Финансовое право Ильин А.

Средства Фонда используются только на целевое финансирование мероприятий, указанных в Положении о Фонде. Не допускается зачисление средств социального страхования на личные счета застрахованных.

Правовое положение Фонда обязательного медицинского страхования (далее – Фонда) регулируется Законом РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» и Уставом Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. № 857.

В соответствии со ст. 12 вышеуказанного Закона РФ финансовые средства государственной системы обязательного медицинского страхования формируются за счет отчислений страхователей на обязательное медицинское страхование, а для реализации государственной политики в области обязательного медицинскою страхования создаются Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования как самостоятельные учреждения. Фонды обязательного медицинского страхования предназначены для аккумулирования финансовых средств на обязательное медицинское страхование, обеспечения финансовой стабильности государственной системы обязательного медицинского страхования и выравнивания финансовых ресурсов на его проведение. Финансовые средства таких фондов находятся в государственной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

В соответствии с Уставом Фонда данный Федеральный фонд реализует государственную политику в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования. Фонд является самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением (п. 3 вышеуказанного Устава).

Основными задачами Фонда являются:

• обеспечение финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования и создание условий для выравнивания объема и качества медицинской помощи, предоставляемой гражданам на всей территории Российской Федерации в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования;

• аккумулирование финансовых средств бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования для обеспечения финансовой стабильности системы обязательного медицинского страхования (п. 7 Устава).

В целях выполнения основных задач Федеральный фонд:

• осуществляет выравнивание финансовых условий деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования;

• разрабатывает и в установленном порядке вносит предложения о размере взносов на обязательное медицинское страхование;

• осуществляет в соответствии с установленным порядком аккумулирование финансовых средств бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования;

• выделяет в установленном порядке средства территориальным фондам обязательного медицинского страхования, в том числе на безвозвратной и возвратной основе, для выполнения территориальных программ обязательного медицинского страхования;

• осуществляет совместно с территориальными фондами обязательного медицинского страхования контроль за рациональным использованием финансовых средств в системе обязательного медицинского страхования, в том числе путем проведения соответствующих ревизий и целевых проверок;

• осуществляет в пределах своей компетенции организационно-методическую деятельность по обеспечению функционирования системы обязательного медицинского страхования;

• вносит в установленном порядке предложения по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам обязательного медицинского страхования;

• участвует в разработке базовой программы обязательного медицинского страхования граждан;

• осуществляет сбор и анализ информации, в том числе о финансовых средствах системы обязательного медицинского страхования, и представляет соответствующие материалы в Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации;

• организует в установленном порядке подготовку специалистов для системы обязательного медицинского страхования;

• изучает и обобщает практику применения нормативных правовых актов по вопросам обязательного медицинского страхования;

• обеспечивает в установленном порядке организацию научно-исследовательских работ в области обязательного медицинского страхования;

• участвует в установленном порядке в международном сотрудничестве по вопросам обязательного медицинского страхования;

• ежегодно представляет в Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации проекты федеральных законов о бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на очередной финансовый год и плановый период и о его исполнении за отчетный финансовый год;

• осуществляет защиту информации ограниченного доступа (п. 8 вышеназванного Устава).

Пенсионный фонд РФ (далее – ПФР) образован постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации. Основным нормативным актом, регламентирующим деятельность ПФР, является Положение о Пенсионном фонде РФ, утвержденное постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-1.

Фонд и его денежные средства находятся в государственной собственности Российской Федерации, они не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

Основными задачами ПФР согласно п. 3 данного Положения являются:

• целевой сбор и аккумуляция страховых взносов, а также финансирование расходов, предусмотренных нормативными актами;

• организация работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца;

• капитализация средств ПФР, а также привлечение в него добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц;

• контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в ПФР страховых взносов, а также контроль за правильным и рациональным расходованием его средств;

• организация и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в соответствии с Федеральным законом «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования», а также организация и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в ПФР;

• межгосударственное и международное сотрудничество Российской Федерации по вопросам, относящимся к компетенции ПФР;

• участие в разработке и реализации в установленном порядке межгосударственных и международных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий;

• изучение и обобщение практики применения нормативных актов по вопросам уплаты в ПФР страховых взносов и внесение в Федеральное Собрание РФ предложений по ее совершенствованию;

• проведение научно-исследовательской работы в области государственного пенсионного страхования;

• проведение разъяснительной работы среди населения и юридических лиц по вопросам, относящимся к компетенции ПФР.

Пенсионный фонд РФ может принимать участие в финансировании программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан.

Средства Фонда формируются за счет различных поступлений, основными из которых являются страховые взносы работодателей, страховые взносы граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью, в том числе фермеров и адвокатов и страховые взносы иных категорий работающих граждан, а также иные средства.

Средства ПФР направляются в первую очередь на выплату в соответствии с действующим на территории Российской Федерации законодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий, в том числе гражданам, выезжающим за пределы Российской Федерации, выплату пособий по уходу за ребенком в возрасте старше полутора лет, оказание органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам, финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности ПФР и его органов и другие мероприятия, связанные с деятельностью Фонда.

12.3. Правовое регулирование целевых бюджетных фондов

Фонды, консолидированные в бюджете, называют также целевыми бюджетными фондами .

К таковым относятся:

• Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Федерации, из которого предоставляются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов;

• Федеральный фонд софинансирования расходов для предоставления субсидий;

• Федеральный фонд компенсаций, из которого выделяются субвенции на выполнение делегированных полномочий;

• региональные фонды софинансирования расходов, из которых выделяются субсидии;

• региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и поселений, формируемые для предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности соответствующих территорий;

• региональные фонды компенсаций для предоставления субвенций;

• районные фонды финансовой поддержки поселений.

Правовое регулирование формирования и использования данных фондов осуществляется в первую очередь Бюджетным кодексом РФ (глава 16 БК РФ).

Кроме того, возможно формирование в бюджетах иных целевых фондов, например, Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов на уровне федерального бюджета.

Например, Положением о предоставлении субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2007 г. № 859, субсидии предусматриваются в составе федерального бюджета в целях активизации деятельности субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) по финансовому оздоровлению, содействию реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулированию экономических реформ.

Также допускается формирование резервных фондов. Статья 81 БК РФ предоставляет возможность исполнительным органам государственной власти и местным администрациям предусматривать в расходной части соответствующих бюджетов резервные фонды исполнительных органов государственной власти (местных администраций) – Резервного фонда Правительства РФ, резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, резервных фондов местных администраций. При этом ст. 81 БК РФ запрещается создание резервных фондов законодательных (представительных) органов и депутатов законодательных (представительных) органов.

Размер таких фондов устанавливается законами (решениями) о соответствующих бюджетах и не может превышать 3 % утвержденного указанными законами (решениями) общего объема расходов. Средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.

Бюджетные ассигнования этих фондов, предусмотренные в составе соответствующего бюджета, используются только по решению соответственно Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации. Отчет об использовании бюджетных ассигнований резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) прилагается к ежеквартальному и годовому отчетам об исполнении соответствующего бюджета.

Законом субъекта РФ (за исключением закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ) может быть предусмотрено создание Резервного фонда субъекта РФ, который представляет собой часть средств бюджета субъекта РФ, предназначенную для исполнения расходных обязательств субъекта РФ в случае недостаточности доходов бюджета субъекта РФ для финансового обеспечения расходных обязательств (ст. 81.1 БК РФ).

Федеральным бюджетом на очередной финансовый год и плановый период предусматривается создание Резервного фонда Президента РФ в размере не более 1 % утвержденных расходов федерального бюджета, средства которого на основании указов и распоряжений Президента РФ используются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов (кроме проведения выборов, референдумов, освещения деятельности Президента РФ).

Глава 13

Правовой режим денежных средств предприятий, учреждений и организаций

13.1. Финансы предприятий, учреждений и организаций

Финансы предприятий, учреждений и организаций – один из институтов финансовой системы страны. В материальном выражении это фонды денежных средств, находящихся в распоряжении конкретных хозяйствующих субъектов, при этом такие средства входят в системы соответствующих отраслей экономики. Особую роль играют финансы государственных и муниципальных предприятий, учреждений и организаций, поскольку они представляют собой децентрализованные фонды денежных средств соответствующего публично-правового образования и находятся в собственности государства или муниципального образования. Именно финансированию этих категорий юридических лиц будет уделено внимание в данной главе.

Средства бюджетов могут использоваться для финансирования предприятий и иных хозяйствующих субъектов, такое финансирование носит целевой характер и может осуществляться, например, в форме размещения заказов на поставки товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, выделения субсидий различным категориям юридических лиц, бюджетных инвестиций.

Что касается возможности получения средств из бюджетов за счет размещения заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных или муниципальных нужд, оно производится в соответствии с законодательством

Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Бюджетные инвестиции предоставляются из бюджета как юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, так и государственным и муниципальным предприятиям и учреждениям. В любом случае такое финансирование влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, которое оформляется участием Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Бюджетные инвестиции, планируемые к предоставлению юридическим лицам, утверждаются законом (решением) о бюджете путем включения в закон (решение) о бюджете текстовой статьи с указанием юридического лица, объема и цели выделенных бюджетных ассигнований.

13.2. Правовой режим финансов государственных и муниципальных учреждений

Бюджетные учреждения в настоящее время финансируются по смете, смета касается прежде всего расходования выделенных учреждению как получателю бюджетных средств.

Бюджетная смета — это документ, устанавливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств бюджетного учреждения (ст. 6 БК РФ).

Самостоятельный децентрализованный фонд денежных средств учреждения обеспечивает возможность осуществления им своих функций, но учредитель (публично-правовое образование) может планировать его расходы и контролировать финансы данного субъекта. Смета в сочетании с субсидиарной ответственностью государства или муниципального образования по обязательствам учреждения служит для юридического лица определенной гарантией того, что оно получит средства на запланированные расходы.

Бюджетное учреждение:

• осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему, а заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся только в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств;

• использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов, т. е. оно ограничено выделенными ему средствами, но при этом при исполнении сметы доходов и расходов бюджетное учреждение самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников.

Бюджетному учреждению запрещено получать кредиты (займы) у кредитных организаций, других юридических, физических лиц из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, но оно самостоятельно выступает в качестве ответчика по своим денежным обязательствам. Следует иметь в виду, что учредитель учреждения несет по его долгам субсидиарную ответственность, если средств учреждения недостаточно.

Поскольку средства учреждениям выделяют на конкретные направления расходов, то следует отметить, что обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает:

• оплату труда работников бюджетных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами;

• оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд;

• уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации;

• возмещение вреда, причиненного бюджетным учреждением при осуществлении его деятельности.

Кроме бюджетных учреждений, в настоящее время все большую актуальность приобретает вопрос финансирования такого относительно нового типа государственного и муниципального учреждения, как автономное. Статья 4 Федерального закона от 4 ноября 2007 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» является основной нормой, регламентирующей финансирование деятельности автономного учреждения. В соответствии с ней учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется. Не будет финансироваться также из бюджета и деятельность автономного учреждения, направленная на систематическое извлечение прибыли (т. е. фактически коммерческая, предпринимательская деятельность). Закрепление за автономным учреждением имущества учредителя является еще одной фактической гарантией бюджетного финансирования, поскольку независимо от объема задания на оказание государственных или муниципальных услуг учредитель не может допустить ситуацию, когда его имущество может быть утрачено или испорчено.

При этом ст. 20 вышеуказанного Федерального закона устанавливает правило, что объем финансового обеспечения выполнения задания, установленного учредителем государственному или муниципальному учреждению (бюджетному или автономному), не может зависеть от типа такого учреждения. Многие толкуют данное положение как запрет снижения объемов финансирования в связи с изменением типа учреждения. Таким образом, автономное учреждение, так же как и бюджетное, сохраняет для себя гарантию бюджетного финансирования. Учредитель не может не дать автономному учреждению задание на оказание государственных или муниципальных услуг и субсидию на выполнение этого задания; иными словами, он не может оставить учреждение без финансирования. Финансироваться будет не столько деятельность учреждения, сколько выполнение им государственного и муниципального задания (однако с учетом расходов на содержание необходимого для этого имущества), произойдет переход от финансирования учреждения по смете к финансированию оказания услуг в соответствии с планом финансово-хозяйственной деятельности, что даст возможность учесть качество предоставляемых учреждением услуг при финансировании, обеспечит более эффективные бюджетные затраты за счет конкуренции между отдельными учреждениями. БК РФ также устанавливает одинаковые требования к финансированию учреждений, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, будь то бюджетные или автономные учреждения. Следовательно, снижение размеров финансирования заданий автономным учреждениям по сравнению с бюджетными учреждениями будет незаконно.

Финансовое обеспечение деятельности автономных учреждений осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников. Кроме указанных заданий учредителя и обязательств, автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами. Однако автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, при условии, что такие виды деятельности указаны в его уставе.

В отличие от бюджетного учреждения, автономное учреждение может открывать счета в кредитных организациях, кроме того, собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения. Права в отношении полученных доходов и приобретенного за счет таких доходов имущества у двух типов учреждений тоже отличаются: бюджетные учреждения полученные ими доходы после уплаты налогов и сборов учитывают в смете и отражают в доходах соответствующего бюджета, а автономные учреждения распоряжаются полученными средствами по своему усмотрению.

Статья 69.1 БК РФ устанавливает виды бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в число которых входят ассигнования на предоставление субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат по оказанию ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам. В соответствии со ст. 78.1 БК РФ порядок определения объема и предоставления указанных субсидий устанавливается высшим органом исполнительной власти соответствующего уровня. Приказом Министерства экономического развития РФ от 3 декабря 2008 г. № 423 утверждены типовая форма соглашения между учредителем и федеральным автономным учреждением о порядке и условиях предоставления субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам. Такое соглашение определяет в том числе норматив финансовых затрат на оказание услуг и порядок финансирования автономного учреждения; требования к качеству предоставляемых услуг (выполняемых работ) и отчетности, а также сроки предоставления и сумму субсидии. Обязанностью учредителя является предоставление в течение финансового года и планового периода субсидии автономному учреждению:

• собственно на возмещение нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам;

• на возмещение нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением или приобретенного им за счет средств, выделенных учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду с согласия учредителя), а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки;

• на выравнивание финансового обеспечения выполнения задания, сформированного учредителем в отношении учреждения, созданного путем изменения типа существующего учреждения (предоставляется в течение трех лет с даты создания за счет средств бюджета).

Предусматриваемые заданиями объемы финансирования услуг (выполнения работ) рассчитываются, как правило, на основе нормативов финансирования услуг (работ) и формируются одновременно с разработкой проекта бюджета на очередной финансовый год. Таким образом, планирование финансирования автономного учреждения должно соотноситься с бюджетным планированием территории.

Кроме автономных учреждений, субсидии из бюджета имеют право получать и иные юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица – производители товаров, работ, услуг в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг (ст. 78.1 БК РФ).

С 1 января 2011 г. в соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» на федеральном уровне, а с 1 января 2012 г. – для региональных и муниципальных учреждений (при этом с 1 января 2011 г. до 1 июля 2012 г. устанавливается переходный период) по смете будут финансироваться только казенные учреждения, чье правовое и финансовое положение будет аналогично нынешнему положению бюджетных учреждений. Бюджетные учреждения по своему статусу приблизятся к существующим ныне автономным и вместе с последними будут финансироваться в части выполнения государственных заданий, получив право вести деятельность, приносящую доход.

13.3. Правовой режим финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий

Правовое положение унитарного предприятия на праве хозяйственного ведения определено в Гражданском кодексе РФ и Федеральном законе от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Данная организационно-правовая форма позволяет сохранить имущество таких юридических лиц в государственной или муниципальной собственности, при этом придав их деятельности характер коммерческой.

В соответствии со ст. 2 данного Закона в Российской Федерации создаются и действуют следующие виды унитарных предприятий:

• унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, – федеральное государственное предприятие и государственное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное предприятие;

• унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, – федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта Российской Федерации, муниципальное казенное предприятие.

Статья 11 указанного Закона устанавливает, что имущество унитарного предприятия формируется за счет имущества, закрепленного за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником этого имущества; доходов унитарного предприятия от его деятельности и иных не противоречащих законодательству источников.

При этом на предприятии формируется уставный фонд унитарного государственного или муниципального предприятия, который определяет минимальный размер его имущества, гарантирующего интересы кредиторов такого предприятия (ст. 2 указанного Закона). Данный фонд может формироваться за счет денег, а также ценных бумаг, других вещей, имущественных прав и иных прав, имеющих денежную оценку, и составлять для государственного предприятия не менее чем пять тысяч минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом на дату государственной регистрации государственного предприятия. Размер уставного фонда муниципального предприятия должен составлять не менее чем одну тысячу минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом на дату государственной регистрации муниципального предприятия. В казенном предприятии уставный фонд не формируется.

Унитарное предприятие в соответствии со ст. 16 данного Закона за счет остающейся в его распоряжении чистой прибыли создает резервный фонд в порядке и в размерах, которые предусмотрены уставом предприятия. Средства резервного фонда используются исключительно на покрытие убытков унитарного предприятия.

Унитарное предприятие за счет чистой прибыли создает также иные фонды в соответствии с их перечнем и в порядке, которые предусмотрены уставом унитарного предприятия. Средства, зачисленные в такие фонды, могут быть использованы унитарным предприятием только на цели, определенные федеральными законами, иными нормативными правовыми актами и уставом унитарного предприятия.

Собственник имущества государственного или муниципального предприятия имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении такого предприятия. Предприятие ежегодно перечисляет в соответствующий бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в порядке, в размерах и в сроки, которые определяются Правительством РФ, уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления.

Порядок распределения доходов казенного предприятия определяется Правительством РФ, уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления.

Глава 14

Правовые основы страхования

14.1. Понятие, виды и значение страхования

Страхование, с одной стороны, представляет собой важнейший правовой институт, с другой – элемент финансовой системы государства. Сущность страхования как звена финансовой системы заключается в его относительной самостоятельности и одновременно в невозможности функционирования без взаимодействия с другими финансово-правовыми институтами. Специфика страхования проявляется в том, что, являясь комплексным правовым институтом, его правовое регулирование осуществляется различными отраслями права – гражданским, административным, финансовым правом.

В предмет финансового права входят те отношения по страхованию, в которых государство выступает в качестве участника. Участие государства в определенных страховых отношениях необходимо в силу реализации им социальных функций, как следствие возникает необходимость пенсионного и медицинского страхования, страхования военнослужащих и работников правоохранительных органов и т. д.

Страхование – один из видов публичной финансовой деятельности, обусловленный необходимостью вмешательства государства в процесс перераспределения потерь, падающих на отдельные категории физических, юридических лиц или на само государство. Тем самым в области страхования государство осуществляет административные, организационные функции, а также функции по аккумулированию фондов денежных средств, контролю и надзору.

Страхование представляет собой отношения по защите имущественных интересов физических и юридических лиц при наступлении определенных событий (страховых случаев) за счет денежных фондов, формируемых из уплачиваемых ими страховых взносов (страховых премий).

Функции страхования:

1)  накопительная (сберегательная) – происходят аккумулирование страховых взносов в соответствующие страховые фонды и их сбережение до наступления неблагоприятного события (страхового случая);

2)  предупредительная – проведение профилактических мероприятий, направленных на предупреждение наступления возможных убытков. Посредством этой функции происходит защита публичных и частных интересов субъектов страхования;

3)  восстановительная – при наступлении страхового случая выплачивается денежная сумма, предусмотренная договором, и таким образом возмещаются полностью или частично убытки, понесенные страхователем. Посредством действия этой функции происходит снижение риска непредвиденных расходов государства;

4)  контрольная – органы государственной власти, наделенные соответствующей компетенцией, осуществляют контроль за состоянием публичных финансов в области страхования и контроль и надзор за деятельностью страховщиков (платежи должны носить строго целевой характер).

Правовое регулирование страховой деятельностью в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Законом РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (далее Закон об организации страхового дела).

В соответствии с указанным Законом страховая деятельность (страховое дело) – сфера деятельности страховщиков по страхованию, перестрахованию, взаимному страхованию, а также страховых брокеров, страховых актуариев по оказанию услуг, связанных со страхованием, с перестрахованием.

Целью организации страхового дела является обеспечение защиты имущественных интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при наступлении страховых случаев.

Задачами организации страхового дела являются:

• проведение единой государственной политики в сфере страхования;

• установление принципов страхования и формирование механизмов страхования, обеспечивающих экономическую безопасность граждан и хозяйствующих субъектов на территории Российской Федерации.

Объектами страхования выступают как имущественные, так и неимущественные интересы страхователей. Объектами страхования могут быть личные имущественные интересы, связанные: с причинением вреда жизни, здоровью граждан, оказанием им медицинских услуг (страхование от несчастных случаев и болезней, медицинское страхование).

Объектами имущественного страхования могут быть имущественные интересы, связанные с: владением, пользованием и распоряжением имуществом (страхование имущества); обязанностью возместить вред, причиненный другим лицам (страхование гражданской ответственности); осуществлением предпринимательской деятельности (страхование предпринимательских рисков).

На территории Российской Федерации страхование (за исключением перестрахования и иных предусмотренных федеральными законами случаев) интересов юридических лиц, а также физических лиц – резидентов Российской Федерации может осуществляться только страховщиками, имеющими лицензии.

В современном обществе страхование является необходимым условием государственной финансовой деятельности. Реализуя свою конституционную обязанность, государство установило обязательное страхование для отдельных категорий граждан за счет бюджетных средств.

Страхование осуществляется в форме добровольного страхования и обязательного страхования.

Добровольное страхование осуществляется на основании договора страхования и правил страхования, определяющих общие условия и порядок его осуществления. Правила страхования принимаются и утверждаются страховщиком или объединением страховщиков самостоятельно в соответствии с Гражданским кодексом РФ и Законом об организации страхового дела и содержат положения о субъектах страхования, объектах страхования, страховых случаях, страховых рисках, порядке определения страховой суммы, страхового тарифа, страховой премии (страховых взносов), порядке заключения, исполнения и прекращения договоров страхования, правах и обязанностях сторон, определении размера убытков или ущерба, порядке определения страховой выплаты, случаях отказа в страховой выплате и иные положения.

Добровольные виды страхования обусловлены в основном характером рыночных отношений и регулируются нормами гражданского права.

Условия и порядок осуществления обязательного страхования определяются федеральными законами о конкретных видах обязательного страхования и должны содержать положения о:

• субъектах страхования;

• объектах, подлежащих страхованию;

• перечне страховых случаев;

• минимальном размере страховой суммы или порядке ее определения;

• размере, структуре или порядке определения страхового тарифа;

• сроке и порядке уплаты страховой премии (страховых взносов);

• сроке действия договора страхования;

• порядке определения размера страховой выплаты;

• контроле за осуществлением страхования;

• последствиях неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств субъектами страхования;

• иные положения.

Обязательное страхование отличается от добровольного наличием у потенциального страхователя установленной законом обязанности страховать. При добровольном страховании права и обязанности участников возникают только в результате заключения договора между страхователем и страховщиком. Права и обязанности участников при обязательном государственном страховании определяются не сделкой, а нормативным актом (п. 2 ст. 969 ГК РФ). Общим элементом правовой структуры здесь является участие в страховых отношениях бюджета (п. 1 ст. 969 ГК РФ). Кроме того, обязательному государственному страхованию подлежат только государственные служащие (п. 1 ст. 969 ГК РФ) и страховщиком в нем может выступать только государственная организация (п. 2 ст. 969 ГК РФ).

Требования об обязательном страховании содержатся в ряде федеральных законов, в Таможенном кодексе РФ, Кодексе внутреннего водного транспорта РФ, Кодексе торгового мореплавания РФ, Воздушном кодексе РФ. В соответствии со ст. 16 Закона РФ от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» все работники налоговых органов подлежат обязательному государственному личному страхованию за счет средств федерального бюджета [37] .

Обязательное страхование разделяют на: обязательное государственное страхование и обязательное негосударственное страхование.

Обязательное государственное страхование осуществляется только в силу прямого указания закона на необходимость страхования жизни, здоровья и имущества за счет средств соответствующего бюджета.

Обязательное негосударственное страхование возможно в силу указания закона на необходимость и обязанность страхователей страховать жизнь, здоровье или имущество других лиц либо свою гражданскую ответственность перед другими лицами за свой счет или за счет заинтересованных лиц. В частности, обязательному страхованию подлежит ответственность нотариусов, ответственность владельцев автотранспортных средств, наличная иностранная валюта, перемещаемая уполномоченными банками через таможенную границу Российской Федерации и др.

Структура правоотношений при негосударственном обязательном страховании отличается от структуры отношений добровольного страхования тем, что у одного из участников (страхователя) еще до заключения договора имеется дополнительная правовая обязанность, которой нет при добровольном страховании, – обязанность заключить договор страхования (ст. 935, 936 ГК РФ), а у другого участника (выгодоприобретателя) имеется дополнительное право – право требовать от страхователя исполнения этой обязанности (п. 1 ст. 937 ГК РФ). Эту форму на практике обычно называют обязательным страхованием без добавления слова «негосударственное».

Выделяют также страховые правоотношения с участием специализированного фонда (Фонд обязательного медицинского страхования, Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ). Структура правоотношений для каждого из таких видов страхования определяется специальным законом (см., например, Закон РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»; а также федеральные законы: от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»; от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и др.).

Необходимость заключения договора страхования для возникновения страховых отношений установлена только для добровольной формы страхования. Для иных форм страхования заключение договоров возможно в исключительных случаях: для обязательного государственного страхования этот вопрос отрегулирован в п. 2 ст. 969 ГК РФ.

В страховые правоотношения государство может вступать в качестве страховщика или страхователя. Обязательное государственное страхование осуществляется за счет средств, выделяемых на эти цели из соответствующего бюджета. Денежные средства на обязательное государственное страхование выделяются федеральным органам исполнительной власти.

14.2. Правовое регулирование страхования

Переход государства на рыночный путь развития выявил необходимость формирования неких денежных фондов для целей покрытия рисков, при наступлении непредвиденных обстоятельств, несчастных случаев (страховых событий).

Существовавшая в советский период государственная монополия на страховую деятельность оказала негативное влияние на развитие имеющейся нормативно-правовой базы страхования. С 1992 г. государство не является монополистом в сфере предоставления услуг по страхованию. Начало демонополизации страхования в России было положено принятием Закона

РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации». В соответствии с этим Законом постановлением Правительства РФ от 19 апреля 1993 г. № 353 было утверждено Положение о Федеральной службе по надзору за страховой деятельностью. 1 октября 1998 г. Правительство РФ принимает постановление № 1139 «Об основных направлениях развития национальной системы страхования в Российской Федерации в 1998–2000 гг.» [38] .

Закон об организации страхового дела заложил основы страхования и был весьма актуальным на этапе становления в России рынка страхования, однако теряет свою актуальность в условиях современного развития финансовых отношений.

Целью организации страхового дела, как отмечалось выше, является обеспечение защиты имущественных интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при наступлении страховых случаев. Поэтому государство заинтересовано в достижении целей страхования, для чего оно должно осуществлять регулирование страхового дела. Государственное регулирование направлено на обеспечение надежности и финансовой устойчивости системы страхования, совершенствование нормативной правовой базы и урегулирование отношений между страховщиками и страхователями. Государство осуществляет законодательное обеспечение защиты страхового рынка России и осуществляет государственный надзор за страховой деятельностью.

Государственное регулирование страхования осуществляется следующими методами: прямое участие государства в страховой деятельности; законодательное обеспечение функционирования национального страхования; государственный надзор за страховой деятельностью. Прямое участие государства в страховой деятельности осуществляется посредством создания основ страхования.

Государство определяет условия создания страховых организаций, регистрирует их, выдает лицензии, создает условия для деятельности страховых организаций и одновременно осуществляет контроль за страховой деятельностью. Перед государством стоит задача по осуществлению страхования путем создания условий для функционирования негосударственных страховых организаций как вида предпринимательской деятельности. Страховые организации, формируя фонды денежных средств, принимают риск наступления страховых событий на себя. Таким образом, государство заинтересовано в негосударственных страховых организациях, так как они возмещают ущерб за счет собственно привлеченных денежных средств, а не за счет бюджета.

Правовой основой страхования являются: Конституция РФ, международные договоры (соглашения), Гражданский кодекс РФ, Закон об организации страхового дела, указы Президента РФ (например, от 6 апреля 1994 г. № 667 «Об основных направлениях государственной политики в сфере обязательного страхования»), постановления Правительства РФ (например, от 30 июня 2004 г. № 330 «Об утверждении Положения о Федеральной службе страхового надзора») и иные нормативные правовые акты.

Закон об организации страхового дела регулирует отношения между лицами, осуществляющими виды деятельности в сфере страхового дела, или с их участием, отношения по осуществлению государственного надзора за деятельностью субъектов страхового дела, а также иные отношения, связанные с организацией страхового дела.

Действие данного Закона распространяется на отношения по обязательному страхованию в части установления правовых основ регулирования указанных отношений.

Согласно п. 2 этого Закона страхование — это отношения по защите интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при наступлении определенных страховых случаев за счет денежных фондов, формируемых страховщиками из уплаченных страховых премий (страховых взносов), а также за счет иных средств страховщиков. Страховая деятельность (страховое дело)  – сфера деятельности страховщиков по страхованию, перестрахованию, взаимному страхованию, а также страховых брокеров, страховых актуариев по оказанию услуг, связанных со страхованием, с перестрахованием.

Страховым риском является предполагаемое событие, на случай наступления которого проводится страхование. Событие, рассматриваемое в качестве страхового риска, должно обладать признаками вероятности и случайности его наступления. Страховым случаем является совершившееся событие, предусмотренное договором страхования или законом, с наступлением которого возникает обязанность страховщика произвести страховую выплату страхователю, застрахованному лицу, выгодоприобретателю или иным третьим лицам.

Законом об организации страхового дела также установлены объекты страхования, участники отношений по страхованию, названы условия обеспечения финансовой устойчивости страховщика и другие.

Страховой надзор осуществляется в целях соблюдения участниками страхового законодательства, предупреждения и пресечения нарушений страхового законодательства, обеспечения защиты прав и законных интересов страхователей, иных заинтересованных лиц и государства, эффективного развития страхового дела. Страховой надзор осуществляется на принципах законности, гласности и организационного единства.

Страховой надзор осуществляется Федеральной службой страхового надзора (Росстрахнадзор) и ее территориальными подразделениями. Росстрахнадзор организует свою деятельность в соответствии с Положением об этой Службе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 330, и является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела).

Федеральная служба страхового надзора находится в ведении Министерства финансов РФ и имеет следующие полномочия:

1) осуществляет контроль и надзор за:

• соблюдением субъектами страхового дела (страховыми организациями;

• обществами взаимного страхования, страховыми брокерами (и страховыми актуариями) страхового законодательства, в том числе путем проведения проверок их деятельности на местах;

• выполнением иными юридическими и физическими лицами требований страхового законодательства в пределах компетенции Службы;

• предоставлением субъектами страхового дела, в отношении которых принято решение об отзыве лицензий, сведений о прекращении их деятельности или ликвидации;

• обеспечением страховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности в части формирования страховых резервов, состава и структуры активов, принимаемых для покрытия страховых резервов, квот на перестрахование;

• соблюдением страховыми организациями требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма в части, относящейся к компетенции Службы;

2) принимает решения о выдаче или отказе в выдаче, аннулировании, ограничении, приостановлении, возобновлении действия и отзыве лицензий субъектам страхового дела, за исключением страховых актуариев;

3) проводит аттестацию страховых актуариев;

4) ведет единый государственный реестр субъектов страхового дела и реестр объединений субъектов страхового дела;

5) выдает в соответствии с законодательством Российской Федерации предписания субъектам страхового дела при выявлении нарушений ими страхового законодательства;

6) обращается в случаях, предусмотренных законом, в суд с исками о ликвидации субъекта страхового дела – юридического лица или о прекращении субъектом страхового дела – физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя.

Осуществляет другие виды деятельности.

Страховой надзор включает в себя:

• лицензирование деятельности субъектов страхового дела;

• аттестацию страховых актуариев;

• ведение единого государственного реестра субъектов страхового дела, реестра объединений субъектов страхового дела;

• контроль за соблюдением страхового законодательства, в том числе путем проведения на местах проверок деятельности субъектов страхового дела, и достоверности представляемой ими отчетности, а также за обеспечением страховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности;

и другое.

Система норм российского законодательства об обязательном страховании все более ориентируется на мировые общепризнанные нормы, принципы, стандарты страхования и организацию страхового надзора. Их выработке способствует деятельность Международной ассоциации страховых надзоров.

14.3 Субъекты и объекты страхования

Участниками страховых отношений, согласно ст. 4.1 Закона об организации страхового дела, являются:

• страхователи, застрахованные лица, выгодоприобретатели;

• страховые организации;

• общества взаимного страхования;

• страховые агенты;

• страховые брокеры;

• страховые актуарии;

• федеральный орган исполнительной власти, к компетенции которого относится осуществление функций по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела);

• объединения субъектов страхового дела, в том числе саморегулируемые организации.

Страховые организации, общества взаимного страхования, страховые брокеры и страховые актуарии являются субъектами страхового дела.

Деятельность субъектов страхового дела подлежит лицензированию, за исключением деятельности страховых актуариев, которые подлежат аттестации. Сведения о субъектах страхового дела подлежат внесению в Единый государственный реестр субъектов страхового дела в порядке, установленном органом страхового надзора.

Страхователями признаются юридические лица и дееспособные физические лица, заключившие со страховщиками договоры страхования либо являющиеся страхователями в силу закона.

Страховщики – юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации для осуществления страхования, перестрахования, взаимного страхования и получившие лицензии в установленном законом порядке.

Страховые агенты – постоянно проживающие на территории Российской Федерации и осуществляющие свою деятельность на основании гражданско-правового договора физические лица или российские юридические лица (коммерческие организации), которые представляют страховщика в отношениях со страхователем и действуют от имени страховщика и по его поручению в соответствии с предоставленными полномочиями.

Страховые брокеры – постоянно проживающие на территории Российской Федерации и зарегистрированные в установленном законодательством Российской Федерации порядке в качестве индивидуальных предпринимателей физические лица или российские юридические лица (коммерческие организации), которые действуют в интересах страхователя (перестрахователя) или страховщика (перестраховщика) и осуществляют деятельность по оказанию услуг, связанных с заключением договоров страхования (перестрахования) между страховщиком (перестраховщиком) и страхователем (перестрахователем), а также с исполнением указанных договоров (далее – оказание услуг страхового брокера). При оказании услуг, связанных с заключением указанных договоров, страховой брокер не вправе одновременно действовать в интересах страхователя и страховщика.

Страховые актуарии – физические лица, постоянно проживающие на территории Российской Федерации, имеющие квалификационный аттестат и осуществляющие на основании трудового договора или гражданско-правового договора со страховщиком деятельность по расчетам страховых тарифов, страховых резервов страховщика, оценке его инвестиционных проектов с использованием актуарных расчетов.