Градорегулирование в условиях рыночной экономики Трутнев Эдуард

4. Богатство – это стоимость земельных участков. Стоимость отражает представления о ценности. В пространстве ценность неизбежным образом уменьшается от центра к периферии. Равные части от неравной ценности – это, с одной стороны, неравное в абсолютном выражении участие в общем деле, с другой – равное в относительном выражении участие в общем деле исходя из равных возможностей, справедливости.

5. Как представления о ценности переводятся в реальную стоимость и затем в цену? Механизм этот сложный (и в данный момент он не является предметом нашего рассмотрения), а результат простой: кто сколько денег даст для того, чтобы купить земельный участок. Вот и получается: чтобы определить реальную стоимость земельного участка (и взимать справедливый налог, направляемый на общее дело – достижение благосостояния всех), надо допустить возможность смены правообладателей земельных участков, причем рассматривать такую возможность как экономическую необходимость. Что такое смена правообладателя? В общем случае это замещение менее эффективного правообладателя более эффективным, что является необходимым условием для развития максимальной экономики.

6. Смена правообладателей земельных участков становится возможной при обороте земельных участков в условиях рынка недвижимости. Когда возможен оборот? Когда имеются права собственности или аренды, т.е. когда можно распоряжаться земельными участками – продавать, переуступать права аренды. При других формах владения распоряжение невозможно. Например, в СССР были специально введены, а в современной России продолжают существовать такие виды прав, как постоянное бессрочное пользование и пожизненно наследуемое владение. Распоряжение земельными участками, которыми правообладатели владеют на указанных правах, ранее было запрещено, запрещено и сейчас Земельным кодексом РФ:

• «…граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не

вправе распоряжаться этими земельными участками» (и. 4 ст. 20 ЗК РФ);

• «…распоряжение земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемого владения, не допускается, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству» (п. 2 ст. 213КРФ).

Это означает, что в период после упразднения рынка недвижимости до его восстановления государство было единственным собственником земельных участков. Гражданам и организациям оно предоставляло в бесплатное пользование (фактически дарило) земельные участки и закрепляло их за этими субъектами навечно. Понятно, что по причине невозможности оборота недвижимости – основного условия для развития максимальной экономики была невозможна и сама максимальная экономика.

7. Неравномерность пространства, структурированного по оси «центр – периферия», является условием для достижения максимума – экономического, этического, эстетического, экологического. Однако достичь максимума можно только при оптимально структурированном пространстве.

Существует коллизия между необходимостью понуждения, принуждения к максимальному экономическому поведению индивидуумов, с одной стороны, и разрушительным воздействием (при отсутствии ограничивающих пределов) максимального экономического поведения на общие для всех ценности, а именно на упорядоченность пространственной среды и ее качество – с другой.

Почему максимальное экономическое поведение является (должно являться) внешним императивом, понуждением для правообладателей земельных участков?

Подчеркнем, что речь идет именно о внешней необходимости, которая рассматривается как объективно неизбежная с экономической точки зрения. Внешняя необходимость может совпадать с внутренней потребностью правообладателя земельного участка. Если так – хорошо. Если нет – система должна заставлять предпринимателя делать максимум даже тогда, когда он этого не хочет. Предприниматель не благотворитель общества – он его должник. Так должно быть, потому что:

• любое частное лицо – правообладатель земельного участка должно участвовать в общем деле;

• способ участия в общем деле – налоги;

• налоги – это адекватная оценка требуемой, справедливой доли участия каждого;

• требуемая, справедливая доля участия каждого – это давление через налоги на правообладателей земельных участков;

• давление через налоги на правообладателей земельных участков – это объективно необходимое понуждение к максимальному экономическому поведению;

• максимальное экономическое поведение – это максимально эффективное использование земельных участков;

• максимально эффективное использование всех земельных участков – это максимальная экономика;

• максимальная экономика – это максимально возможное (сообразно соответствующим периодам времени) благосостояние как общества, так и частных субъектов, действующих (через понуждение и/или по доброй воле) по принципу максимального экономического поведения.

Почему тогда объективно необходимое максимальное экономическое поведение не является абсолютным благом, но опасно при отсутствии ограничений? Ответ:

• каждый земельный участок существует в контексте окружения – соседних земельных участков;

• действия одного соседа могут приносить неудобства другому, а максимальные действия могут быть опасными для окружения;

• неудобства, опасности приводят к уменьшению стоимости недвижимости, влекущему за собой уменьшение налогооблагаемой базы;

• в недопущении такого положения дел заинтересованы как сами правообладатели (не делай другому того, чего бы ты не хотел, чтобы делали тебе), так и общество.

Смысл обсуждаемой коллизии может быть выражен иначе. С одной стороны, для максимального экономического поведения (которое является необходимостью и для предпринимателей, и для общества) нужна свобода выбора. С другой стороны, чтобы поддерживать порядок и не допускать деградации среды (которая является благом и ценностью для каждого в отдельности и для всех в целом), необходимо ограничить свободу выбора.

Единственно возможный способ разрешить данную коллизию – ограничить свободу выбора для правообладателей недвижимости определенными обществом рамками. Этот способ называется градостроительным зонированием (в терминологии ГрК РФ). Он становится объективно необходимым, а потому неизбежным (как в силу экономической логики, так и в силу исторической практики) в условиях рынка недвижимости и должен практиковаться в системе правового градорегулирования.

Одна из главных закономерностей существования земельных участков – неразрывность конкуренции и кооперации их правообладателей. В предыдущем разделе было показано, что первичный факт появления (выделения из территории) земельного участка одновременно порождает три других, неотделимых друг от друга факта:

1) факт появления первого акта конкуренции (соревновательности, борьбы): выделение земельного участка – это обособление, утверждение «я» («собь», по Далю, – «все свое, имущество, животы, пожитки, богатство») в противовес другим, противостояние другим, защита своего «я» от других, т.е. борьба, конкуренция;

2) факт появления первого акта кооперации (сотрудничества): земельный участок не может быть выделен из территории без движения «из чего-то к чему-то» – из территории к земельному участку; путь движения – это дорога; дорога – это первое общее дело, совершаемое общим трудом; общий труд – это сотрудничество, кооперация;

3) факт рождения новой сущности – конкуренции-кооперации, которая суть зачаток, семя структуры пространства. Произрастание этого семени порождает дерево – пространственные структуры в виде селений, городов, урбанизированных территорий.

А теперь следует более детально с прагматической, т.е. экономической, точки зрения рассмотреть, что такое конкуренция и кооперация в использовании земельных участков.

Конкуренция

Конкуренция – это благо, которое требуется и для общества, и для правообладателей земельных участков. Однако это не абсолютное благо: при отсутствии ограничений конкуренция может быть опасной. Применительно к конкуренции существуют два вида ограничений: ограничения, устанавливаемые системой градорегулирования (посредством градостроительных регламентов), и ограничения, устанавливаемые антимонопольным законодательством.

Последние следует выделить особо. Конкуренция способна вырождаться в свою противоположность – монополизм. Естественное для правообладателей земельных участков максимальное экономическое поведение в своем предельном выражении – это вытеснение соперников, конкурентов. Уменьшение количества конкурентов с определенного момента может привести к уменьшению объема производимой ими продукции и абсолютному доминированию той части продукции, которую выпускает один или несколько успешных по сравнению с другими предпринимателей, которые превращаются в монополистов. При сохранении спроса и уменьшении активности конкурентов монополист может диктовать цены для потребителей. С учетом того, что уровень экономической мотивации и активности монополиста неизбежно снижается (не с кем соревноваться), возникает соблазн, завысив цены, покрыть издержки становящегося неэффективным монопольного производства. При этом потребители несправедливо переплачивают, а монополист безнаказанно ленится, несправедливо получая незаработанный доход в виде монопольной ренты.

При недопущении монополизма существует добросовестная конкуренция[10], которая приводит к вытеснению с рынка наименее эффективных экономических субъектов и одновременно к повышению эффективности использования имеющихся ресурсов, включая земельные участки. Следствием этого становится снижение емкости потребляемых ресурсов и цены продукции для потребителей[11]. Однако не всегда снижение емкости потребляемых ресурсов идет параллельно снижению цены продукции. Дело в том, что снижение емкости достигается новыми технологиями, а их внедрение требует затрат, которые компенсируются долей в цене выпускаемой продукции. Революционные технологии позволяют существенно уменьшить эту долю и соответственно цену продукции для потребителей.

Конкуренция за ограниченные ресурсы, включая земельные участки[12], лежит в основе всех без исключения экономических теорий, включая теоретические модели строения и эволюции городов.

Если добросовестная конкуренция – это благо, то как сделать так, чтобы его не лишиться? Применительно к предоставлению, приобретению и использованию земельных участков существуют следующие способы поддержания конкуренции:

1) обеспечение возможности оборота земельных участков;

2) обеспечение наличия земельных участков, которые выделены, могут быть выделены из состава государственных или муниципальных земель и могут быть предоставлены заинтересованным лицам для строительства. Этот способ не универсален, но он характерен для сегодняшней России. Такое обеспечение наличия земельных участков возможно только посредством функционирования системы градорегулирования;

3) обеспечение для правообладателей земельных участков свободы выбора видов разрешенного использования недвижимости и параметров разрешенного строительства. Такое обеспечение возможно только посредством установления градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки, т.е. посредством действий, осуществляемых в системе градорегулирования;

4) обеспечение функциональных связей и доставки инженерно-технических ресурсов, что возможно только при функционировании системы градорегулирования;

5) предотвращение вырождения конкуренции в монополизм. Часть таких действий осуществляется также в системе градорегулирования посредством установления прозрачных процедур деятельности органов власти.

Кооперация

Кооперация – это сотрудничество. Ни один земельный участок не существует отдельно, изолированно от других. Возникновение единичного земельного участка – это одновременное появление и дороги, т.е. связи с другими земельными участками. Наличие одного земельного участка – это всегда наличие совокупности земельных участков, «общежития» земельных участков. Общежитие – это общая жизнь, наличие общего дела. Общее дело – это инфраструктура жизнеобеспечения (дороги, инженерно-технические коммуникации для доставки ресурсов и энергии – воды, газа, электричества).

Кооперация – это участие каждого своей частью в общем деле. Такие части собираются в виде налогов и перенаправляются посреднику – публичной власти, чтобы она обеспечивала делание общего дела – строительство и поддержание дорог, инженерно-технических коммуникаций. Кооперация – взаимодействие не только частных лиц друг с другом, но и частных лиц с публичной властью, которая частными лицами – гражданами избирается.

Одной из форм кооперации являются действия публичной власти по принятию и применению законов, устанавливающих порядок действия частных лиц – правообладателей земельных участков, включая законы в области градорегулирования.

Кооперация – это такой порядок участия в общем деле, такой порядок общежития, когда действия одного лица не наносят ущерба другому лицу, когда использование земельного участка не несет в себе опасности для соседней недвижимости и не снижает ее стоимость в силу наличия рамок-ограничений – градостроительных регламентов. Это порядок, который обеспечивается градостроительным зонированием (в терминологии ГрК РФ), другими действиями в системе градорегулирования.

При кооперации каждый уважает каждого и не посягает на его право свободной экономической деятельности, осуществляемой в соответствии с принципом экономического максимума.

Кооперация – это такой порядок, при котором не допускается монополизм.

Земельные участки не могут существовать и эффективно использоваться без одновременного наличия конкуренции и кооперации. Обеспечение условий для той и другой – задача и прерогатива системы градорегулирования.

Выше была отмечена опасность вырождения конкуренции в монополизм. Здесь же мы рассмотрим, почему и как это происходит, а также каковы правовые и экономические механизмы противостояния этому.

Сразу необходимо разделить, а затем отдельно рассмотреть две принципиально разные ситуации:

1) практически вся земля (за исключением особо ценных природных и иных территорий) распределена между частными лицами, и органы власти не участвуют в предоставлении земельных участков частным лицам для строительства. Такая ситуация характерна для зарубежных стран с утвердившимися рыночными отношениями;

2) значительная часть земель остается в государственной или муниципальной собственности, и органы власти активно участвуют в предоставлении этих земельных участков частным лицам для строительства. Такая ситуация характерна для современной России.

В данном разделе мы разберем первый тип ситуации, а в рамках темы 5 – второй[13].

В ситуации первого типа монополия возникает в силу того, что земельные участки, являясь объектом оборота, могут переходить от одного частного лица к другому и большое количество земельных участков оказывается в собственности одного лица. Спрашивается – зачем? Чтобы иметь монопольную прибыль.

Рассмотрим случай, когда в спекулятивных целях скупаются земельные участки в местах, запланированных для будущего развития. Этот случай характеризуется следующими положениями.

1. Экономическия мотивация заключается в том, чтобы получить доход, который возникает от разницы между покупной ценой и возросшей продажной ценой. Продажная цена возрастает в результате:

• происходящего в рутинном режиме процесса развития – роста спроса на определенные земельные участки в определенном месте;