные противоречия просто заливались большими деньгами — сейчас придется договариваться.

Есть и политическая причина: мы находимся в первой трети большого электорального цикла, который начинается за некоторое время до парламентских выборов и заканчивается президентскими. Это период турбулентности, нестабильности для политической системы. Дума его уже прошла, всем остальным это только предстоит. Мы не знаем, когда именно пройдут президентские выборы, и не можем быть уверены даже в том, кто будет в них участвовать. В этих условиях коллективный орган обладает более устойчивой легитимностью, чем ряд других элементов политического механизма. Хотя парламентская легитимность оказалась не такой высокой, как ожидалось: явку слишком успешно занизили, а призыв к честным выборам не был услышан руководством ряда территорий.

Но в любом случае мы имеем коллективный орган, половина состава которого выбрана напрямую населением — относительно легитимности одномандатников обычно меньше сомнений, чем относительно списочников: избиратели голосовали за них лично, а не за партийный бренд. Такой парламент может играть более важную роль в политической системе, чем его предшественник — VI созыв. Новое руководство палаты постарается ради самих себя это влияние еще усилить.

25.10.2016

ЧЕМ ЗАЙМЕТСЯ НОВАЯ ДУМА

Как генералы всегда готовятся к прошедшей войне, так эксперты предпочитают анализировать реальность вчерашнего дня — еще и потому, что именно о ней их чаще всего спрашивают. Относительно текущей парламентской кампании обычно задается вопрос, сколько процентов получит та или иная партия, — или еще проще: сколько получит «Единая Россия», больше 225 или больше 300 мандатов? Эти вопросы были бы актуальны для кампаний 2007 и 2011 гг., хотя и там партийные результаты не находились в прямом соотношении с последующей деятельностью парламента. В 2016 г. проценты партий — наименее значимый показатель для попыток предсказать, какой будет новая Дума и как она станет работать. Тому есть две причины, общая и ситуативная.

Причина общего характера относится к известному парадоксу об авторитарных выборах с предсказуемыми результатами и непредсказуемыми последствиями. В демократиях дело обстоит наоборот — результаты никогда заранее не известны, но любой вариант имеет прогнозируемые последствия. В нашем случае программы и предвыборные заявления партий имеют условное отношение к их последующему политическому поведению: наиболее заметные инициативы VII Думы ни в каких партийных программах и предвыборных обещаниях не значились. Если кто-то помнит, «Единая Россия» в своей программе 2011 г., основанной на предвыборных выступлениях президента и премьера, обещала «раскрутить маховик экономического развития темпов роста до 6–7% в год, а за следующие пять лет войти в пятерку крупнейших экономик мира», а также «помогать нашим компаниям, которые пробиваются на мировые рынки с современной продукцией». «Справедливая Россия» намеревалась, среди прочего, добиться выборности членов Совета Федерации и подписания Россией конвенции ЮНЕСКО об охране памятников нематериального наследия. Конвенция на данный момент не ратифицирована, никаких инициатив на эту тему за пять лет пребывания в Думе фракция не вносила. Запрещать зарубежное усыновление, ограничивать свободу собраний, передачи информации и деятельность общественных организаций не обещал никто — даже в самых общих терминах «защитим наших детей от иностранных безобразий» или «обеспечим истинный суверенитет гражданского общества».

Это частично объясняется тем, что работу парламента определяет исполнительная власть, а ее повестка, в свою очередь, связана с рядом внешних и внутренних факторов, которые властная машина не контролирует или контролирует в условной степени. То есть Дума зависит от правительства и администрации, а правительство и администрация — от цены на нефть, американских выборов и результатов борьбы групп влияния за экономические и силовые ресурсы.

Кроме того, известно, что к участию в выборах допускаются только так называемые системные акторы — т. е. те, кто самой системой осознается как не несущий угрозы ее равновесию. А лоялизм предполагает не твердое следование определенной системе убеждений, а умение гибко меняться в гармонии с изменениями начальственных позиций и пожеланий. Поэтому большинство, полученное той или иной системной партией, не обозначает новой законодательной политики — сама победившая партия никогда заранее не знает, какие именно законы она будет в Думе инициировать и поддерживать.

Вторая причина, по которой результаты партий не покажут нам адекватную картину будущей парламентской жизни, касается обстоятельств именно этой предвыборной кампании. Половина новой Думы избирается по одномандатным округам. Большинство будущих депутатов-одномандатников будет выдвиженцами парламентских партий, некоторые — представителями партий, которые в Думу не пройдут, возможно появление нескольких независимых депутатов-самовыдвиженцев. Для одномандатников в еще большей степени, чем для кандидатов-списочников, партийная принадлежность имеет ситуационный и утилитарный характер. Поэтому говорить о «партийных одномандатниках» — это примерно как приписывать общие убеждения пассажирам одного троллейбуса: объединяет их только то, что всем надо ехать в одну сторону. Партия для них в чистом виде средство передвижения, а они для партии — способ закрыть тот или иной округ, подобрав кандидатуру, удовлетворяющую двум редко сочетающимся критериям — избираемости и лояльности. Таким образом, то, от какой партии одномандатник избрался, довольно мало говорит о его персональных качествах и убеждениях и почти ничего — о том, как он поведет себя в новой Думе.

Уже сейчас, не дожидаясь 19 сентября, можно видеть, что будет определять повестку нового созыва. Базовых сюжета будет три:

1. Новая структура — власть и должности. Действующий регламент Думы не предусматривает никаких депутатских объединений, кроме фракций, сформированных прошедшими в парламент партийными списками. Не входить во фракцию депутат не может, выйти из фракции тоже нельзя — можно только быть исключенным из нее. Этот регламент отражает реальность предыдущих двух созывов, когда Дума формировалась только по пропорциональному принципу. Что делать с одномандатниками, представляющими не прошедшие в Думу партии, или одномандатниками-самовыдвиженцами, если такие в Думе появятся? Что еще важнее, партийные одномандатники захотят иметь собственные думские объединения, а не влиться каплей в безразмерную фракцию большинства. Депутатское объединение — это места в совете Думы, должности вице-спикеров, председателей и заместителей председателей комитетов, кабинеты и автомобили, власть и ресурсы. Одномандатники куда прочнее связаны с региональными элитами и группами интересов, чем с партийным руководством и политическим менеджментом в Москве. Их мандат дороже стоит и больше защищен, чем мандат списочника: хотя по принятой под занавес VI созыва поправке лишить статуса можно любого депутата, но списочника просто заменяет следующий по списку, а в одномандатном округе надо проводить повторные выборы, вновь тратя деньги и силы на поиск проходного кандидата. Понятно, что администрация президента и руководство Думы сперва будут пытаться предложить потенциальной региональной фронде суррогаты в виде «межфракционных объединений» и иных неформальных клубов по интересам. В начале созыва, пока опыта у новых депутатов нет, это может иметь успех. Но по мере работы Думы вопрос о представительстве и полномочиях вне партийных структур неизбежно возникнет снова, так что ради равновесия системы было бы разумнее решить вопрос сразу — но это потребует малореалистичного уровня политической проницательности.

2. Новая экономическая норма — бюджет повышенной суровости. Трехлетнее бюджетное планирование, введенное в 2006 г., умерло в 2015-м. Уже второй год подряд правительство вносит проект бюджета-однолетника. Причина — пресловутая волатильность, или непредсказуемость тех факторов, от которых основные параметры бюджета зависят. Для Думы это обозначает более существенную роль в бюджетном процессе, больше обращений правительства, которое вынуждено вносить правки в бюджет в режиме реального времени, и, следовательно, больше возможностей для торговли. Попытки вернуть себе бюджетные полномочия были скрытым сюжетом парламентской жизни 2014–2016 гг. Внесенный председателем Госдумы и главой бюджетного комитета законопроект о трехсторонней бюджетной комиссии (обязывающий правительство советоваться с представителями парламента при всяком передвижении средств между статьями бюджета даже в то время, когда Дума не заседает) был отклонен в Совете Федерации. Насколько это экстраординарное событие, понятно из статистики: за весь VI созыв Совет Федерации отклонил 23 принятых нижней палатой законопроекта, а одобрил 2195. Это, впрочем, не остановило инициаторов: проект аналогичного содержания был внесен главой комитета по бюджету через год после отклонения предыдущего — весной 2016 г. — и принят под самый занавес созыва. Дума будет продолжать бороться за бюджетные полномочия, пользуясь теми возможностям, которые дает экономический кризис. Тот же кризис, или резкое сокращение бюджетных доходов, заставляет правительство искать способы сэкономить, а парламенту дает соблазнительную возможность выступить защитником трудового народа от резателей по живому из финансово-экономического блока и ЦБ. На менее публичном уровне парламент неизбежно станет площадкой и проводником интересов бюрократических групп, сражающихся за сжимающийся бюджет. Предвестники этих грядущих войн видны уже сейчас — Минфин предлагает уменьшить расходы на оборону и заморозить индексацию зарплат государственным и муниципальным служащим до 2019 г.

3. Повышение удельного веса. Состав Думы, избираемый в 2016 г., — это тот парламент, который будет работать во время высокой фазы большого электорального цикла 2016–2018 гг. Он станет свидетелем смены власти в Кремле — произойдет ли она в форме досрочных выборов, появления преемника или перевыборов в конституционный срок действующего главы государства. Если политика нового руководства ЦИК совместно с политическим блоком администрации президента будет успешной и выборная кампания завершится без ярко выраженных скандалов, то новый созыв будет обладать более устойчивой легитимностью, чем мог похвастаться предыдущий (многие странности в поведении которого объяснялись родовой травмой 2011 г.). Парламент, результаты выборов которого никто не оспаривает, состоящий наполовину из депутатов, избранных гражданами напрямую, — это значимый властный орган, особенно в условиях режимной трансформации, когда прочие элементы системы находятся в фазе неопределенности. Станет ли новым спикером амбициозный политический менеджер, старый партийный функционер или молодой активист-общественник, он (или она) с разной степенью ловкости, но с равным энтузиазмом будут работать на повышение веса Думы в системе властных сдержек и противовесов.

Каков в этой ситуации интерес граждан и принцип общественной пользы? С точки зрения улучшения качества законотворческого процесса важна атмосфера конкуренции, компромисса и договоренностей, которая может возникнуть только в отсутствие устойчивого дисциплинированного большинства. Если все должны торговаться со всеми и нельзя провести любое решение, просто дав указание руководству одной фракции, парламент работает как минимум медленнее — а в наших условиях это уже достоинство. А постепенно он начинает работать качественнее, поскольку конкурирующие стороны вынуждены использовать в своей борьбе и внешнюю экспертизу, и прессу, и общественное мнение. Поэтому для новой Думы пять фракций будет лучше, чем четыре, а еще лучше было бы появление наряду с фракциями депутатских групп — объединений одномандатников — и независимых депутатов, ни в какие объединения не входящих. Поэтому гражданский интерес состоит в росте парламентского разнообразия, как за счет прохождения в Думу новых партий, так и за счет появления одномандатников, которые еще не были депутатами и которые представляют свои территории, а не московский телевизор.

Известный принцип политического успеха «предвидеть неизбежное и способствовать его наступлению» только кажется формулой чистого оппортунизма. На самом деле способствовать неизбежному нужно, чтобы оно наступило вовремя. Неизбежная индустриализация, случившись с задержкой, выразилась в массовом вымаривании крестьян. Неизбежная федерализация, если ее откладывать, реализуется в форме вооруженного сепаратизма. Новой Думе судьба быть одновременно менее единой и более значимой, чем ее непосредственные предшественницы. Но если ее состав опять определится административным ресурсом без участия избирателей, ей труднее будет сыграть эту объективно обусловленную роль.

11.09.2016

ПРОБУЖДЕНИЕ СПЯЩЕГО ПАРЛАМЕНТА

Свойства и особенности нового созыва, называемого ныне «володинской думой», были предсказуемы — и предсказаны — еще на этапе избирательной кампании, задолго до того, как стало известно, кто собирается быть ее председателем. Свойства созыва, как седьмого, так и всех предыдущих, определяются двумя объективными факторами: законодательной рамкой и политическими условиями.

I созыв, краткий и установочный, осваивался с новыми конституционными нормами и принимал первые законы, которых требовала свежепринятая Конституция РФ. Председатель его выглядел несколько растерянным.

II созыв, в котором доминировали коммунисты, был занят противостоянием с президентской властью, запомнился максимальным числом отклоненных президентом законов и пытался завести процедуру импичмента, но неудачно. Председатель его был прилично гибким коммунистическим функционером и умелым знатоком регламента.

III созыв, наиболее диверсифицированный политически, достиг некоторого баланса между фракционной конкуренцией и профессионализмом депутатского корпуса, принял наши базовые кодексы и законы, обеспечивающие свободу экономического оборота, и увидел образование из четырех «центристских» депутатских объединений устойчивого пропрезидентского большинства.

IV созыв стал последним, избранным по смешанной схеме — 225 партийных списочников на 225 одномандатников, и первым созывом партийного большинства. Он принимал законы, отменяющие губернаторские выборы, ужесточающие партийную систему и ограничивающие электоральные права граждан в целом, и учился быть не местом для дискуссий.

V созыв реализовал этот идеал, явив картину совершенной дисциплины и почти совершенной тишины. Дела его неизвестны, подвиг его малопонятен. Он пытался законодательно обслуживать «медведевскую модернизацию» и одновременно смутно оппонировать правительству с позиций обобщенно понимаемой левизны, продлил срок полномочий Думы до пяти и президента до шести лет. Председатель его почти всегда молчал.

VI созыв сперва в два года сколотил высокую законодательную виселицу — рамку нового репрессивного законодательства для участников выборов, партий, НКО, сирот, митингующих, верующих, СМИ, пользователей соцсетей и даже самих депутатов, которых стало можно лишать мандата простым решением палаты за туманные грехи. С большой неохотой принял закон о возвращении к смешанной системе выборов, не по своей инициативе изменил Конституцию, добавив России два новых субъекта Федерации, и к концу работы дополнил репрессивный законотворческий вектор конфискационным — не только новые сроки, но и новые штрафы, сборы, более высокие акцизы и превращение всего бесплатного в платное, а платного — в дорогостоящее. Председатель его интересовался русской историей и Первой мировой войной, а в думские дела не вникал и испытывал к ним, судя по всему, некоторую брезгливость.

VII созыв был первым с 2003 г., в состав которого вошли одномандатники. Технически это привело к увеличению представительства «Единой России» и образованию мегафракции из 343 депутатов, которую пришлось делить не на четыре, как в прошлых двух созывах, а на пять депутатских групп. Дабы замаскировать этот среднеазиатский эффект, образовавшийся от пересушенной — т. е. чрезмерно заниженной административными методами — явки и интенсивного электорального творчества отдельных регионов, добившихся увеличения своего представительства, посты в президиуме Думы и ее комитетах были распределены так, как будто сохраняется прежняя фракционная пропорция VI созыва, где «Единая Россия» не обладала конституционным большинством.

На нынешнем начальном этапе работы палаты одномандатники, гораздо теснее связанные с властными группами в своих регионах, чем с федеральным партийным и политическим менеджментом, пока не проявили себя политически — хотя этого можно ожидать в ходе обсуждений проектов федеральных бюджетов будущих лет. Тем не менее их появление значительно изменило состав палаты: там стало больше мэров, региональных чиновников и руководителей бюджетной сферы, меньше силовиков, спортсменов и федеральной номенклатуры (расчеты политолога Александра Кынева).

Второй после законодательного значимый фактор, определяющий политическую роль палаты, — ее место в «большом электоральном цикле». Что это значит? В условиях, когда исполнительная власть живет неопределенностью каждого следующего дня, не зная, каков будет очередной поворот кадровой политики, насколько стабилен состав правительства, кто победит в очередной битве бесконечных войн силовиков и как будет выглядеть вся властная машина после выборов, Государственная дума уже избралась и обладает собственной хоть и скромной, но достаточно устойчивой коллективной легитимностью.

Вне зависимости от того, какова степень стратегической продуманности «перестройки системы власти в преддверии 2018 г.» и существует ли вообще какой-то план, пока эти пертурбации привели к явному ослаблению двух структур: правительства и администрации президента. Мы видим усиление альтернативных центров принятия решений по ряду сфер и тематик: Совета безопасности, ФСБ, Центробанка, Генеральной прокуратуры, госкорпораций и госбанков. Отдельные министерства ведут самостоятельную политику, в том числе и публичную, отдельные подразделения администрации президента делят сферы влияния между собой, картина «управление внутренней политики управляет всей внутренней политикой», очевидно, больше не соответствует действительности. В этих условиях стала возможной та немыслимая в былые годы ситуация, когда у Думы нет своего кремлевского куратора и палата фактически курирует сама себя. Более того, основной кандидат в эти кураторы, если он будет назначен, ничем не изменит это положение вещей, а только подчеркнет его.

Является ли все описанное следствием каких-то особых амбиций нового спикера, которых его предшественники на протяжении как минимум трех предыдущих созывов были мистическим образом лишены? Действительно, он первый со времен Геннадия Селезнева председатель Госдумы, знакомый с парламентской механикой и парламентской практикой, помнящий, как выглядели еще конкурентные выборы, и знающий о своих коллегах-парламентариях примерно все и немного больше. Однако, как показывает политическая история, когда объективные обстоятельства формируют запрос, для удовлетворения его всегда является подходящий политический актор.

Новая думская политика, которую обычно описывают как «стремление избавиться от ярлыка бешеного принтера» или «попытку увеличить собственный политический вес», велась в трех направлениях. Во-первых, борьба за законотворческое качество и дисциплину: сюда можно отнести как повышенные требования к депутатской посещаемости, так и отказ от практики принятия проектов «в первом чтении и в целом» и во втором и третьем чтении в один день, появление нового подразделения в правовом управлении, призванного помогать молодому законотворцу, новую практику публичных парламентских слушаний, ряд мер по ограничению свободы права законодательной инициативы как депутатов, так и региональных законодательных собраний (система фильтров, фракционных и встроенных в Совет законодателей).

Как показывает статистика по итогам сессии, существенного снижения числа принятых законов и скорости их прохождения, если сравнивать не с горячим предвыборным 2016 годом, а с первыми весенними сессиями предыдущих созывов, не наблюдается. Не выросла и законотворческая эффективность региональных заксобраний, этих парий среди субъектов права законодательной инициативы: в этом созыве ими был внесено 231 проект, законами стали только три. За первый год работы предыдущей Думы региональных инициатив было внесено 313, одобрено семь. Тем не менее некоторое снижение темпов и объемов законодательного вала — уже демонстрация добрых намерений.

Второе направление можно обозначить как раздачу пряников, дополняющих дисциплинарный кнут. Это демонстрация ресурсных возможностей нового руководства: от законодательного увеличения бюджетной платы за голоса, полученные парламентскими партиями на выборах (с 110 до 152 руб. за голос, при том что в 2012 г. каждый голос стоил 50 руб.), до повышенных компенсаций за транспортное обслуживание, роста числа оплачиваемых помощников, приоритета в приеме депутатов федеральными чиновниками и прокурорами, до малозаметных регламентных поправок, уравнивающих, например, в правах руководителей внутрифракционные групп с руководителями фракций. Понятно, что внутрифракционные группы есть только у одной фракции — той, которая достаточно велика для этого. Имиджевые радости вроде договоренности с УДП о реставрации разрушающихся палат Троекуровых в думском внутреннем дворе с последующей передачей их Думе для приема иностранных делегаций можно отнести туда же.

Третье направление, как в сказке, самое труднопроходимое. Это восстановление переговорных позиций в общении парламента и правительства, ослабленных долгими годами сервильности, утратой полномочий в бюджетном процессе в ходе реформы 2006–2008 гг. и базовым перекосом нашей конституционной модели.

Во время парламентских слушаний о бюджетной политике на 2018–2021 гг. в Думе состоялся следующий примечательный диалог между председателем и выступавшим представителем «Деловой России», который посетовал, что хаотичные законодательные изменения вносятся правительством и принимаются «депутатами от партии, которые правительство формируют»:

– А правительство какие партии формируют? Это интересно, — спросил спикер.

– Большинство! — нашелся выступающий.

– А как правительство формируют?

– Утверждают.

– Партии?

– Дума.

– А вот Дума об этом, да.

Понятно, что это больное место: никакой связи между составом парламента и составом правительства нет, нет и отчетности правительства перед парламентом, а есть только формальная процедура утверждения премьер-министра и декоративные — хотя и публичные — мероприятия вроде «правительственных часов».

Пока сохраняется такое положение вещей, Думе, как бы дисциплинированно, медленно и внимательно она ни рассматривала законопроекты и какие бы многолюдные слушания ни проводила, трудно рассчитывать на статус равного партнера в общении с исполнительной властью. Поэтому пока думские битвы за достоинство и независимость проходят преимущественно в поле символического: например, требование, чтобы на заседания комитетов представлять правительственные законопроекты являлись чиновники рангом не ниже статс-секретаря, или чтоб сотрудники управления внутренней политики не приходили без спросу на заседания совета Думы, или чтобы министры заранее докладывали темы своих выступлений на правительственном часе (в конце 2016 г. один такой анонс доклада министра культуры совет Думы зарубил, сказав, что это все какие-то старые отчеты и мы такого слушать не хотим. Выступление перенесли на май). Впрочем, никогда не следует недооценивать поле символического в строго иерархизированных структурах. Герои Сен-Симона, бившиеся насмерть за приоритет пэров над королевскими бастардами, французских герцогов над иностранными князьями и право коленопреклоняться на подушечке, а не на коврике во время королевской мессы, поступали так не потому, что они были бездельники с ограниченным кругозором. За каждой дилеммой о табурете со спинкой или без спинки и дверях, открытых на одну или обе половинки, стоит вопрос о власти и месте в иерархии.

Но даже в ситуации описанного конституционного неравенства у Думы есть свои полномочия, прописанные в законе, но пребывающие в спящем состоянии. Это в первую очередь инструменты надзора за исполнением бюджета посредством Счетной палаты — которая, хотя все об этом забыли, есть орган парламентского бюджетного контроля, и аудиторы СП назначаются пополам Госдумой и Советом Федерации. Также Федеральное собрание назначает 10 из 15 членов Центральной избирательной комиссии. Уполномоченный по правам человека в РФ, которого все считают представителем президента, на самом деле назначается Государственной думой. Спит институт парламентского расследования — соответствующий закон фактически не функционирует, все попытки его обновить не доведены до конца. Предыдущие инициативы создать комиссию для расследования каких-нибудь чрезвычайных происшествий, аварий или терактов, ассоциировались с оппозиционной деятельностью и пресекались, но на новом политическом этапе можно представить себе начало такой процедуры под вполне лоялистскими лозунгами — как было с публичным обсуждением законопроекта о московской реновации.

Обсуждение перспектив развития парламентаризма в отсутствие партийной системы, конкурентных выборов и контроля над правительством напоминают поиск ответа на вопрос детской викторины «Какое животное может жить без головы?». Пока максимальные успехи нового созыва выглядят как шаги к созданию «министерства по делам законотворчества» — единого властного органа под руководством компетентного «министра законотворчества», куда все заинтересованные стороны приносят свои законодательные идеи, а оно их неторопливо и качественно рассматривает, требуя к себе за это уважения и медийного внимания. Это не то чтобы парламент, ибо душа парламентаризма — политическая конкуренция ради представительства общественных интересов. Это скорее «административная биржа», торговая площадка для властных групп и акторов, но более публичная в силу своей конституционной природы, чем любые другие ведомства или силовые структуры. Тем не менее это уже явно не декорация, не потемкинская деревня и не нарисованный на холсте очаг. На том этапе снижения управляемости, роста рисков и увеличения амплитуды колебаний, в котором находится и будет в ближайшей исторической перспективе находиться наша политическая система, такой протопарламентский институт имеет шансы эволюционировать в нечто если не более демократичное в общепринятом смысле, то хотя бы более значимое и содержательное.

30.07.2017

БЮДЖЕТНО-ПРЕДВЫБОРНАЯ СЕССИЯ

Осень — время бюджета. Проект основного финансового документа на 2018 год правительство обещает внести 29 сентября. Каковы могут быть особенности бюджетного процесса для этой сессии? Это второй бюджет для нового созыва, причем предыдущий, бюджет на 2017 год, принимался фактически в экстренном порядке: парламентские выборы прошли в сентябре, в октябре обновленная более чем на 50% палата впервые собралась, и на головы новым депутатам (особенно много депутатов-«первоходок» среди одномандатников) немедленно упал пакет бюджетных документов, к которому они не знали с какого конца подойти.

В некотором роде на это был расчет правительства: раньше парламентские выборы проходили в декабре, предыдущий бюджет утверждала опытная старая Дума, а у новичков была вся весна, чтобы освоиться и потренироваться. Благодаря смещению электорального календаря в 2016 году лишних вопросов парламентарии правительству не задавали, и бюджетный процесс прошел гладко.

Меж тем бюджетных средств больше не становится, и их распределение является предметом острой конкурентной борьбы. Основная арена этой конкурентной борьбы — не Государственная дума, а правительство и в первую очередь Министерство финансов в единстве и борьбе с отраслевыми и территориальными министерствами. Тем не менее даже на том финальном, но одновременно и наиболее открытом этапе бюджетного процесса, который проходит в парламенте, можно ожидать попыток региональных депутатов что-то сделать для своих территорий. Это шанс для депутатов-одномандатников, часто куда теснее связанных с властными группами в своих регионах, чем с федеральным партийным и политическим руководством, проявить себя и осознать свою иную по сравнению со списочниками субъектность.

Весь первый год своей работы новая Дума трудилась на трех направлениях: повышала депутатскую дисциплину, усиливала медийное присутствие и участие во всех значимых публично-политических сюжетах и увеличивала свой удельный вес в торговле и переговорах с исполнительной властью. Последнее — самое трудное, и одними символическими шагами вроде требования присутствия чиновников не ниже первого замминистра при обсуждении правительственных законопроектов в комитетах тут не обойтись. Нужны полномочия — в первую очередь в сфере бюджета и налогов. Попытки такие делались еще в конце прошлого созыва: знатоки вспомнят сюжет с постоянно действующей бюджетной комиссией, против которой возражал Минфин, завернув уже принятый Думой законопроект на этапе обсуждения в Совете Федерации (случай для нашей парламентской практики очень редкий!).

Помимо внутренней думской повестки, осенняя сессия этого года будет проходить внутри «большого электорального цикла», постепенно приближающегося к своей высокой точке — марту 2018 года. Если посмотреть законодательную статистику за все предыдущие годы, мы увидим, что в предвыборный год, в особенности в последнюю сессию перед выборами, всегда резко повышается законотворческая активность депутатов. Депутаты, естественно, пользуются теми инструментами, которые у них есть для привлечения общественного и медийного внимания — прежде всего это право законодательной инициативы.

Но это касается предвыборного этапа для самой Думы — с «президентскими» предвыборными месяцами ситуация сложнее. С одной стороны, это турбулентный политический период, в котором депутаты в частности и Государственная дума в целом хотят поучаствовать и свою долю медийного внимания приобрести. С другой стороны, депутаты понимают, что они не могут перебивать повестку у основного участника президентской избирательной кампании.

Таким образом, некоторое молчание депутатов и руководства палаты, которое пока наблюдается, с одной стороны, объясняется каникулами. Однако, с другой стороны, пока не объявлена большая повестка президентских выборов, пока сам основной кандидат не только не заявил свою предвыборную программу, но даже не объявил о своем участии в выборах, остальные игроки публичного медийного поля не должны перетягивать внимание на себя. В рамках нашей бюрократической этики это серьезное преступление, и никто не хочет себе такого позволять.

Это в первую очередь относится не столько к отдельным депутатам, у каждого из которых своя любимая тема, не зависящая от предвыборного хронометража, а к Думе в целом, которая должна идти в фарватере большого корабля. Пока непонятно, куда большой корабль плывет, остальные должны свои моторы несколько приглушить.

Интересно будет посмотреть, как это будет выглядеть с вхождением нашей политической машины в высокий этап электорального цикла. «Пик солнечной активности» президентской избирательной кампании еще впереди, он придется на начало следующего года. И он не закончится самой датой голосования: поствыборный период, период нового правительства, период кадровых перестановок, тоже является для политической системы периодом высокого напряжения. Эта активность совсем не так легко регулируется из одного центра, как принято полагать.

Я бы предположила, что парламент как цельный политический актор будет продолжать желать участвовать во всем важном, что происходит в нашем политическом пространстве. Молчать и сидеть в углу, подозреваю, Дума не захочет, учитывая ее возросшую если не самостоятельность, то хотя бы некоторую весомость. Поэтому мы будем продолжать видеть ее участие в основных социально-политических сюжетах. Но каковы будут эти основные сюжеты, должна заявить президентская кампания. Тогда уже можно будет их развивать в меру своей креативности и сообразительности.

13.09.2017