Руководство по закупкам Пига Густаво

Небольшим децентрализованным закупочным подразделениям дорого и затруднительно нанимать высококвалифицированных специалистов; поэтому финансовое положение дает преимущество крупным закупочным агентствам в привлечении профессионалов, создании компетентной команды и повышении экономической эффективности закупок.

Совместное использование знаний и информации. Совместное использование знаний и информации является ключевым фактором развития деятельности в организации, поскольку этот процесс повышает эффективность закупок за счет использования наиболее актуальной информации и решения общих и специфических вопросов. Часто рынки бывают взаимосвязаны (например, принтеры и настольные компьютеры, страхование и банковские услуги); из-за диверсификации продуктовых линеек фирмы могут неоднократно встречаться в различных закупочных торгах[59]. К примеру, производители компьютеров (и розничные торговцы), такие как Siemens, HP и IBM, могут участвовать в конкурентных торгах на закупку как настольных ПК, так и ноутбуков[60]. IBM также имеет возможность подавать заявки на поставку мейнфреймов, хранилищ данных и других IT-услуг. По этой причине обмен информацией и опытом между группами специалистов по закупкам чрезвычайно важен для планирования эффективной закупки. Команды, специализирующиеся на различных продуктовых категориях, могут сотрудничать и вместе решать такие общие проблемы, как выбор подходящей системы оценки заявок или наилучшей формы контракта, а также делиться информацией о рыночной ситуации, потенциальных участниках торгов и других важных элементах закупок.

Вот почему обмен информацией и опытом между квалифицированными профессионалами скорее возможен внутри централизованной закупочной организации (подразделения), нежели через местные подразделения или в отдельных организациях.

В заключение рассмотрим влияние централизации закупок на рыночную ситуацию. Как подробно описано далее в этой книге (см. раздел 11.3), не предрасположенные к риску компании могут быть вынуждены действовать более агрессивно, если их исключение из конкурентных торгов приводит к сугубо негативным последствиям. Очевидно, что централизация закупок повышает риск негативных последствий при прочих равных условиях, так как доля рынка, теряемая в результате исключения (проигрыша) из отдельных торгов, растет. Покупателям, планирующим усиливать степень централизации своих закупок, следует учитывать этот эффект. Несмотря на снижение затрат покупателя в результате централизации, стоит принимать во внимание, что агрессивная политика поведения поставщика на конкурентных торгах может скрывать за собой демпинг и занижение реальной стоимости товара (или снижение его качества). Это утверждение верно, когда агрессивные участники предполагают, что мониторинг исполнения контракта со стороны закупщика будет минимальным. Таким образом, в связи с проблемой контроля качества в централизованных системах (см. подраздел 3.2.10) покупатели должны достоверно информировать о своем намерении контролировать качество, а также применять санкции при ненадлежащем поведении со стороны поставщика.

3.2.2. Стандартизация продукта

Естественной причиной централизации закупок является стандартизация закупаемых продуктов. Типичными примерами стандартизованных товаров и услуг являются: информационное и коммуникационное оборудование, IT-серверы, канцелярия и бумага, купоны на обеды и топливо, кредитные карты и элементы автомобильных двигателей. Подобные товары могут несколько различаться, но все же они удовлетворяют нуждам и предпочтениям большого количества закупочных отделений и конечных потребителей и не нуждаются в разнообразии.

И действительно, стандартизованные продукты централизованно закупаются центральными государственными закупочными агентствами в нескольких странах. К примеру, многие государственные закупочные организации, упомянутые во введении (GSA, OGC, Consip, Statskontoret, North Carolina E-Procurement@Your Service, My Florida Marketplace, Comprasnet), закупают для нужд администрации факсы, ноутбуки, настольные ПК, программные средства управления документооборотом, принтеры, проекторы, веб-серверы, газ, электричество, топливо, топливные карты, офисную мебель, канцелярию, бумагу, кредитные карты, автомобили, автобусы и кареты скорой помощи[61].

Центральные агентства предпочитают практику конкурентных торгов коммерческим переговорам, что подтверждает выводы Глав 4 и 5, утверждающих, что конкуренция выше при закупке неспециализированных стандартных товаров.

Стандартизация способствует централизации закупок по двум основным причинам. Во-первых, стандартизация облегчает сбор и обработку информации. Продукты описываются точно и однозначно, поскольку разнообразие моделей ограничено (однородность продуктов), местные требования схожи (однородность потребностей), а риск неверной или неполной обработки информации со стороны центрального закупочного отделения невысок. К примеру, бумага является стандартным товаром, и запросы на нее, исходящие из разных стран, схожи между собой. Аналогично, IT-серверы, несмотря на различие некоторых технических характеристик (масштабирование, доступность и количество параллельных пользователей), по сути, являются стандартизованным оборудованием.

Во-вторых, стандартизация позволяет поставщикам использовать существенную экономию на масштабе за счет выпуска большого количества одного и того же товара. Это обычно снижает единичную стоимость продукта и дает покупателю возможность снизить свои затраты при присуждении контракта. Экономия на производственных затратах должна превышать объем усилий, затраченных поставщиком на обслуживание контракта, разделенного на части между несколькими разрозненными подразделениями[62].

Стандартизация продуктов обычно ведет к централизации закупок на региональном, национальном и континентальном уровнях; тем не менее у многих организаций возникают проблемы при централизации закупочных процедур. К примеру, закупочные контракты на поставку электроэнергии обычно заключаются с местными поставщиками, и централизация закупок данной продукции затруднительна для мультинациональных компаний. Несмотря на стандартизованный характер электроэнергии как товара, географическая удаленность закупочных подразделений друг от друга вкупе с возможными ограничениями законодательного характера на межгосударственные поставки электричества могут препятствовать полной централизации. Таким образом, даже если мультинациональным компаниям удастся полностью централизовать все контракты на закупку электроэнергии, преимущества централизации могут быть серьезно нарушены из-за сложности или даже невозможности конкуренции поставщиков. Поскольку контроль стоимости энергоресурсов производится на корпоративном уровне, даже если энергия закупается локально, центральное отделение должно контролировать общую стратегию закупок. Далее будут приведены основные аргументы в пользу усиления централизации при закупке услуг и товаров стратегического значения для организации.

3.2.3. Фаворитизм

Местные закупочные подразделения чаще всего лучше, чем центральные закупочные агентства, информированы о необходимых характеристиках продукта, но иногда передача соответствующей информации центральному агентству может быть неудобной или затратной. Возьмем, к примеру, услуги клининга, управление активами или ведение дорожного кадастра. Поскольку данные услуги должны учитывать местные особенности, сбор более точной, чем у местного подразделения, информации для центральной организации труден и затратен. К подобной «локальной» информации также можно отнести такие характеристики поставщиков, как используемые стандарты качества, надежность поставок и финансовое положение. Точность и актуальность информации, таким образом, может стать аргументом в пользу децентрализации.

Вместе с тем выбор местных закупочных подразделений не всегда соответствует принципу «лучшие ценности за вложенные деньги» («best value for money»). Иногда децентрализованный выбор поставщиков бывает менее эффективным, чем централизованный, поскольку местные закупочные подразделения предпочитают нанимать местных подрядчиков. Так происходит сближение местного поставщика и покупателя, а лоббирование местных интересов может негативно сказаться на общей эффективности закупок.

Это, однако, не исключает проявления фаворитизма на центральном уровне, хотя прозрачность деятельности головных организаций во многом препятствует распространению коррупции (подробней о коррупции см. в Главе 16)[63]. Данный аргумент подтверждается практикой частных и государственных закупок. Например, Международный консорциум государственного финансового менеджмента (ICGFM) опубликовал результаты своего Мирового исследования за 2005 г. «Противодействие коррупции в государственном секторе». ICGFM рекомендует правительствам принять ряд мер для снижения уровня коррупции. Одной из предлагаемых мер является «централизация закупок для предотвращения коррупции». В госзакупках увеличение объема конкурентных торгов требует, согласно законодательству, увеличения степени прозрачности процедур. Поскольку централизация облегчает проведение электронных торгов (см. подраздел 3.2.11), а последние предполагают пониженный риск махинаций с полученными предложениями, коррупция может быть снижена за счет агрегации спроса.

Централизация также является стимулом для улучшения процесса коммуникации. Общение между периферией и центральным закупочным отделением (организацией) бывает особенно затруднительно на начальных этапах централизации. Это происходит по двум причинам: с одной стороны, у местных закупщиков могут возникнуть трудности с описанием своих конкретных нужд, с другой, они могут умышленно скрывать информацию с целью сохранения контроля принятия решений.

Безусловно, поскольку централизация требует определенной степени стандартизации закупаемого продукта, его характеристики могут не вполне удовлетворять потребностям местных отделений, что может создавать определенные проблемы для организаций. Вместе с тем стремление местного закупщика утаить информацию от центрального отделения снижается или исчезает, когда на первое место по значению в закупке ставится вопрос качества. В данной ситуации местным децентрализованным закупщикам не имеет смысла оказывать предпочтение местным поставщикам, так как центральное отделение, располагая максимальным объемом информации о нуждах подразделений, имеет большую возможность обеспечить высокое качество поставки. Вставка 3.3 иллюстрирует влияние фаворитизма на цену и качество[64].

Вставка 3.3. Последствия фаворитизма в закупках
Фаворитизм может привести к убыткам, когда наиболее важную роль играет качество закупки. В конкурентных торгах с использованием шкалы оценок поставщиков (см. Главу 12) фаворитизм оказывает негативное воздействие на экономическую часть тендерного предложения, так как он приводит к завышенной оценке технической составляющей (качества), что позволяет некоторым участникам подавать менее экономически выгодные заявки. Например, если по шкале оценок вес технической части предложения S_Q составляет 0,6, а экономической S_E – 0,4, то общая оценка S = (0,6)S_Q + (0,4)S_E, и набравший наибольшее количество баллов участник получает контракт. Так как максимальная оценка для S_Q и S_E составляет 100, то и S может максимально равняться 100. Общая оценка в 50 баллов может быть получена участником в результате бесконечного количества сочетаний (S_Q, S_E), определяемых уравнением S_E = 50/(0,4) – (3/2)S_Q, где каждому значению S_Q соответствует значение S_E. Предположим, что реальное значение S_Q у одного из участников относительно невысокое (например, 40), но в конкурентных торгах ему отдается предпочтение, и его техническая оценка завышается до 60; тогда участнику для получения общей оценки в 50 баллов достаточно иметь ценовую оценку S_E, равную 35, а не 65. Это соответственно подразумевает менее привлекательное экономическое предложение со стороны победителя торгов. В обмен на проявление фаворитизма участник может, к примеру, подкупить закупщика. Таким образом, в результате торгов закупщик потеряет и в цене, и в качестве.

Централизация закупок, тем не менее, может стать причиной беспокойства среди потенциальных поставщиков и вызвать издержки политического характера, особенно в государственном секторе. К примеру, при небольшом количестве крупных лотов у мелких компаний могут возникнуть проблемы с доступом к конкурентным торгам; это может привести к недовольству и соответствующему политическому давлению. Устранить данный эффект можно с помощью использования такой формы централизованных закупок, которая позволяет разбивать общий заказ на множество лотов и дает возможность размещения пакетных предложений (подробнее см. в Главах 7 и 8).

В заключение, при решении вопроса о делегировании закупочных решений местным подразделениям, закупщик должен сравнить издержки децентрализации, связанные с фаворитизмом и риском выбора низкоквалифицированного подрядчика, и возможные политические издержки централизации.

3.2.4. Стратегические закупки

Важным параметром для определения необходимости централизации закупок является стратегическое значение товаров и услуг для организации или государственного органа. Закупки можно считать стратегическими, если они относятся к продуктам или сферам деятельности, имеющим большое влияние на бизнес или политику. Чем больше значение этой деятельности, тем сильнее обычно проявляется централизация[65]. Практика частных закупок показывает, что крупные поставщики ключевых товаров и услуг нуждаются в последовательном и компетентном партнере; стратегическое значение закупаемых продуктов подразумевает, что, при прочих равных условиях, их закупка должна отличаться высокой централизацией, так как связанные с ними решения влияют на деятельность всей организации. Исследование, недавно проведенное Boston Logistic Group, подтверждает это мнение: «Компании используют масштаб для сокращения производственных и сбытовых издержек путем централизации стратегических закупок, создания закупочных советов, рационализируя базу поставщиков».

3.2.4.1. Централизация стратегических товаров и услуг в частном секторе

Мнение о том, что централизация обычно касается в первую очередь стратегических для бизнеса продуктов и направлений деятельности, подтверждается практикой закупок. Далее мы обсудим два случая. Первый относится к General Motors, одному из крупнейших мировых автопроизводителей, а второй – к бизнес-модели франчайзинга.

General Motors (GM). Как уже упоминалось во введении, GM начала централизацию закупок комплектующих автомобиля, которые составляют ключевую часть бизнеса компании. Brian Corbett, сотрудник журнала «Ward’s Auto World» (выпуск июля 2005 г.) пишет: «После многих лет закупок различных версий одного компонента агентами GM у нескольких поставщиков теперь в каждом подразделении существует менеджер, ответственный исключительно за приобретение одной детали для всех автомобилей GM в мире». По утверждению Б. Андерсона, экс вице-президента GM по общим закупкам и снабжению, «любое решение о закупке муфт, деталей сиденья и стекла сейчас принимается управляющими менеджерами в Германии, штампованных заготовок – в Индии, регуляторов – в Швеции, пряжек ремней безопасности и резиновой изоляции – в Испании, компрессоров – в Бразилии, магнитол – в Китае, а ремней безопасности и кондиционеров – в Мексике». Таким образом, GM централизовало закупку деталей автомобиля по их функциям; технически это не полностью централизованная модель, но с точки зрения составных частей централизация полная. Франчайзинг. Интересным примером централизации основной деятельности является франчайзинг[66]. Франчайзинг – это договорное соглашение между двумя сторонами, по которому франшизополучатель платит франшизодателю за право открытия магазина, продажи товаров франшизодателя и использования его товарного знака. Магазин и вся деятельность принадлежат получателю франшизы, но должны соответствовать требованиям франшизодателя. Это касается определенных стандартов качества; к примеру, дизайн заведения, меню или спецодежда (форма сотрудников) определяются на центральном уровне. Тем не менее получателю франшизы делегируется право нанимать персонал и определять местную маркетинговую политику. Качество, дизайн заведения, меню, униформа и т. д. – ключевые составляющие успеха, и стабильные стандарты политики в отношении этих элементов необходимы для эффективной деятельности. Действительно, позволяя всем франшизополучателям использовать свою торговую марку, франшизодатель может использовать свою репутацию во всех регионах деятельности получателей франшизы. Более того, поскольку над ключевыми элементами осуществляется жесткий контроль, естественным процессом является передача центру всех полномочий. Остальные, менее важные, решения выгоднее принимать без центрального наблюдения франшизодателя. Так, для мультинациональной франчайзинговой компании, безусловно, более эффективно делегировать подбор персонала местным представителям (поскольку деловая культура, условия рынка рабочей силы и прочие параметры сильно различаются географически).

3.2.4.2. Что является стратегическим в государственном секторе?

Для правительств и государственных организаций некоторые направления деятельности и продукты являются стратегическими для достижения определенных социальных или государственных целей. В эту категорию обычно попадают закупки для оборонной промышленности; по соображениям секретности закупки в этой отрасли централизованы для минимального распространения информации. В США закупки для оборонной промышленности контролируются Министерством обороны, но существующее законодательство допускает некоторый уровень децентрализации. Руководство по закупкам Министерства обороны (Defense Acquisition Guidebook) так определяет Систему закупок Минобороны США:

«Управленческий процесс, согласно которому Министерство приобретает вооружение и автоматизированные информационные системы. Несмотря на то, что система основана на политике и принципах централизации, она допускает рационализацию и децентрализацию проведения закупок. Подобный подход поощряет гибкость и инновации, сохраняя упор на дисциплине и отчетности».

Военные закупки в Китае были централизованы сравнительно недавно. В декабре 2004 г. Департаментом информации Государственного совета был выпущен документ под названием «Государственная оборона Китая в 2004 году». В документе описана оборонная политика Китая, процесс модернизации армии, а также процедура закупок. Военные закупки, включающие «компьютеры и сетевые устройства, шасси транспортных средств, укрытия и прочее оборудование общего назначения, теперь происходят централизованно… Теперь централизованно закупаются более 1000 видов материалов в 24 категориях, необходимых для развития, тренировки, научных исследований и повседневной жизни вооруженных сил».

Закупки в секторе здравоохранения также имеют важную социальную стратегическую цель. Кейс по противомалярийным препаратам, приведенный в конце главы, является интересным примером, особенно для случаев, когда требуется срочная закупка определенных вакцин.

«Зеленые закупки» (green procurement) приобретают в последнее время все большую значимость. Зеленые закупки означают приобретение продуктов с минимальным или отсутствующим воздействием на окружающую среду. Поскольку на госзакупки приходится значительная часть бюджетных расходов, как в развитых, так и в развивающихся странах, государственные и международные организации должны учитывать экологическую составляющую своей деятельности и нести за нее ответственность. Переход к продуктам, производство, использование и утилизация которых ограничивает негативное воздействие на экологию, не только прямо улучшает окружающую среду, но и посылает мощный сигнал производителям и поставщикам важности этого вопроса для закупщиков.

В этой части централизация происходит на высшем уровне, за счет принимаемых парламентами законов, которые устанавливают минимальные экологические производственные стандарты для участников всех государственных и частных торгов.

Процедуры действий, имеющие экологические последствия, также принимаются через закупочное законодательство. К примеру, Директива ЕС 2004/18 позволяет закупщикам включать экологические критерии в процедуры госзакупок; таким образом, при определении стратегии закупок таких продуктов, как бензин, бумага, принтеры и фотокопировальные машины, возможна постановка определенных «зеленых» целей[67].

Поскольку защита окружающей среды стала важным вопросом для общества и государства, централизация может сыграть большую роль в продвижении экологической политики и установлении необходимых общих стандартов. Положительные эффекты (экстерналии), достигнутые в результате закупки экологических товаров через местные закупочные подразделения, могут быть увеличены через проведение крупномасштабных централизованных закупок. Мелкий локальный закупщик не сможет обеспечить должное внимание к экологическим проблемам в ходе торгов, поэтому посредством увеличения централизации закупок достигается минимизация отрицательных экологических эффектов.

3.2.5. Сети и стандарты

Сетевые отрасли являются важной частью экономики. Наиболее распространенными направлениями такого бизнеса являются телекоммуникации, интернет-провайдеры, компьютерное программное обеспечение и аппаратное оборудование. Также сетевые компании представлены в транспорте (например, авиалинии), банковском деле и финансах (рынки облигаций, акций и деривативов, сети банкоматов), электронной торговле (платформы B2B, B2C, B2G). Главной характеристикой сети является то, что ценность членства в ней увеличивается для каждого участника с ростом количества членов; чем шире сеть, тем выгодней к ней присоединиться. Возьмем, к примеру, компьютерные операционные системы и программное обеспечение: используя одинаковые системы, люди могут обмениваться многими видами файлов и с легкостью обрабатывать документы других пользователей. Другими словами, члены сети «говорят на одном языке».

Таким образом, централизованные закупки могут сыграть фундаментальную роль в налаживании координации и расширении сетей.

Следующий пример подтверждает это. Не так давно Consip провел конкурс на закупку 12000 лицензий на третью версию ОС Sun Star Office для итальянской государственной администрации. Данный конкурс благотворно повлиял на расширение базы пользователей Star Office в итальянской государственной администрации, увеличив ценность каждого отдельного пользователя.

Централизованная закупка также может быть использована для внедрения и продвижения общих инновационных стандартов в государственном секторе. К примеру, в сентябре 2004 г. правительство Бразилии и компания IBM решили расширить компьютерную операционную систему LINUX в качестве альтернативы Microsoft Windows. Подобная стратегия способствует развитию общих стандартов, но в то же время заставляет Microsoft повышать конкурентоспособность во избежание потери рыночной доли. Этот случай, а также общее соотношение между закупками и инновациями подробно рассматриваются в Главе 19.

3.2.6. Динамика рынка

В случаях активной динамики рынка и широкого географического разброса местных закупочных подразделений информация, принадлежащая топ-менеджменту и официальным лицам, быстро устаревает[68]. Децентрализованное принятие решений обычно помогает вовремя воспользоваться новыми возможностями быстро развивающихся местных рынков. Например, местные закупочные подразделения, приближенные к инновационным центрам, первыми видят выпуск новых, более дешевых и качественных продуктов, которые можно сразу закупать, если на то есть разрешение из центра. Также распределение местных подразделений по сегментированным рынкам предполагает децентрализацию для полноценного и своевременного использования местных инноваций, информация о которых недоступна центру или доступна с большими затратами[69].

Несмотря на нехватку специфической информации о местных рынках, централизованные закупки дают преимущество общего системного видения рынка благодаря высококвалифицированным человеческим ресурсам и международным информационным сетям. Центральным закупочным агентствам легче учитывать динамику национальных и международных рынков (изменения цен, структуры рынка, моделей бизнеса и т. д.) в схеме закупок, что может быть чрезвычайно дорогостоящим на местном уровне.

В этом случае, опять же, гибридная гибкая модель становится наиболее предпочтительной. Централизация учитывает ключевые тенденции национальных и международных рынков, а децентрализация облегчает использование преимуществ местного рынка.

Наиболее распространенным примером гибридных моделей в госзакупках являются так называемые рамочные соглашения и контракты (см. Главу 2 для более подробной информации). Эти контракты отражают общий подход к управлению закупками; они часто заключаются центральным агентством от имени госорганов, но госорганам разрешается проводить самостоятельные закупки, если местные поставщики предлагают более выгодные экономические условия или лучшее качество.

3.2.7. Чрезвычайные ситуации

Под чрезвычайными ситуациями подразумевается срочная необходимость в определенном товаре или услуге, когда на проведение конкурентных торгов нет времени. Такие ситуации возникают, например, в случае природных катастроф, когда срочно требуется провести закупку для ликвидации последствий, или в других случаях немедленных закупок для решения вопросов безопасности.

В данных условиях не всегда понятно, является ли централизованная модель лучше децентрализованной. В обоих случаях на общую эффективность закупки влияет масса факторов, как то: происходит ли чрезвычайная ситуация на местном или центральном уровне и в чем заключается ее характер[70]. Ключевым фактором, безусловно, является тип экстренной ситуации. Децентрализованная модель лучше работает в повседневных закупках, так как местные закупочные подразделения могут быстрее работать с местными поставщиками, снижая риск задержек и других непредвиденных обстоятельств (чрезмерное потребление, неадекватное качество). При повседневных закупках чрезвычайные обстоятельства могут также регулироваться через централизованные рамочные соглашения и контракты. В этом случае местным закупщикам легче найти товары и услуги с необходимыми характеристиками[71].

Если причиной чрезвычайной ситуации является природная катастрофа, применяются другие правила. В этом случае предпочтительна определенная степень централизации, так как определяющую роль играет планирование, и централизованное вмешательство необходимо. При серьезных катастрофах правительству может потребоваться проведение закупок товаров и услуг для спасателей с минимальными задержками с целью обеспечения государственной безопасности. Более того, для определенной территории и определенного промежутка времени (например, за год), можно сказать, что вероятность возникновения экстренной ситуации в определенной точке меньше, чем на всей территории. Таким образом, делегирование полномочий каждому местному закупщику очень затратно, и усиление централизации в данном случае предпочтительно, несмотря на рост издержек доставки оборудования на место происшествия.

Для соответствия этому условию правительство Канады применяет соответствующие принципы составления договоров[72]. Другим интересным примером является Служба реконструкции и развития Афганистана (Afghanistan Reconstruction and Development Services, ARDS), созданная в мае 2002 г. Переходным исламским правительством Афганистана (TISA) для срочного восстановления страны. ARDS назначила центрального консультанта по закупкам; среди его основных обязанностей можно перечислить: 1) облегчение скорого и прозрачного использования донорских ресурсов на восстановление и развитие страны; 2) повышение эффективности закупок; 3) равное информирование всех достойных поставщиков из развитых и развивающихся стран об условиях тендеров; 4) способствование развитию местной подрядной деятельности и промышленных отраслей в стране-заемщике.

Ярким примером централизованного подхода к экстренным ситуациям является американское GSA. Агентство ответственно за поддержку правительства в следующем: 1) помощь в управлении ресурсами (летательные аппараты, автомобили, частная собственность) при ликвидации последствий ураганов; 2) выбор поставщиков из особого списка для экстренных закупок (для выбора могут использоваться онлайн-инструменты GSA); 3) содействие экстренным закупкам с помощью системы GSA Smart Pay – специальной карты для закупок по сниженным ценам[73].

3.2.8. Издержки сбора информации

Свои достоинства и недостатки есть как у централизованной, так и у децентрализованной модели. Централизация, полная или «мягкая», позволяет центру полностью контролировать процесс принятия решений. Для эффективного проведения закупок, тем не менее, центр должен быть в курсе потребностей конечного потребителя, и местные закупочные подразделения должны предоставлять соответствующую информацию, которой у центра обычно нет. Это значит, что центр несет издержки информационного обеспечения (информационных решений) и сбора информации[74], которые повышаются с усилением централизации.

В прошлом децентрализация была неизбежна, так как существующие системы коммуникаций не позволяли производить эффективный (быстрый и точный) обмен информацией[75]. В связи с этим действующие на глобальном уровне компании предпочитали децентрализованную модель. Сегодня инновационные информационные и коммуникационные технологии позволяют общаться дешевле и быстрее по всему миру. Данные изменения позволяют по-новому взглянуть на роль централизации[76]. Новым аргументом в пользу централизации становится роль IT в ускорении процесса принятия решений и снижении стоимости обработки информации о местных потребностях через автоматизированные технологические процессы и электронные инструменты. Системы электронных закупок в общем лучше работают в условиях централизации. В то же время IT способствуют децентрализации за счет снижения агентских издержек и издержек мониторинга. Окончательный выбор обычно выражается в виде компромисса между двумя крайними возможностями.

Неравное распределение информации между центральным и местными закупочными подразделениями приводит к возникновению издержек сбора и эффективной обработки данных, особенно в крупных частных компаниях с большим количеством отделений по всему миру[77]. Поэтому становится ясно, что для усиления централизации компания должна в первую очередь наладить надежную систему коммуникации[78]. Данный процесс должен быть организован как можно более эффективно для того, чтобы центральные закупочные отделения могли принимать своевременные необходимые решения[79]. Издержки сбора информации зависят от двух главных факторов:

• особенности организации (например, фрагментация отделений);

• характеристики рынка и закупаемого товара или услуги.

Особенности организации влияют на стоимость сбора информации по двум причинам. Во-первых, в условиях определенных технологических стандартов коммуникационные издержки растут в компаниях с жесткой иерархической и фрагментированной структурой, так как информация движется с самого низкого уровня по многим ступеням до высшего уровня управления. Чем большее количество ступеней проходит информация, тем более затратными становятся ее сбор и обработка. Во-вторых, та же проблема возникает в случае широкого географического разброса местных отделений и их удаленности от центра закупок; сложность распространения точной информации о потребностях, условиях и возможной динамике рынков повышается. Следовательно, чем шире горизонтальное и вертикальное распространение компании, тем выше вероятность искажения информации о потребностях местных закупщиков; подобная ситуация, безусловно, негативно влияет на эффективность централизованной системы закупок.

Что касается второго пункта, очевидно, что передача и обработка информации облегчается и ускоряется в случае закупки простых стандартных товаров. Возьмем, к примеру, два противоположных случая – листовая бумага и управление зданиями и сооружениями. Передача информации о потребностях в бумаге не вызывает трудностей, так как существует малое количество разновидностей формата бумаги (например, А3, А4, переработанная А3 и А4), а потребность в ней однородна. Управление зданиями, тем не менее, требует предоставления услуг управления объектом (в том числе обслуживание электросистем, услуги отопления, клининга, садоводства), бухгалтерии и финансового консалтинга. Эти услуги предоставляются для удовлетворения специфических потребностей местных подразделений. К примеру, обслуживание электропроводки и водопровода зависит от размеров, структуры и многих других технических особенностей конкретного здания. Кроме того, некоторые услуги могут быть необходимы ограниченному числу заведений; например, обслуживание лифтов явно более важно для министерств, крупных официальных учреждений и офисных зданий, чем для школ или небольших офисов. Другими словами, технические аспекты и разнородность спроса приводят к удорожанию сбора и обработки информации на центральном уровне. В результате, общая закупка может оказаться неэффективной[80].

Вставка 3.4. Государственные закупки: пример британской OGC
Решения OGC о необходимости и способе заключения рамочного контракта принимается после диалога с местными подразделениями. OGC работает совместно с Советом по обслуживанию клиентов (Customer Programme Board, CPB) для определения условий рамочных контрактов и соглашений. Члены CPB представляют все госорганы, включая центральное правительство, местные власти, оборону и т. д. Государственным органам предлагается несколько сценариев с описанием актуальной ситуации и потенциального развития (в контексте новых продуктов, решений и контрактных условий) рынка и потребностей местных администраций. OGC определяет информационные «пробелы» и просит госорганы их заполнить; также OGC уточняет необходимость установления рамочных контрактов и желание местных властей проводить по ним закупки.

3.2.9. Рыночная позиция

Крупные децентрализованные компании, а также госорганы часто закупают одинаковые продукты у множества поставщиков (например, канцелярия, электроэнергия, компьютеры), что не позволяет им использовать эффект масштаба. Агрегирование (концентрация) и укрупнение (объем) спроса дает возможность значительно усилить рыночную позицию закупщика и снизить стоимость единицы закупки.

При концентрированном спросе влияние закупщика на рынке увеличивается; однако это правило действует только в случае достаточного количества потенциальных поставщиков. Рыночное влияние также может основываться на репутации, к примеру, надежного и оперативного плательщика, или на установлении комфортных отношений с поставщиками при исполнении контракта.

Первый пункт, однако, более важен и связывает сильную рыночную позицию с экономией на масштабе. В случае делегирования закупочных функций местным подразделениям появляется возможность организации нескольких независимых конкурсов или переговоров. Однако умение компании или организации получать выгодные условия контрактов обычно возрастает с количеством закупаемых продуктов, связанным с рыночным влиянием. Как следствие – экономия на масштабе позволяет покупателю заплатить меньшую цену и по данной цене получить лучшее качество или условия контракта.

Поскольку количество закупок с усилением централизации растет, также растет и рыночное влияние. Безусловно, централизованные закупки становятся особенно эффективными, когда закупщик является основным покупателем определенного продукта. К примеру, во многих странах государство является основным закупщиком услуг здравоохранения и оборонного сектора.

В отрасли здравоохранения государственный сектор может даже быть монопсонистом, особенно на специфических рынках высокоточного оборудования (магнитные и эхотомографы); это приводит к усилению рыночной позиции. Децентрализованные закупки на уровне отдельных больниц (или группы больниц) не всегда позволяют в полной мере использовать данное рыночное преимущество.

Тем не менее покупателям стоит внимательно относиться к своему доминирующему положению на рынке. В результате неправильного планирования крупной закупки может произойти дискриминация мелких поставщиков по отношению к крупным; это может оказать различное влияние на кратко– и долгосрочный уровни конкуренции на соответствующем рынке (более подробно об участии, делении на лоты и открытой конкуренции см. в Главах 11 и 17).

Более того, крупные поставщики (а такие встречаются во многих секторах олигополистического рынка здравоохранения) имеют возможность умышленно не участвовать в конкурентных торгах, тем самым отрицательно влияя на централизованные соглашения рекомендательного характера (например, рамочные контракты). Делается это из убеждения, что таким образом крупные поставщики могут сохранить влияние на местные мелкие закупочные подразделения. При этом организация обязательных закупок медицинских продуктов через центральное агентство не всегда осуществима по политическим причинам. Только постепенный подход, при котором централизованные закупки осуществляются ниже своего потенциала, позволяет создать систему с возможностью развития в сторону более конкурентных условий.

В оборонной промышленности правительство явно играет определяющую роль, и влияние покупателя растет с усилением централизации. Как показано в подразделе 3.2.4.2, закупки в Китае становятся все более централизованными. В отчете о Политике государственной обороны (2004 г.) отмечается, что переход от переговоров к различным формам торгов, таким как открытые, закрытые (в смысле способа привлечения участников) и др., а также переход к централизованным закупкам позволили «повысить общую экономическую эффективность закупок вооружения и обеспечить закупки оружия и передового оборудования высшего качества по разумной цене».

Концентрация и координация спроса со стороны покупателя играет большую роль в привлечении новых крупных поставщиков и повышении уровня конкуренции. К примеру, переход от ситуации, когда спрос фрагментирован и покупатели могут размещать лишь мелкие заказы, к ситуации, когда поведение всех покупателей скоординировано и удается размещать пакеты заказов, способствует привлечению новых поставщиков, для которых обслуживание фрагментированных рынков нерентабельно. На основе этого аргумента (увеличение влияния покупателя) Европейской Комиссией было одобрено создание совместного предприятия ABB/Daimler-Benz (решение Европейской Комиссии по делу номер IV/M .580 – ABB/Daimler-Benz, 1996) в транспортном секторе[81]. В секторе производства бумаги и картона Комиссия одобрила слияние Enso и Stora (решение Европейской Комиссии по делу номер IV/M .1225 – Enso/Stora, 1999). Основной причиной для этих действий стало стремление к балансировке влияния покупателя и усилению конкуренции. По заявлению Европейской комиссии:

«Комиссия решила одобрить слияние между финским производителем бумаги и картона Enso OYJ (Enso) и шведской компанией бумаги и картона Stora Koppabergs Bergslags AB (Stora). В результате слияния будет создана крупнейшая в мире компания по производству бумаги и картона. Вместе с тем исследование Комиссии показало, что слияние не приведет к созданию или усилению доминантной позиции на рынке газетной и журнальной бумаги. Что касается картона для производства упаковок для хранения жидкостей, влияние новообразованной компании будет уравновешиваться влиянием существующих производителей упаковок. Баланс влияния будет укреплен, во-первых, за счет отказа Enso от связей с одним из поставщиков, Elopak, и, во-вторых, за счет соглашения сторон не отдавать предпочтения каким-либо производителям, только если это не объясняется стремлением снизить издержки. Более того, импорт из третьих стран еще больше усилит конкуренцию на рынке. Таким образом, слияние не приведет к созданию или усилению доминантной позиции компании на рынке упаковок для жидкостей».

Существуют и другие случаи, в которых Еврокомиссия одобряла слияния с целью повышения влияния покупателя[82]. Важными примерами является слияние Carrefour и Promodes (решение Европейской Комиссии по делу номер M. 1684 – Carrefour/Promodes, 2001), Alcatel и Telettra (решение Европейской Комиссии по делу номер M. 42 – Alcatel/Telettra, 1991) и Valeo и ITTI (решение Европейской Комиссии по делу номер M. 1245 – Valeo/ITTI, 1998).

3.2.10. Мониторинг действий подрядчиков

Качество и эффективность являются основными параметрами для закупок; неудовлетворительные результаты исполнения контракта обычно ведут к исключению подрядчика из текущего и будущего сотрудничества (см. подробнее в Главе 4).

Централизация повышает способность покупателя противодействовать оппортунистическому поведению со стороны подрядчика после присуждения контракта[83]. Как было указано в подразделе 3.2.9, крупные сильные покупатели обладают значительным рыночным влиянием. Крупные заказы повышают эффективность действий поставщика, качество исполнения контракта (подробнее см. Главу 4) и обеспечивают большее удовлетворение нужд покупателя по сравнению с мелкими закупками, осуществляемыми местными подразделениями. Эта аргументация применяется к большинству случаев закупок крупными покупателями для собственных нужд (и, возможно, к закупкам частными центральными отделениями для нужд местных подразделений), так как мониторинг может осуществляться централизованно.

Неясно, однако, действительно ли вызванное централизацией усиление позиции покупателя позволяет добиться от поставщика лучшего качества за счет угрозы потери поставщиком важной доли рынка. Учитывая уровень не подлежащего проверке качества закупки, издержки мониторинга имеют тенденцию к повышению с усилением централизации, когда мониторинг также осуществляется централизованно. Это происходит по причине того, что информацию о работе подрядчика необходимо собирать и обрабатывать из разрозненных источников – от конечных потребителей и госорганов. С увеличением затрат снижается эффективность и стимулы к централизованному мониторингу. По этой причине отслеживание работы подрядчиков часто ведется децентрализованно. Таков, например, случай FAR (Правила закупок для федеральных нужд 2005 г.), регулирующих закупки для федеральных нужд в США, согласно которым все закупочные агентства должны оценивать работу подрядчиков (для контрактов объемом свыше 100 тыс. долл.) и использовать полученную информацию для целей отбора[84]. FAR также предоставляет руководство по 1) видам информации и способам ее сбора для оценки подрядчиков и 2) способам использования собранной информации для целей отбора. Опыт США показывает, что даже в случае успешной централизации закупочной деятельности функции мониторинга работы подрядчиков не следует подвергать централизации.

Централизация подразумевает передачу принятия решений от периферии к центру организации. В связи с этим возможна ситуация, когда местные подразделения, выступающие против централизации, не имеют стимулов для адекватного наблюдения за качеством продуктов, которые они не закупали. Затем такие подразделения могут заявить о неэффективности централизации и потребовать свою долю влияния. Если в данной ситуации руководство все равно выступает за централизацию, оно может прибегнуть либо к централизованному мониторингу, либо к всесторонней технической и профессиональной поддержке местных подразделений закупок.

3.2.11. Централизация и электронные закупки

В подразделе 3.2.8 была отмечена важность информационной и коммуникационной инфраструктуры для повышения эффективности сообщения между сторонами, задействованными в процессе закупок. Также утверждалось, что ИКТ способствуют стандартизации закупочных процедур за счет усиления безличности закупок, снижения влияния личных решений и облегчения отчетности (благодаря следованию электронным протоколам). Значимость электронных закупок подчеркивается быстрым ростом количества онлайн-трансакций в последние годы. По утверждению Еврокомиссии:

«Модернизация и открытие межгосударственных рынков закупок, в том числе и за счет расширения электронных закупок, играют ключевую роль в повышении конкурентоспособности Европы и в создании новых возможностей для европейского бизнеса. Использование информационных технологий должным образом способствует снижению издержек, повышению эффективности и снижению торговых барьеров, что в конечном итоге приведет к сбережению средств налогоплательщиков. Директивы, принятые в марте 2004 года как часть законодательного пакета для государственных закупок, создали правовое поле, направленное на ускорение развития и использования электронных закупок. Комиссия подготовила План действий для помощи странам-членам в правильном применении Директив в целях реализации полного потенциала электронных госзакупок».

Электронные закупки повышают эффективность за счет снижения стоимости человеческих ресурсов в закупочных отделениях и стоимости длительных бумажных процедур. Они также позволяют покупателю применять целый ряд инструментов закупок, например запросы котировок, онлайн-аукционы и многие другие средства электронного снабжения.

Таким образом, электронные закупки и централизация непосредственно связаны. С одной стороны, электронные закупки способствуют централизации, так как они помогают центральным закупочным агентствам в эффективном управлении процессом приобретения товаров и услуг, в то же время сохраняя гибкость при удовлетворении специфических потребностей местных подразделений[85].

С другой стороны, централизация выявляет преимущества электронных закупок. При централизации закупок повышается эффективность онлайн-снабжения, так как электронные системы позволяют обрабатывать больший объем сделок. Тем не менее те закупочные системы, которые были достаточно централизованы до введения электронных инструментов, не смогут получить все те же преимущества, что и децентрализованные системы, так как они уже во многом исчерпали потенциал централизации. Это утверждение позволяет сделать следующий важный вывод: ценность электронных систем закупок выше для тех субъектов хозяйствования, которые, вводя подобные системы, могут проводить более централизованные закупки, чем раньше[86]. Утверждение, что электронные закупки могут оказывать большое влияние на централизацию, подтверждается практикой и недавними исследованиями. Как говорилось ранее во вступлении, во многих странах и частных организациях уже удалось успешно внедрить системы централизованных электронных закупок, либо же такое внедрение ожидается вскоре.

Данная тенденция явно способствует централизации закупок и максимизации преимуществ Интернета и информационных технологий, в общем. Высокая степень контроля над закупочной политикой коррелирует с использованием электронных закупочных систем[87]. В США электронные инструменты активно используются крупными высокоцентрализованными организациями, уделяющими большое внимание инновациям. Исследование, проведенное в 47 странах, показало, что в 2001 г. электронные конкурентные торги использовались в 91,5 % стран, 89,4 % опрошенных администраций использовали автоматизированные системы закупок, 85,1 % использовали закупочные карты, а 68,1 % размещали электронные заказы[88].

В завершение стоит отметить, что электронные закупки связаны с развитием электронных платформ; подробнее об этом см. в Главе 10.

3.3. Заключительные положения

Выбор между централизованными и децентрализованными закупочными системами стал в последнее время важной темой для обсуждения в частных компаниях, государственных органах и международных организациях. Основными аргументами в пользу централизации являются стандартизация продуктов, экономия на масштабе, усиление рыночного влияния покупателя и упрощение процедур. Революция информационных и коммуникационных технологий, а также развитие технологий электронного снабжения и постоянная необходимость контроля издержек позволили по-новому взглянуть на проблему выбора степени централизации, и практика показывает большую эффективность централизованных закупок.

В этой главе обсуждались основные факторы, которые следует учитывать при принятии решения о степени централизации закупочной системы. Мы определили, что чрезвычайные обстоятельства, фаворитизм, рыночное влияние и другие факторы имеют большое значение для составления оптимальной закупочной схемы, однако именно стандартизация продуктов и их стратегическая роль для организации являются ключевыми аргументами в пользу централизованных закупок. Вместе с тем полная централизация (или децентрализация) не всегда является идеальным закупочным решением. Размер и характеристика деятельности фирмы или государственного органа, рыночные условия и динамика часто предполагают использование гибридных закупочных схем, позволяющих сочетать эффективность централизации и гибкость децентрализации. Последние тенденции подтверждают рост популярности гибридных моделей, как в частных компаниях, так и в государственных закупочных агентствах.

Данные положения завершаются следующим практическим выводом.

Практический вывод 1.
Преимущества централизации превышают издержки в случае закупок стандартизованных, стратегических, срочных или очень важных продуктов.
Чистая выгода от централизации повышается, если закупки проводятся в электронном режиме.

Кейс 3.1. Централизованные закупки противомалярийных препаратов
Ниже обсуждаются закупки противомалярийных препаратов. Как будет показано, централизация в этой области мотивирована многими элементами, упомянутыми в предыдущих разделах. Стандартизация, координация, рыночное влияние, контроль качества и концентрация квалифицированных человеческих ресурсов – вот основные аспекты, подчеркивающие необходимость создания межгосударственного института централизованных закупок вакцины.
В сентябре 2003 г. Комитет экономики противомалярийных препаратов (Committee on the Economics of Antimalaria Drugs) совместно с Всемирным банком и организацией «Стоп малярия» (Roll Back Malaria Partnership) выступили спонсорами проведения встречи, направленной на решение вопросов закупок артемизинина и финансирования соответствующей комбинированной терапии. Обсуждения, проведенные в ходе этой встречи, и соответствующие отчеты легли в основу одной из глав книги «Спасти жизни и выиграть время – экономика малярийных препаратов в современном мире» (Saving Lives, Buying Time – Economics of Malaria Drugs in an Age of Resistance), изданной в 2004 г. Всемирным банком и Институтом медицины.
В этой главе показаны преимущества и недостатки различных уровней международных закупок артемизинина, а также возможные организационные формы, среди которых предлагается и централизованная закупочная система. По утверждению авторов книги, централизованные и координированные закупки в той или иной форме используются повсеместно без особых противоречий; применение подобных форм закупок позволяет сделать эффективные противомалярийные средства общедоступными и остановить современную тенденцию роста количества смертей от устойчивых к лекарствам форм малярии. Поскольку новые лекарства, вытесняющие устаревшие, более дорогие, они недоступны для большинства зараженных людей, живущих в основном в беднейших странах мира. В связи с этим возникло предложение создать международную систему закупок противомалярийных препаратов, так как идея централизации в этой сфере не нова. Следующая цитата из книги определяет некоторые причины, по которым централизация в данном случае была выгодна:
«Создание межгосударственного централизованного закупочного органа является привлекательной идеей, потому что таким образом многие страны могут принять участие в закупках и выиграть от более скоординированных и эффективных действий. Все государства, страдающие от малярии, сталкиваются с общими препятствиями, даже если их политика в отношении лекарств различается. Каждая страна, в которой имеет место эндемичная тропическая малярия, нуждается как минимум в одной поставке артемизинина для скорого лечения несложных случаев. Количество доступных в кратко– и среднесрочном периодах доз артемизинина для комбинированной терапии составляет около полудесятка, причем производят их в надлежащем качестве только 10–20 компаний».
Координация, стандартизация продуктов, экономия на масштабе, рыночное влияние и контроль качества лекарств являются основными элементами, способствующими централизации закупок в этой важной отрасли. В данном случае в пользу централизации выступают и другие важные факторы, такие как:
1) доступ международного закупочного института к субсидиям других международных организаций и возможность скорого использования этих средств для покупки лекарств (в данной сфере время играет ключевое значение для спасения жизней; соответственно, предлагаемая закупочная система относится только к организации закупок, но не поставок)[89];
2) способность международных организаций более точно прогнозировать спрос.
Спрос на артемизинин трудно оценить, но данные оценки необходимы для эффективного проведения закупок. Безусловно, для международного центрального закупочного института значительно легче получить доступ к человеческим и финансовым ресурсам для проведения достоверных прогнозов.

Краткий обзор литературы

Экономическая литература по централизации и оптимальной организации закупок довольно обширна. Подробная дискуссия по этой теме (в отношении компаний) представлена в книге [Brickley, Smith, Zimmerman, 2004]. В данном издании также рассмотрены представляющие интерес практические ситуации и примеры из частного бизнеса. Более подробный анализ коммуникаций и информационных издержек приведен в работах [Bolton, Dewatripont, 1994; Gurbaxani, Whang, 1991; Melumad, Reichelstein, 1987]. Авторы исследований [Dessein, 2002; Aghion, Tirole, 1997] рассматривают проблему издержек получения стратегической информации с акцентом на стратегический менеджмент и динамику рынка.

Исследование централизации в закупках проводятся сравнительно недавно. В статье [McCue, Pitzer, 2000] приводится определение централизованных закупок и интересный обзор последних тенденций в централизации и децентрализации в закупочных системах. Дополнительная информация о тенденциях в государственных закупках может быть найдена в работах [Thai, Grimm, 2000; Neef, 2001; Piga, Zanza, 2004].

Проблемы закупок в чрезвычайных обстоятельствах, дублирования функций и задержки поставок анализируются в статье [Bolton, Farrell,1990]. Фаворитизм и коррупция рассматриваются в работах [Celentani, Ganuza, 2002; Vagstad, 2000]. Отношения между электронными закупками, IT-архитектурой и централизацией обсуждаются в исследованиях [Chang, Shaw, 2005; Somasundaram, 2004; Subramaniam, Shaw, 2003; Subramaniam, Qualls, Shaw, 2002; Moon, 2005].

Источники

Aghion P., Tirole J. Formal and Real Authority in Organizations // Journal of Political Economy. 1997. 105. Р. 1–29.

Andersen K.V., Juul N.C., Korzen-Bohr S., Pedersen J.K. Fractional Institutional Endeavors and e-procurement in Local Government. Proceedings of the 16^th Bled Electronic Commerce Conference, Bled, Slovenia, 2003. Р. 961–973.

Bernauer T., Caduff L. European Food Safety: Multilevel Governance, Re-Nationalization, or Centralization?: Working Paper № 3 CIS ETH. Zurich, 2004.

Bernheim D.B., Whinston M.D. Multimarket Contact and Collusive Behavior // RAND Journal of Economics. 1990. 21 (1). Р. 1–26.

Besley T., Jewitt L. Decentralizing Public Goods // Econometrica. 1991. 56 (6). Р. 1769–1778.

Bolton P., Dewatripont M. The Firm as a Communication Network // Quarterly Journal of Economics. 1994. 4. Р. 809–839.

Bolton P., Farrell J. Decentralization, Duplication and Delay // Journal of Political Economy. 1990. 98. Р. 803–826.

Brickley J., Smith C., Zimmerman J. Managerial Economics and Organizational Architecture. McGraw Hill-Irwin, 2004.

Cabral L., Greenstein S. Switching Costs and Bidding Parity in Government Procurement of Computer Systems // Journal of Law, Economics and Organization. 1990. 6. Р. 453–469.

Celentani M., Ganuza J. Organized vs. Competitive Corruption // Annals of Operations Research. 2002. 109. Р. 293–315.

Chang H.L., Shaw M.J. A Roadmap to Adopting Emerging Technology in E-Business an Empirical Study: College Business Working Paper, University of Illinois, 2005.

Committee on the Economics of Antimalarial Drugs, Board on Global Health. Saving Lives, Buying Time (Economics of Malaria Drugs in an Age of Resistance) / K.J. Arrow, C.B. Panosian, H. Gelband (eds.) The National Academic Press, 2004.

Dessein W. Authority and Communication in Organizations // Review of Economic Studies. 2002. 69. Р. 811–838.

Directive 2004/18/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004 on the coordination of procedures for the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts // Official Journal L. 134. 30/04/2004. Р. 0114–0240.

Fumagalli C., Motta M. Buyers Coordination and Entry: CEPR Discussion Paper № 2908. 2001. Mimeo.

Gurbaxani V., Whang S. The Impact of Information Systems on Organizations and Markets // Communications of the ACM. 1991. 34 (10). Р. 23.

Government Accountability Office, United Nations Preliminary Observations on Internal Oversight and Procurement Practices, Statement of Thomas Melito, Director International Affairs and Trade, Testimony Before the Permanent Subcommittee on Investigations, Committee on Homeland Security and Governmental Affairs, U.S. Senate, United States, GAO06–226T, 10/31/2005.

Hart O., Moore J. On the Design of Hierarchies: Coordination versus Specialization // Journal of Political Economy. 2005). 113. Р. 675–702.

Jones D.S. Procurement Practices in the Singapore Civil Service: Balancing Control and Delegation // Journal of Public Procurement. 2002. 2 (1). Р. 29–53.

McCue C.P., Pitzer J.T. Centralized vs. Decentralized Purchasing: Current Trends in Governmental Procurement Practices // Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management. 2000. 12 (2). Р. 400–420.

Macho-Stadler I., Perez-Castrillo J.D. Centralized and Decentralized Contracts in a Moral Hazard Environment // Journal of Industrial Economics. 1998. 46 (4). Р. 489–510.

Melumad N.D., Reichelstein S. Centralization versus Delegation and the Value of Communication // Journal of Accounting Research. 1987. 25. Supplement. Р. 1–18.

Melumad N., Shibano T. Communication in Settings with No Transfers // Rand Journal of Economics. 1991. 22. Р. 173–198.

Melumad N., Mookherjee D., Reichelstein S. Hierarchical Decentralization of Incentive Contracts // The Rand Journal of Economics. 1995. 26 (4). Р. 654–672.

Meyer N.D. Decentralization: Fantasies, Failings and Fundamentals. NMDA Publishing, 1998.

Moon M.J. E-procurement Management in State Governments: Diffusion of E-procurement Practices and its Determinants // Journal of Public Procurement. 2005. 5 (1). Р. 54–72.

Neef D. E-procurement: From Strategy to Implementation. Prentice Hall, 2001.

Piga G., Zanza M. An Exploratory Analysis of Public Procurement Practices in Europe, ch. 10 // K.V. Thai, A. Aranjo, R.Y. Carter, G. Cullender, D. Prabkin, R. Grimm, K.R.E. Jense, R.E. Lloyd, C.P. Mecue, J. Telgen (eds.) Challenges in Public Procurement: an International Perspective. PrAcademic Press, 2004. Р. 227–247.

Pool C., Welch B. Responding to Katrina: Contracting in an Emergency Situation – Version 2.0. 2005. Acquisition Direction Advisory http://summitinsight.com/femakatrina.pdf.

Roberts J. The Modern Firm. Oxford University Press, 2004.

Somasundaram R. Diffusion of e-Procurement in the Public Sector: Revisiting Centralized vs. Decentralized Debates As a Twist in the Tale. Proceedings of the 13^th European Conference on Information Systems. 2004.

Subramaniam C., Shaw M.J. A Study on the Value and Impact of B2B E-commerce: The Case of Web-Based Procurement // International Journal of Commerce. 2003. 6 (4). Р. 19.

Subramaniam C., Qualls W., Shaw M.J. Impact of B2B E-Procurement Systems; A Summary Report-College of Business. 2002.

Thai K.V., Grimm R. Government Procurement: Past and Current Developments // Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management. 2000. 12 (2). Р. 231–247.

Vagstad S. Centralized vs. Decentralized Procurement: Does Dispersed Information Call for Decentralized Decision-Making? // International Journal of Industrial Organization. 2000. 18. Р. 949–963.

Сайты

Решение Европейской Комиссии по делу номер IV/M .580 – ABB/Daimler-Benz.

(http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31997D0025:EN: HTML)

Решение Европейской Комиссии по делу номер IV/M .1225 – Enso/Stora. (http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31999D0641:EN: HTML)

Решение Европейской Комиссии по делу номер M. 1684 – Carrefour/Promodes. (http://ec.europa.eu/competition/mergers/cases/decisions/m1684_fr.pdf)

Решение Европейской Комиссии по делу номер M. 42 – Alcatel/Telettra. (http://ec.europa.eu/competition/mergers/cases/decisions/m42_en.pdf)

Решение Европейской Комиссии по делу номер M. 1245 – Valeo/ITTI. (http://ec.europa.eu/competition/mergers/cases/decisions/m1245_en.pdf)

Compranet (Мексика). (www.compranet.gob.mx)

Comprasnet (Бразилия). (www.comprasnet.gov.br)

ChileCompra (Чили). (www.chilecompra.cl)

4 Стратегии составления закупочных контрактов

Джан Луиджи Альбано, Джакомо Кальцолари, Федерико Дини, Элизабетта Иосса, Джанкарло Спаньоло

4.1. Введение

Хорошо разработанные контракты на поставку продукции имеют огромное значение для проведения эффективных закупок[90]. Закрепляя на бумаге обязательства и ответственность, контракт защищает каждую из сторон закупочной сделки от риска неожиданного изменения поведения деловых партнеров, таким образом обеспечивая надежное и эффективное планирование, инвестирование и производство в децентрализованных цепях поставки. Благодаря оформленным контрактным обязательствам покупатель может быть уверен, что получит необходимый товар или услугу в должное время и в должном объеме, как и обещано поставщиком; поставщик, в свою очередь, уверен в том, что закупщик разместит заказ на оговоренных условиях и инвестиции поставщика не будут потеряны.

Существует несколько типов контрактов и очень много параметров, по которым аналогичные контракты могут различаться, поэтому выбор правильной контрактной стратегии не всегда прост для покупателя.

Неправильный выбор формы контракта может иметь сугубо негативные последствия для покупателя в отношении цены и качества поставки. Вместе с тем, по мнению большинства экономистов и практиков закупок, главными параметрами, влияющими на выбор покупателем формы контракта, являются: гибкость контракта, стимулы повышения качества и снижения затрат, правильное распределение закупочных рисков.

В этой главе мы предлагаем простые и практические рекомендации по выбору типа закупочного контракта. Мы сосредоточимся на ситуации, в которой потребности закупщика не меняются во время исполнения контракта и вероятность пересмотра начальных условий и проведения дорогостоящей для покупателя процедуры перезаключения договора мала[91]. В таком случае гибкость контрактных условий играет лишь ограниченную роль в выборе типа закупочного контракта, а основной упор делается на методы стимулирования качества и снижения цены контракта, а также на распределение рисков закупки. Вопрос гибкости условий будет подробно рассмотрен в Главе 5. Также кратко будет проанализировано, как выбор типа закупочного контракта может повлиять на поведение поставщиков, участвующих в процессе закупки. Детальное рассмотрение вопросов, связанных с выбором наиболее эффективного поставщика, представлено в Частях II и III данной книги.

Данная глава построена следующим образом. В первой части рассматриваются прямые (формальные) контракты, т. е. составленные в письменной форме и имеющие юридическую силу. Действие таких контрактов регулируется судом общего права; в контракте описываются аспекты закупочного процесса, которые могут быть перепроверены в суде со сравнительно небольшими затратами. В разделе 4.2 объясняется важность правильного распределения закупочных рисков и создания системы обеспечения качества и снижения затрат.

В разделе 4.3 рассматриваются функции наиболее часто используемых типов контрактов. Мы бсудим, чем эти контракты различаются в распределении рисков закупок и в стимулировании элементов качества и цены, которые сложно обозначить в прямых (формальных) контрактах. Мы также обсудим ситуации в закупках, в которых лучше подходит строго определенный тип контракта. Во второй части главы внимание уделено негласным контрактам (implicit contracts). В случаях, когда важные элементы закупочной сделки не могут быть проверены третьей стороной, неформальные соглашения, построенные на личных отношениях и поддерживаемые угрозой потери репутации и краха бизнеса в будущем в случае неисполнения контрактных условий, могут оказаться весьма эффективными и побуждать подрядчика исполнять обещания и, в общем, соблюдать условия соглашения с покупателем. В разделе 4.4. обсуждаются разные типы неформальных контрактов и случаи, в которых они будут эффективны.

4.2. Выбор закупочного контракта

4.2.1. Роль закупочных рисков

Закупочные риски относятся к событиям, которые могут оказать воздействие на исполнение обязательств контракта, проявление которых договаривающиеся стороны не могут точно предсказать и на проявление которых они не могут повлиять. При проведении крупных и сложных закупочных операций, например, при прокладке нового подземного туннеля, риски могут относиться, помимо прочего, к обнаружению особенно тугой породы, бурение которой требует применения специальных механизмов. В менее сложных заказах, например, при доставке молока в школы, риски могут возникнуть в случае непогоды (задержка доставки) или в случае резкого роста цен на топливо (повышение реальной стоимости доставки по сравнению с уровнем, заявленным подрядчиком в ходе торгов). Закупочные риски влияют на реальные производственные издержки и также могут повлиять на качество исполнения контракта, будь то своевременная доставка чернильных картриджей для лазерных принтеров или необходимая яркость бумаги для копировальных аппаратов. Не менее важно, что покупатель и подрядчики в равной степени беспокоятся о «крайних» случаях, таких как риск банкротства подрядчика, когда предоставление услуги вообще может неожиданно оборваться. Степень беспокойства о закупочных рисках называется иначе уклонение от риска[92].

В закупочных контрактах маловероятно, что подрядчику удастся защититься (к примеру, с помощью договора страхования) от всех непредвиденных обстоятельств. Тем не менее размах и характер деятельности подрядчика могут создать полезные возможности для того, чтобы обезопасить себя от капризов определенного закупочного контракта. Такого плана внутренняя «страховка» возможна в случаях, если стоимость контракта составляет лишь малую долю от оборота подрядчика или компания обладает высокой степенью диверсификации, а также если подрядчик обладает легким доступом на кредитный рынок.

Абсолютная способность каждой стороны договора справиться с закупочным риском, тем не менее, не является определяющим фактором для выбора формы контракта. По-настоящему большое значение имеет относительное восприятие риска договорной стороной: при прочих равных условиях эффективное распределение риска подразумевает его передачу той стороне, которая лучше с ним справляется. Соответствующий этому распределению рисков случай возникает тогда, когда покупатель озабочен риском в большей степени, нежели подрядчик. Именно такие условия рассмотрены в Главе 13.

Второй случай – это когда и закупщик, и подрядчик безразличны к риску. При таких условиях, в принципе, закупщику следует передать все риски подрядчику для максимизации стимулов к лучшему исполнению контракта. Эта цель может быть достигнута с помощью выбора такой формы контракта, где вся деятельность по снижению издержек ложится на подрядчика; таким образом, именно ему приходится справляться со всем риском.

В этой главе анализируется случай, когда подрядчик беспокоится о рисках как минимум так же, как и закупщик. Именно такая ситуация чаще всего возникает в закупках[93], когда эффективное распределение рисков заключается в принятии всех рисков закупщиком. Как будет показано далее, это может отрицательно сказаться на средствах стимулирования.

4.2.2. Роль мотивации в повышении качества и снижении затрат

На рынке закупок стандартизованных товаров и услуг параметры качества могут быть оценены со сравнительно небольшими издержками. К примеру, обычными качественными характеристиками ноутбука являются тип экрана, процессора, памяти и внешних устройств. Кроме того, может быть проверена скорость доставки. Услуги уборки больничных палат также обладают большим количеством проверяемых параметров качества. Действительно, достаточно просто измерить концентрацию бактерий в воздухе и на полу.

Если качество подлежит проверке и оценке, считается эффективным описание в контракте требуемых стандартов качества, а также включение условий о наложении штрафов за их несоблюдение и, по возможности, о вознаграждении в случае достижения более высоких результатов. Размер налагаемого штрафа должен устанавливаться таким образом, чтобы подрядчику было выгоднее обеспечить обещанное на этапе отбора качество, чем сэкономить и нарушить условия контракта. Поскольку у разных поставщиков могут быть разные затраты в случае снижения оговоренного уровня качества и поскольку эти затраты чаще всего неизвестны закупщику, обычно нелегко установить штрафы в размерах, которые заставят подрядчика обеспечить желаемое качество. Также в случае возникновения разногласий завышенные штрафы могут быть оспорены в суде. Дело в том, что суд определяет как справедливые только те штрафы, которых достаточно для покрытия реальных убытков, понесенных покупателем (см. Главу 12 для более подробного обсуждения устанавливаемого уровня неустоек)[94].

При закупке нестандартных товаров и услуг, таких как медицинские и образовательные услуги или сложные инфраструктурные проекты (высокотехнологические IT-проекты), появляются такие сферы сделки, которые невозможно оговорить в формальном контракте, даже если они явно оцениваются договорными сторонами[95]. Это происходит по той причине, что существуют параметры соглашения, которые невозможно проверить третьим лицам, например, суду. Качество закупаемых товаров или услуг часто содержит элементы, не подлежащие проверке.

В этой главе будут рассмотрены как проверяемые и, следовательно, упоминаемые в договоре элементы качества, так и элементы, не подлежащие проверке и не включаемые в условия контракта. Будет обсуждаться проблема стимулирования, возникающая в случае, когда подрядчик может предпочесть исполнить контракт некачественно для снижения своих производственных издержек и трудозатрат.

Что касается производственных затрат, общая себестоимость производства единицы продукции (товара или услуги) в большинстве закупочных ситуаций может быть посчитана на основе бухгалтерских данных. По этой причине в данной главе в основном внимание будет уделяться ситуациям, в которых бухгалтерская отчетность является достоверной и общую себестоимость возможно перепроверить. Это позволяет закупщику связать механизм платежа с покрытием себестоимости; плюсы и минусы такого подхода будут обсуждаться более глубоко по ходу главы. Вместе с тем, хотя общие издержки возможно измерить, не всегда есть возможность проверить специфические аспекты затрат подрядчика, например, его усилия и мотивацию. Основным вопросом, поднимаемым далее, являются способы стимулирования подрядчика к проведению ценных действий по снижению затрат и вероятности резкого роста издержек.

Перед тем как завершить данный раздел, авторам хотелось бы подчеркнуть, что разные формы контрактов связаны с разными затратами по их управлению, как то: проверкой достоверности бухгалтерских издержек подрядчика, измерением разных уровней стандартов качества, расчетом и подтверждением штрафных санкций и, в общем, контролем соответствия условиям, обозначенным в первоначальном договоре. Для краткости вышеперечисленные затраты не будут обсуждаться отдельно, но, тем не менее, хотелось бы отметить, что заключение сложных контрактов, как правило, связано с ростом управленческих издержек, и закупка не может быть эффективной без эффективного контрактного управления[96].

4.3. Самые распространенные типы закупочных контрактов: формальные контракты

В правилах закупок для федеральных нужд США (FAR, часть 16) большое внимание уделено вопросу оформления контрактов. FAR описывают большое количество разновидностей контрактов, которые можно использовать в закупках, рекомендуют правила и процедуры и предоставляют руководство по выбору подходящего контракта в зависимости от обстоятельств и особенностей проводимой закупки. Министерство торговли и промышленности (DTI) и Министерство государственной торговли (OGC) в Великобритании предлагают рекомендации по выбору типа договора для закупок дороже 10 тыс. фунтов. Подобно FAR, Министерство торговли и промышленности Великобритании описывает множество видов контрактов и предлагает рекомендации, полезные для закупщиков, экспертов, профессиональных консультантов, высшего руководства компаний (которое нуждается в кратком обзоре основных принципов), а также для поставщиков (которые быстрее смогут понять потребности закупочных отделов).

В практике заключения закупочных контрактов различают три общих типа договоров: контракт с фиксированной ценой (fixed-price), контракт типа «издержки плюс фиксированная прибыль» (он же контракт с возмещением затрат – cost reimbursement, cost-plus) и поощрительный контракт (incentive contract). Наиболее распространенными формами являются контракты с фиксированной ценой и поощрительные контракты. Большинство договоров закупок представляют, по сути, комбинацию трех общих категорий и могут оговаривать систему поощрений по одним условиям и фиксированную цену по другим, совмещая разные типы контрактов для адаптации договора к специфическим особенностям каждой закупки.

4.3.1. Контракт «издержки плюс фиксированная прибыль»

Отличительной чертой контракта с возмещением затрат (cost-reimbursement contract, CRC) является согласие покупателя возместить все (документированные) производственные издержки, связанные с проектом, и заплатить фиксированную комиссию сверх этого (такие контракты также называются в практике FAR «издержки плюс фиксированная прибыль»). Таким образом, подрядчику не стоит беспокоиться по поводу возможных расхождений между прогнозируемыми и реальными производственными издержками, он полностью застрахован от любого превышения затрат. Однако по этой же причине недостатком CRCs (контрактов с возмещением затрат) является то, что у подрядчика отсутствуют стимулы для принятия мер по снижению или ограничению издержек. Вместе с тем, если меры подрядчика по снижению издержек не приносят успеха по причине влияния непредсказуемых событий на завершение проекта, он не может нести ответственность за расхождения между прогнозируемыми и реальными затратами[97].

Особой формой CRCs является контракт с установленным потолком цены (capped price contract, CPC), часто используемый Министерством торговли и промышленности Великобритании, особенно для профессиональных и консалтинговых услуг. Данный тип контракта схож с контрактами с возмещением затрат в том, что ежедневная комиссия, включающая также и компонент прибыли, оговаривается на определенное максимальное число дней. К примеру, контракт может включать условие о комиссии в размере 500 фунтов в день на протяжении тридцати дней, так что потолок устанавливается на уровне 15 тыс. фунтов. Этот потолок четко оговаривается в контракте или заказе на поставку. Если подрядчику удается завершить задание в оговоренные сроки, его счет окажется меньше максимальной оговоренной цены. Однако, если подрядчик нуждается в дополнительном времени для завершения контракта, ему придется обращаться в суд для увеличения «потолка». Логика такого контракта заключается в том, что закупщик не всегда в состоянии адекватно оценить, сколько усилий нужно потратить на подготовку, например, финансового отчета. Вместе с тем очень важно ясно оговорить «потолок» по срокам, иначе у подрядчика может возникнуть дополнительный стимул искусственно продлить сроки проекта, таким образом повышая конечную цену[98].

Контракты с ценовой спецификацией (unit price contract, UPC) схожи с CPCs (контрактами с установленным «потолком» цены) в том, что закупщик просит поставщиков предоставить предложения с расшифровкой цены по каждому пункту, однако такой контракт не включает никаких ограничений. Кроме того, покупатель объявляет свою оценку количества пунктов, необходимых для завершения проекта. По каждому предложению покупатель оценивает общую прогнозируемую стоимость, или баллы предложения. Контракт присуждается фирме с наименьшим количеством баллов, и покупатель должен заплатить за все пункты, необходимые для завершения проекта[99].

Перечисленные разновидности контрактов с возмещением затрат (CRCs) помогают решить, хотя и не полностью, типичную для таких контрактов проблему стимулирования. Таким образом, CRCs не подходят в ситуациях, когда общая стоимость проекта полностью зависит от мотивации подрядчика к снижению проектных издержек; отсутствие такой мотивации, обеспеченной механизмом поощрения, ведет к резкому росту затрат на протяжении исполнения контракта.

Другим недостатком CRCs является их влияние на процесс отбора на стадии торгов. Точнее, когда покупатель сталкивается с относительно большой группой потенциальных подрядчиков и он не уверен в их истинном уровне качества, использование контрактов с возмещением затрат может привести к выбору не самого эффективного поставщика. Поскольку все издержки будут покрываться покупателем, эффективные и неэффективные поставщики имеют возможность выставить одинаковые предложения на стадии отбора, что не позволит закупщику выбрать наиболее эффективного подрядчика. Перспектива полного возмещения понесенных издержек с момента начала проекта побуждает наименее эффективных поставщиков делать агрессивные ставки во время торгов для получения контракта[100]. Это наблюдение позволяет сделать вывод, что CRCs никогда не должны присуждаться в результате конкурентных торгов, поскольку это может поставить под угрозу выполнение основной цели закупщика – выбор надежного подрядчика[101].

Тем не менее существуют случаи, в которых использование CRCs оправданно. В частности, можно отметить ситуации, в которых важную роль играет гибкость условий контракта. Как отмечается в Главе 5, если основные элементы закупки могут измениться после подписания контракта и начала производства – по причине срыва закупки, непредвиденных производственных или экологических обстоятельств, изменений в законодательстве, – CRCs могут стать подходящей формой договора, так как они позволяют снизить (или даже исключить) затраты на перезаключение договора.

Контракты типа «издержки плюс» также могут быть эффективны в ситуациях, когда качество исполнения не подлежит проверке, но играет важную роль в закупке. Это происходит по той причине, что описанные CRCs не дают подрядчику стимулов снижать качество с целью сокращения денежных затрат на его обеспечение. Как было показано, в случае контракта с возмещением затрат подрядчик не имеет возможности накапливать сбережения на издержках. Таким образом, отсутствие мотивации к мерам по сокращению издержек, отличающее CRCs, приводит к позитивным результатам в контексте обеспечения качества, не подлежащего проверке. Тем не менее при использовании CRCs у подрядчика обычно появляются стимулы к снижению качества для сокращения нефинансовых параметров (например, время и усилия) затрат на обеспечение качества. Более подробно этот вопрос рассмотрен в Главе 5.

4.3.2. Контракты с фиксированной ценой

Контракт с фиксированной ценой (fixed price contract, FPC) является договором, при котором одна из сторон платит фиксированную сумму другой за исполнение проекта, удовлетворяющее оговоренным стандартам качества. Фиксированная цена обычно устанавливается в результате процедуры конкурентных торгов. Подрядчики не получают бонусов за достижение более высоких стандартов качества, однако в договор обычно включается условие о взимании штрафа за заниженное по сравнению с оговоренным уровнем качество. Безусловно, в целях предотвращения оппортунистического поведения со стороны поставщика штрафы должны быть достаточно высокими по сравнению с общей стоимостью контракта; в противном случае исчезает возможность предотвратить снижение качества подрядчиком[102].

В условиях FPC подрядчик несет все издержки, связанные с исполнением договора и предоставлением необходимых услуг или товаров. Таким образом, подрядчик может выиграть за счет возможного снижения своих издержек при условии сохранения надлежащего качества. Из этого следует, что FPC стимулирует инвестиции подрядчика в меры по снижению затрат. Вместе с тем в условиях данного контракта подрядчик несет все риски, связанные с повышением производственных издержек по сравнению с уровнем, предусмотренным при подаче заявки, поэтому контроль производственных издержек является очень важным для подрядчика. Другими словами, подрядчик должен составить бюджет таким образом, чтобы непредвиденные обстоятельства не стали определяющим фактором при расчете реальных производственных затрат. Подобная ситуация обычно возникает, когда проект не очень сложен и рынки соответствующей продукции не сильно страдают от непредвиденных и потенциально неблагоприятных потрясений.

Категория контрактов с фиксированной ценой также включает в себя несколько разновидностей. Одним из примеров FPC является контракт с фиксированной ценой и экономической корректировкой цены (FPC with economic price adjustment, FPCPA), в котором учитываются колебания входных цен (цены установлены подрядчиком на дату заключения контракта) средств производства (труда и материалов) за время исполнения контракта. Корректировка обычно проводится в соответствии с индексами цен, четко оговоренными в контракте[103]. Логика использования данного типа контракта заключается в снижении рисков подрядчика. Таким образом, FPCs применимы для проектов небольшой сложности и неопределенности, т. е. для закупки стандартизованных товаров и услуг. Если реальные производственные издержки проекта зависят, в основном, от инвестиций или иных действий подрядчика по снижению затрат (или увеличению качества) и практически не зависят от внешних условий, закупщику выгодно возложить на поставщика всю ответственность по снижению издержек, создавая таким образом систему стимулирования, учитывающую интересы обеих сторон[104]. Следующий пример, взятый из проведенного итальянским закупочным агентством Consip тендера, иллюстрирует некоторые обстоятельства, в которых контракт с фиксированной ценой может стать наиболее предпочтительной формой договора.

Пример 4.1. Стандартный пакет программного обеспечения и услуги службы технической поддержки
Группа местных исполнительных органов решила приобрести пакет программного обеспечения для обработки финансовых данных (например, движения денежных средств) совместно с централизованной службой технической поддержки. Характеристики пакета ПО и связанные издержки (к примеру, на закупку лицензий) были относительно предсказуемыми. Данный контракт заключался не для разработки нового программного обеспечения, а для предоставления существующих стандартных приложений конечным пользователям.
Потенциальные поставщики оценивались как разнородные в отношении их возможности обеспечить определенный уровень качества пакета «ПО + служба технической поддержки». Источники возможного оппортунистического поведения были сосредоточены, в основном, в настройке и управлении службой поддержки. Предположим, что у одного из пользователей возникли проблемы с активизацией определенной функции программы. Он решает позвонить в службу технической поддержки. Как долго ему придется ждать ответа оператора? При составлении контракта закупочное агентство приняло эти обстоятельства во внимание и решило ex ante (заранее) включить в договор минимальные стандарты качества службы техподдержки. К примеру, оператор должен ответить на запрос в течение x минут. Подобное условие не только может наблюдаться обеими сторонами (подрядчиком и пользователем), но его выполнение может быть проверено: за разумную стоимость был разработан механизм мониторинга (запись телефонных звонков), обеспечивающий доказательства, которые могут быть использованы в суде в случае официальной жалобы от одной из сторон.
Характер контракта становится в таком случае достаточно ясным, что позволяет сделать некоторые практические выводы. Поскольку внутренние характеристики пакета программного обеспечения были стандартны, производственные издержки прогнозируемы и неподвластны внешним непредвиденным обстоятельствам, стороны могли наблюдать и проверять минимальные стандарты качества службы поддержки, а каждый потенциальный поставщик был в состоянии разумно оценить затраты на запуск такого сервиса. Таким образом, общая стоимость предоставления ПО и услуг техподдержки могла быть оценена ex ante с довольно высокой точностью конкурирующими поставщиками. В связи с этим было решено использовать контракт с фиксированной ценой для его присуждения в ходе конкурентных торгов. Контракт состоял из фиксированной цены на пакет «ПО + служба техподдержки», а также из системы штрафов, взимаемых ex post, если качество оказанной услуги постфактум окажется ниже установленных минимальных стандартов.

Пример 4.2. Частно-государственное партнерство в строительной отрасли
Распространенной формой частно-государственного партнерства (ЧГП) для предоставления коммунальных услуг в Великобритании является форма, включающая закупку связанных с объектом недвижимости (школа, больница, дорога) услуг на фиксированное количество лет. Подрядчик, обычно представляющий консорциум компаний, берет на себя ответственность на всех стадиях проекта – при проектировании, строительстве и обслуживании объекта, а также при финансировании проекта за установленную комиссию на протяжении определенного количества лет. Таким образом, подрядчик несет все риски, связанные с превышением уровня затрат, но также и выигрывает в случае любого снижения издержек за счет улучшения объекта или проектной документации. По данным Государственного департамента аудита [National Audit Office, 2005], строительные проекты, осуществляемые ЧГП, в среднем на две трети (в процентах от количества проектов) лучше обслуживаемых традиционно проектов по соблюдению сроков и бюджета.

Приведенные примеры подчеркивают преимущества контрактов с фиксированной ценой (FPCs) в плане обеспечения стимулов к сокращению затрат. Тем не менее именно из-за этого механизма стимулирования контракты с фиксированной ценой не стоит применять в ситуациях, когда качество не поддается проверке. Обладая достаточной мотивацией к снижению издержек, подрядчик может сокращать свои затраты на непроверяемые действия, тем самым за счет покупателя ухудшая качество. Если же подрядчик имеет возможность что-либо выиграть от предоставления непроверяемых услуг (например, повысить свою репутацию), и он действительно мог бы обеспечить высокое качество, если бы не давление для снижения затрат, то и в этой ситуации контракты с фиксированной ценой не являются наиболее эффективной формой закупочного договора. Как мы увидим в разделе 4.4, есть и другие способы (неформальный (негласный) договор (implicit contract)) для закупщика побудить подрядчика к обеспечению непроверяемого качества поставки.

4.3.3. Поощрительные контракты

Рассмотренные выше крайние формы договоров (контракт с возмещением затрат – CRC и контракт с фиксированной ценой – FPC) предполагают наличие сбалансированной формы – поощрительных контрактов (incentive contracts – ICs). Поощрительные контракты обычно включают прогнозируемый уровень затрат, прогнозируемую прибыль и формулу корректировки прибыли, обеспечивающую следующее: 1) соблюдение прогнозного уровня затрат и качества ведет к получению оговоренной прибыли; 2) корректировка стоимости контракта в сторону понижения имеет место в случае, если реальный уровень затрат выше запланированного, а качество – запланированного уровня; 3) корректировка стоимости контракта в сторону повышения имеет место в случае, если реальные затраты ниже, а качество выше запланированного уровня. Хотя размер конечной прибыли или комиссии (суммы контракта), выплачиваемой согласно договору, связан с исполнением договорных условий подрядчиком, сам подрядчик не остается полностью ответственным за колебания производственных издержек[105].