Битва за рубль. Взгляд участника событий Алексашенко Сергей

отступление четвертое:

О РОЛИ ЛИЧНОСТИ В ЭКОНОМИКЕ

Сегодня часто обсуждается вопрос: а был бы кризис в России, не случись событий 23 марта? На мой взгляд, нет сомнений в том, что причины кризиса в России обусловлены главным образом слабостью и непоследовательностью политики правительства В. Черномырдина в области укрепления доходной части бюджета и проведения структурных преобразований. Именно поэтому бюджетно-долговой кризис в России был неизбежным. Вопрос заключался только в том, когда он проявится, и что станет толчком к его развитию.

Вместе с тем, В. Черномырдин, будучи российским премьер-министром в течение пяти лет, стал определенным символом политической и экономической стабильности и предсказуемости в стране не только для российских, но и для иностранных инвесторов. Для многих он являлся наиболее вероятным и желательным преемником Б. Ельцина на посту Президента России. Опыт многих других стран неоднократно демонстрировал, что сохранение политической стабильности в государстве, переизбрание на выборах лидеров, имеющих репутацию гарантов стабильности, позволяло преодолевать кризисные ситуации. Отставка такого руководителя существенным образом воздействует на психологические ожидания и оценки участников рынка, порождая неуверенность и беспокойство. Если отставка такого лидера обуславливается в глазах общества его очевидными ошибками или происходит его замена на другого человека, с планами и действиями которого могут связываться более позитивные ожидания, то психологические настроения могут иметь и противоположную направленность.

В случае с назначением С. Кириенко на должность премьер-министра, в первые дни, казалось, речь шла об обновлении кадрового потенциала Правительства, об ускорении реформ, об обеспечении политической преемственности. Но слова оказались лишь словами, и это стало всем очевидно.

Сначала, и очень быстро, не оправдались надежды на сохранение политической преемственности в стране. Президент не только не высказал свое отношение к кандидатуре В. Черномырдина как возможного политического преемника, но, напротив, сильно дистанцировался от него. Сам же В. Черномырдин не смог быстро осознать изменение своей роли в обществе, не смог превратиться в публичного политика и ушел в политическое небытие настолько стремительно, что к началу лета его политический имидж стал схожим с имиджем М. Горбачева – политик со старыми заслугами и ошибками, но в целом человек прошлого, не имеющий политического будущего.

Несколько позднее не оправдались и надежды на ускорение экономических преобразований. В Правительство пришли абсолютно новые люди, которые не сумели четко сказать, что и как они собираются делать, и которые не могли предъявить результаты своей предшествующей деятельности в качестве «визитной карточки». Характерными чертами нового Правительства стали отсутствие собственной концепции деятельности, полное недоверие к накопленным идеям и проектам, отсутствие политической воли и решимости действовать адекватно ситуации, то есть быстро и жестко. Все это не вызвало энтузиазма у иностранных инвесторов. Да и в стране стало понятно, что новый состав Правительства не оставляет надежд на какие-либо существенные перемены в экономической политике.

Нельзя обойти вниманием и те проблемы, которые создала отставка Черномырдина для Банка России. Хорошие личные отношения С. Дубинина и В. Черномырдина ни для кого не были секретом. Премьер видел в Председателе Банка России квалифицированного специалиста, к советам и рекомендациям которого он часто прислушивался. В свою очередь он обеспечивал своеобразное политическое прикрытие для Банка России в его непростых взаимоотношениях с палатами Федерального Собрания, с Администрацией Президента. Безусловно, «платой» за это было согласие Центрального банка время от времени помогать Правительству решать его бюджетные проблемы.

Новый российский премьер, по всей видимости, не желал видеть рядом с собой никого из влиятельных игроков старой команды, предпочитая окружать себя людьми, которых он лично знал или карьеру которых он лично обеспечивал, назначая на высокие посты. В этой ситуации сохранение на своем посту Председателя Банка России, к тому же старого соратника бывшего премьера, похоже, создавало непростую атмосферу человеческих отношений, но сменить Председателя Банка России было не во власти премьер-министра. К сожалению, зачастую проблемы личных отношений усугубляли проблемы делового сотрудничества, которое оставляло желать лучшего.

Месяц, ушедший на утверждение С. Кириенко в Государственной Думе, оказался полностью потерянным для проведения осознанной экономической политики, более того, за этот период не удалось даже сформировать команду, с которой можно было бы связать надежды на продолжение реформ. На формирование персонального состава Правительства ушло еще две-три недели. Еще более месяца понадобилось для формирования политической и экономической программы действий.

Тем временем ситуация в экономике страны постепенно обострялась. Стали ощущаться последствия снижения мировых цен на экспортную продукцию, финансовое положение экспортеров медленно ухудшалось. Повысившиеся вслед за доходностью ГКО процентные ставки по банковским кредитам стали недоступными для предприятий реального сектора. Начавшийся было подъем российской экономики стал терять финансовую поддержку. Такая экономическая задача является чрезвычайно тяжелой для любого правительства, в любой стране. Ее преодоление требует глубочайшего понимания всех тонкостей механизмов государственного воздействия на экономику, практически не оставляет шанса на ошибку. К сожалению, российская экономика столкнулась с этими проблемами, имея во главе Правительства людей, стаж работы которых в органах государственного управления исчислялся месяцами. Их способности и потенциальные возможности не могли заменить знаний и опыта. Времени на обучение Правительства история России не оставляла[51].

Обсуждение реальных проблем российской экономики было заменено обсуждением полуавантюрных предложений по спасению всего и вся. Правительство всерьез и вслух обсуждало проекты документов по всеобщему прощению взаимных долгов и по снижению в два-три раза внутренних цен на газ, тарифов на электроэнергию и услуги железных дорог. Наметившееся было улучшение со сбором налогов в первом квартале 1998 года (рост на 27% по сравнению с аналогичным периодом 1997 года) сменилось существенным падением налоговых поступлений в апреле-мае.

Одним из наиболее болезненных последствий смены Правительства была более чем двухмесячная задержка с подписанием Заявления об экономической политике, которое служит основой для предоставления кредитов МВФ. Подготовка такого документа осуществлялась ежегодно в ходе переговоров с миссиями МВФ, приезжавшими в Москву. Переговоры по Заявлению 1998 года были трудными, поскольку критическое отношение сотрудников МВФ к реальным действиям и достижениям российских властей нарастало. В конце 1997 года систематическое невыполнение Россией целевых показателей в налогово-бюджетной сфере уже привело к неполучению очередного транша кредита от МВФ. На 1998 год Правительство не хотело брать на себя слишком жестких обязательств по этим вопросам, но это приходилось «компенсировать» большими обязательствами по мерам, которые затрагивали интересы отраслевых лобби. Все это тормозило процесс переговоров, но к 20 марта проект Заявления был практически полностью согласован (за исключением одного вопроса) и лежал на столе у В. Черномырдина в ожидании подписи. Было согласовано с МВФ, что этот документ будет подписан до конца марта, и Совет директоров МВФ рассмотрит его на первом заседании в апреле, что не только открывало бы дорогу для получения денег, но и служило бы определенным «знаком качества» российской экономической политики в глазах инвесторов. Заняв кресло премьер-министра, С. Кириенко, не обращая внимания на неоднократные обращения Минфина и Банка России об экстренной необходимости подписания этого документа, сначала отложил его рассмотрение до своего утверждения в Государственной Думе, затем принял решение внимательно его изучить и попытаться заменить согласованные ранее меры на те предложения, которые рассматривались при разработке экономической программы действий Правительства. Неоднократно из уст правительственных чиновников звучали обещания о его подписании в ближайшие дни, но каждый раз этого не происходило – без объяснения причин. Во второй половине мая во время приезда очередной миссии МВФ Минфин неожиданно заявил о том, что согласованный в программе уровень доходов бюджета не может быть достигнут. Потребовался новый тур переговоров и согласование позиций: Минфин предлагал сокращение расходов, МВФ считал, что это приведет к наращиванию бюджетной задолженности, и пытался убедить в необходимости найти пути повышения доходов бюджета.

В результате процесс подписания документа затянулся до середины июня, а Заявление содержало более жесткие обязательства Правительства по некоторым вопросам, нежели в марте, поскольку ухудшение экономической ситуации в России было очевидно, и сотрудники МВФ выдвигали новые требования по принятию реальных действий, которые должны предшествовать рассмотрению Заявления на Совете директоров МВФ. Рассмотрение программы Советом директоров МВФ было назначено на 18 июня, а 15 июня Б. Немцов подписывает Постановление Правительства, изменяющее ранее принятое решение, которое являлось одним из предварительных действий правительства перед получением кредита. В такой ситуации М. Камдессю принял решение об отмене заседания и проведении новых консультаций. Кредит МВФ был выделен только 25 июня.

Первыми нерешительность нового российского Правительства и его инертность в принятии решений заметили и по-своему оценили международные финансовые рынки: с конца апреля котировки обращающихся там российских ценных бумаг перестали расти. На Россию стали смотреть более внимательно, из «тихой гавани» она постепенно переходила в разряд стран, наиболее подверженных угрозе кризиса. Основания для этого были объективные и более чем веские: неулучшающаяся ситуация с федеральным бюджетом, нарастание задолженности по выплате пенсий, ухудшение условий внешней торговли.

В начале мая руководство Банка России начало самым серьезным образом обсуждать предложения по модернизации текущей политики. Необходимость подготовки к противостоянию тем кризисным явлениям, приближение которых начинало ощущаться со всей очевидностью, была понятна всем. Основная часть предложений касалась только тех действий, которые мог самостоятельно предпринять Банк России, а именно: усиление контроля за движением валютных средств резидентов, перевод системы банковского надзора в режим оперативного наблюдения и превентивных действий по обеспечению стабильности банковской системы и интересов вкладчиков и кредиторов банков[52] и, конечно, политика валютного курса. В отношении последней было принято решение внести Президенту предложение о переходе к плавающему курсу рубля сразу после окончания майских праздников.

Из квартального обзора текущей ситуации в России, подготовленного МВФ

(июнь 1998)

Официальные органы и сотрудники МВФ полностью совпали во мнении о том, что в условиях неустойчивости на финансовом рынке четко выраженной целью денежно-кредитной политики должно стать сохранение стабильности обменного курса. Говоря конкретнее, ЦБР, несмотря на переход к коридору колебаний вокруг фиксированного обменного курса в начале 1998 года, намерен продолжать политику постепенного скольжения обменного курса в пределах коридора колебаний с целью удержания реального обменного курса на более-менее постоянном уровне (если основываться на ожидаемых темпах инфляции в России и за рубежом)… Только в тех случаях, когда оттоки (капитала. – С.А.) приобретут значительный и устойчивый характер, ЦБР будет прибегать к использованию более широкого диапазона гибкости, предусмотренного новым валютным режимом.

РАЗВЯЗКА: МИНФИН СДАЛСЯ

Предложения были подготовлены, но внести их не удалось. Последовавшие события опередили все замыслы: середина мая ознаменовалась новой волной кризиса, которая окончательно перечеркнула надежды на благополучное решение накопленных проблем. Как и в январе, все началось с попыток ряда инвесторов сыграть на понижение, но в отличие от того, что было зимой, на этот раз не нашлось инвесторов, привлеченных повышенной доходностью и готовых вкладывать новые деньги в Россию.

Эту вспышку кризиса удалось погасить за счет исключительного психологического шага Банка России – повышения ставки рефинансирования до 150% годовых[53]. Все понимали, что такой уровень процентной ставки не играет экономической роли, но показывает решимость властей удерживать стабильность национальной валюты. Однако стало очевидно, что это последний раз, когда использование инструментов денежной политики могло существенно повлиять на ситуацию на финансовых рынках. Логика развития кризисных явлений отныне целиком обуславливалась состоянием и перспективами бюджета, действенность инструментов денежной политики в таких условиях приблизилась к нулю. Для Банка России складывалась тяжелейшая ситуация: мы понимали всю остроту кризиса, мы могли предвидеть некоторые из возможных последствий дальнейшего ухудшения ситуации, но у нас к этому времени не было абсолютно никаких рычагов воздействия на ситуацию.

Из квартального обзора текущей ситуации в России, подготовленного МВФ

(июнь 1998)

Неустойчивость на финансовом рынке в конце мая служит напоминанием о необходимости энергичных усилий по выполнению программы в полном объеме. При том, что быстрота ответных действий, предпринятых властями, свидетельствует об их понимании того, что требуется делать в такой ситуации, чрезвычайно важно, чтобы в отличие от прошлого они избежали повторения случаев невыполнения мер, предусмотренных в программе, в полном объеме. Сейчас необходимо предпринять всяческие усилия к тому, чтобы фактические обязательства по расходам не превысили уровень, установленный в программе. Эта задача будет представлять особую сложность для правительства ввиду значительного размера сокращений, нажима, которому оно подвергнется, когда урезание расходов начнет «кусаться», а также из-за все еще недостаточной эффективности механизмов контроля за расходами. В то же время целевой показатель программы в отношении доходов представляет собой абсолютный минимум, и новому правительству необходимо будет обеспечить достижение этой цели. Нужно предпринять согласованные усилия по сбору налогов от крупнейших недоимщиков, усилению полномочий налоговых органов и совершенствованию институциональных основ сбора налогов, в первую очередь путем обеспечения необходимой политической поддержки инспекции по работе с крупными налогоплательщиками. Для решения налогово-бюджетных проблем необходимо решительным образом разорвать круг недосбора налогов в кассовой форме, принятия чрезмерных обязательств по расходам и накопления задолженности по расходам. В этой связи чрезвычайно важным шагом стала отмена операций по взаимозачету, который дополнительно подрывал стимулы к уплате налогов в наличной форме, и нельзя будет допускать никакого отхода от этой политики.

В это время мне довелось подробнейшим образом информировать ближайшее окружение Президента о развитии событий на финансовом рынке страны и предупредить о возможности самых неблагоприятных сценариев в будущем. Банк России настаивал на необходимости принятия в экстренном порядке самых решительных мер, направленных на противодействие кризису, в первую очередь, в деле сбора налогов и применении процедур банкротства. Казалось, что приводившиеся аргументы и доводы услышаны, но за исключением назначения Б. Федорова на должность руководителя Госналогслужбы реально ничего сделано не было.

Именно в этот момент руководству Банка России стало понятно, что всерьез рассчитывать на Правительство в поддержании долгосрочной стабильности не приходится. Попытки Банка России обратить внимание руководителей Правительства на ухудшение ситуации не вызывали никакой ответной реакции, его предложения, как правило, не рассматривались, в лучшем случае рассматривались с большой задержкой и сопровождались ничего не значащими резолюциями. Единственной надеждой оставались обращения к Президенту России, но и это срабатывало не всегда.

Из письма Банка России Президенту Российской Федерации

(20 мая 1998)

…В течение последней недели наблюдается ускоряющееся развитие кризисных явлений на рынке государственных ценных бумаг (ГКО—ОФЗ) и рынке корпоративных акций, что проявляется в резком падении их цен. Так, за последнюю неделю из-за падения цен ГКО—ОФЗ их доходности возросли с уровня 25—32% до уровня 45%. Сводные индексы корпоративных акций, которые отражают совокупное изменение цен наиболее ликвидных акций, упали на 15%. Снова возобновился отток иностранного капитала, вложенного в российские финансовые инструменты.

В целях противодействия кризисной ситуации Банк России принял решение о повышении своих процентных ставок с уровня 30% до уровня 36—40% с 18 мая и до уровня 50% с 19 мая с. г. На аукционе по размещению ГКО 20 мая Минфином России было направлено более 1 млрд рублей на выкуп погашаемых облигаций. Эти меры позволили несколько стабилизировать ситуацию, наметились первые признаки ее улучшения. Однако до полной нормализации еще далеко, поскольку в целом сохраняется настороженное отношение инвесторов к российской ситуации.

Банк России считает, что в основе текущего кризиса лежат в основном внутренние причины, хотя некоторым влиянием событий в Юго-Восточной Азии нельзя совсем пренебрегать. Главным фактором событий последних дней стала потеря инвесторами доверия к российским финансовым инструментам, вызванная отсутствием видимого улучшения ситуации в российской экономике.

Первой и наиболее серьезной проблемой российской экономики является состояние федерального бюджета. Несмотря на все усилия Правительства России не удается увеличить собираемость налогов. Платежи Минфина России по уплате процентов по обслуживанию долга превысили треть общих расходов бюджета. Сохраняется высокий уровень бюджетного дефицита, существенная часть которого финансируется за счет коротких и дорогих заимствований на внутреннем финансовом рынке.

Вторая проблема, серьезно беспокоящая инвесторов, это отсутствие улучшения в деле защиты прав собственности в России. Наряду с многочисленными конфликтами между акционерами и менеджерами, которые далеко не всегда решаются судами в пользу собственников, возникли два новых негативных момента. Во-первых, принятие вопреки позиции Президента России закона, ограничивающего участие нерезидентов в уставном капитале РАО ЕЭС уровнем 25%> при существующем уровне в 30%> при отсутствии каких-либо ориентиров относительно путей решения этой проблемы. Во-вторых, заявление Председателя Счетной палаты Российской федерации X. М. Кармокова о необходимости отказа от платежей по долгам Правительством России и принудительной реструктуризации государственного внутреннего долга. Если острота первой проблемы несколько снята заявлением Правительства России о намерении добиться судебной отмены действия указанного закона, то относительно второй до настоящего времени не последовало никакой реакции Правительства России.

Третья проблема, создающая определенную неустойчивость в отношении инвесторов к российской ситуации, – неопределенность в отношении планов и намерений Правительства России. Новый состав Правительства России оказался во многом неизвестным для широкого круга аналитиков и одних словесных заявлений о планах действий здесь явно недостаточно.

В данной ситуации Банк России рекомендовал Правительству России:

• в течение ближайших нескольких дней принять и опубликовать план решительных мер, направленных на укрепление доходной части федерального бюджета, включая внесение в Государственную Думу пакета чрезвычайных поправок в действующее законодательство;

• рассмотреть комплекс организационно-технических вопросов, связанных с работой государственных органов, отвечающих за формирование доходной части федерального бюджета;

• внести в кратчайший срок в Государственную Думу законопроект об отмене ограничений на права нерезидентов в отношении акций РАО ЕЭС и иска в Верховный суд о признании указанной нормы незаконной;

• обратиться с запросом в МВФ о предоставлении дополнительного кредита (SRF), средства которого могли бы быть использованы для выкупа государственных обязательств на внутреннем рынке.

Из письма М. Камдессю Б. Ельцину

(22 мая 1998)

…Я внимательно слежу за последними событиями в финансовой сфере России и хотел бы воспользоваться данной возможностью, чтобы изложить свои взгляды на ситуацию и свои мысли по поводу того, как Вы и Ваше правительство могли бы восстановить финансовую стабильность и достичь дальнейших успехов по оживлению экономического роста в Вашей стране. Недавние финансовые потрясения, затронувшие Россию и характеризующиеся высокими процентными ставками и давлением на валютном рынке, действительно вызывают серьезную озабоченность, поскольку могут подорвать достигнутые за последние несколько лет успехи по снижению инфляции и восстановлению экономики.

Недавние события на финансовых рынках в России отчасти связаны с негативными процессами на других развивающихся рынках, в особенности в Азии, и на мировых товарных рынках – в частности, на нефтяном. Они также, разумеется, отражают тот факт, что в налогово-бюджетной сфере по прежнему сохраняется серьезный дисбаланс, несмотря на предпринимаемые в последние несколько лет усилия по его сокращению. Этот дисбаланс обусловлен неудачами в области сбора налогов и сокращения расходов до такого уровня, который может быть реально профинансирован. Нерешенная проблема дефицита бюджета и все возрастающий объем государственного долга привели к тому, что российская финансовая система и экономика в целом чрезвычайно уязвима для изменения настроений инвесторов – как резидентов, так и нерезидентов. Одним из факторов, оказавших негативное воздействие на состояние финансового рынка, явился недавний шаг, предпринятый Государственной Думой, по сокращению доли иностранного участия в электроэнергетике, что привело к усилению обеспокоенности в отношении прав акционеров и собственников. Благодаря решительным действиям Банка России, как в самые последние дни, так и на протяжении нескольких последних месяцев, удалось стабилизировать финансовую ситуацию. Однако сохраняющийся высокий уровень процентных ставок – хотя и необходимый для стабилизации ситуации на финансовых рынках – не соответствует задаче восстановления экономического роста и благосостояния страны. Действия только Банка России будут недостаточны в условиях сохраняющихся проблем с бюджетом и растущей необходимости в заимствованиях правительства.

…Подход к ужесточению налогово-бюджетной политики должен быть сбалансированным и включать действия по мобилизации дополнительных доходов в бюджет… Это вызывает особую необходимость осуществления незамедлительных дополнительных мер, направленных на ужесточение сбора налогов, в том числе посредством обращения взыскания на финансовые активы и недвижимое имущество предприятий и посредством применения процедур банкротства с тем, чтобы обеспечить сбор причитающихся сумм и должный уровень собираемости налогов… Разумеется, для реализации данных мер потребуется принятие Государственной Думой некоторых поправок к налоговому законодательству. Действительно, участие Думы обязательно – в частности, потому, что при отсутствии дополнительных доходов бюджета бремя ужесточения налогово-бюджетной политики в еще большей степени ляжет на процесс сокращения бюджетных расходов…

Г-н Президент, я понимаю, что данные меры сложны, но их реализация уже неоднократно откладывалась. Непринятие их в настоящий момент может привести к усугублению финансовых сложностей. Если это произойдет, то обстоятельства вынудят Россию принимать еще более жесткие меры. Хочу Вас заверить: я обращаю Ваше внимание на эти обстоятельства только потому, что разделяю Вашу озабоченность, связанную с обеспечением дальнейших успехов по достижению финансовой стабильности и экономического роста в России. Как всегда, МВФ готов сотрудничать с Вашим правительством и оказывать содействие в Ваших усилиях по достижению этих важнейших задач…

Дело доходило до абсурда: страна явно попала в тяжелейший финансовый кризис, а предложение Банка России о начале новых переговоров с МВФ не принималось Правительством. Повторялась история с подписанием Заявления об экономической политике: многочисленные противоречивые выступления чиновников различного уровня по этому вопросу (будем обращаться или не будем обращаться) запутали не только российскую общественность, но и руководителей МВФ и стран «семерки», которые стали делать заявления о том, что «Россия сама в состоянии справиться со своими проблемами, не прибегая к дополнительной поддержке». Самое поразительно, что такие заявления продолжались и после визита заместителя Министра финансов О. Вьюгина в Вашингтон в середине июня, когда он передал в МВФ официальный запрос Правительства о начале таких переговоров. Все это порождало у сторонних наблюдателей ощущение полного развала системы власти в России.

Российские власти пошли на прямой диалог с международными инвесторами, начав регулярные встречи с ними в Белом Доме. Но на этих встречах высказывания со стороны Правительства были слишком общими, цифры не до конца выверенными, обещания не подкреплялись реально принятыми решениями. Это стоило дорогого: объем получаемой инвесторами информации возрастал с каждым днем, анализ ситуации в России становился все более глубоким, уже нельзя было скрывать серьезнейшие изменения в платежном балансе, всеобщий интерес стали вызывать перспективы финансирования дефицита федерального бюджета.

Выход России на рынок внешних заимствований в июне и выпуск еврооблигаций с уровнем платежей по купону, превышающим 12% процентов, стал индикатором того, что надежных источников финансирования у государства не остается – на такой уровень доходности при размещении своих обязательств идут только страны, находящиеся в безвыходном положении. Инвесторам в этой ситуации было уже недостаточно заявлений о намерениях, они хотели видеть конкретные дела Правительства, а их так и не последовало. Это было очевидно иностранным и российским аналитикам, это было очевидно Банку России, но Правительство упорно не соглашалось с такой оценкой ситуации и продолжало готовить планы и программы.

Из письма Банка России Президенту Российской Федерации

(22 июня 1998)

…удалось стабилизировать ситуацию на валютном рынке и предотвратить девальвацию российского рубля, несмотря на действие целого ряда неблагоприятных для России внешних и внутренних факторов (падение мировых цен на нефть, газ, низкая собираемость налогов и др.). Однако в целом качественного улучшения ситуации на финансовом рынке не наступило. Главным фактором сохранения негативных тенденций сегодня является недоверие инвесторов к средней долгосрочным перспективам устойчивости российского рубля, связанное с неулучшающимся положением дел с бюджетом. Негативная оценка международными финансовыми организациями, инвестиционными институтами способности Правительства России предпринять решительные действия по активизации экономических преобразований, по укреплению федерального бюджета приводит к существенному изъятию иностранных инвестиций из России, падению цен на российские государственные бумаги, к повышенному спросу на иностранную валюту. Как результат всего этого уровень процентных ставок на финансовом рынке превышает 50% годовых.

…Во второй декаде июня не удалось закрепить положительные тенденции, и ситуация снова начала обостряться. В течение второй декады июня Банк России продал 1,25 млрд долларов, т. е. объем среднедневных продаж превысил 200 млн долларов. В целом, за период с начала года золотовалютные резервы Банка России сократились с 17,2 млрд долларов до 14,8 млрд долларов. Существенным фактором, обострившим ситуацию, стала отсрочка в выделении кредита со стороны МВФ из-за невыполнения Россией ряда предварительных мер. Это крайне негативно сказалось на финансовых рынках, поскольку инвесторы считают, что согласие с МВФ должно быть ключевым приоритетом для Правительства России в сегодняшних условиях.

В этой ситуации начинающиеся на днях переговоры с МВФ о предоставлении резервного фонда в объеме до 10 млрд долларов играют ключевую роль. Для благоприятного развития событий переговоры с МВФ необходимо завершить до конца июня с. г. с тем, чтобы получение резервного кредита стало возможным в первой половине июля. С другой стороны, затяжка с проведением переговоров или их чрезмерное затягивание могут возродить панические настроения среди инвесторов. Такое развитие событий резко повысит угрозу давления на рубль, поставит под угрозу наши возможности по удержанию обменного курса рубля в пределах ранее объявленных границ.

Участившиеся в последнее время разговоры о возможности использования «управляемой» девальвации рубля для решения текущих проблем российской экономики свидетельствуют о полном непонимании сторонниками этой идеи всех последствий такого шага. Банк России абсолютно уверен, что девальвация рубля не может быть «подконтрольной». Воздействие ускоренного падения курса рубля на социально-экономические процессы будет настолько сильным, что может привести к массовым социальным протестам, к возникновению принципиально новых негативных явлений типа банковского кризиса, массового банкротства крупнейших российских компаний и т. д. Можно твердо утверждать, что девальвация рубля приведет к катастрофическим последствиям для экономики и государства.

Переговоры с МВФ обещают быть крайне трудными и сложными. Даже в случае их успеха, выделение денег России будет обусловлено не согласованием программы действий, а реализацией ряда предварительных мер. Главными из них станут безусловно шаги по укреплению доходной базы бюджета. Часть этих мер потребует внесения изменений в действующее законодательство. Однако представляется маловероятным, что Государственная Дума поддержит в нынешних условиях любые инициативы Правительства России.

В сложившейся ситуации Банк России считает необходимым:

Незамедлительно внести в Государственную Думу пакет законопроектов, предусматривающих внесение изменений в действующее законодательство, направленных на укрепление доходной части бюджета.

Потребовать от Федерального Собрания рассмотрения и принятия в полном объеме указанного пакета в ускоренном режиме (в течение одной-двух недель).

В случае неспособности или вызванного политическими мотивами отказа законодательных органов власти от выполнения указанных требований в короткие сроки, руководство России должно быть готовым к принятию всех необходимых решений Указами Президента Российской Федерации. (Именно так поступил Президент Украины в конце прошлой недели.)

Правительству России сконцентрировать максимум внимания на практическом претворении в жизнь уже принятых решений и тех решений, подготовка которых завершается.

Тем временем ситуация на рынке ГКО—ОФЗ обострялась с каждой неделей: уровень доходности постепенно достиг 50% годовых, заимствования при таком уровне процентных платежей делали бюджет 1999 года абсолютно невыполнимым, поскольку доля процентных платежей могла превысить 40% от суммы расходов бюджета. Такой объем процентных платежей не позволял спланировать бюджет, который мог бы соответствовать основным макроэкономическим параметрам, согласованным с МВФ. Новые заимствования давались Минфину труднее и труднее, несмотря на помощь Сбербанка, который выставлял заявки по более выгодным для Минфина ценам.

Развязка наступила в среду 17 июня. Получив реестр заявок участников аукциона с заявками, уровень доходности которых превышал 50%, Минфин принял решение отказался даже от частичного размещения новых выпусков ценных бумаг. Такое решение было бы оправдано, если бы у Минфина нашлось достаточно средств для расплаты по старым долгам, но инициативы нового руководителя Госналогслужбы давали больше информационных новостей, но меньше налоговых поступлений. В результате вся сумма, необходимая для погашения ранее эмитированных ценных бумаг (почти 6,8 млрд рублей), была «одолжена» Минфином у Банка России[54]. Не погасив эту задолженность, в следующую среду Минфин «позаимствовал» таким же образом еще около 3,6 млрд рублей.

Эти рубли, которые получили участники рынка, были избыточными для них. Спрос на деньги со стороны реального сектора снижался из-за роста процентных ставок и восстановления в начале лета практики налоговых зачетов (уплаты налогов без движения денежных средств у налогоплательщика). Количество финансовых инструментов, доступных участникам рынка, не росло, а их привлекательность снижалась из-за устойчивого падения цен. Как обычно бывает в таких ситуациях, вся сумма «избыточных» рублей была направлена участниками рынка на приобретение иностранной валюты. Тем более что в это время стало ощущаться прекращение внешнего финансирования российской экономики: привлечь внешние кредиты не удавалось никому, предоставленные ранее российским предприятиям и банкам внешние кредиты не пролонгировались, и кредиторы настаивали на их возврате, падение цен на российские ценные бумаги, которые выступали обеспечением под полученные кредиты, требовало внесения новых сумм в качестве страховых платежей. Воспроизводилась ситуация ноября предыдущего года: одной рукой Банк России давал рынку рубли, другой – обменивал рубли на иностранную валюту Болезненные уроки того времени были слишком свежи в памяти Центрального банка, чтобы второй раз наступать на те же грабли. Кроме того, Банк России считал, что неурегулированная задолженность Минфина по результатам аукциона есть не что иное, как кредит ему со стороны Банка России, предоставление которых запрещено законом. Но все попытки обсудить эту проблему не приводили к результатам. Премьер-министр был занят подготовкой своего выступления на расширенном заседании Правительства, где он собирался объявить свою программу действий, и ему было не до таких «мелочей». Минфин уверял премьера, что вопрос «чисто технический», и обещал заплатить, как только будут деньги. В этой ситуации единственным способом для Банка России заставить Правительство обсуждать эту проблему было использование «силовых» методов давления. После обсуждения вопроса на Совете директоров соответствующее письмо было направлено в Минфин России.

Из письма Банка России Министру финансов Российской Федерации

(26 июня 1998)

…Банк России, учитывая сложную ситуацию на финансовых рынках, просит вас рассмотреть вопрос о более быстром погашении задолженности по расчетам…

По результатам аукционов 17 июня 1998 г. у Минфина России образовалась задолженность по расчетам перед Банком России в сумме 4. 931. 770. 627-37 руб., которая не погашена до настоящего времени. В дополнение к этому, по результатам аукционов 24 июня 1998 г. у Минфина России образовалась задолженность в сумме 3. 569. 632. 336-24 руб. В целом, на утро 26 июня 1998 г. задолженность Минфина России по расчетам перед Банком России составляет 8. 501. 402. 959-61 руб.

В связи с изложенным, Банк России информирует Вас о том, что в случае непогашения задолженности по расчетам, образовавшейся 17 июня с. г., до конца рабочего дня 26 июня с. г. Банк России вынужден будет списать со счетов Минфина России в Банке России соответствующие суммы в погашение указанной задолженности. В случае списания средств с валютных счетов Минфина России конверсия иностранной валюты в российские рубли будет осуществлять по официальному курсу Банка России на дату списания средств.

Но и угрозы не работали. Никто не верил в то, что Банк России решится на такой шаг. Единственным аргументом, который оказал свое действие в тот момент, стало информирование А. Чубайса, который возглавлял российскую делегацию на переговорах с МВФ, о том, что непогашение Минфином образовавшейся задолженности к 30 июня приведет к нарушению выполнения параметров денежной программы и поставит под угрозу срыва продолжение переговоров. В результате А. Чубайсу удалось убедить С. Кириенко и Минфин в необходимости погашения всей суммы задолженности, что было сделано 30 июня.

Но рецепт решения бюджетных проблем Минфином был найден. И на следующий день все началось снова. С начала июля это «чудодейственное средство» стало использоваться каждую среду: аукционы по размещению новых выпусков отменялись, а Минфину каким-то странным для посторонних наблюдателей образом удавалось расплачиваться с инвесторами. Иногда Минфину удавалось погасить некоторую часть задолженности за счет внешних займов (июньский транш МВФ, кредит Мирового банка, размещение еврооблигаций и т. д. Минфин «пылесосил» внешние рынки, пытаясь получить деньги практически под любые проценты), но только для того, чтобы в ближайшую среду снова занять у Центрального банка.

Задолженность Минфина быстро нарастала, и к середине июля ее размер превысил 13,3 млрд рублей. Естественно, все полученные рублевые ресурсы инвесторы вкладывали в иностранную валюту. Центральный банк проводил валютные интервенции и терял резервы. Это означало, что потеря более чем двух миллиардов долларов из валютных резервов Центрального банка в июле была вызвана тем, что Банк России фактически кредитовал Минфин. Происходило ослабление денежной политики, наиболее вероятным последствием чего могла стать утрата общей макроэкономической стабильности в стране.

Самое парадоксальное состояло в том, что по-прежнему никто не хотел всерьез обсуждать эту проблему. Минфин вообще не видел в этом ничего страшного и считал, что следует продолжать политику получения средств от Центрального банка[55]. Миллиарды рублей выплескивались на финансовый рынок и подпитывали силы игроков, давивших на рубль. Оборот валютного рынка многократно возрос, спрос на иностранную валюту стал приобретать характер ажиотажного. Это становилось видно всем участникам рынка и еще больше разогревало их аппетиты.

К этому моменту в Банке России было принято окончательное решение о переходе в ближайшем будущем к плавающему курсу рубля. Казалось, что август – самое подходящее для этого время: давление на валютном рынке традиционно ослабевает, и есть возможность перейти к плавающему курсу, получив относительно спокойную ситуацию на две-три недели для сохранения прежней динамики курса. Но выброс каждую неделю трех-четырех миллиардов рублей для погашения очередного выпуска ГКО перечеркивал эти надежды и все усилия Центрального банка по ужесточению денежной политики. Ситуация зашла в тупик – с одной стороны, переход к плавающему курсу в такой ситуации неизбежно будет сопровождаться существенным падением рубля, с другой стороны, отказ от перехода к плавающему курсу сделает практически неизбежной разовую девальвацию рубля.

Попытки Банка России перевести разговор в плоскость обсуждения приближающихся последствий такой политики и объяснить, что фактически Правительство своими руками разрушает основы макроэкономической стабильности, толкает страну к экономической катастрофе, были «гласом вопиющего в пустыне».

Из письма Банка России Председателю Правительства Российской Федерации

(10 июля 1998)

…Главная особенность текущей ситуации заключается в том, что положение на рынке государственных ценных бумаг и валютном рынке невозможно нормализовать, используя имеющиеся в распоряжении Банка России инструменты денежно-кредитной политики: ставки рефинансирования, ломбардного кредитования, операции на открытом рынке, краткосрочные депозиты, применяемые для стерилизации рублевой ликвидности коммерческих банков-участников валютного рынка.

Основным источником потока денежных средств, оказывающих давление на обменный курс рубля и валютные резервы Банка России, стали еженедельные выплаты Министерством финансов держателям государственных ценных бумаг с наступившими сроками погашения. Несмотря на чрезвычайно высокую текущую доходность ГКО—ОФЗ полученные при погашении денежные ресурсы практически не реинвестируются на рынке государственных ценных бумаг, а большая их часть направляется на покупку иностранной валюты. Данные показывают, что такой стратегии в настоящее время придерживаются как инвесторы-нерезиденты, так и частные российские коммерческие банки.

Наибольшее беспокойство у участников рынка вызывает низкий уровень валютных резервов Банка России, заметно уступающих по стоимости портфелю ГКО—ОФЗ, принадлежащему нерезидентам, а также наблюдающаяся в текущем году тенденция к увеличению этого расхождения. На 5 июля 1998 г. превышение номинальной стоимости портфеля нерезидентов над валютными резервами составило 11,3 млрд долл. США. В ближайший месяц выплаты по погашению государственных ценных бумаг должны составить свыше б млрд долл. США (по текущему курсу). Такая ситуация вызывает у инвесторов ожидания единовременной резкой девальвации рубля и приводит к выводу средств из рублевых финансовых инструментов.

Потеря валютных резервов на общем фоне бегства от рубля может вынудить Банк России принять решение об отказе от поддержания обменного курса российского рубля, что приведет к неконтролируемому падению стоимости национальной валюты. Такое развитие событий отбросит российскую экономику на несколько лет назад и перечеркнет все достижения, достигнутые в области финансовой стабилизации. Будет серьезно подорвано доверие к российской национальной валюте со стороны международного финансового сообщества, внутри страны начнется новый стремительный виток «долларизации» экономики, резко возрастет темп инфляции.

Одним из наиболее тяжелых последствий подобного развития событий станет перевод сбережений населения в иностранную валюту. Депозиты и вклады населения в Сбербанке и коммерческих банках составляют сейчас около 160 млрд руб. Можно предположить, что в связи с резким снижением обменного курса рубля не менее половины этих денег будет конвертирована в иностранную валюту. Таким образом, дополнительный спрос на валюту со стороны населения может составить около 12—13 млрд долл. (по текущему курсу)…

В Правительстве не было ни одного человека, который мог бы обсуждать весь спектр макроэкономических проблем, там просто не хватало квалифицированных людей с соответствующими опытом и знаниями. (Так же как не было в Правительстве и людей, которые могли бы вести переговоры с международными финансовыми организациями. Не случайно, видимо, было в этой ситуации назначение А. Чубайса на странную должность – специальный представитель Президента на переговорах.) В результате страна шаг за шагом приближалась к катастрофе, но никто не хотел задуматься об этом.

Из служебной записки автора Председателю Банка России

(12 июля 1998)

Можно однозначно констатировать, что на нашем рынке сложилась паническая ситуация, где основными паникерами выступают резиденты. Ситуация подогревается отсутствием каких-либо действий Правительства и нашими регулярными «вспрысками» ликвидности по средам, что позволяет поддерживать достаточность средств для давления на рубль…

В своей позиции я исхожу из следующего.

Главная проблема сегодня – слабость бюджета и жесткая денежная политика, ориентированная на стабильность рубля. В этой ситуации Банк России должен решить, что делать: или ослаблять денежную политику (читай – девальвация и хаос), или ставить Правительство в такую ситуацию, когда оно вынуждено будет укреплять бюджет или объявлять мораторий на возврат долгов и уходить в отставку. Мы не можем больше решать проблемы Правительства, т. к. это рушит основы нашей политики.

Совершенно понятно, что Правительство не ставит перед собой никаких целей, и тем более в части денежной политики. Мы вынуждены действовать в одиночку и быть готовыми к публичному конфликту с Правительством.

Как институт Банк России не может отказаться от своих обязательств на рынке ГКО (осуществлять погашение по средам при отсутствии денег у Минфина. – С.А.), но их исполнение делает нас заложниками Правительства и ответственными за развитие ситуации…

Конфликт по вопросу о долгах Минфина перед Банком России проходил «за кулисами» (он всплыл в «Независимой газете» из-за осознанной утечки материалов из Минфина после перехода Банка России к более решительным действиям). В этот момент Банк России не имел права затевать публичное обсуждение своих взаимоотношений с другими государственными структурами, поскольку в завершающей стадии находились июльские переговоры с МВФ, а такие «новости», безусловно, сделали бы невозможным их продолжение.

Содержательное обсуждение этой проблемы в Правительстве началось только в последней декаде июля после завершения переговоров с МВФ, когда стало понятно, что такие действия приведут к тотальному провалу в выполнении денежной программы. Но и в этом случае решающим аргументом стала не угроза дестабилизации экономики, а «силовое давление» – 20 июля Центральный банк начал реальное списание средств со счетов Минфина в погашение накопленной задолженности, было списано 532,2 млн рублей. Это означало, что все деньги, которые попадали на счета Минфина, должны отныне направляться на погашение задолженности перед Центральным банком. Всех поступлений в бюджет не хватало даже на расплату по долгам. Только таким способом можно было показать Минфину и Правительству всю остроту и опасность сложившейся ситуации.

Однако и теперь дискуссии не носили характера обсуждения причин возникновения проблемы и поиска реальных путей ее решения, а сводились к попыткам убедить Центральный банк в необходимости скорейшего «разблокирования» счетов Минфина. На очередном совещании у премьер-министра 27 июля в ответ на мой прямой вопрос: «Что правительство собирается делать для выплаты зарплаты Президенту, если все налоги идут на обслуживание долга, а в долг больше не дают?» прозвучал ответ: «Налоги мы собрать не сможем, предлагайте, что делать»[56].

КРЕДИТ МВФ: НЕУДАЧНАЯ ПОПЫТКА

Летние переговоры с МВФ о предоставлении крупного чрезвычайного кредита оставили странное впечатление. Сначала, после того, как в июне российские власти официально обратились с просьбой о предоставлении кредита, МВФ реагировал на это обращение довольно прохладно. В Вашингтоне отчетливо видели, что российские реформы буксуют, что Правительство не решает наиболее острых проблем, что принимаемые решения не воплощаются в жизнь.

Из письма М. Камдессю С. Кириенко

(9 июля 1998)

…На меня произвели большое впечатление ответственный и серьезный подход, который Вы и Ваше правительство приняли в вопросе укрепления ситуации в налогово-бюджетной сфере и в разъяснении Ваших планов Государственной Думе и российскому народу. Конечно, мы оба понимаем, что составление планов – это одно, а фактическая работа по коренному улучшению ситуации в налогово-бюджетной сфере, которое необходимо в настоящее время, требует огромных и длительных усилий всех заинтересованных сторон, от ответственного работника самого высокого ранга до простых налоговых инспекторов. Оно требует также от всех субъектов хозяйствования страны и от ее населения в целом желания приспособиться к изменениям в налогово-бюджетной сфере. Я говорю это потому, что хочу, чтобы Вы знали: международное финансовое сообщество ищет свидетельства не только того, что у Вас имеются планы коренного улучшения положения в налогово-бюджетной сфере, но и того, что руководство страны – как на региональном и местном уровнях, так и на общенациональном уровне – поддерживает эти планы и обязуется обеспечить их полное выполнение…

Я очень сильно надеюсь, что в ближайшее время может быть достигнуто соглашение и восстановлена стабильность на финансовых рынках с тем, чтобы внимание Вашего правительства могло быть вновь сосредоточено на долгосрочной программе структурных реформ, которые еще не осуществлены…

Позднее, после выделения России очередного транша кредита в конце июня переговоры пошли стремительно и интенсивно: похоже, МВФ попал в плен своих процедур и традиций.

Выделение России очередной порции кредита (после того как рассмотрение этого вопроса откладывалось в течение двух месяцев) в глазах всех означало, что по мнению МВФ процесс реформ в России идет должным образом, что согласованная программа действий выполняется, что основные параметры экономической ситуации находятся под контролем властей и не дают оснований для беспокойства. В то же время, глубина российского кризиса, как в части платежного баланса, так и особенно в части бюджета, становилась все более явственной. Аналитики сходились во мнении, что новые внешние заимствования для России невозможны – лимит доверия к обещаниям властей оказался исчерпанным. Единственным фактором, который мог серьезно изменить сложившуюся ситуацию, по общему признанию, становился крупный кредит МВФ, размеры которого оценивались в 6—8 млрд долларов. Отказ МВФ в предоставлении такого кредита неизбежно толкал Россию в пучину кризиса. Кроме того, Фонд, если бы отказ в предоставлении кредита мотивировался критикой политики российских властей, никак не смог бы объяснить в такой ситуации, почему двумя неделями раньше решение о предоставлении кредита было принято.

Помимо этого, складывалось ощущение, что участие в них А. Чубайса в качестве главы российской делегации оказало магическое воздействие на МВФ. Несмотря на внешнюю жесткость позиции Фонда по многим вопросам, на достаточно далеко идущие требования в области экономической политики в будущем, в целом согласие было достигнуто достаточно быстро. Итоговый документ был подписан уже 13 июля.

Основная часть дискуссий развернулась по проблемам экономической программы на 1999 год, а вторая половина 1998 года считалась полностью согласованной. И, видимо, это одна из загадок ситуации. Банку России было абсолютно понятно, что без существенной кредитной поддержки со стороны МВФ российский бюджет не сможет продержаться и двух месяцев. Уровень доходов бюджета не повышался, возможности новых заимствований были совсем иллюзорными, а объем обязательных платежей по обслуживанию государственного долга продолжал возрастать. Вместе с тем, на переговорах Минфин постоянно говорил о том, что до конца года «весь бюджет просматривается без особых проблем», и не настаивал на получении какой-либо части первого транша большого кредита. Сотрудники МВФ обладали не меньшим объемом информации о происходящем в России и обязаны были видеть тяжелейшее положение бюджета и сосредоточить основные усилия на переговорах именно на данном направлении. Но этого не произошло. По всей видимости, в ходе переговоров МВФ исходил из той предпосылки, что основная причина кризиса в России – утрата доверия со стороны инвесторов из-за недостаточного уровня валютных резервов России[57]. Только этим можно объяснить тот факт, что МВФ так быстро согласился предоставить громадные средства для пополнения резервов Центрального банка[58]. Видимо, упор делался на то, что это решение сможет переломить отношение инвесторов к российской ситуации.

Из сопроводительного документа МВФ к запросу Россией программы поддержки

(июль 1998)

С учетом нынешнего состояния рынка глубокая налогово-бюджетная корректировка, предусмотренная планом правительства, безусловно необходима. Властям следует приложить решительные усилия, чтобы убедить рынок в том, что их налогово-бюджетная позиция посильна в среднесрочной перспективе и что их общий дефицит поддается финансированию… Стратегия проведения корректировки справедливо акцентирует внимание на стороне доходов и изменениях в законодательно закрепленной налоговой базе, однако усилия налоговой администрации также следует активизировать. До сих пор эти усилия не оправдали надежд… Однако единственно возможный в рамках программы подход к решению нынешних трудностей пролегает через неуклонную и активную политическую поддержку трудных мер. Финансовые рынки положительно отреагировали на провозглашение программы корректировки, но в случае спада в реализации этого курса сохранить доверие будет невозможно, и, таким образом, любая пробуксовка может оказаться критической…

Не следует недооценивать рисков программы. Сотрудники фонда обнадежены тем, что нынешнее правительство решительно выступает за реформы, относительно независимо от традиционных привилегированных групп России и президент и парламент оказывают поддержку в важных областях. Однако следует иметь в виду, что правительство не пользуется широкой поддержкой и должно будет противостоять давлению сильных кругов в региональных и местных органах управления и на предприятиях. Кроме того, до сих пор налогово-бюджетные проблемы по-прежнему трудноразрешимы, банковский сектор уязвим, а цены на ключевые статьи экспорта могут оставаться заниженными…

Очевидно, что фонд принимает на себя в России исключительные риски. Страна пережила недавно кризис бюджетного финансирования, и нет уверенности в том, что подобный кризис не произойдет в будущем. Россия потратила гораздо больше времени, чем ожидалось, на то, чтобы провести свою стабилизацию, и это усугубляет ее слабости в глазах иностранных инвесторов. Кроме того, сроки возврата доверия рынка и дальнейшее укрепление российской экономики сопряжены с большой неопределенностью, и это вызывает серьезное сомнение относительно своевременного осуществления Россией платежей Фонду. Только активная и решительная реализация в рамках проводимой политики комплекса мер, принятых в поддержку нынешней программы, снизит уязвимость, проявленную Россией по отношению к внешним потрясениям, и гарантирует ресурсы Фонда, подвергаемые в настоящее время риску. Сотрудники и руководство фонда указывали высшим властям в России, что им следует прилагать усилия в основном в трех областях, чтобы минимизировать возможность будущих финансовых кризисов: (1) укреплять государственные финансы, особенно увеличивать поступление доходов и установить строгий контроль за государственными расходами; (2) совершенствовать управление на каждом уровне и (3) повышать жизнеспособность банковской системы.

Накануне заседания Совета директоров МВФ, назначенного на 20 июля, Государственная дума отвергает ряд предложений Правительства, направленных на повышение доходов бюджета, а Администрация Президента категорически возражает против принятия законодательно обусловленного решения, позволяющего улучшить финансовое положение Пенсионного фонда. В глазах МВФ власти России явно демонстрируют свое непонимание остроты ситуации и полное нежелание предпринять какие-либо действия по ее выправлению, но… выбора у МВФ уже не остается: отказ от рассмотрения программы означает резкое ухудшение ситуации на российском рынке, рассмотрение и принятие положительного решения оставляет некоторые шансы на преодоление кризиса. Утопающий хватается за соломинку: программа рассматривается, решение о предоставлении помощи принимается, но сумма первого транша уменьшается на 20% – с 5,6 млрд долл. до 4,8 млрд долл. Итак, не сделав никаких реальных шагов по преодолению кризиса, Россия получила чрезвычайный пакет международной помощи.

Пакет был действительно впечатляющим, общая его величина оценивалась в 22,7 млрд долларов. При этом наиболее существенная часть средств должна была быть получена Россией уже в 1998 году Общая сумма кредитов в этот период должна была составить более 15 млрд долларов: МВФ планировал предоставить 5,6 млрд долл. в конце июля, два транша по 2,8 млрд долл. в октябре и декабре и два транша по 670 млн долл. в сентябре и ноябре; к этому добавлялись несколько кредитов Мирового банка на сумму около 2 млрд долл. и кредит Правительства Японии на сумму 600 млн долл.

Но была у этого пакета помощи и слабая сторона: обычно, когда такая помощь предоставлялась другим государствам (Мексика, Таиланд, Корея, Индонезия), кредиты со стороны международных финансовых организаций составляли значительную, но не единственную часть пакета поддержки. Эти кредиты соседствовали с двусторонними кредитами (кредитами, предоставленными другими государствами) и так называемым «пакетом коммерческой помощи», который оформлялся обычно в виде пролонгации или переоформления ранее полученных страной или ее предприятиями и банками кредитов. В России пакет помощи ограничивался практически исключительно кредитами МВФ и Мирового банка. Если непредоставление межгосударственных кредитов (за исключением решения Японии о выделении 1,5 млрд долл.) еще можно понять и объяснить внутриполитическими причинами, то отсутствие пакета коммерческой поддержки являлось очевидной слабостью общей конструкции программы поддержки России.

Единственной составляющей этого пакета стала предпринятая Минфином в середине июля попытка снять напряжение проблемы еженедельного погашения государственных облигаций на сумму 6—7 млрд рублей (в среднем еженедельно) путем проведения добровольного обмена ГКО, погашение которых должно было произойти до середины 1999 года, на еврооблигации со сроками обращения 7 и 20 лет. Но и она оказалась более чем спорной по своим результатам, несмотря на то, что Минфину удалось обменять ГКО на общую сумму более 23 млрд рублей, выпустив еврооблигаций на сумму 4,6 млрд долларов и получив еще 300 млн долларов от дополнительного размещения таких ценных бумаг.

С одной стороны, само предложение российских властей провести такой обмен, при том что абсолютно в стороне оставлялись вопросы краткосрочной задолженности российских банков и предприятий, где давление со стороны кредиторов было не меньшим, означало признание Правительством сложностей со своевременным погашением своих обязательств.

С другой стороны, и этот обмен был на грани срыва. По первоначальному предложению Минфина и его советников по проведению обмена к этой операции допускались только инвесторы-нерезиденты, несмотря на то, что ряд российских банков, особенно Сбербанк, изначально заявили о своем желании в ней участвовать. Для признания обмена состоявшимся нужно было набрать заявок на сумму 2,5 млрд долларов. Общая же сумма заявок нерезидентов едва превысила 2 млрд долларов, из которых около 20% принадлежало самому банку – советнику по обмену. Если бы не настойчивые требования Центрального банка и Сбербанка о включении российских банков в процедуру обмена, то и здесь бы Россию ожидал провал[59]. Со стороны складывалось ощущение, что при проведении этой операции советники Минфина были больше заинтересованы в получении своих комиссионных, нежели в успехе операции для России.

Нельзя забывать и о том, что размещение еврооблигаций, выпущенных в рамках процедуры обмена ГКО, проходило по доходностям, приближающимся к 15% годовых, что характеризовало крайне тяжелое положение российских властей.

Из квартального обзора текущей ситуации в России, подготовленного МВФ

(июнь 1998)

Хотя реструктуризация государственного долга принесла бы пользу в плане уменьшения финансовой уязвимости правительства, последнему необходимо будет не упустить из виду валютный риск и избежать фиксации чрезмерно высоких процентных ставок. Для того чтобы такая операция наверняка достигла своей цели, правительству нужно будет заняться основополагающими проблемами, обусловливающими высокий уровень процентных ставок.

Так или иначе, чрезвычайный по скорости предоставления и объемам пакет помощи России был выделен. Но он уже не смог помочь…

ПОСЛЕДНИЙ ШАНС

Психологическое воздействие от решения МВФ об оказании экстренной помощи России ощущалось ровно три дня, когда ситуация на финансовом рынке стала понемногу успокаиваться. Но вскоре, узнав о том, что первая порция кредита МВФ сокращена на 800 млн. долларов из-за невыполнения Россией предварительно согласованных мер, не увидев никаких новых реальных шагов со стороны российского Правительства, направленных на исправление ситуации, увидев очевидное противостояние Правительства и Государственной Думы, которая блокировала принятие пакета налоговых законопроектов, внесенных Правительством, рынок развернулся в прежнем направлении. Видимо, в этот момент была упущена последняя возможность для Правительства воздействовать на ситуацию своими действиями без принятия экстраординарных решений, какими стали решения 17 августа.

Из письма С. Фишера С. Кириенко

(23 июля 1998)

…Я хотел бы выразить одобрение по поводу соглашения о мерах экономической политики, результатом которого стало решение Совета директоров Фонда о предоставлении России дополнительной финансовой помощи. Согласованные меры политики представляют собой энергичные и своевременные действия, направленные на преодоление имеющихся трудностей в России. Наиболее важными являются первоочередные действия, содержащиеся в пакете, действия Правительства, нацеленные на обеспечение политической поддержки денных мер, а также акцент на исправлении положения в налогово-бюджетной сфере и накопление международных резервов с целью восстановления доверия.

Несмотря на очевидные усилия правительства, направленные на преодоление имеющихся трудностей, я хотел бы отметить, что Руководство и Совет директоров Фонда поддержали программу правительства не без некоторых сомнений… Особую тревогу Совета директоров Фонда вызвал тот факт, что на фоне продолжительного неудовлетворительного выполнения согласованных мер экономической политики Фонд вновь поддержал предоставление России крупного пакета финансовой помощи на основании заверений правительства, а не конкретных действий; размер предоставляемой помощи по сути вдвое превышает и без того большой объем уже предоставленных России средств Фонда. Кроме того, Совет директоров был обеспокоен ходом реализации мер политики, проводимой российским правительством в последнее время.

Уважаемый г-н Премьер-Министр, для всех участников переговоров и для международного сообщества в целом очевидно, что Фонд пошел на исключительный шаг в отношениях с Россией, который не может быть повторен. В настоящее время принципиально важно, чтобы российское правительство обеспечило твердое выполнение согласованной программы и развеяло устойчивые сомнения в том, что Россия не в состоянии сделать это. В силу важности данной задачи убедительно прошу Вас лично обеспечить порядок, при котором реализация данных мер не будет отклоняться от согласованного графика… Лишь при этом условии исключительные меры, принимаемые как Фондом, так и Россией, смогут обеспечить достижение основной общей задачи, а именно устойчивости российских государственных финансов…

Котировки российских ценных бумаг на западных рынках стали стремительно падать и достигли настолько низких значений, что все эксперты хором заговорили, что рынок не верит тому, что Россия будет платить по своим долгам.

И в стране события разворачивались с калейдоскопической быстротой. Бюджетные прогнозы Минфина на август-сентябрь ухудшались с каждым днем, на каждом совещании звучали слова о том, что «без поддержки Центрального банка бюджет сбалансировать не удастся», но при этом никто не брал на себя смелость объяснить, о какой поддержке идет речь. Правительство не хотело вносить в Думу законопроект о кредитовании бюджета Центральным банком, предпочитая делать это «втихую», не без оснований рассчитывая на то, что вся ответственность в таком случае ляжет на Центральный банк.

Размер средств, необходимых Минфину сверх суммы налоговых поступлений для финансирования первоочередных расходов бюджета, в расчете на месяц вырос с 6 в конце июля до 8 в начале августа, затем до 12 к концу первой недели августа, затем до 16 млрд рублей к середине месяца. Становилось очевидно, что страна вплотную подошла к краху бюджета и смене макроэкономической политики.

Из служебной записки автора Председателю Банка России

(22 июля 1998)

Ситуация с непогашенной и нарастающей задолженностью Минфина перед Банком России по погашению ранее выпущенных государственных ценных бумаг и уплате купонов по ним ставит Россию на грань экономического и политического кризиса. Сегодня стало очевидно, что в ситуации отсутствия результатов деятельности Правительства по части сбора налогов задолженность будет иметь тенденцию к росту, по крайней мере в ближайшие несколько недель. Этому будет «способствовать» решение Правительства о невыпуске новых ГКО: российские банки испытывают стойкое неприятие к этому инструменту (нерешенные налоговые проблемы, склонная к резким колебаниям ценовая динамика и следовательно проблемы с прибылями и убытками, отсутствие длинных пассивов) плюс к этому наша рестриктивная денежная политика заставляет их искать источники ликвидности, – следовательно, не исключено, что банки пойдут на некоторое сокращение своего портфеля ГКО для решения текущих проблем с ликвидностью. Таким образом, если в качестве (достаточно оптимистической) гипотезы принять, что Минфину на аукционах в течение августа удастся рефинансировать только 50% погашаемых выпусков (при 100%-ном рефинансировании портфеля Банка России), то новая валовая задолженность до конца августа может составить 12—13 млрд рублей. Очевидно, что выплатить 20 млрд рублей в течение августа Минфин будет просто не в состоянии.

В сложившейся ситуации у Банка России есть две альтернативы поведения: 1) продолжать последовательно проводимую на протяжении последних лет денежную политику, направленную на низкую инфляцию и стабильность курса рубля, либо 2) изменить цели и содержание проводимой денежно-кредитной политики.

Реализация первого варианта возможна в двух подвидах: 1) Банк России настаивает на погашении Минфином его задолженности, пусть даже и путем полного прекращения финансирования иных расходов бюджета (может быть, за исключением обслуживания внешнего долга) или 2) Банк России перекладывает бремя изъятия ликвидности на банковскую систему путем дальнейшего сокращения ее кредитования и повышения резервных требований. Совершенно очевидно, что в одном случае Банк России входит в конфликт с Правительством (которое будет поддержано Советом Федерации и, скорее всего, Думой и Администрацией Президента), в другом случае неизбежен конфликт с олигархами и огромные проблемы устойчивости банков.

Второй вариант также может быть рассмотрен в двух подвариантах: 1) Банк России настаивает на том, что расслабление денежной политики (читай – кредитование бюджета) возможно только в рамках изменения законодательства, будь таковое – Банк России безусловно будет его исполнять; 2) все делается втихую.

Совершенно очевидно, что любой сценарий развития событий чреват обвинениями в адрес Банка России, главным мотивом в которых будет звучать «доведение страны до экономической катастрофы» – либо по причине остановки бюджетного финансирования, либо по причине краха банковской системы, либо по причине повышения инфляции и дестабилизации валютного рынка и рынка ГКО вследствие этого.

Наихудшими сценариями с точки зрения последствий являются вторые в каждом из вариантов. В случае сценария жесткой политики, коллапс банковской системы, пожалуй, наиболее серьезная экономическая катастрофа, которая (если ее не решать путем предоставления экстренной финансовой помощи за счет эмиссионных источников) откинет экономику России на несколько лет назад с точки зрения институционально-экономического развития. В случае ослабления политики «втихую», на Банк России ложится вся ответственность за нарушение законодательства, за искажение отчетности перед МВФ и введение мирового финансового сообщества в заблуждение относительно реального положения дел и реальной экономической политики Правительства и Банка России. Безусловно, долго сохранять в тайне такую политику невозможно: уже вчера Минфин донес до сведения основных бюджетополучателей информацию «об аресте счетов Минфина Банком России», следует ожидать, что в ближайшие дни эти события выльются на страницы газет и в депутатские запросы. Скрывать состояние дел от МВФ можно максимум в течение 15—20 дней – до тех пор, пока у них не появится достаточный статистический ряд по данным пятидневной отчетности для того, чтобы задать нам правильные вопросы.

Эта проблема и проблема задолженности Минфина перед Банком России обсуждались по два раза в неделю, поочередно у А. Чубайса (который стал фактически выполнять функции вице-премьера Правительства) и С. Кириенко. Из Минфина сначала «выдавили» обещание погасить всю задолженность к 1 августа, не уточняя, откуда будут взяты деньги для этого (про налоги никто не хотел и слышать!).

После того как все возможные альтернативы получения денег взаймы были исчерпаны, стало очевидно, что в долг даже под залог акций, под результаты будущих аукционов по продаже государственной собственности никто давать не хочет, это обещание было взято назад. Перед Центральным банком снова поставили вопрос о необходимости помочь бюджету, но уже не «живыми» деньгами, а переоформлением части задолженности (7 млрд рублей) в государственные ценные бумаги, вкупе с новым обещанием Минфина – гасить новую задолженность до вторника, то есть до очередного аукциона. 3 августа в Банк России пришло письмо С. Кириенко с просьбой к Банку России от имени Правительства осуществить покупку ценных бумаг Министерства финансов Российской Федерации при том, что это создает угрозу для реализации денежной программы, согласованной с МВФ. В дальнейшем Правительство Российской Федерации обязывалось своевременно выполнять свои обязательства в расчетах с Центральным банком Российской Федерации. В очередной раз Центральный банк согласился поддержать Правительство, надеясь, что понимание всей остроты ситуации все-таки потребует от Правительства реальных действий.

Так как это уже было после 1 августа, скрыть информацию о реальном положении дел в бюджете и о фактическом кредитовании бюджета со стороны Банка России от МВФ было невозможно. Ровно через десять дней после получения первого транша кредита МВФ российские власти проинформировали МВФ о необходимости «переориентировать» 1 миллиард долларов из полученного кредита на нужды бюджета. После непродолжительного обсуждения МВФ дал на это согласие, поскольку промах в работе миссии был очевиден.

Из сопроводительного документа МВФ к запросу Россией программы поддержки

(июль 1998)

Сотрудники Фонда поддерживают намерение продолжать проведение нынешней стратегии в отношении обменного курса и денежно-кредитной политики. Удержание обменного курса в рамках установленного коридора при поддержке сдержанной кредитной политики являлось в последние три года ключевым фактором в снижении инфляции. ЦБР следует прилагать все усилия к тому, чтобы сохранить это достижение.

Доверия к России не испытывал никто, никто не хотел давать ей в долг. Несмотря на пакет чрезвычайной международной помощи, на аукционах 23 и 30 июля и 5 и 12 августа Минфину не удалось взять взаймы ни копейки. Снова все деньги на погашение государственного долга (более 22 млрд рублей за эти четыре недели) были позаимствованы у Центрального банка. Снова все полученные рубли участники рынка направили на приобретение иностранной валюты у Центрального банка. Объем валютных интервенций Банка России за этот период оказался примерно равным сумме полученного от МВФ кредита. Бессмысленность и бесперспективность продолжения такой политики становилась все более очевидной.

Окончательная точка над i и диагноз ситуации были поставлены вечером 14 августа на совещании у С. Кириенко[60]. В этот день впервые по всей стране явственно проявились результаты массированной кампании в средствах массовой информации о неизбежности девальвации рубля. Во всех крупных городах России выстроились длинные очереди к валютообменным пунктам. Практически везде курс доллара вырос на 10%: до 7 рублей при том что официальный курс рубля был 6,30 руб. за доллар. В Центральном банке этот факт оценили как очевидный признак того, что российское население перестало верить рублю. Если противостоять напору со стороны финансового рынка Банк России был еще в состоянии, то противостоять населению не может ни один центральный банк в мире. Это противостояние всегда оказывается бессмысленным, поскольку в игру в этом случае вступает гораздо более сильный игрок.

Фактическая девальвация рубля состоялась. Банку России стало окончательно понятно, что принятие решения о переходе к плавающему курсу рубля откладывать нельзя. На наш взгляд, решение об этом должно было быть принято в течение следующей недели. С этим представители Банка России и пришли на рабочее заседание в Белый дом.

Но по мере обсуждения ситуации на валютном рынке стало вырисовываться общее представление о том, что наиболее острой проблемой по-прежнему остается проблема бюджета, вернее отсутствие доходов бюджета в объеме, позволяющем выплачивать хотя бы заработную плату бюджетникам и обслуживать внутренний долг. Минфин констатировал, что сбор налогов осуществляется в августе в гораздо меньшем объеме, чем прогнозировалось, и что восстановить внутренние заимствования не удается. Это означало, что, поскольку Минфин обязан продолжать каждую среду выкупать погашаемые выпуски ценных бумаг, то на это будут уходить все (!!!) доходы бюджета. Финансировать плановые расходы бюджета одновременно с выкупом ГКО невозможно. Надежды на получение новых внешних займов окончательно улетучились, никто не хотел давать России в долг ни на каких условиях. Последние надежды на получение краткосрочных кредитов (bridge financing) в обеспечение будущих приватизационных аукционов рассеялись после того, как возможные кредиторы заявили, что по их мнению для стабилизации ситуации в России «нужны более существенные меры». Минфином было четко сказано, что исполнение бюджета и обслуживание государственного долга без получения дополнительного финансирования в объеме около 40—50 млрд рублей не представляется более возможным. Никаких конкретных предложений по выходу из ситуации не было представлено, и всем участникам предложили подумать до следующего утра и высказать свои соображения по выходу из создавшейся ситуации.

После возвращения в здание Банка России мы продолжили обсуждение ситуации, которая стала расцвечиваться новыми красками.

Продолжение падения котировок российских ценных бумаг на мировых рынках привело к необходимости уплаты российскими банками новых страховых взносов по залоговым кредитам, суммы этих платежей исчислялись сотнями миллионов долларов. Ряд банков пытался выйти из этих сделок и продать ценные бумаги, но это приводило к дальнейшему падению цен и необходимости уплаты новых страховых взносов. Все свободные ресурсы вкладывались банками в иностранную валюту, остатки средств на корреспондентских счетах банков в Центральном банке снизились в два раза по сравнению с весной. Все отчетливее стал проявляться кризис ликвидности банковской системы, которая стала плохо справляться с обслуживанием текущих расчетов.

Проблема ликвидности банковской системы была хорошо заметна всем, но традиционные рецепты, которые приходилось слышать в то время, сводились к одному: дайте банкам денег! Такую позицию занимали банкиры и депутаты Государственной Думы, министры и ученые. Денег хотели все – и бюджет, и банки, и регионы, и предприятия. А поскольку именно Центральный банк продолжал проводить линию на ограничение роста предложения денег, то Банк России становился виновником всех бед и причиной возникновения всех проблем. Наиболее наглядно иллюстрирует такую позицию письмо Б. Федорова от 14 августа, который обвинял Центральный банк в том, что жесткая денежная политика не позволяет собирать налоги.

И именно в этот день, 14 августа, банк «Империал» не смог расплатиться с западными кредиторами по полученному ранее кредиту. Оценка состояния банка «Менатеп» позволяла смело утверждать, что и он не смог бы выполнить своих аналогичных обязательств в понедельник, 17 августа. Это означало, что многие российские банки реально могли столкнуться с требованиями западных кредиторов о досрочном возврате полученных кредитов – во многих кредитных соглашениях существовала оговорка о последствиях cross-default, то есть о праве кредиторов предъявить требования о досрочном возврате кредитов в случае невозврата кредита другими российскими банками.

Общая позиция Банка России была сформулирована следующим образом. Очевидно, что Россия столкнулась с проявлением одновременно четырех разноплановых кризисов:

– во-первых, Россия и российские власти в полной мере ощутили утрату доверия к себе со стороны российских и иностранных инвесторов, которые не хотели давать в долг ни Правительству, ни предприятиям или банкам. В дополнение к этому, начало проявляться недоверие со стороны населения, которое стало забирать вклады из банков и интенсивно закупать иностранную валюту;

– во-вторых, Правительство больше не в состоянии обслуживать обязательства по государственному долгу без получения средств от Банка России. Правительство и государство оказались слишком слабыми и не смогли обеспечить повышение сбора налогов даже перед лицом финансовой катастрофы, никаких надежд на получение новых займов из-за рубежа не было;

– в-третьих, изменения внешнеэкономической ситуации и платежного баланса стали чрезвычайно сильными. Отрицательное сальдо по текущим операциям платежного баланса в первом полугодии 1998 года достигло 3% ВВП, что несколько превышало прогнозные оценки Банка России, но самое главное – Россия к этому времени потеряла возможность его уравновешивания за счет привлечения новых внешних займов. В первом полугодии 1998 года государство смогло привлечь только 8 млрд долл. против 14,3 млрд долл. в первом полугодии 1997 года; для российских банков эти цифры составили 1,3 млрд долл. против 3 млрд долл. В третьем квартале ситуация стала еще более критической: российские банки столкнулись с требованиями кредиторов о возврате полученных ранее средств[61]. Возможности же новых заимствований практически исчезли, что не оставляло Центральному банку возможности продолжать политику удержания курса рубля в рамках объявленного валютного коридора;

– в-четвертых, российская банковская система попала в кризисное состояние. Проявились все ее накопленные ранее болезни, которые усугубились по мере сокращения объемов внешнего финансирования.

отступление пятое:

ЧТО ПРОИЗОШЛО С РОССИЙСКИМИ БАНКАМИ?

Российская банковская система явилась продуктом процесса экономических реформ, одним из ее наиболее видимых результатов. За несколько лет в стране появились крупные быстрорастущие финансовые учреждения, которые аккумулировали значительные ресурсы, привлекли большие объемы вкладов населения, смогли выйти на международные рынки, найти там свою «нишу» и заслужить определенную репутацию.

Но недаром говорится, что наши недостатки являются продолжением наших достоинств. То же самое произошло и с российскими банками: те факторы, которые на определенном этапе развития способствовали быстрому росту и накоплению активов банковской системы, со временем стали играть роль мины замедленного действия, которая в итоге сделала свое дело.

Молодость российских банков, с одной стороны, служила основой их энергичного роста, который не сковывался традиционными нормами поведения «красных» директоров, способствовала активному освоению и расширению нового бизнеса, позволяла жить, не оглядываясь на накопленные проблемы. С другой стороны, молодость банков означала отсутствие у них достаточного количества собственных ресурсов, соответствующих внутренних процедур контроля и адекватной оценки рисков, которые возникают изнутри по мере развития банков, ориентацию главным образом на краткосрочные финансовые результаты в ущерб долгосрочным, перспективным интересам.

Создание многих банков крупными российскими предприятиями или вхождение банков в финансово-промышленные группы, с одной стороны, обеспечивало банкам наличие с самого начала их деятельности достаточной для успешного и быстрого развития ресурсной базы. С другой стороны, этот момент зачастую создавал сильнейшую зависимость банков от своих акционеров в принятии решений, приводил к тому, что существенная часть привлекаемых ресурсов перераспределялась в пользу акционеров, причем на заведомо невыгодных для банков условиях.

Практически полное отсутствие рынка банковских услуг в стране в начале 90-х годов позволяло банкам энергично привлекать новую клиентуру, но, с другой стороны, конкуренция приводила к тому, что привлекательные в краткосрочной перспективе условия оборачивались кандалами для банков в кризисной ситуации. Самым ярким примером в данном случае может служить массированное привлечение вкладов населения в иностранной валюте. В определенный момент такие условия были единственно привлекательными для населения и позволяли переманить наиболее выгодных клиентов из Сбербанка. Но использование привлеченных ресурсов для вложения в рублевые активы приводило к образованию так называемого «курсового риска» (риска потерь на обесценении валюты), а рискованное кредитование клиентов или кредитование акционеров, зачастую чреватое невозвратом предоставленных средств, приводило к образованию дыры в балансе банков.

Крупнейшей проблемой для российских банков и для российской экономики в целом является отсутствие в стране крупных накоплений как у населения, так и у предприятий реального сектора, отсутствие практики и институтов долгосрочных сбережений, институциональных инвесторов. В такой ситуации привлекаемые банками средства населения и предприятий носили краткосрочный характер[62], что, естественно, не позволяло банкам заниматься долгосрочными проектами без превышения допустимой степени риска. Наиболее естественным выходом в такой ситуации является привлечение краткосрочных межбанковских кредитов (сроком, как правило, не более одной недели, а в основном 1 день) внутри страны или внешних кредитов, что стало возможным для российских банков со второй половины 1996 года. Но такие кредиты являлись краткосрочными по международным понятиям (до одного года) и постоянно требовали проведения переговоров с кредиторами об их пролонгации, что было не очень сложно в спокойной ситуации, но стало невозможным в период осложнения финансовой ситуации в России. Кроме того, все эти кредиты привлекались в иностранной валюте, что опять-таки создавало дополнительный курсовой риск для банков.

Нельзя сказать, что такие проблемы являлись чисто российскими, с аналогичными сложностями традиционно сталкиваются многие банковские системы в странах с переходной экономикой, да и в странах с развитой экономикой. Предотвращению возникновения банковских кризисов, то есть ситуации массового неисполнения банками своих обязательств по возврату привлеченных ресурсов, должны способствовать органы банковского надзора. Таким органом в России выступал Центральный банк, и, безусловно, возникает вопрос: а что он делал в этой связи? Неужели он не видел все эти проблемы?

Молодость российской банковской системы и отсутствие устойчивых традиций банковского дела одновременно означали отсутствие устоявшейся системы банковского надзора в России. Излишне говорить, что со времен Советского Союза и Госбанка СССР не удалось получить в наследство ничего. Но и в России до середины 1995 года практически не существовало отчетливого понимания необходимости создать жесткую (по степени контроля) систему банковского надзора. Основные усилия надзорных подразделений Банка России в то время были направлены на стимулирование процесса создания большого числа пусть в основном и мелких банков. Все финансовые проблемы банков, которые тогда могли возникать, разрешались за счет обесценения их потерь в результате инфляции и возможности финансового сектора реально выигрывать в инфляционной среде.

Первый звонок прозвучал в августе 1995 года, когда неадекватное восприятие макроэкономической ситуации, ошибки в оценке динамики валютного курса рубля, инфляции и процентных ставок привели ряд крупных банков, входивших в число первых пятидесяти[63], к банкротству Поскольку они являлись крупными заемщиками на межбанковском кредитном рынке, то положение и многих других банков стало более проблематичным. Все это заставило Центральный банк всерьез взяться за пересмотр нормативной базы и практики банковского надзора.

События лета 1996 года, когда два других банка, входивших в первую «двадцатку», испытали сильнейшие потрясения (обанкротился «Тверьуниверсалбанк» и попал в тяжелейшее положение «Уникомбанк») еще сильнее подчеркнули важность и неотложность такой работы. В Центральном банке были разделены функции лицензирования и банковского надзора, которые до того времени выполнял один департамент, было создано специальное подразделение – ОПЕРУ-2, – для надзора за крупнейшими банками страны. Была завершена разработка нового плана счетов и правил бухгалтерского учета в банках, которые позволяли с большим доверием относиться к получаемой от банков информации. Были пересмотрены и детализированы формы отчетности банков, разработаны методики осуществления надзорной деятельности и инспекционных проверок. Но всего этого оказалось недостаточно, чтобы предотвратить кризис или существенно ограничить его проявления.

Причин этому несколько. Во-первых, в любой стране система надзора – это продукт исторического развития, ее нельзя создать в отрыве от реальной банковской системы, нельзя взять и перенести нормы и правила из другой страны и применить их у себя. Банковский надзор является сочетанием норм и правил, квалификации персонала, понимания банками своей ответственности перед обществом. Если нормы и правила могут быть разработаны достаточно быстро, то для становления соответствующего уровня остальных компонент требуется существенное время. Многие сотрудники Центрального банка, занимавшиеся банковским надзором, всерьез считали, что их главной задачей является помощь банкам в устранении проблем, понимая под помощью выделение кредитов Центральным банком, установление льготных нормативов деятельности банка, при полном отсутствии требований к самим банкам, их руководителям и собственникам.

Во-вторых, к сожалению, исторически система банковского надзора в России децентрализована, то есть основную работу по надзору за конкретными банками выполняют территориальные учреждения Банка России. Центральный аппарат занимается в основном разработкой методических материалов, сбором и обработкой статистической отчетности. Вся информация о деятельности банков сосредотачивается на региональном уровне и становится известной в Москве только по специальным запросам. Совершенно очевидно, что такая система надзора дает огромный простор для проявления местничества, когда местные руководители могут достаточно вольно интерпретировать состояние и проблемы банков, заставлять их принимать решения «по указке» местной власти, при необходимости «закрывать глаза» на недостатки в работе банков. Создание ОПЕРУ-2 было первым шагом на пути концентрации банковского надзора в одном месте и встретило ожесточенное сопротивление, как со стороны банков, так и со стороны руководителей региональных органов власти.

В-третьих, сыграла свою негативную роль неготовность российских банков к взаимодействию даже по вопросам развития банковского бизнеса, которые могли бы принести пользу всем участникам. Так, российские банки не смогли найти общую точку зрения на создание системы межбанковского гарантирования вкладов населения, одновременно блокировав все инициативы Банка России по этому вопросу в Государственной Думе[64]. Хотя совершенно понятно, что такая система направлена главным образом на предотвращение возникновения и развития паники среди вкладчиков, которая оборачивается «набегами на банки» – паническим стремлением вкладчиков немедленно вернуть свои средства. Именно с этим столкнулись российские банки в августе-сентябре 1998 года и именно против этого не нашлось никаких действенных инструментов. Не захотели российские банки договориться между собой и о согласованном развитии системы электронных расчетов населения, системы платежных карточек в России. В результате доминирующее положение в этом бизнесе заняли международные платежные системы, а совокупные затраты российских банков на приобретение оборудования в несколько раз превышают объективно необходимые. В сентябре 1998 года крупнейшие банки отказались создавать переговорный блок для проведения переговоров с иностранными кредиторами по вопросу урегулирования внешней задолженности. В результате каждому пришлось вести переговоры в одиночку против группы кредиторов, что лишило банки возможности использовать влияние Центрального банка.

В-четвертых, нельзя обойти вниманием проблему объективного противоречия в интересах Центрального банка и коммерческих банков. Если Центральный банк заинтересован в укреплении системы надзора и контроля за деятельностью банков, то банки считают, что обратный процесс предоставляет им большие возможности для успешного ведения бизнеса. Не составляет большого секрета, что в условиях российской демократии крупным банкам и их владельцам не составляет особого труда создать кучу проблем для Банка России в Государственной Думе или Совете Федерации, в Администрации Президента или в средствах массовой информации, «решение» которых явно или неявно обусловливалось требованием об отказе Центрального банка от своих позиций по тому или иному вопросу Хочется надеяться, что события тех месяцев смогут убедить многих в ошибочности такой политики и в том, что надежная система банковского надзора защищает, не в последнюю голову, интересы самих банков и их собственников[65].

На мой взгляд, даже это неполное перечисление проблем российской банковской системы показывает, что набор ее «внутренних болячек» был весьма серьезным и являлся достаточным основанием для возникновения банковского кризиса.

Из сопроводительного документа МВФ к запросу Россией программы поддержки

(июль 1998)

Сотрудники МВФ по-прежнему обеспокоены уязвимостью банковской системы в краткосрочной и среднесрочной перспективе.

Хотя ЦБР признает эти проблемы, его краткосрочная стратегия поощрения поглощений слабых банков путем предоставления поддержки Центрального банка в плане ликвидности сопряжена с серьезными рисками как для банковской системы, так и для ЦБР. Сотрудники Фонда рекомендуют властям безотлагательно оценить проблемы банковской системы и создать надлежащие механизмы для их решения в соответствии с оптимальными методами международной практики.

Неизбежность радикальных изменений во всей российской экономической политике, главным образом в финансовой политике, стала очевидна. Оставался один-единственный вопрос: возможно ли в такой ситуации попытаться минимизировать неизбежные отрицательные последствия этого шага для всей страны? Безусловно, под этим понимались минимизация инфляционных последствий принимаемых решений и сохранение неизменными основ макроэкономической политики.

В Банке России не было сомнений, что попытка удовлетворить все аппетиты федерального бюджета чревата инфляционной катастрофой: только на выплату обязательств бюджета по погашению ГКО—ОФЗ до конца года потребовалось бы около 120 млрд рублей, плюс потребности на финансирование текущих расходов, которые оценивались по самым скромным подсчетам в 25—30 млрд рублей до конца года. Ни о каких надеждах на сохранение стабильности в экономике в этих условиях не могло быть и речи. Мы были убеждены в том, что единственным выходом в сложившейся ситуации могло быть только откровенное признание государством своей неспособности выполнить в срок все обязательства по обслуживанию государственного долга и принудительное изменение этих сроков. При всей неприятности такого шага, только он позволял надеяться, что удастся избежать гиперинфляционного этапа в развитии страны.

На следующий день, в субботу, 15 августа на даче у премьер-министра собрались С. Дубинин, М. Задорнов, А. Чубайс, Е. Гайдар, О. Вьюгин, А. Потемкин и автор этих строк. К сожалению, очень быстро выяснилось, что никаких предложений по преодолению ситуации никто, кроме Банка России, предложить не смог. Понимая всю политическую ответственность за принятие любого решения, мы изложили два возможных варианта действий: 1) исполнение Правительством всех своих обязательств по обслуживанию внутреннего долга плюс поддержка банковской системы через предоставление кредитов Банком России или за счет средств бюджета или 2) проведение принудительной реструктуризации части внутреннего долга[66] и серьезной перестройки банковской системы с возможной национализацией системообразующих банков, не способных исполнять свои обязательства.

Переход к свободному, плавающему курсу рубля был неизбежен и в одном, и во втором варианте. Достаточно полно были описаны возможные последствия того и другого варианта. Вместе с тем представители Банка России заявили о принципиальности принятия законодательного решения о предоставлении кредитов Банка России Правительству и в том, и в другом случае. Мы понимали, что любое решение повлечет за собой слишком серьезные макроэкономические последствия, как в части курса рубля, так и в части инфляции. Быть в данном случае козлами отпущения нам, честно говоря, не хотелось, поэтому ни о каком продолжении практики последних двух месяцев (оплаты Банком России обязательств Минфина по ГКО-ОФЗ) для нас не могло быть и речи. Банк России требовал от Правительства признать реальное положение дел и сказать об этом обществу.

Предложенные Банком России рецепты не очень понравились премьеру, он стал говорить о необходимости поиска альтернатив и упомянул о том, что перед началом данного совещания у него была встреча с Б. Федоровым, который предложил иной выход из ситуации, связанный с выкупом российских долгов на внешних рынках. Чтобы не получить эффект испорченного телефона, С. Кириенко предложил пригласить Б. Федорова, против чего никто, естественно, не возражал.

Суть позиции Федорова была повторением его письма от 14 августа. Причиной кризиса, по его мнению, являлось недоверие финансовых рынков, главным образом внешних, к российским ценным бумагам, отсутствие спроса на них и падение цен, которое провоцировало дальнейшее падение спроса. Для преодоления этого Б. Федоров предлагал взять взаймы 2 млрд долларов и направить их на выкуп российских бумаг, что повлекло бы за собой повышение цен и изменение настроений на рынке[67]. Для преодоления кризиса в российской банковской системе Центральному банку предлагалось выдать банкам существенные рублевые ресурсы путем снижения норм обязательного резервирования. Становилось похоже, что проблемы отдельных банков ему понятны лучше, чем проблемы экономики в целом. Никак предложений относительно того, как Минфину финансировать свои текущие обязательства, в первую очередь, по обслуживанию долга собравшиеся не услышали.

С такой позицией согласиться было невозможно, слишком уж поверхностным выглядел анализ ситуации. Если бы проблема состояла только в том, что складывается неблагоприятная ситуация для новых внешних заимствований из-за падения котировок российских облигаций, обращающихся на внешних рынках! Проблема состояла в том, что российскому Минфину никто не хотел давать в долг ни на каких условиях, и в казне не было денег на выплату заработной платы бюджетникам и на текущее обслуживание своих долговых обязательств. Кроме того, было совершенно понятно, что попытка «поиграть» на рынках да еще и на заемные деньги в критической ситуации обречена на провал и чревата в дополнение ко всему опасностью потери валютных резервов Центрального банка. Именно это и было сказано в ответ на предложение Федорова. Никаких контраргументов на такие возражения он не нашел, его идея не была никем поддержана и больше не обсуждалась как возможная альтернатива.

Оставался выбор между первым и вторым вариантом. Первый вариант означал бы полный отказ от принципов макроэкономической политики, проводившейся на протяжении последних нескольких лет, и со всей очевидностью приводил страну к гиперинфляции в кратчайшие сроки. Второй вариант оставлял надежду на то, что, приняв чрезвычайные меры, удастся пройти «между Сциллой и Харибдой». Замысел состоял в том, чтобы создать такой набор шагов, который при всей их тяжести и болезненности позволит удержать главные достижения последних лет: низкую инфляцию и стабильность валютного курса (хотя все понимали, что после заявления о переходе к плавающему курсу рубля резкого скачка курса доллара избежать не удастся). В пользу второго варианта и был сделан политический выбор.

Тогда же были согласованы принципиальные моменты реструктуризации государственных обязательств:

– реструктуризация должна быть такой, чтобы существенно облегчить положение бюджета и в 1998, и в 1999 годах;

– под реструктуризацию должны попасть только ГКО, то есть краткосрочные ценные бумаги, сроки погашения которых истекали не позднее весны 1999 года;