Руководство по закупкам Пига Густаво
© Cambridge University Press, 2006
© Перевод на русский язык. Издательский дом Высшей школы экономики, 2013
Авторы и составители
Gian Luigi Albano (Джан Луиджи Альбано) – старший экономист научного отдела Агентства по государственным закупкам Италии Consip SpA, Италия.
Lawrence Ausubel (Лоуренс Аузубель) – профессор экономики Университета Мэриленд, США.
Andreas Engel (Андреас Энгель) – консультант компании TWS Partners, Германия.
Achim Wambach (Ахим Вамбах) – профессор экономики Университета Кельна, Германия.
Bruno Jullien (Брюно Жюльен) – руководитель научного отдела CNRS (DR1), GREMAQ Университета Тулузы и руководитель научного отдела Института экономики промышленности (IDEI), Тулуза, Франция.
Veronika Grimm (Вероника Гримм) – доцент экономики Университета Кельна, Германия.
Vincenzo Denicolo (Винченцо Дениколо) – профессор экономики Университета Болоньи, Италия.
Guido Cozzi (Гвидо Коцци) – профессор экономики Университета Мачераты, Италия.
Gustavo Piga (Густаво Пига) – профессор экономики Римского университета Тор Вергата, Италия.
Giacomo Calzolari (Джакомо Кальцолари) – доцент кафедры экономики Университета Болоньи, Италия.
Giancarlo Spagnolo (Джанкарло Спаньоло) – руководитель научного отдела Агентства по государственным закупкам Италии Consip SpA, Италия; адъюнкт-профессор экономики Стокгольмской школы экономики, Швеция.
Yvan Lengwiler (Иван Ленгвилер) – профессор экономики Университета Базеля, Швейцария.
Isabelle Perrigne (Изабель Перринь) – адъюнкт-профессор экономики Университета Пенсильвании, США.
Laura Carpineti (Лаура Карпинети) – младший экономист научного отдела Агентства по государственным закупкам Италии Consip SpA, Италия.
Leslie Marx (Лесли Маркс) – доцент кафедры экономики Университета Дьюк, США.
Luis Cabral (Луис Кабраль) – профессор экономики и менеджмента Университета Нью-Йорка, США.
Marco Pagnozzi (Марко Паньоцци) – доцент экономики Университета Неаполя, Италия.
Matteo Zanza (Маттео Занза) – консультант компании Arthur D. Little Global Management, Италия.
Matthew Raiff (Меттью Рэйфф) – управляющий партнер в компании Bates White LLC, США.
Nicola Dimitri (Никола Димитри) – профессор экономики Университета Сиены, Италия.
Paolo Buccirossi (Паоло Буччиросси) – директор LEAR (Лаборатория экономики, антитрастового регулирования), Италия.
Patrick Bajari (Патрик Баджари) – профессор экономики Университета Миннесоты, США.
Peter Cramton (Питер Крэмтон) – профессор экономики Университета Мэриленд, США.
Riccardo Pacini (Риккардо Пачини) – докторант Римского университета Тор Вергата, Италия.
Robert Marshall (Роберт Маршалл) – профессор экономики Университета Пенсильвании, США.
Steve Tadelis (Стив Таделис) – адъюнкт-профессор экономики Школы бизнеса при Калифорнийском университете Беркли, США.
Tommaso Valletti (Томмазо Валлетти) – лектор школы бизнеса Танака, Имперский колледж Лондона (Великобритания), адъюнкт-профессор экономики в Римском университете Тор Вергата, Италия.
Tracy Lewis (Трейси Льюис) – профессор экономики Университета Дьюк, США.
William Kovacic (Уильям Ковачич) – специальный уполномоченный Федеральной торговой комиссии США.
Federico Dini (Федерико Дини) – младший экономист научного отдела Агентства по государственным закупкам Италии Consip SpA, Италия.
Jose Ganuza (Хосе Гануса) – доцент кафедры экономики Университета Помпеу Фабра (Pompeu Fabra), Испания.
Chrysanthos Dellarocas (Хрисантос Делларокас) – профессор информационных систем Университета Мэриленд, США.
Huseyin Yildirim (Хусейн Илдирим) – доцент кафедры экономики Университета Дьюк, США.
Elisabetta Iossa (Элизабетта Иосса) – профессор экономики Университета Бранел, Великобритания.
Elmar Wolfstetter (Эльмар Вольфштеттер) – профессор экономики Университета Гумбольдта, Берлин, Германия.
Esther Hauk (Эстер Хаук) – доцент кафедры экономики Университета Помпеу Фабра (Pompeu Fabra), Испания.
Предисловие
Данная книга является плодом сотрудничества ведущих мировых экспертов в области государственных закупок и экономистов, работающих и сотрудничающих с отделом науки Агентства по государственным закупкам Италии (Consip SpA).
Несмотря на то, что институт закупок составляет значительную долю ВВП развитых и развивающихся стран и обеспечивает существенный уровень занятости в государственном и частном секторах экономики, дискуссии об оптимальной организации закупочных процедур пока ограничены и находятся вне академической плоскости. Это обстоятельство и послужило основанием написания руководства.
Экономические исследования в области оптимизации закупок за последнее десятилетие велись очень активно. Тем не менее частные и государственные закупочные агентства и компании редко могут позволить себе нанять профессиональных консультантов для детального планирования каждого случая проведения закупок с учетом передовых исследований. В ситуации относительно мелких сделок ограничения временного и финансового характера не позволяют обратиться к экспертам за консультацией и провести ситуационный анализ, и компании вынуждены принимать важные решения, не имея доступа к результатам недавних исследований, которые, в свою очередь, порой излишне технично сформулированы.
По этой причине в 2002 г. компанией Consip, итальянским централизованным государственным Агентством по закупке товаров и услуг, был создан научный отдел, целью которого стало ведение научной деятельности и внутреннего консалтинга по проектированию закупочных механизмов. Для решения этих задач сотрудники отдела начали работу по «переводу» в доступный «передовой опыт» основных устойчивых выводов теоретических, эмпирических и экспериментальных экономических исследований дизайна закупок. Этот проект, первоначально не отличающийся особым размахом, неожиданно дал повод к написанию Руководства, в основном благодаря энтузиазму и трудолюбию ведущих внешних экспертов, впоследствии ставших соавторами.
Деятельность отдела науки Consip состоит в научной поддержке и внутреннем консалтинге в рамках решения практических проблем проведения закупок, включая: правила подсчета очков при проведении различных форм торгов; определение количества и объема лотов, составляющих общий объем закупки; оптимальный механизм стимулирования договаривающихся сторон для обеспечения надлежащего качества результата закупок и снижения затрат; методы привлечения поставщиков и предотвращения их сговора; управление рискованными предложениями; вопросы изменения структуры рынка. Подобный акцент на практике проведения закупок отражен в структуре этой книги, так, каждая глава поднимает один из основных вопросов планирования и управления закупками. Отдел науки Consip руководит деятельностью Обучающей лаборатории по государственным закупкам ЕС (EU Learning Lab on Public Procurement), члены которой, общеевропейские закупочные организации, проводят регулярные встречи для обсуждения политики содействия конкуренции и проведения сравнительного анализа закупок.
Consip и группа ведущих мировых экспертов настойчиво поддержали идею и объединили усилия для создания книги, которая помогла бы преодолеть разрыв между теорией и практикой проведения закупок и стала бы руководством в тех случаях, когда непосредственное привлечение консультантов как наиболее эффективный инструмент не является возможным. Для всего коллектива авторов, работающих над книгой, стало понятно, что ее материалы являются ценным источником для сотрудников компании Consip, менеджеров по закупкам в частных и государственных компаниях, аспирантов, студентов и слушателей MBA и преподавателей, изучающих проблемы стратегических закупок и снабжения. По этой причине редакторы крайне благодарны компании Consip и внешним ведущим экспертам за содействие в составлении книги, ставшей таким амбициозным проектом.
Каждая глава содержит ранее неизданный материал, в доступной форме приводит анализ проблем планирования и управления закупок, завершается набором практических рекомендаций, которым при необходимости можно воспользоваться при принятии решений в профессиональной деятельности. Учитывая сложность принятия решений по закупкам, наши практические выводы не должны использоваться в качестве механических правил, так как это может привести к серьезным ошибкам. Рекомендации книги должны скорее послужить источником вдохновения и подсказкой для разумного и ответственного планирования закупки, где оптимальное решение не может быть основано на пассивной реализации рецепта, а должно быть результатом креативной и интеллектуальной деятельности.
Книга предназначена, в первую очередь, для профессионалов закупок, экономистов и юристов. Руководство также может служить учебным пособием для курсов MBA, связанных с организацией закупок, или, в общем, для курсов по управлению системами снабжения. Продвинутые студенты и аспиранты первого года обучения в области экономики и права также могут найти в книге полезную и интересную информацию по курсам, связанным с дизайном закупок. Закупщики и другие читатели, наверняка, найдут в этой книге описания случаев и примеров, с которыми они сталкивались в ходе своей деятельности и которыми хотели бы поделиться или о которых хотели бы узнать больше. Мы рады общению с читателями и просим присылать вопросы и пожелания по адресу: [email protected].
Приятного чтения!
Предисловие научного редактора русского перевода
Руководство по закупкам – первый труд на русском языке, который своей явной и основной целью ставит наведение мостов между сложившейся и бурно развивающейся экономической наукой и столь же безудержно и независимо от науки развивающейся практикой закупок в общественном (государственные и муниципальные закупки) и корпоративном секторах.
И академическим кругам, и простым закупщикам очевидно, что по масштабам влияния на экономику, равно как по масштабу невнимания к экономическим закономерностям, сфера закупок может дать фору любой другой менее агрессивно развивающейся отрасли. Как российская, так и международная практика закупок живут по принципу: правила разрабатываются по ходу «пьесы» исходя из актуальности возникающей проблемы, без оглядок на науку и/или учета не только сиюминутных, но хотя бы завтрашних рисков. Далее эти правила, во всяком случае в странах СНГ, внедряются сразу по всей стране, а затем, по ходу осознания последствий «принятых мер», совсем вредоносные из них заменяются на новые правила, столь же неотработанные и не базирующиеся на каких-либо научных выкладках, менее вредоносные – приживаются и десятилетиями перекочевывают из одного нормативного акта в другой, по принципу «лучше не трогать…». Некоторые из таких правил становятся незыблемыми, обрастают околонаучными мифами, а в итоге закупщики и законодатели ломают голову – ну почему опять не получилось? Почему десятилетиями закупочные жернова перемалывают государственный бюджет, а результат оставляет желать лучшего? Очевидно, что в этой ситуации свое слово должна сказать наука…
Рассматривая с точки зрения практика «перелопаченные» за многие годы академические работы в области прокьюремента, могу разделить их на три большие части. Одна часть работ страдает излишним теоретизированием и умозрительностью научных заключений. В таких работах оценка и моделирование событий и фактов «вырваны» из контекста закупочной действительности, любая новая «вводная», сводит на нет как модель, так и выводы. Использование в таких работах «птичьего» академического языка дополняет картину. В результате, умозаключения автора радуют только академическую общественность, никакого практического прозрения сфере закупок не приносят, а несчастного практика, прочитавшего эти умозаключения, отвращает от науки навсегда.
Вторая часть работ является эмпирической, охватывает огромные массивы информации, но более чем скромна в области понимания природы описываемых событий и тенденций и совсем часто ошибается в прогнозах закупочной «погоды» на завтра. Таких работ в области закупок много, но для выработки стратегических закупочных решений они – слабые помощники.
Третья часть академических работ сложна и недоступна пониманию практиков в связи со сложностью анализируемых экономических механизмов. Практики смотрят на такие труды как с большим пиететом, так и с большой опаской, поскольку не знают, как переложить их в конкретные закупочные решения так, чтобы не превратить ежедневный труд закупщика в еще более обременительный и еще менее эффективный.
Именно на анализе такого рода академических работ, вскрывающих причины тех или иных рисков и эффектов в закупках, и сосредоточен этот труд. Ценность этой книги велика с академической точки зрения, поскольку она знакомит читателя с экономикой интереснейшей отрасли – сферы закупок и обобщает большую часть разрозненных научных работ в этой области.
Однако ценность этого руководства огромна и с точки зрения практика – это не просто перевод хорошей академической работы с английского на русский, это перевод с академического на практический язык экономических закономерностей эффективного дизайна закупок. Надеюсь, что чтение этого труда будет не только гимнастикой ума, но и вдохновит наших читателей на оптимизацию своих закупочных решений.
Переводчики и научный редактор русского перевода стремились как можно бережней обращаться с мыслью авторов, иногда в ущерб легкости чтения и унификации перевода. Нам очень хотелось донести до Вас, дорогие читатели, дух и стилистику этого труда многих авторов, сохранив их приверженность к определенным проблемам и терминам закупок и в то же время давая отсылки к другим авторам, поднимающим те же вопросы в других частях этого Руководства, а также отсылая к нашей российской практике закупок.
Удачи и увлекательного чтения!
Научный редактор русского перевода Ирина Владимировна Кузнецова
Часть I. Общие вопросы
1. Введение
Никола Димитри, Густаво Пига, Джанкарло Спаньоло
1.1. Для чего нужно Руководство по закупкам?
На закупки приходится большая часть общей экономической деятельности. Суммарная стоимость сделок по государственным закупкам в странах ЕС составляет около 16 % от ВВП, а в США – около 20 %[1]. Стоимость сделок в частном секторе достигает еще более высоких показателей и продолжает расти за счет тенденции выставлять непрофильные направления деятельности на аутсорсинг.
Таким образом, эффективное проведение закупок необходимо как для обеспечения выживания и прибыльности частных компаний, так и для эффективного получения ресурсов для социальных нужд и/или снижения налогов в государственном секторе. Выбор механизма закупок напрямую влияет на деятельность предприятия и государственной экономики: в краткосрочной перспективе – определяя стоимость и качество элементов системы снабжения, в долгосрочной – отражая готовность поставщика и организаций в целом инвестировать в научные разработки и проводить инновационную политику.
Управление закупками является, тем не менее, сложным процессом, так как проблемы выбора поставщиков непосредственно связаны с риск-менеджментом. Более того, в связи с динамическим и повторяющимся характером закупок краткосрочные цели зачастую вступают в противоречие с долгосрочными. Стратегические решения в закупках должны приниматься с учетом будущего развития отношений между поставщиком и закупщиком. Недостаточное внимание со стороны крупных закупщиков к поддержанию постоянных отношений с потенциальными подрядчиками и к влиянию цепочки поставок на развитие отрасли в целом может отрицательно отразиться на цене и качестве закупаемого продукта. Эта отличительная особенность сферы закупок подчеркивает важность роли деловой репутации.
К сожалению, не существует универсальной схемы эффективного дизайна закупок: при планировании закупочных решений надо принимать во внимание разнообразие и сложность каждой конкретной ситуации. Тем не менее для большинства решений по закупкам существует ряд ключевых механизмов, на которых и сконцентрировано данное Руководство, предоставляющее инструментарий для использования их в различных закупочных ситуациях.
Стратегические решения по закупкам требуют участия компетентных профессионалов, особенно, если речь идет о поставках инновационных товаров и услуг. Профессионализм в данном случае заключается не только в способности оценить тенденции рынка, но и включает более общие навыки в правовых и стратегических вопросах.
Что касается последнего, стратегической необходимостью этого руководства является преодоление разрыва между экономическими исследованиями и практикой проведения закупок. По нашему мнению, юридический профессионализм в сфере государственных закупок, во многом благодаря существующим трудам, развивался быстрее, чем профессиональные знания, рассмотренные в этой книге. Вместе с тем вопросы эффективности и стратегии закупок не менее актуальны или даже важнее, чем вопросы правового сопровождения. Эти вопросы в конечном итоге должны быть изучены и экспертами по правовым вопросам для надлежащего включения их в структуру закупочных контрактов и внесения изменений в существующее законодательство, не всегда предусматривающее осуществление наиболее разумных закупочных стратегий.
Таким образом, цель этой книги двояка. С одной стороны, Руководство послужит источником информации о новейших теоретических экономических исследованиях в этой области для специалистов, занимающихся практической закупочной деятельностью, и поможет им разрешить возникающие проблемы практического дизайна закупок[2].
С другой стороны, книга расскажет исследователям о важнейших практических вопросах организации закупок, стимулируя новые плодотворные исследования в этой области. По этой причине особое внимание в ней было сконцентрировано на рассмотрении и обсуждении тематических исследований и примеров, отражающих специфику различных ситуаций в сфере закупок.
1.2. Терминология и основные определения
Область закупок характеризуется отсутствием единой общепринятой терминологии; одинаковые или похожие ситуации в разных странах и регионах описываются разными терминами, и данные различия часто приводят к недопониманию.
Различия особенно заметны в терминологии процедур конкурентных торгов (competitive bidding). Основным источником различий является среда использования терминов. К примеру, экономисты обычно относят к «торгам» как поданные в конвертах (запечатанные) конкурентные предложения, в связи с чем процедуру называют закрытыми торгами (sealed bid), так и процедуры динамических конкурентных торгов, и те и другие называя аукционами. В то же время закупщики под аукционами понимают исключительно динамические открытые конкурентные процедуры с понижением цены (descending-in-price), а закрытые конкурентные торги называют «закрытым тендером» (sealed-bid tendering)[3]. В правовых документах также используется своя терминология: например, в Директиве ЕС по госзакупкам 2004 г. упомянуты только «электронные аукционы», но не закрытые торги, используемые в постановлениях о государственных закупках США.
Учитывая подобное разнообразие терминов, авторы постарались гармонизировать используемую лексику. Выбор был сделан в пользу компромисса между различными терминами, используемыми потенциальными читателями книги, таким образом, чтобы все чувствовали себя достаточно комфортно. За редкими исключениями, термины «закупщик» (procurer) и «покупатель» (buyer) по ходу книги будут взаимозаменяемы, так же как «участники торгов» (bidder) и «поставщики» (supplier), редко – «продавцы» (seller). Под словом «подрядчик» (contractor) будет подразумеваться законтрактованный поставщик. Термины «конкурентные торги» или «тендер» будут использоваться для обозначения торгов в широком экономическом смысле. В частности, в книге будут упоминаться «закрытый тендер» (закрытые торги) и «динамические торги»; второй термин используется для обозначения открытых закупочных торгов на понижение цены. Наконец, под словосочетанием «тендерное предложение» (tender) подразумевается конкурсное технико-коммерческое предложение. Подробнее ознакомиться с терминологией книги читателю поможет Глоссарий.
1.3. Структура и содержание книги
Книга состоит из шести частей, каждая из которых раскрывает одну основную тему, интересную для эффективной практики. После вступительной части в Руководстве будут рассмотрены некоторые общие принципы стратегии закупок, дизайна процедуры конкурентных торгов, критерии привлечения и отбора участников, методы предотвращения сговора и коррупции, а также закупки и инновации в динамической перспективе.
1.3.1. Часть I. Общие вопросы
Данная часть является вводной и знакомит читателя с основными темами Руководства, обосновывает объем и структуру тем. Глава 2 посвящена обсуждению различных практик в сфере государственных закупок. В главе подробно описываются результаты исследования, проведенного компанией Consip в ряде европейских и некоторых неевропейских стран. Авторы отмечают, что в большей степени различия в государственных закупках касаются процедур, применяемых в разных странах. Этот вывод имеет решающее значение в понимании подходов и методов, изложенных в книге. Читателю будет интересно сравнить результаты исследования с предлагаемыми практическими рекомендациями по таким темам, как выбор формата конкурентных торгов или правила начисления баллов участникам торгов и т. д.
1.3.2. Часть II. Основные стратегические принципы
Эта часть состоит из трех глав, каждая из которых посвящена одному из общих аспектов дизайна закупок. Первым важным решением при создании системы закупок в комплексной системе управления организацией является выбор степени централизации закупок. Данный вопрос, в общем, относится к теме делегирования полномочий – проблеме широко изученной, хотя и не очень широко в сфере государственных закупок. В Главе 3 авторы отмечают неоднородность результатов практических наблюдений и широкое разнообразие используемых закупочных схем. В то время как в государственном секторе наблюдается усиление централизации, системы закупок в частных компаниях более разнообразны, с большим наличием смешанных моделей, сочетающих элементы как централизованных, так и децентрализованных систем. Данная глава формулирует основные причины поддержки централизованных или децентрализованных (делегированных) закупок.
После определения общего дизайна и степени делегирования полномочий в системе закупок заказчик (покупатель) должен решить другую важную проблему – определить типы и структуру закупочных контрактов. Они должны быть направлены на достижение желаемого качества по максимально низкой цене, соответствующей затратам поставщика. В Главе 4 рассмотрены основные типы контактов, применяемых в государственных закупках. По нашим наблюдениям, основным различием между ними являются разные возможности точного описания стандартов качества в контракте. Данный момент очень важен, поскольку если закупщик не может включить в контракт пункт, однозначно оговаривающий желаемые стандарты качества, он вынужден полагаться на внедоговорные стимулы и методы воздействия на поставщика.
Другим основополагающим аспектом закупочной стратегии, которую закупщики должны выбирать осторожно, чтобы получить требуемые ценности за вложенные деньги (value for money), является выбор покупателем процедуры определения победителя (присуждения контракта, awarding procedure). В Главе 5 анализируются достоинства и недостатки выбора подрядчика путем проведения конкурентных торгов и/или конкурентных переговоров. При проведении конкурентных торгов участники соревнуются за получение закупочного контракта путем подачи предложений (заявок), из которых закупщик выбирает наиболее экономически выгодное. В процедуре переговоров покупатель индивидуально взаимодействует с одним или несколькими приглашенными (выбранными) поставщиками, чтобы получить лучшие условия контракта. С одной стороны, конкурентные торги являются более безличными, подотчетными и прозрачными, нежели переговоры; с другой, они, как правило, не допускают контактов между покупателем и поставщиками, которые могли бы улучшить условия цены и качества. В свою очередь, переговорный процесс позволяет закупщику обмениваться информацией с потенциальными поставщиками и использовать их опыт при определении условий закупки. Авторы обсуждают влияние этих особенностей процедур на результаты закупок.
1.3.3. Часть III. Стратегии конкурентных торгов
Выбрав процедуру присуждения контракта на основе конкурентных торгов, закупщик должен определиться с форматом торгов и количеством закупочных лотов. Третья часть книги посвящена этим двум важным вопросам дизайна закупок.
Закупочные конкурентные торги бывают двух основных категорий: закрытые торги (тендеры)[4] и открытые торги – динамический обратный аукцион (dynamic reverse auction)[5]. В закрытых торгах поставщики подают (размещают) предложения (заявки), не имея информации о предложениях других участников, в то время как в открытых торгах – динамических аукционах ценовые предложения раскрываются в ходе торгов; таким образом, участники имеют возможность перебить ставку соперников до окончания торгов. Обе формы широко используются в закупках, но из чего исходить покупателю для принятия решения, какую из них выбрать? На этот вопрос отвечает Глава 6: тип торгов должен зависеть от сути неопределенности при выполнении контракта. Авторы отмечают, что, возможно, проблема проведения динамических аукционов заключается в вероятной излишней длительности их проведения, и обсуждают возможность контроля продолжительности динамических аукционов без потери их эффективности для покупателя.
Определение возможности разделить закупку на лоты для выставления на торги также является важным решением для закупщика. Это решение определяет и уровень конкуренции, и количество закупочных контрактов. В Главе 7 описывается, что объем и количество лотов на закупку часто определяются путем компромисса. С одной стороны, размещая небольшое количество крупных контрактов, закупщик имеет шанс использовать эффект экономии на масштабе закупки (охвата рынка) и тем самым минимизировать общую сумму закупки. С другой стороны, крупные лоты не позволяют небольшим компаниям принять участие в торгах и имеют нежелательные последствия для закупщика. Возможным отрицательным следствием размещения крупных заказов может стать снижение уровня конкуренции на торгах, а также в тех сегментах рынка, где действуют поставщики. Авторы утверждают, что участие в торгах лишь небольшого количества крупных игроков увеличивает риск сговора между ними. Более того, сокращение количества участников на текущих торгах может отрицательно повлиять на результаты будущих торгов и на долгосрочную стабильность уровня конкуренции рынка поставщиков.
В случае если покупатель разбивает закупку на несколько лотов, ему необходимо выбрать формат проведения многоконтрактных конкурентных торгов (multi-contract competitive tendering). Выбор между многоконтрактными закрытыми торгами и открытым динамическим обратным аукционом основан на тех же общих принципах, что и при размещении единого контракта, что обсуждается в Главе 6. Тем не менее наличие нескольких лотов создает новые элементы в общем дизайне закупок, в частности, формат торгов может различаться в зависимости от появления так называемой положительной или отрицательной комплементарности (взаимодополняемости). Положительная (отрицательная) комплементарность для поставщика возникает, когда стоимость выполнения пакета контрактов ниже (выше), чем суммарная стоимость выполнения каждого контракта по отдельности. В любом случае, принятие заявок на пакет контрактов увеличивает конкуренцию. В Главе 8 рассматриваются только закрытые торги; Глава 9 посвящена многоконтрактным динамическим аукционам и способам учета отрицательной или положительной комплементарности.
В Главе 9 подробно рассмотрены следующие три вида многоконтрактных динамических аукционов: аукционы с одновременным снижением цен по всем лотам (simultaneous descending auctions)[6], аукционы с фиксированным одновременным проведением торгов по всем лотам (simultaneous clock auctions), а также гибридные аукционы с фиксированным одновременным проведением и автоматически снижаемой ставкой (clock-proxy auction). Эти инновационные форматы аукционов были внедрены лишь недавно в целях борьбы с аукционами с большим количеством предметов торгов, на множество связанных товаров или услуг, когда для наиболее эффективного распределения лотов требуется предварительное раскрытие цены. По мнению авторов, выбор одного из трех указанных форматов зависит от характера комплементарности контрактов и степени дробления общей закупки. Открытый (динамический) характер торгов во всех трех случаях способствует решению проблемы так называемого «проклятия победителя» и облегчает процесс принятия решений для поставщика в случаях большого количества лотов.
1.3.4. Часть IV. Привлечение и отбор участников
Среди закупщиков широко распространено мнение, что ключевым аспектом эффективного проведения конкурентных торгов для покупателя является участие в них крупных и опытных поставщиков. Именно этой проблеме посвящены четыре главы Части IV книги, рассматривающие основные ситуации, для которых применимо указанное правило.
Появление информационных и коммуникационных технологий (ИКТ) стимулировало развитие так называемых электронных торговых (закупочных) площадок (e-procurement platforms) – электронных посредников в сделках на двусторонних рынках. К примеру, в государственном секторе электронные площадки выступают посредниками между поставщиками, предоставляя их каталоги, и государственными институтами, получая от них доступ к каталогам и возможность размещения заказа на необходимую для государственных заказчиков продукцию. В Главе 10 авторы утверждают, что электронные площадки эффективны только в том случае, если им удается найти нужные стимулы для привлечения обеих сторон на соответствующем рынке к осуществлению максимального числа сделок. В частности, основным инструментом привлечения игроков является стоимость участия в процедурах торгов и пользования электронной площадкой. Цена пользования площадкой должна быть отделена от стоимости перекрестного субсидирования между двумя сторонами рыночных отношений. В этой главе также рассмотрены элементы неценовой политики электронных площадок.
В ходе анализа механизмов конкурентных торгов возникает вопрос о способах привлечения нужных поставщиков. В Главе 11 показаны основные элементы привлечения определенной группы поставщиков к подаче заявок. В первую очередь, авторы рассматривают основные форматы конкурентных торгов, благоприятные для покупателя, в частности, привлекательные как для крупных, так и небольших компаний. По мнению авторов, привлечение мелких компаний возможно лишь в случае их уверенности в том, что ставки не будут систематически перебиваться крупными фирмами. Кроме формата конкурентных торгов, авторы обсуждают другие важные аспекты дизайна закупок, влияющие на участие поставщиков, например, такие как выбор резервной цены[7].
Когда участникам конкурентных процедур предлагается предоставить коммерческие и технические предложения, покупатель может учитывать свои собственные предпочтения, используя правила оценки двух составляющих предложений и присуждая контракт поставщикам, получившим наивысшую общую оценку. Шкала оценки составляется путем придания удельного веса технической и экономической оценкам предложения участника. Изменяя вес составляющих оценки, закупщик может правильно «настроить» стимулы для поставщиков, чтобы удовлетворить его (закупщика) предпочтения. Например, если для закупщика качество имеет большее значение, чем цена, он может начислять большее количество очков за техническое содержание предложения; таким образом он сможет привлечь поставщиков, предоставляющих услуги и товары более высоких стандартов качества. Основываясь на понятии «экономической ценности элементов оценки» как основы структурирования предложений со стороны поставщиков, авторы в Главе 12 предлагают различные системы формирования шкалы оценки для требуемого удовлетворения потребностей закупщика.
Важным вопросом привлечения квалифицированных участников является определение способности отдельного поставщика в полной мере обеспечить требуемую производительность (своевременное и качественное исполнение контракта). Зачастую в конкурентных процедурах принимают участие компании, испытывающие финансовые трудности и старающиеся выиграть контракт, чтобы попытаться выжить на рынке. В связи с этим контракт, присужденный по аномально низкой цене, не является обязательно «хорошим» для закупщика; такая цена может быть предложена рискованным участником, не имеющим возможности исполнить контракт соответствующим требованиям образом (в должном объеме, своевременно и качественно). Но как предотвратить данный риск? В Главе 13 авторы обсуждают, как введение ограниченной ответственности меняет отношение поставщиков к риску и влияет на возможность появления рискованных предложений. Авторы также предлагают способы учета аномально низких тендерных предложений в дизайне закупки и сравнивают эти меры с относительными преимуществами гарантийных финансовых инструментов третьей стороны – аккредитивов и поручительств.
1.3.5. Часть V. Предотвращение сговора и коррупции
Торги, успешные для закупщика в контексте низкой цены и высокого качества, основываются на степени конкуренции между участниками. Если конкуренция в цене и качестве будет ослаблена участниками, исход торгов нарушит цели покупателя.
Глава 14 посвящена обсуждению путей предотвращения сговора. По наблюдениям авторов, образованию картелей при проведении закупок способствуют множество факторов, наиболее важные из которых: количество участников, барьеры для входа на торги, сроки раскрытия информации о результатах торгов, асимметричность компаний в отношении возможностей и затрат, а также рыночные доли в случае разделения закупки на однородные лоты. Авторы отмечают, что риск сговора различается в зависимости от вида торгов – закрытые они или проводятся в форме реверсивного аукциона, это торги первой цены или второй цены. Ссылаясь на результаты большого исследования, авторы обсуждают, что должен делать закупщик, если он подозревает участников в создании картеля.
Бороться с формированием кольца антиконкурентных ставок на аукционе (anti-competitive bidding rings) можно либо усилением мер по предотвращению создания картелей на торгах, либо повышением наказания за создание картеля при его выявлении. Свои плюсы есть у обеих стратегий, о чем повествует Глава 15 на примере нескольких интересных кейсов тематического исследования судебных разбирательств по делу картелей. Авторы анализируют ситуации, в которых предотвращение сговора может быть эффективней, чем наказание за его создание. Они также отмечают, что картели могут принимать разные формы в зависимости от выбранного формата торгов. Благодаря наличию обширной информации о картелях на аукционах продаж, а также с учетом того, что логика образования картелей схожа в аукционах продаж и в закупочных аукционах, авторы имеют возможность рассмотреть оба сценария. Основываясь на прошлой практике, авторы также изучают взаимосвязь между сговором и субподрядом.
Коррупция является еще одним источником, генерирующим нежелательные и искаженные результаты торгов для закупщика. Так как коррупция может возникать, когда покупатель выступает в интересах третьего лица, она может иметь место и в государственном, и в частном секторах. Основным последствием коррупции является присуждение контракта потенциально неэффективной компании, возможно, по завышенной цене, в обмен на взятку. В Главе 16 рассмотрены три вида коррупции в конкурентных торгах: сговор на торгах с корректировкой цены (bid rigging), манипулирование заявками (bid orchestration) и искажение оценки качества (distortion of quality ranking), т. е. экспертной оценки технической части тендерного предложения. Среди прочего авторы отмечают, что уровень коррупции зависит также от сложности процедуры торгов и использования электронного формата подачи заявок. Авторы обсуждают ряд мер, призванных свести к минимуму риск коррупции в сфере государственных закупок.
1.3.6. Часть VI. Факторы, влияющие на повторяющиеся закупки и инновации
Эта часть посвящена некоторым аспектам закупок, основной отличительной чертой которых является их повторяемость (цикличность, динамика).
Важной характеристикой повторяющихся (циклических) закупок являются потенциальная стоимость смены подрядчика покупателем. По истечении срока действия контракта перед закупщиком встает дилемма: оставить ли существующего подрядчика или выбрать другого. Если существующий подрядчик надлежащим образом исполнял условия контракта, закупщик может присудить новый контракт ему, тем не менее добросовестное исполнение подряда вовсе не означает, что иной поставщик не смог бы предоставить лучший продукт. Однако у покупателя могут возникнуть издержки, связанные со сменой подрядчика, которые подлежат внимательному изучению. В Главе 17 рассмотрены оптимальные стратегии циклических (динамических) закупок с учетом издержек смены подрядчика. Авторы также рассматривают последствия внедрения новых технологий и организационных изменений компаний.
Стороны, вовлеченные в постоянное взаимодействие, могут создать репутацию в отношении качества предоставляемых услуг, так как их деятельность можно отслеживать. Если покупателю известна эффективность обслуживания участниками торгов аналогичных контрактов, он может делать предварительные выводы об эффективности того или иного поставщика. Снижая риск оппортунистического поведения, хорошая деловая репутация способствует возникновению доверительных отношений и росту числа сделок. Возможность создать хорошую репутацию особенно важна на электронных торговых площадках при большом количестве анонимных участников. В Главе 18 авторы определяют основные характеристики простых и эффективных механизмов создания репутации на электронных закупочных площадках и в электронной торговле в общем, а также роль этих механизмов в привлечении новых участников торгов. Учитывая значимость репутации, авторы изучают возможности предотвращения появления ложных отзывов о репутации поставщиков, которые могут дискредитировать значение репутационных механизмов. Наконец, в этой главе авторы рассматривают способы применения механизмов создания репутации в государственных закупках.
Инновации стали ключевым конкурентным показателем для компаний и в целом для государств. Глава 19 посвящена обсуждению оптимального дизайна прямого приобретения инновационных услуг и товаров и также непрямым косвенным методам закупок, стимулирующим развитие инноваций у поставщиков или в регионе, отрасли, стране. Что касается прямых методов, Руководство рассматривает и дает указания относительно того, могут ли закупщики использовать механизм грантов (премий) за ожидаемое (ex ante prize) или фактическое (ex post) достижение требуемого инновационного результата вместо закупочного конкурса на приобретение инновационной продукции или присуждения права интеллектуальной собственности. В отношении непрямых методов авторы обсуждают, как крупному покупателю следует совершать переход к новому технологическому стандарту; как изменять методы управления рисками в закупках, если первостепенной задачей становится внедрение инноваций; ряд других практических методов организации закупок для стимулирования процесса инноваций среди поставщиков на макро– и микроуровнях.
2 Разнообразие практики закупок: примеры из государственных закупок
Лаура Карпинети, Густаво Пига, Маттео Занза
2.1. Введение
Эффективная практика закупок в частном и государственных секторах играет ключевую роль в современной экономике как средство сокращения непроизводительных направлений деятельности. Достижение высокой эффективности закупок является амбициозной задачей, так как закупки сталкиваются со множеством проблем – в основном, это рыночная структура, нормативная правовая база, политическая обстановка, моральный облик закупщиков[8]. Стремление к максимальной эффективности невозможно без экспериментирования с новыми методами и приемами ведения торгов, и хотя в определенный момент времени они могут также меняться в зависимости от уровня развития институтов, рынка и экономического благополучия в данной стране, следует ожидать, что различные методы закупок будут конвергировать (сходиться) в результате управления вышеперечисленными факторами.
Действительно, в последние годы игроки государственных и частных закупок создали несколько инициатив и сетей, нацеленных на обмен передовым опытом закупок. В качестве примера можно упомянуть Международную федерацию управления закупками и материалами (International Federation of Purchasing and Materials Management, IFPMM)[9], Международную ассоциацию обучения и исследования закупок и поставок (International Purchasing and Supply Education and Research Association, IPSERA)[10], Организацию государственных закупок (Public Procurement Network, PPN)[11], Обучающую лабораторию по государственным закупкам ЕС (EU Public Procurement Learning Lab, EU Lab).
Вставка 2.1. Обучающая лаборатория по государственным закупкам ЕС (2003–2005)
Обучающая лаборатория по государственным закупкам ЕС – это неформальная сеть организаций, занимающихся государственными закупками по всей Европе. Целью данной инициативы является обмен лучшими практиками и методами работы в области государственных закупок, а также укрепление сотрудничества между участниками организации. Первая организационная встреча состоялась в Риме в ноябре 2003 г.; были созданы три рабочие группы по следующим направлениям: закупки и малый и средний бизнес, технические вопросы закупок, дизайн конкурентных торгов и вопросы конкуренции5. Описание деятельности рабочих групп приводится в Приложении 2.1. Каждая рабочая группа должна была предоставить обзор европейской практики по каждому рассматриваемому направлению, подкрепленный данными и примерами. Информация, приведенная в данной главе, является результатом деятельности третьей рабочей группы. Для сбора данных по ключевым аспектам дизайна закупок были разработаны и разосланы подробные анкеты (см. Приложение 2.3). Достигнутый в 2004 г. успех побудил участников продолжить деятельность Лаборатории в 2005 г. по изучению механизма конкурентных торгов и участия малого и среднего бизнеса, а также по созданию новых стандартов стратегии закупок различных категорий товаров и услуг. Изучение механизма конкурсных торгов было посвящено теме закупок отдельных категорий товаров, в частности, бумаги для принтеров; его результаты применимы к рассмотренным в данной главе кейсам[12].
В общей сложности, в семи собраниях Лаборатории с 2003 по 2005 гг. приняли участие тридцать пять организаций из 27 стран. Собрания проходили в Италии [второе], Великобритании, Швеции, Франции, на Кипре и в Бельгии [первое].
Целью этой главы является выявление схожих черт и различий в практике государственных закупок. Оценка методов проведения закупок будет приведена в следующих главах книги, но на них будут ссылаться авторы данного раздела для выявления наилучшей методики, основанной на принятых экономических принципах. В данной главе не будут рассматриваться закупки в частном секторе из-за их разнообразия и низкой степени регулирования.
Мы сфокусировались на основных аспектах дизайна закупок, подчеркивая отличительные особенности процедур, применяемых в разных странах, попутно раскрывая логику каждой процедуры. Анализ основан на результатах сравнительного исследования, проведенного в 2004 г. среди ряда европейских и американских институтов государственных закупок на волне тенденции к централизации в госзакупках, возникшей в конце 1990х годов (подробнее об этом в Главе 3). В некоторых случаях приводится сравнение европейского и американского законодательств. В Приложениях 2.1 и 2.2 в конце главы описаны организации, принявшие участие в исследовании, а Приложение 2.3 посвящено анкетированию в 2004 и 2005 гг.
Различия в практиках проведения госзакупок не всегда объясняются различиями экономических условий каждой страны, особенно в свете принятия международных нормативных актов (например, Директива ЕС 2004 г. или Постановление о госзакупках США 2005 г.), направленных на регулирование и гармонизацию закупочных процедур.
Глава построена следующим образом. В разделе 2.2 мы рассмотрим общие принципы закупок: тенденция к централизации и механизмы достижения качества закупок. В разделе 2.3 представлены данные о закупочных схемах, применяемых в исследуемых организациях; особое внимание уделяется процедурам торгов, электронным торгам, лотам, резервной цене и политике раскрытия информации. Раздел 2.4 посвящен механизмам привлечения и отбора участников – совместные торги, субподряд, аномально низкие по цене торги, ограничения по присуждению контрактов. Наконец, в разделе 2.5 рассматривается практика повышения конкуренции и предотвращения сговоров в конкурентных торгах. Заключительные положения приведены в разделе 2.6. Разделы сгруппированы в целях лучшего структурирования Руководства[13].
2.2. Основные положения
2.2.1. Централизация
Выбор между централизацией и децентрализацией закупок является новой стратегической темой, которая вызывает ряд вопросов и проблем как для общественной (государственной) так и для частной практики закупок. В Главе 3 Руководства показано, что частичная централизация становится преобладающей стратегией закупок.
Рисунок 2.1 показывает соотношение между стоимостью закупок исследуемых централизованных закупочных агентств и общим объемом государственных закупок (товаров, услг и общественных работ, осуществленных государственными органами, организациями и предприятиями коммунального хозяйства) в различных европейских странах и США. Из графика следует, что на исследуемые организации приходятся разные доли госзакупок.
Рис. 2.1. Объем закупок (по стоимости), проведенных в 2003 или 2004 гг. централизованными агентствами, в процентах от общего объема государственных закупок
Примечания.
ABA (The Purchasing Adviceand Policy Unit) – Агентство по консультации государственных закупок и политики;
BBG (Federal Procurement Agency) – Федеральное агентство по закупкам;
BESCHA (The Federal Office of Defence Technology and Procurement) – Федеральное управление оборонных технологий и закупок;
Consip (Concessionaria Servizilnformativi Pubblici) – Акционерное общество по государственным закупкам;
GSA (General Services Administration) – Управление служб общего назначения;
SKIA/S (National Procurement Ltd.) – Общество с ограниченной ответственностью по национальным закупкам;
Statskontoret (The Swedish Agency for Public Management) – Шведское агентство по управлению государственными закупками.
Источник: Стоимость закупок рассчитана по опросным листам 2003 г.; данные по GSA относятся к 2004 г. и были предоставлены непосредственно закупочными агентствами.
Данные по общему объему государственных закупок находятся в открытом доступе [Eurostat] в виде доли ВВП. Данные основаны на информации, содержащейся в извещениях о тендерах и присуждении контрактов, опубликованных в Официальном журнале европейских сообществ.
Данные по общему объему государственных закупок Отдела контрактов (Мальта) и Управления государственных закупок (Венгрия) были предоставлены непосредственно закупочными агентствами. Данные по ВВП см.: [Eurostat].
2.2.2. Заключение контракта с квалифицированными поставщиками
Конкурентные закупки, как правило, доступны только для квалифицированных поставщиков, что является обеспечением качественного исполнения контракта. Для отбора участников торгов заказчик может использовать входные требования, обеспечивающие участие юридически и технически квалифицированных поставщиков (подробнее информацию о качестве закупочных контрактов см. в Главе 4). Практически все исследованные закупочные агентства ограничивают подачу заявок по техническим, экономическим и правовым параметрам. Тем не менее тип и количество ограничений варьируются по закупочным организациям и странам. Это объясняется не только особенностями законодательства, но и различной стратегией в отношении видов (рис. 2.2) и/или количества (рис. 2.3) используемых ограничений.
Рис. 2.2. Количество исследованных стран, принявших входные ограничения относительно требований к участникам
Примечание: к блоку «Америка» относятся GSA (США) и Федеральное Правительство Бразилии (см. Приложение 2.2).
Рис. 2.3. Количество входных требований к участникам (Европа и Америка)
Примечания.
Consip (Concessionaria Servizilnformativi Pubblici) – Акционерное общество по государственным закупкам (Италия);
BBG (Federal Procurement Agency) – Федеральное агентство по закупкам (Австрия);
MINEFI (Ministry of the Economy, Industry and Employment) – Министерство экономики, промышленности и занятости (Франция);
SKIA/S (National Procurement Ltd.) – Общество с ограниченной ответственностью по национальным закупкам (Дания);
ESPA (Electronic System for Public Administration) – Электронная система государственного управления (Румыния);
GSA (General Services Administration) – Управление служб общего назначения (США);
ASMR (Administration of the State Material Reserves) – Администрация государственных материальных резервов (Республика Чехия);
BESCHA (The Federal Office of Defence Technology and Procurement) – Федеральное управление оборонных технологий и закупок (Германия);
MINHAC (Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas) – Министерство финансов и Государственное управление (Испания);
Statskontoret (The Swedish Agency for Public Management) – Шведское агентство по управлению государственными закупками;
ABA (The Purchasing Adviceand Policy Unit) – Агентство по консультации государственных закупок и политики (Бельгия).
К блоку «Америка» относятся GSA (США) и Федеральное Правительство Бразилии (см. Приложение 2.2).
Более половины рассмотренных организаций отбирают участников конкурентных торгов по трем-пяти показателям. Также требования различаются в зависимости от 1) характера закупаемой продукции и 2) степени привлечения участников торгов (например, снижение входного барьера облегчает участие малых и средних предприятий).
Но что делать закупщику в случае ненадлежащего исполнения контракта? Некоторые закупочные агентства предлагают разрывать договор, однако зачастую проведение новых торгов слишком затратно.
В этом контексте важными элементами выбора поставщиков являются их репутация и история выполнения предшествующих контрактов (опыт работ). Этот аспект рассматривается подробно в Главе 4. Оценка репутации участника может быть особым требованием на стадии присуждения контракта. Французская закупочная организация дисквалифицирует участников торгов на основе низкого качества выполнения ими контрактов в прошлом. Эта практика также указана в Правилах закупок для федеральных нужд США (FAR): правительство обязано заключать сделки только с «ответственными подрядчиками», что означает, помимо прочего, высокую результативность их обслуживания прошлых контрактов[14]. Более детальный анализ репутации участника как средства стимулирования эффективности представлен в Главах 13 и 18.
2.3. Дизайн закупок – создание закупочной модели
2.3.1. Форматы торгов
2.3.1.1. Закрытые торги
Существует множество форм проведения торгов (см. Главы 4–6).
Все рассмотренные в исследовании организации (как европейские, так и американские) обычно присуждают контракты на основе закрытых торгов с бумажными (не электронными) заявками[15]. Это делается по следующим причинам.
• Упрощение процедуры: закрытые торги отличаются простой процедурой; чем проще процедура торгов, тем меньше вероятность благоприятного судебного решения для проигравшего участника.
• Конкуренция: некоторые организации считают проведение закрытых торгов наиболее верным способом предотвращения сговора в сравнении с другими форматами конкурентных торгов (например, торгов на понижение цены (реверсивные аукционы)). Детальный анализ этой проблемы приведен в Главе 14.
Важно отметить, что закупщики могут использовать и другие формы торгов, например, торги второй цены (second-price tendering)[16]. Многие организации признают эффективность этого метода, но не используют его из-за законодательных барьеров. К примеру, в Италии закон обязывает победителя торгов уплатить только заявленную цену, что исключает возможность проведения торгов второй цены. Помимо нормативных существуют и экономические ограничения для проведения торгов второй цены, в Главе 16 раскрывается, как в некоторых случаях такой формат торгов способствует коррупции.
2.3.1.2. Комбинаторные торги
Данная процедура торгов используется лишь небольшим количеством исследованных организаций для разных категорий продуктов. Так, Управление по закупкам Кипра (Procurement Directorate of Cyprus) использует комбинаторные торги (combinatorial tendering) с возможностью пакетных заявок в основном для покупки потребительских товаров (например, лабораторных препаратов), а Федеральное правительство Бразилии применяет эту процедуру толькодля закупки услуг. Итальянское закупочное агентство Consip проводит комбинаторные торги для приобретения услуг телекоммуникации, мебели, свежих овощей и фруктов. На основе собранных данных авторам не удалось выявить причину использования именно такого формата торгов. Тем не менее комбинаторные торги имеют свои преимущества и недостатки по отношению к классическим закрытым торгам (подробнее об этом см. в Главе 8).
2.3.1.3. Закрытые двухэтапные торги (двухэтапный конкурс)
В некоторых странах закупки товаров осуществляются на основе двух-этапных торгов (two-stage tendering). На первом этапе n поставщиков оцениваются по определенному набору критериев; на втором этапе за присуждение контракта соревнуются (n – i) поставщиков, где (0 i n – 2).
Американские Правила закупок для федеральных нужд (Federal Acquisition Regulation, FAR) позволяют проведение двухэтапных закрытых торгов (статья 14.5). Они определяются как «сочетание конкурентных механизмов, призванное обеспечить преимущества закрытых торгов, когда другие адекватные критерии недоступны. Первый этап заключается в запросе, подаче, оценке и (при необходимости) обсуждении технической части конкурсного предложения, без обсуждения цены. Целью этапа является определение приемлемости предлагаемой поставки или услуг. Второй этап заключается в подаче закрытых ценовых предложений участниками, прошедшими первый этап».
Французская организация MINEFI проводила двухэтапные конкурсы с несколькими победителями на закупку персональных компьютеров и бумаги для принтеров. На первом этапе (открытая конкуренция) несколько поставщиков отбирались только на основе качества. Прошедшие участники соревновались в цене на втором этапе (ограниченная конкуренция).
Недавно Директивой ЕС был принят новый формат двухэтапных торгов – рамочные соглашения. На первом этапе участники отбираются на основе ценовых и изредка технических предложений (открытая конкуренция), а на втором прошедшие участники (или отобранная из них группа) регулярно размещают ценовые и/или технические предложения (ограниченная конкуренция)[17].
2.3.1.4. Электронный реверсивный аукцион (онлайн-торги на понижение цены)
Кроме закрытых одноэтапных и двухэтапных торгов закупочные организации также проводят многоэтапные торги (когда ценовые предложения со стороны участников делаются неоднократно[18]), также называемые аукционами на понижение (descending auction); которые можно осуществлять в онлайн-режиме. По ощущениям закупочных организаций, проведение онлайн-аукционов более полезно, в отличие от стандартных «бумажных» торгов, поскольку позволяет использовать различные форматы проведения аукциона (см. Главу 6). В качестве примера закупочной организации, активно применяющей онлайн-торги, можно отметить государственную Администрацию общих служб США (General Service Administration, GSA)[19]. Этот закупщик создал веб-сайт[20], на котором зарегистрированные поставщики могут разместить электронные заявки на широкий набор товаров и услуг. Торги полностью проводятся в онлайн-режиме; их формат позволяет участникам подавать заявки на отдельный контракт или пакет контрактов (лот) в пределах указанных сроков.
Помимо закрытых электронных конкурентных торгов рассмотренные закупочные агентства применяют два других механизма: динамический аукцион и многоэтапные понижающие аукционы[21]. Данные процессы предполагают введение новых функций, таких как:
• шаг понижения ставок – минимальный уровень, на который участник может понизить свое предложение по сравнению с предыдущей минимальной ставкой. Из результатов исследования следует, что закупочные организации устанавливают максимальную величину дисконта (скидки), которую поставщик может предоставить на каждом этапе;
• дополнительное время – функция, применимая только к понижающим аукционам. Этот аукцион может иметь фиксированное время проведения (например, два часа) либо может проходить с расширением временного интервала (с дополнительным временем). Два закупочных института из исследованной группы проводят онлайн-торги определенной запланированной продолжительности (например, полчаса), но если в течение последних пяти минут торгов поступает новая заявка, тендер продлевается еще на пять минут. Так продолжается до тех пор пока не пройдет пять минут полного бездействия участников аукциона (не будет сделано ни одного предложения);
• взвешенные показатели – более сложная процедура онлайн-торгов, предусматривающая корректировку предложений участниками в отношении любых компонентов, т. е. как цены, так и качества, если последнее можно объективно измерить.
2.3.2. Процедура электронных торгов
Развитие информационных и коммуникационных технологий расширило масштабы электронных закупок. В новой Директиве ЕС по координации процедуры присуждения контрактов в госзакупках товаров, работ и услуг, принятой в марте 2004 г., признается проведение онлайн-торгов и утверждается следующее: «В связи с очевидным ростом использования технологии электронных торгов такие торги должны быть признаны Сообществом и регулироваться набором определенных правил» (пункт 14, Директива 2004/18/EC Европейского Парламента и Совета от 31 марта 2004 г. о координации процедур присуждения государственных заказов, государственных контрактов на поставку и общественных контрактов на обслуживание [EC, 2004]). В США методы электронных закупок стали применяться еще в середине 1990х годов. В недавнем исследовании[22] утверждается, что элементы электронных закупок развиваются во все большем количестве штатов, но только в каждом десятом штате по состоянию на 2001 г. проводились реверсивные аукционы.
Наше исследование показывает увеличение значения электронных процедур закупок; десять рассмотренных организаций проводили хотя бы одни электронные торги (как одно-, так и многоэтапные и/или реверсивные)[23]. Закупочные агентства, принявшие участие в опросе, по-разному объяснили свой выбор. Во-первых, они утверждали, что электронные конкурентные торги полезны для совершенствования закупочной деятельности (упрощение процедуры и внедрение инновационных технологий, ускорение проведения торгов, снижение издержек на проведение процедур), особенно когда речь идет о контрактах на стандартизированные продукты (четко означенные товары, оцениваемые только по цене). Действительно, этот механизм обеспечивает автоматическую оценку полученных предложений без необходимости привлечения экспертной комиссии[24].
Во-вторых, по мнению одной из организаций, применение онлайн-технологий при проведении торгов способствует снижению входного барьера, так как для размещения предложения необязательно личное присутствие участника. Это утверждение не полностью соответствует истине – в случае недостаточного владения компьютерными технологиями электронный формат торгов может стать технологическим барьером для участия в торгах.
2.3.3. Лоты
Распространенной практикой среди исследованных организаций является деление закупки на лоты (контракты)[25]. Только два института из перечня никогда не дробят закупки на лоты.
Данное решение является ключевым для развития конкуренции в кратко– и долгосрочной перспективе (подробнее о взаимосвязи количества лотов и конкуренции см. в Главе 7). Тем не менее, несмотря на то, что большинство организаций разделяют закупки на лоты, причины, по которым они это делают, различаются (рис. 2.4).
Общий объем закупки делится на несколько контрактов для 1) поощрения участия в закупках поставщиков(улучшения конкурентной ситуации в данных торгах[26] и в будущих закупках; увеличение количества лотов означает повышение вероятности присуждения контракта нескольким поставщикам, следовательно, управление уровнем конкуренции во времени)[27]; 2) оптимизации транспортных издержек в соответствии с географическим разбросом поставщиков; 3) привлечения к участию в торгах малого и среднего бизнеса.
Рис. 2.4. Основные причины разделения контракта на лоты
Для привлечения малого и среднего бизнеса к участию в конкурентных торгах законодательство США предусматривает возможность «резервирования» (set-aside for small business). В статье 19.5 FAR указано, что «цель „резервирования для малого бизнеса“ – присуждение определенной доли закупочных контрактов исключительно малым и средним предприятиям». Более того, в США существует специальное законодательство, поддерживающее малый и средний бизнес через Администрацию малого бизнеса (SBA), основанную в 1953 г.
В отличие от Соединенных Штатов, Директива ЕС не предусматривает подобное резервирование. Таким образом, растущая централизация закупок в ЕС создает новые препятствия для получения Контракта на госзакупках малому и среднему бизнесу[28].
Наконец, стратегия в отношении количества и типа лотов также различается по институтам. В пяти рассмотренных организациях заявили, что это решение принимается в зависимости от рыночной структуры. Один закупочный институт следует рекомендации национального антимонопольного органа, согласно которой количество лотов должно быть меньше количества участников торгов. По идее, подобная схема служит для предотвращения «дележа пирога» путем сговора поставщиков[29], однако на практике она не всегда работает, о чем говорится в Главе 7 Руководства.
Кейс 2.1 описывает различие стратегий, применяемых европейскими организациями в отношении количества и типа лотов для одной категории продуктов. Законодательная база каждой страны также влияет на выбор. Например, Consip и австрийская BBG осуществляют закупочную деятельность в нормативных условиях, обязующих их либо закупать продукт у определенного количества поставщиков, либо запрашивать котировки цен. В данном случае организации были вынуждены расширять количество лотов по политическим и конкурентным соображениям, чтобы не снижать количество поставщиков для государственного сектора. Детальный анализ последствий разделения контракта на лоты и присуждения лотов приведен в Главах 7, 11 и 14.
Кейс 2.1. Разделение на лоты закупки бумаги для принтеров
В 2005 г. институтом EU Lab было проведено сравнительное исследование дизайна закупки определенной категории товаров (см. Вставку 2.1).
В табл. 2.1 указаны количество и типы лотов, на которые была разбита закупка бумаги для принтеров в нескольких закупочных институтах: лоты могут формироваться по количественному (содержат одинаковый продукт и относятся к одной географической зоне), географическому (относятся к разным географическим зонам) и качественному (содержат разные типы продукта) принципам.
Таблица иллюстрирует разнообразие закупочных стратегий. Четыре организации купили продукцию у одного поставщика, а Consip разделила закупку на 12 лотов. Три института выбрали географический принцип, четыре – качественный, и только ирландская централизованная закупочная организация разделила рамочный контракт на два ло-
та по количественному принципу. Португальская UMIC стала единственной организацией, присудившей контракты по географическому и качественному принципам[30].
Таблица 2.1. Стратегии выбора количества и типа лотов
2.3.4. Резервная цена
Резервная цена – это максимальная цена, которую закупщик готов уплатить за определенный товар или услугу. Установление резервной цены на низком или высоком уровне может оказать разное влияние на конкуренцию и цену присуждения контракта (подробней см. в Главах 11, 14 и 15).
Многие из рассмотренных институтов не публикуют резервную цену (и, следовательно, не используют ее), так как считают, что их предварительная оценка стоимости закупки не должна раскрываться участникам; резервная цена отражает внутренние ожидания закупщика, которые должны быть удовлетворены путем конкурентных торгов. Например, некоторые организации утверждают, что публикация резервной цены может способствовать сговору среди поставщиков. Тем не менее семь закупочных институтов разглашают резервную цену до начала конкурентных торгов, и некоторые делают это как раз во избежание образования картелей. Публикация резервной цены также влияет на уровень конкуренции и уровень окончательной цены присуждения контракта. К примеру, пять организаций устанавливают резервную цену на достаточно высоком уровне для привлечения максимального числа поставщиков и развития конкуренции между ними. Подробнее влияние резервной цены на процесс торгов рассмотрено в Главе 11.
Что касается процедуры расчета резервной цены (ожидаемой цены), закупщики обычно используют:
• информацию со стороны рынка поставщиков и из прошлых контрактов (цена предложения). Обычно уровень резервной цены устанавливается на основе средней рыночной цены на дату присуждения контракта (рассчитанной в результате внутреннего анализа рынка), экономических показателей и цены аналогичных исполненных контрактов, если эта информация доступна. В других случаях резервная цена может быть установлена по результату переговоров с поставщиками – участниками конкурентных торгов (как, например, описано в Директиве ЕС);
• информацию со стороны спроса (цена спроса). Два закупочных института взаимодействуют с государственными администрациями для утверждения своих издержек. В Италии данные об уровне резервной цены предоставляются Государственным институтом статистики (ISTAT).
Читать бесплатно другие книги:
