Право и межгосударственные объединения Коллектив авторов

Модельный акт, подготовка которого завершена разработчиками, направляется в постоянную комиссию МПА государств – участников СНГ, либо в соответствующее структурное звено МПА ЕврАзЭС на экспертизу. Экспертной оценке подвергаются его соответствие нормам международного права, договорам и соглашениям государств – участников Содружества, юридические свойства проекта. В зависимости от тематики проводится специальная экспертиза – научно-техническая, экологическая, финансовая и т. д. При необходимости проект модельного акта может быть направлен на экспертизу в международные организации либо экспертам из числа признанных специалистов в определенной сфере из государств, не являющихся участниками договора «пятерки».

Для принятия модельного акта необходимо, чтобы его одобрили все участвующие в заседании парламентские делегации государств-участников. Модельный акт может быть поддержан с оговорками, т. е. в основном.

В целях согласования правовой политики и установления единообразного правового регулирования в государствах – участниках Содружества, как модель законодательного регулирования целесообразно использовать и другие акты, например, наиболее удачные из законодательных актов отдельных государств, входящих в Содружество. Пропаганда лучших образцов законов государств – участников СНГ, использование взаимного позитивного опыта ничего иного, кроме пользы государствам, принести не может.[32] Эффект действия норм национальных законов, разработанных на основе модельных актов МПА, с учетом достижений национального правотворчества других государств, будет только выше. Замечено, что положительным примером нормативного регулирования в сфере науки может служить соответствующее законодательство Беларуси и Украины, значительны наработки по законодательству об охране окружающей природной среды в Молдове, Грузии, Азербайджане, о противодействии нелегальному обороту наркотиков – в Армении, Казахстане, Таджикистане.

Предложение законодательных рекомендаций в виде модельных законов опирается на богатую практику интеграции в европейских странах. Но там порядок их подготовки, как и исполнения, отличен от того, который существует в СНГ. В европейских государствах целью таких законов (они именуются по-разному: «примерные», «типовые», просто «рекомендации») является внесение изменений в национальное законодательство, причем эти изменения должны быть одинаковыми для всех государств. Типовые законы вносятся в национальные парламенты, и после принятия, как правило, если и имеют некоторые отличия, то минимальные, поэтому иначе, чем в СНГ, расставлены акценты в процедуре их подготовки.

Модельные рекомендательные акты для стран СНГ после их подготовки специалистами и экспертной оценки проходят еще дополнительно как бы два этапа обсуждения парламентариями: в пленарном заседании межпарламентского органа, потом рассматриваются (в идеале – в процессе троекратного чтения перерабатываются, изменяются и дополняются, принимаются) в национальных парламентах. В европейских государствах основная работа по подготовке типовых актов лежит на интеграционных органах: они готовят акты с такой степенью их согласованности, чтобы «превращение» их в акт национального законодательства проходило без внесения сколько-нибудь существенных поправок.

После принятия модельные акты направляются в парламенты как рекомендации для рассмотрения. В документах МПА государств – участников СНГ и МПА ЕврАзЭС предлагаются такие формы использования правил модельных актов:

1) государства-участники принимают модельный закон как документ национального законодательства, допуская, при необходимости, его корректировку с учетом особенностей политического, социально-экономического, культурного развития, исторических традиций государства;

2) государства-участники используют отдельные нормы модельного акта, включая их в действующие национальные законы;

3) государства-участники разрабатывают собственный нормативный правовой акт на базе модельного.

Использование и роль модельных законов в процессе национального законотворчества определяется такой его характеристикой, как юридическое значение. Модельные законы, принимаемые уполномоченным органом стран Содружества, сопровождаются постановлением: «Направить указанный акт в парламенты государств для дальнейшего использования». Ни круг полномочий межпарламентского органа Содружества, ни эта формулировка не способны породить для государств-участников обязательности норм модельных законов. Авторитет принявшего модельный закон органа никак не может сказаться на основном юридическом свойстве модельного закона – его рекомендательном характере. Не влияют на правовую характеристику модельных актов их видовые отличия (модельный устав, модельный закон, модельный кодекс или модельное положение). Модельный закон может быть принят заинтересованным законодательствующим субъектом только в добровольном порядке.

Судить о практических результатах реализации модельных актов, принятых МПА государств – участников СНГ и МПА ЕврАзЭС довольно сложно: информацию о динамике потребностей национальных законодателей в законодательных моделях парламенты предоставляют не регулярно. В «Вестнике Межпарламентской Ассамблеи», в ежегодных публикациях об итогах деятельности МПА государств – участников СНГ информация об использовании национальными парламентами модельных законодательных актов обновляется не часто. Поскольку парламенты не всегда информируют органы МПА государств – участников СНГ о своих актах, принятых на базе модельных, не высказывают пожеланий относительно законодательных моделей, в принятии которых они заинтересованы, то и МПА в подготовке модельных актов ориентируется не на реальные потребности национальных парламентов, а на общую картину хода законотворческих работ в одной-двух республиках СНГ.

На практике национальные парламенты, как правило, учитывают в своей работе модельные акты, подготовленные до начала разработки собственных законов. Причем используются не только принятые МПА государств – участников СНГ модельные законы, но и проекты модельных законодательных актов, которые направляются в парламенты для рассмотрения после первого чтения этих актов на заседаниях постоянных комиссий. Интересно и то, что как рекомендации для использования в национальной законотворческой работе, Ассамблея направляет и утвержденные ею концепции модельных законов, например, концепции модельных Трудового и Образовательного кодексов.[33]

Относительно других актов, принятых МПА государств – участников СНГ после того, как был утвержден национальный закон, можно с уверенностью говорить, что существенного влияния на национальный процесс законотворчества они не оказывают. Выход из такого положения предлагался в «пятерке». В Программе гармонизации национальных законодательных и иных правовых актов предусматривается подготовка и принятие модельных законодательных актов только в областях, не урегулированных национальными законодательствами, международными договорами и соглашениями.[34] Представляется, что такие рамки практически не оставляют пространства для рекомендаций в виде модельных законов.

Механизм использования модельных законов в национальных законодательных системах сложился уже в достаточно отработанном виде; каждое из государств вырабатывает свои средства «адаптации», учитывая множество факторов, в первую очередь, особенности состава населения, территориальное и административное построение, характер и специфику внешних связей. К «наполнению» модельного акта привлекаются специалисты юридических институтов, заинтересованных учреждений для того, чтобы в национальном законе были учтены конкретные особенности государства, рассмотрены возможные варианты предлагаемых законодательными моделями решений и уменьшена вероятность принятия ошибочных законодательных решений. В России, например, практика использования модельного законодательства достаточно широка, причем модельные законодательные акты проходят апробацию на двух уровнях – модельные акты межпарламентских органов объединений стран СНГ и проекты модельных законов, подготовленные в Российской Федерации для ее субъектов по вопросам совместного с федерацией ведения или собственного ведения субъектов РФ.

Моделирование законотворческой деятельности в рамках Содружества получило позитивную практическую оценку: Государства СНГ накопили достаточный опыт использования рекомендательных законодательных актов. В Республике Беларусь, например, парламентом при подготовке национальных законов были использованы помимо деклараций и обращений МПА государств – участников СНГ 20 модельных актов, в числе которых: Гражданский кодекс, модельные законы «О согласованных принципах регулирования гражданства», «О государственной поддержке малого предпринимательства», блок модельных законов об экологии («О принципах экологической безопасности в государствах Содружества», «Об экологической экспертизе», «Об экологическом образовании населения»), «О борьбе с организованной преступностью». До 18 проектов законов разработаны с использованием рекомендательных законодательных актов в Республике Казахстан (в том числе модельные ГК, УК, УПК, УИК).

Полезность рекомендательных законодательных актов при разработке национального законодательства отмечается всеми государствами СНГ, и все они, по их признанию, в той или иной степени в собственной правотворческой деятельности опираются на законодательные модели МПА государств – участников СНГ. Число рекомендательных актов, использованных законодательными собраниями государств – участников СНГ, колеблется от 10 в Республике Таджикистан до 28 в Кыргызской республике. Общее количество использованных в законотворческой практике парламентов пяти государств (Беларуси, Казахстана, России и Украины) модельных законов к 2000 г. составляло 71 акт.[35]

В то же время очевидно, что потенциал законодательного моделирования используется не полностью.[36] Предложение модельных законов намного опережает спрос; общее число изданных МПА государств – участников СНГ к настоящему времени модельных законов около 130. Есть, правда, этому и объективные объяснения: принятие национальных законодательных решений зависит от множества факторов – это и экономика, и социальная, и политическая, и геополитическая обстановка – модельные рекомендации в этом ряду не занимают главенствующего места.

Внешне текст и структура модельных актов МПА государств – участников СНГ, МПА ЕврАзЭС (постатейное построение, логичность изложения содержания) соответствуют пониманию закона в традиционном смысле, принятом в государствах континентальной правовой семьи. Согласно процедурным правилам, издаваемый МПА государств – участников СНГ или МПА ЕврАзЭС модельный акт должен быть поддержан парламентариями государств-участников. Поэтому в том виде, в каком он принимается МПА (или МПК), с точки зрения технико-юридической и содержательной подготовки модельный закон вполне может быть предложен к слушанию в национальных парламентах.

Однако на практике дело обстоит иначе. Парламентарии далеко не всегда в своей законотворческой деятельности тексты модельных актов берут за основу. Несмотря на то, что процедурными правилами подготовки и принятия модельных законодательных актов прямо предусмотрено полномочие парламентских делегаций вносить предложения о принятии национальных актов на основе модельных и содействовать их прохождению в национальных парламентах, для Российской Федерации, по крайней мере, модельные законы не стали тем образцом, на который бы строго ориентировался законодатель и принятие которого отстаивали бы парламентарии по мотиву его содействия сближению национальных законодательств стран СНГ. Как справедливо замечает А. Л. Маковский, «вряд ли кто-либо из депутатов парламентов стран Содружества вспомнит случай, когда проект национального закона вызвал бы критику или возражения из-за того, что он не скоординирован (не гармонизирован и т. д.) с соответствующими законами других “содружествующих” государств».[37]

Отсутствие необходимой мобильности в контактах МПА государств – участников СНГ и национальных парламентов по линии создания и использования модельных законов препятствует качественному улучшению самого модельного законотворчества МПА СНГ. Например, в 1996 г., спустя два месяца после принятия модельного закона «Об экологической экспертизе», аналогичный закон был принят в Молдове, причем изложение многих позиций в национальном законе оказалось более удачным. Цели и задачи государственной экологической экспертизы, независимость и ответственность государственных экологических экспертов, а также вопросы, связанные с проведением государственной экологической экспертизы с участием нештатных экспертов и повторной экспертизы в законе Молдовы были представлены, в отличие от модельного закона, с учетом международной конвенции «Об оценке воздействия на окружающую среду» (ОВОС). Более удачная юридическая проработанность некоторых положений закона Молдовы была признана на уровне Постоянной комиссии МПА государств – участников СНГ по экологии и природным ресурсам, однако какие-либо коррективы в модельный законодательный акт для стран СНГ внесены не были.

Известно, что улучшению модельные законы после их принятия МПА государств – участников СНГ до недавнего времени не подвергались, однако некоторые переломные тенденции намечаются. Так, в связи с необходимостью развития экономической интеграции в рамках СНГ и правового обеспечения формирования зоны свободной торговли государств – участников СНГ возникла потребность в доработке ранее принятых модельных законов «О государственной статистике» (1994 г.), «О защите экономической конкуренции» (1996 г.), «О финансово-промышленных группах» (1996 г.), «О стандартизации» (1997 г.). Действующий Перспективный план предусматривает внесение изменений и дополнений в модельные законы «Об образовании взрослых» (1997 г.), «Об образовании» (1999 г.).

Признаны не соответствующими современным требованиям и международным стандартам некоторые положения модельного закона «Об авторском праве и смежных правах» (1996 г.) и было решено подготовить его новую редакцию. Сочтено нецелесообразным дальнейшее использование в качестве рекомендательного законодательного акта разд. «Интеллектуальная собственность» ч. III модельного ГК. В то же время МПА на время, до завершения подготовки новых текстов этих модельных законов, предложила Рекомендации по совершенствованию национальных законов об авторском праве и смежных правах государств – участников СНГ с учетом Договора ВОИС по авторскому праву и Договора ВОИС по исполнениям и фонограммам 1996 г.[38]

Новым в практике МПА стало и то, что модельные законы могут приниматься для ограниченного круга участников. Так, модельные законы «О чрезвычайном положении» и «О порядке допуска и условиях пребывания воинских формирований других государств – участников Договора о коллективной безопасности на территории государства-участника ДКБ» были приняты и рекомендованы МПА для использования в парламентах государств – участников Договора о коллективной безопасности; Модельный закон «О чрезвычайном положении» был направлен в парламенты других государств СНГ, «заинтересованных в его использовании».[39]

В СНГ принятием рекомендательного (типового, модельного) акта государства-участники выражают одобрение факту консультативной помощи парламентариям в законотворческой работе. Поэтому МПА ориентирует законодателей на принятие национальных актов не только по образцу модельных законов, кодексов, уставов, но и другими рекомендациями. Из рекомендаций МПА, нацеленных на гармонизацию национального законотворчества стран – участниц Содружества, содержательно и структурно оформлены в виде модельных законов (кодексов, уставов) большинство. Кроме того, законодательные рекомендации принимаются МПА и в виде концептуальных замечаний и предложений к разработке национальных законодательных актов. Одним из такого рода документов стали рекомендации «Основные направления реформирования заработной платы в государствах – участниках СНГ». Эти рекомендации предлагают детально проработанные подходы к решению вопросов организации заработной платы, минимальной зарплаты, особенностей организации зарплаты в бюджетных организациях, на предприятиях негосударственных форм собственности, оплаты труда работников по договорам, гарантийных и компенсационных выплат, обеспечения защиты заработной платы.

Рекомендации в таком виде имеют очевидные плюсы. По основным позициям заявленной темы предлагается убедительная аргументация, исходя из которой национальный законодатель решает, есть ли необходимость включать новые нормы в национальное законодательство.

Как законодательную модель МПА предлагает рекомендации и в виде модельного плана-схемы законодательного акта: поглавная структура с постатейной разбивкой, где обозначены основные предметы, которые могут быть урегулированы предлагаемым актом, создают нечто вроде каркаса будущего законодательного акта. В таком виде приняты рекомендации «Об основных гарантиях избирательных прав и общих принципах организации и проведения выборов и референдумов». МПА предложила государствам-участникам разрабатывать соответствующие национальные нормативные правовые акты, приняв за основу эти рекомендации.

Соотношение рекомендаций концептуального плана и модельных законов в практике рекомендательного правотворчества МПА составляет примерно 1: 20. Хотя потенциал здесь, как представляется, довольно велик. Применительно к некоторым отраслям законодательства или по отдельным законодательным вопросам государствам, по-видимому, целесообразно определять, заинтересованы ли они иметь в качестве типовой модели текст закона или отдают предпочтение концептуальным рекомендациям, при этом, конечно, взвесив все плюсы и минусы разного рода рекомендаций – возможности их оптимального использования, учет трудоемкости их подготовки, реальной отдачи от этой работы в интересах сближения законодательств государств СНГ.

Модельные акты, предлагаемые к использованию в национальном законодательстве, должны отвечать требованию соответствия темпам интеграции. Для того чтобы рекомендательный законодательный акт был реализован, необходимо наличие, по меньшей мере, двух условий: во-первых, готовность государств к восприятию принципиальной, основной их части (объективная готовность государства, обусловленная уровнем его экономико-социального и политического развития), и, во-вторых, готовность государств к взаимосогласованному сближению позиций по вопросам, представляющим обоюдный интерес.