Образовательное право России Шкатулла Владимир

§ 1. Понятие предмета правового регулирования образовательного права

Образовательное право сформировалось в процессе регулирования важнейшей сферы общественной жизни – сферы образования. Объектом регулирования образовательного права являются общественные отношения, являющиеся элементом сферы образования.

В философии и социологии рассмотрение общества как суммы сфер общественной жизни началось с 70-х годов XX века в работах философов Уледова А.К., Тугаринова В.П., Рожина В.П., Барулина В.С. и др. Общество стали рассматривать как совокупность разноуровневых сфер: больших – производственная, материальная, социальная, духовная, политическая и малых сфер – совокупности локальных социальных образований.

Сфера жизни – это сформировавшаяся, устойчивая область человеческой деятельности. Она состоит из разных элементов. Например, В.Г. Афанасьев включал в нее вещный, процессуальный, духовный, идейный и людской элементы. А.К. Уледов – виды деятельности, общественные отношения, социальные субъекты.

Итак, сфера включает деятельность, отношения субъектов и их поведение, процессы, вещи. Какие из этих элементов регулируются законодательством? Бесспорно, это – отношения, деятельность, поведение субъектов. Сфера образования является частью социальной сферы.

По мнению Туищева М.Р., социальная сфера страны характеризуется низкой степенью удовлетворения основных жизненно необходимых потребностей большинства граждан, ростом социальной дифференциации, ухудшением качества человеческого потенциала, что несет в себе серьезную угрозу социально-экономическому развитию страны[12].

Категорию «социальная сфера» Туищева М.Р. определяет как совокупность институциональных единиц (внебюджетные фонды, благотворительные фонды, профессиональные союзы), государственных и негосударственных организаций (научные, правоохранительные, образовательные, медицинские), производящих общественно-полезные блага и услуги, цель которых заключается в повышении индивидуального и общественного благосостояния, что способствует поддержанию общества в состоянии устойчивого равновесия. Нередко социальную сферу понимают как совокупность учреждений и систем непроизводственного характера, занимающихся здравоохранением, образованием, культурой и т. д. или все то, что непосредственно обеспечивает воспроизводство человеческого капитала. Социальная сфера имеет экономическую природу, в ней распределяются общественные блага. Отсутствие обоснованных институциональных и государственных механизмов регулирования, а также несовершенство законодательной базы препятствуют эффективному становлению и развитию социальной сферы России.

Вопросы социальной сферы рассматривались К. Марксом, М. Вебером, Г. Спенсером, Э. Дюркгеймом. Социальная сфера, как составляющая современной экономической системы, отражена в работах М.В. Солодкова, Э.М. Агабабьяна, В.Я. Яковлева, Т.И. Корягиной, А.И. Добрынина, Е.Н. Жильцова, В.М. Рутгайзера.

Дж. Хикс, Н. Калдор, А. Бергсон, Т. Скитовски внесли свой вклад в развитие теории воспроизводства общественных благ. В дальнейшем данная теория развивалась в трудах Н. Штерна, Э. Аткинсона, К. Викселя, П. Диамонда, Дж. Миррлиса.

Исследованию состояния и тенденции развития социальной сферы в нынешних условиях посвящены работы авторов: А.М. Бабича, М. Дмитриева, Е.В. Егорова, В.И. Жукова, Е.Н. Жильцова.

В теорию и практику рыночной трансформации внесли вклад отечественные экономисты Л.И. Абалкин, А.И. Добрынин, С.А. Дятлов, В.Я. Иохин, РИ. Капелюшников, В.М. Кудров, В.И. Кушлин, Д.С. Львов, Р.М. Нуреев, Ю.Я. Ольсевич, В.В. Радаев, А.В. Сидорович, А.З. Селезнев, Е.Г. Ясин и др.

Существует мнение, что так называемые «провалы рынка», характерные для социальной сферы, обусловили институциональное проектирование государством квазирыночных институтов, структур, т. е. искусственное соединение государственных и рыночных институтов, ориентированных на систематическую институциональную модернизацию, направленную на рост эффективности функционирования социальной сферы.

«Провалы рынка» – неспособность рыночных механизмов к самостоятельному регулированию социальных отношений, они свидетельствуют о необходимости государственного вмешательства в экономику.

Примером доминирования импортного института в российской институциональной среде, по мнению Туищевой М.Р., при одновременно угасающем положении базового института является введение Единого Государственного Экзамена (ЕГЭ), выступающего на сегодняшний день в качестве основного института контроля знаний. Сегодня в классическом варианте (устные, развернутые письменные ответы, собеседование) контроль знаний почти не проводится. Известен негативный характер результатов импорта рассматриваемого института: масштабное распространение коррупции при сдаче ЕГЭ, формализация преподавания и обучения, недостаточное внимание к творческим способностям учащихся, что ведет к снижению качества подготовки выпускников школ.

Исследование показало, что вмешательство государства в экономику происходит с использованием квазирынков – искусственное введение рыночных отношений. Появлению квазирынков способствует недофинансирование социальной сферы. Квазирынки формируются на основе разделения покупателей (государственных органов управления) и поставщиков услуг (государственных учреждений). При этом, государственные учреждения не переходят в частную собственность, что было бы логичным, а приобретают административную автономию. Государственные органы управления перестают непосредственно руководить их работой и выступают лишь в роли заказчика и покупателя услуг. Квазирынок, в отличе от чисто рыночных структур, всегда является продуктом искусственно созданного государством конкурентного механизма.

Общественные отношения – многообразные связи, возникающие между социальными группами, классами, нациями, а также внутри них в процессе их экономической, социальной, политической, культурной жизни и деятельности. Отдельные люди вступают в отношения именно как члены (представители) тех или иных социальных общностей и групп. Общественные отношения находятся в диалектическом взаимодействии с личными отношениями людей, т. е. с их отношениями как конкретных индивидов, связанных непосредственными контактами, в которых значимы психологические, нравственные и культурные особенности людей, их симпатии и антипатии и другие личностные факторы.

Существуют несколько классификаций общественных отношений. В частности, различают следующие виды отношений: классовые, национальные, этнические, правоотношения и др.

По одной из научных концепций все многообразные общественные отношения – экономические, политические, правовые, нравственные и т. п. – делятся на:

– первичные – материальные, базисные;

– вторичные – идеологические, надстроечные.

Из всех общественных отношений главными, ведущими, определяющими являются материальные – экономические, производственные отношения. Идеологические отношения – политические, правовые, образовательные, нравственные и другие возникают на базе материальных отношений и складываются как надстройка над ними, проходя предварительно через сознание людей.

Для каждой общественно-экономической формации общественные отношения исторически конкретны и специфичны. Среди общественных отношений каждой формации выделяют устойчивые, сравнительно длительно существующие отношения, выражающие коренные особенности данной формы собственности, и подвижные, динамические отношения, отражающие изменения, которые происходят в обществе, во взаимоотношении классов, в соотношении борющихся социальных сил и т. д.

В связи с усложнением и дифференциацией общественной жизни возникают новые отношения, связанные с различными, более специфическими видами деятельности людей – управленческой, научной, образовательной, художественной, технической, спортивной, просветительской и т. д.

Общественные отношения в сфере образования – отношения между социальными субъектами по поводу их равенства и социальной справедливости в распределении образовательных благ, условий становления и развития личности, удовлетворения материальных, социальных и духовных потребностей[13] – являются предметом правового регулирования образовательным правом.

Право регулирует не все общественные отношения в сфере образования, а только те, которые отражают наиболее значимые интересы всех участников отношений (обучающихся, образовательных организаций, государства, гражданского общества, местных органов самоуправления) и другие отношения, представляющие общий интерес. По социологическим данным более 80 % отношений в сфере образования регулируются не правом, а другими социальными нормами. В педагогике недостаточно внимания уделяется педагогическим, образовательным отношениям. Принято различать следующие виды педагогических взаимодействий, а, следовательно, и отношений[14]:

1) педагогические (отношения воспитателей и воспитанников);

2) взаимные (отношения воспитанников со взрослыми, сверстниками, младшими);

3) предметные (отношения воспитанников с предметами материальной культуры);

4) отношения к самому себе.

Понятие «педагогические отношения» частично совпадает с понятием «педагогический процесс». Педагогический процесс рассматривается как «совокупность последовательных и взаимосвязанных действий педагогов и учащихся, направленных на создание и прочное усвоение системы знаний, навыков и умений, формирование способности применять их на практике».

В сфере образования все отношения создаются только с одной целью – обслуживать или обеспечивать педагогические отношения. Сфера образования включает следующие виды отношений, которые регулируются образовательным правом: образовательные – отношения по воспитанию и обучению (их называют ещё педагогические отношения); конституционные; трудовые; управленческие; имущественные; социальные; земельные; финансовые; семейные и др.

Перечисленные отношения составляют предмет правового регулирования образовательного законодательства. Изучение предмета правового регулирования позволяет понять, как улучшить структуру и качество законодательства.

Образовательные (педагогические) отношения – важнейшая категория образовательного права, включающая отношения воспитания и обучения. Они возникают между:

– образовательной организацией и обучающимся;

– человеком, занимающимся индивидуальной предпринимательской деятельностью, и обучающимся;

– организацией и работником по поводу обучения;

– родителями и обучающимся ребенком;

– родителями и образовательной организацией.

Разнообразие общественных отношений, входящих в сферу правового регулирования, порождает различие в методах и способах юридического воздействия. Своеобразие педагогических отношений потребовало создание новой отрасли законодательства – образовательного для того, чтобы сделать законодательное регулирование эффективным.

Трудовые отношения возникают между образовательной организацией (работодателем) и работником.

Управленческие отношения – между образовательной организацией и органом государственного управления образованием, местным органом самоуправления.

Имущественные отношения – между работниками образовательных организаций, между работодателем и работником, между образовательными и другими организациями, гражданами.

Социальные отношения – между педагогическими работниками и государством, между обучающимися (их законными представителями) и государством по установлению социальных льгот, пособий, пенсий.

Необходимо различать отношения в сфере образования и образовательные отношения. По субъектам отношения в сфере образования делятся на следующие виды:

– между образовательной организацией и обучающимися;

– между органами управления образованием и образовательными организациями;

– между учредителем и образовательной организацией;

– между образовательной организацией и семьей, воспитывающей ребенка дошкольного и школьного возраста;

– между родителями и детьми по поводу обучения. Статья 17 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» предусматривает такую форму, как семейное обучение. В этом случае педагогами ребенка могут быть сами родители;

– между органами государственного управления образованием разного уровня, например, федеральными и органами субъектов РФ;

– между органами представительной власти и образовательными организациями;

– между органами исполнительной власти и образовательными организациями;

– между органами судебной власти и образовательными организациями;

– между обучающимися;

– между педагогами;

– между образовательными организациями;

– между педагогами, которые осуществляют индивидуальную педагогическую деятельность в соответствии со ст. 32 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», и обучающимися и др.[15]

§ 2. Образовательные (педагогические) отношения

Образовательные (педагогические) отношения изучает педагогика, которая одновременно является и наукой, и искусством воспитания. Педагогика в нашей стране рассматривается как общественная наука, объединяющая данные всех естественных и общественных наук, связанных с формированием человека. Педагогика исследует законы развития образовательных общественных отношений (отношений по обучению и воспитанию), влияющих на социальное становление детей. Предметом педагогики являются объективные законы обучения и воспитания[16].

Многие ученые за рубежом считают, что образование как научная дисциплина в западной мысли еще не сформировалась и не фигурирует в перечне социальных наук. Никакого упоминания о ней как о науке нет ни в обзоре социальных наук Дюверже (1961 год), ни в перечне дисциплин Виста (1965 год), ни в определении Клауснера (1966 год) о сути изучения «тотальных обществ», ни во всеобъемлющем анализе наук, подготовленном Пиаже (1970 год) для ЮНЕСКО[17].

Одна из сложностей, по мнению Карлоса Э. Оливера, состоит в том, что образование является формализованным творением человеческого разума, а не естественно существующим феноменом как предметы других наук, например, социологии, экономики, антропологии, политологии. Отсюда – трудность нахождения для этой науки места в сводной картине знания.

Педагогическая мысль зародилась и на протяжении тысячелетий развивалась в древнегреческой, древневосточной и средневековой теологии и философии. Впервые педагогика вычленена из системы философских знаний в начале XVII века английским философом и естествоиспытателем Фрэнсисом Бэконом и закреплена как наука трудами чешского педагога Яна Амоса Коменского. К настоящему времени педагогика является многоотраслевой наукой, функционирующей и развивающейся в тесной взаимосвязи с другими науками[18].

По другим определениям разных авторов педагогика:

– наука о специально организованной целенаправленной и систематической деятельности по формированию человека, о содержании, формах и методах воспитания, образования и обучения, и передачи социального опыта от педагога к ученику;

– наука о целенаправленном процессе передачи человеческого опыта и подготовки подрастающего поколения к жизни и деятельности;

– наука о сущности, закономерностях, принципах, методах и формах обучения и воспитания человека (Л.В. Мардахаев);

– наука об образовании и искусство воспитательной практики по формированию и развитию личности (И.И. Прокопьев, Н.В. Михалкович);

– наука об образовании человека, т. е. о развитии его жизненного опыта (Новиков А.М. Основания педагогики);

– наука и одновременно отрасль человековедения, т. е. отрасль гуманитарной науки о способах и путях передачи-получения человеком информации и приобщения к общекультурным ценностям с учетом его индивидуально-возрастных особенностей развития в контексте конкретной педагогической системы (Е.С. Рапацевич);

– наука о воспитании человека (Г.М. Афонина, И.П. Подласый);

– особая, социально и личностно детерминированная деятельность по приобщению человеческих существ к жизни общества (П.И. Пидкасистый);

– наука о педагогическом процессе, организованном в условиях педагогической системы и обеспечивающем развитие его субъектов (Н.В. Бордовская, А.А. Реан, С.И. Розум);

– теоретическая наука и педагогическая деятельность, искусство (И.Ф. Харламов);

– наука о законах и закономерностях воспитания, образования, обучения, социализации и творческого саморазвития человека (В.И. Андреев);

– осмысление воспитания (С.И. Гессен);

– искусство превращения человека в Человека, знания и умения, необходимые для развития в человеке заложенных в нем от природы возможностей и сил. Помогая стать Человеком другому человеку, воспитатель и сам становится Человеком (В.И. Слуцкий).

Педагогика в качестве своего объекта имеет систему педагогических явлений, связанных с развитием индивида.

Предмет педагогики – целостный педагогический процесс направленного развития и формирования личности в условиях ее воспитания и обучения. Объект педагогики – воспитание как сознательно и целенаправленно осуществляемый процесс.

Вопросами образования занимались педагоги, философы, экономисты, историки, теологи, политики, психологи, социологи и, к сожалению, почти не занимались юристы (за исключением вопросов развития методов правового обучения и воспитания). Все эти науки внесли свой бесспорный вклад в формирование теории образования, но сущность предмета, по мнению некоторых авторов, они не затронули. Ее составляет повседневный процесс роста и развития ребенка, межличностные отношения педагогов и учащихся.

Так как за рубежом не все ученые признают сформированной науку образования, это затрудняет ее развитие. Неоднозначным является вопрос о предмете и методе науки, ее структуре и даже о ее названии. Карлос Э. Оливера предлагает вслед за Штайнером (1964 год), Кристенсеном (1984 год) назвать ее эдукология – все знания, относящиеся к образованию[19].

Образовательное, или эдукологическое, право можно рассматривать как науку наравне с антропологией, психологией, социологией, демографией, политикой, управлением. Она изучает свои вопросы образования.

Франсин Вест в упомянутой статье «Метаморфозы понятия «педагогика»» отмечает, что педагогика – это одновременно и наука, и искусство, наука о воспитании.

Важнейший вопрос в этой науке – противостоит ли педагогика знанию? Существуют ли, с одной стороны, знания для передачи, а с другой – методы их передачи детям, подросткам и молодежи? Педагог – это раб, сопровождающий в школу детей, или же взрослый человек, который, исходя из размышлений о природе детства и накопленных человечеством знаний, «ведет» ребенка по пути познания и взросления.

Во Франции, отмечает автор, сам термин «педагогика» воспринимается как символ, если не как «козел отпущения», в споре между сторонниками исключительно обучающей и воспитательной миссии школы, берущей на себя ответственность не только за обеспечение условий усвоения знаний, но и за гражданские, социальные и нравственные аспекты воспитания[20].

Во Франции курс педагогики был введен в 1883 году. Преподаватели скоро почувствовали необходимость различать общую педагогику – систематическое изложение доктрин Платона, Монтеня, Руссо, Монтессори, Ферьера, Декроли, Дьюи и др. и практическую педагогику, помогающую учителю в преподавании дисциплины.

Одновременно, пишет Бест, произошло разделение между университетской элитой, занимающейся педагогической наукой, и нормальными школами, которые занимались практическими и теоретическими аспектами педагогики. Затем педагогика во Франции была сведена к прикладному следствию психологии. Сам термин стал означать практическую деятельность учителей начальной школы. Акцент делался на учебно-воспитательный процесс, а не на его теоретическое обоснование.

В 1970–1980 годах французские исследователи предложили термин «дидактика» для обозначения области педагогики, изучающей отношение учащихся и учителей к различным знаниям, сгруппированным в учебные дисциплины. Он был заимствован из немецкого педагогического вокабуляра и означает «знание взаимозависимости между содержанием обучения, учащимися и учителями». Общая педагогика стала либо философией, либо социологией образования, либо социальной психологией воспитания. Социальная педагогика превратилась в дидактику.

Очень актуально для нашей страны звучит вывод автора о реформах и управлении образованием: «Подлинная образовательная политика не может оставлять в тени такие педагогические проблемы, как способ передачи знания, демократия в школе, организация школьной жизни, гуманитарный фактор обучения, статус учащегося и т. д.».

Опора на педагогические исследования должна стать золотым правилом для руководящей сферы образования. Вместо шараханья из стороны в сторону, бесконечных реформ как содержания, так и структуры (вроде создания промежуточных школ), приводящих в уныние учителей, они должны тщательно изучить разнообразный и ценный вклад педагогических исследований, осуществляемых в Европе и в каждой европейской стране в отдельности. Педагогические исследования ориентированы на будущее (поиск, описание, объяснение, предвидение, открытие), работают на педагогику, на усовершенствование всей образовательной системы[21]. Особое значение имеют междисциплинарные исследования, касающиеся, например, использования новых технологий в школе и т. д.

По мнению крупнейшего западного философа Уайтхеда, проблема приспособления образовательной системы в целом к нуждам демократического общества довольно далека от решения. Определенный вклад в решение этой проблемы могут внести междисциплинарные исследования в области педагогики, права, социологии и философии. Целью образования, считал Уайтхед, является равномерное развитие индивидуальности. Общее обучение должно быть нацелено на выявление наших конкретных способностей и должно удовлетворять жажду деятельности молодежи[22].

Педагогические отношения касаются создания искусственных воспитательных систем, использования педагогической технологии. Педагогические технологии (от греческого понятия «мастерство») – это знания, способы и средства осуществления педагогических процессов или отношений, а также сами отношения, процессы, при которых качественно изменяются их участники. В педагогических отношениях нередко ставят следующие вопросы:

– какую личность мы хотим воспитать?

– чему мы хотим ее научить?

Эти оценки могут быть даны в законе об образовании в виде задач обучения. На каждом уровне образования ставятся свои задачи, которые вместе создают стройную систему задач по развитию человека.

Педагогические отношения включают:

А. Договор на образование, который:

– уточняет участников отношений;

– определяет порядок возникновения, изменения, прекращения образовательных (педагогических) отношений;

– определяет содержание договора (условия и события);

– устанавливает срок действия договора, т. е. данных образовательных отношений.

Б. Определение содержательного момента (меры обучения), которое состоит из отношений по поводу: