Экокриминология (oikoscrimenlogos). Парадигма и теория. Методология и практика правоприменения Тангиев Бахаудин

Нормативная база Российской Федерации об охране окружающей среды не ограничивается положениями Конституции РФ и Законом «Об охране окружающей среды». Она весьма обширна и многообразна. Хронология развития законодательства по вопросам охраны окружающей среды, рационального природопользования и обеспечения экологической безопасности представлена ниже.

1991

О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Закон Российской Федерации от 19.04.91 № 1034-1

Земельный кодекс РСФСР (с изменениями от 24 декабря 1993 года, по состоянию на 1 апреля 1994 года). Кодекс Российской Федерации от 25.04.91 № 1103-1. Закон Российской Федерации от 25.04.91 № 1103-1

О плате за землю. Закон Российской Федерации от 11.10.91 № 1738-1

Об охране окружающей природной среды (с изменениями на 2 июня 1993 года). Закон Российской Федерации от 19.12.91 № 2060-1

1992

О внесении изменений и дополнений в статьи 6,8 и 12 Закона РСФСР «О плате за землю». Закон Российской Федерации от 14.02.92 №2353-1

О внесении изменений и дополнений в статью 29 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Закон Российской Федерации от 21.02.92 № 2397-1

О недрах. Закон Российской Федерации от 21.02.92 № 2395-1

О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах». Закон Российской Федерации от 26.06.92 № 3134-1

О внесении изменений и дополнений в Законы Российской Федерации «Об акцизах» и «О недрах» в связи с упорядочением налогового законодательства России. Закон Российской Федерации от 25.12.92 №4229-1

1993

Основы лесного законодательства Российской Федерации. Закон Российской Федерации от 06.03.93 № 4613-1

О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Закона РСФСР «О плате за землю» и налогового законодательства России. Закон Российской Федерации от 28-04.93 №4888-1

О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей», Закон РФ «Об охране окружающей природной среды». Закон Российской Федерации от 02.06.93 № 5076-1

Земельный кодекс РСФСР (с изменениями от 24 декабря 1993 года). Кодекс Российской Федерации от 25.04.91 № 1103-1. Закон Российской Федерации от 25.04.91 № 1103-1

1994

О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О плате за землю». Закон Российской Федерации от 09.08.94 № 22-ФЗ

О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением. Закон Российской Федерации от 25.11.94 № 49-ФЗ

О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Закон Российской Федерации от 21.12.94 №69-ФЗ

1995

О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии. Закон Российской Федерации от 17.02.95 № 16-ФЗ

О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах». Закон Российской Федерации от 03.03.95 № 27-ФЗ

О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах. Закон Российской Федерации от 23.02.95 № 26-ФЗ

Об особо охраняемых природных территориях. Закон Российской Федерации от 14.03.95 № 33-ФЗ

О животном мире. Закон Российской Федерации от 24.04.95 № 52-ФЗ

Водный кодекс Российской Федерации. Кодекс Российской Федерации от 16.11.95 № 167-ФЗ. Закон Российской Федерации от 16.11.95 № 167-ФЗ

Об использовании атомной энергии. Закон Российской Федерации от 21.11.95 № 170-ФЗ

Об экологической экспертизе. Закон Российской Федерации от 23.11.95 № 174-ФЗ

О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Закон Российской Федерации от 30.12.95 № 224-ФЗ

О континентальном шельфе Российской Федерации. Закон Российской Федерации от 30.11.95 № 187-ФЗ

1996

О радиационной безопасности населения. Закон Российской Федерации от 09.01.96 № 3-ФЗ

О мелиорации земель. Закон Российской Федерации от 10.01.96 № 4-ФЗ

О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно-опасных производств и объектов. Закон Российской Федерации от 03.04.96 №29-ФЗ

О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности. Закон Российской Федерации от 05.07.96 № 86-ФЗ

1997

Лесной кодекс Российской Федерации. Кодекс Российской Федерации от 29.01.97 № 22-ФЗ. Закон Российской Федерации от 29.01.97 № 22-ФЗ

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об использовании атомной энергии». Закон Российской Федерации от 10.02.97 №28-ФЗ

О ратификации Протокола по охране окружающей среды к Договору об Антарктике. Закон Российской Федерации от 24.05.97 № 79-ФЗ

О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСФ об административных правонарушениях и статью 12 Закона Российской Федерации «О плате за землю». Закон Российской Федерации от 28.06.97 № 93-ФЗ

О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами. Закон Российской Федерации от 19.07.97 № 109-ФЗ

О безопасности гидротехнических сооружений. Закон Российской Федерации от 21.07.97 № 117-ФЗ

Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции. Закон Российской Федерации от 21.07.97 № 112-ФЗ

О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О плате за землю». Закон Российской Федерации от 18.11.97 № 145-ФЗ

О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О плате за землю». Закон Российской Федерации от 31.12.97 № 158-ФЗ

1998

О внесении изменений в статью 13 Федерального закона «Об экологической экспертизе». Закон Российской Федерации от 15.04.98 № 65-ФЗ

О плате за пользование природными объектами. Закон Российской Федерации от 06.05.98 № 71-ФЗ

Об отходах производства и потребления. Закон Российской Федерации от 24.06.98 № 89-ФЗ

О гидрометеорологической службе. Закон Российской Федерации от 19.07.98 № 113-ФЗ

О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О плате за землю». Закон Российской Федерации от 25.07.98 № 132-ФЗ

О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации. Закон Российской Федерации от 31.07.98 № 155-ФЗ

О ставках земельного налога в 1998 году. Закон Российской Федерации от 28.10.98 № 162-ФЗ

1999

О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. Закон Российской Федерации от 30.03.99 № 52-ФЗ

О внесении дополнения в статью 4 Федерального закона « О плате за пользование водными объектами». Закон Российской Федерации от 30.03.99 №54-ФЗ

Об охране озера Байкал. Закон Российской Федерации от 01.05.99 № 94-ФЗ

Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции (Киринский перспективный блок проекта «Сахалин-3». Закон Российской Федерации от 01.05.99 № 87-ФЗ

2000

О внесении изменений и дополнений в «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» от 02.12.2000 О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах». Закон Российской Федерации от 02.01.2000

О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации» Закон Российской Федерации от 07.11.2000

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О пожарной безопасности». Закон Российской Федерации от 27.12.2000

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации». Закон Российской Федерации от 02.01.2000

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Закон Российской Федерации от 07.08.2000 О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О безопасности гидротехнических сооружений». Закон Российской Федерации от 27.12.2000

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об отходах производства и потребления». Закон Российской Федерации от 29.12.2000

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об охране озера Байкал». Закон Российской Федерации от 27.12.2000

О государственном земельном кадастре. Закон Российской Федерации от 02.01.2000 № 28-ФЗ

2001

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О плате за землю». Закон Российской Федерации от 30.12.01

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О недрах». Закон Российской Федерации от 08.08.01

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об особо охраняемых природных территориях». Закон Российской Федерации от 30.12.01

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об использовании атомной энергии». Закон Российской Федерации от 30.12.01

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об уничтожении химического оружия». Закон Российской Федерации от 29.11.01

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О безопасности гидротехнических сооружений». Закон Российской Федерации от 30.12.01

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О плате за пользование водными объектами». Закон Российской Федерации от 30.12.01

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Закон Российской Федерации от 30.12.01

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об охране озера Байкал». Закон Российской Федерации от 30.12.01

О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Закон Российской Федерации от 07.05.01 № 49-ФЗ.

О землеустройстве. Закон Российской Федерации от 18.06.01 № 78-ФЗ.

О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных участков территории Закон Российской Федерации от 10.07.01 № 92-ФЗ

Об индексации ставок земельного налога Закон Российской Федерации от 14.12.01 № 163-ФЗ

2002

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О плате за землю». Закон Российской Федерации от 24.12.02

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О недрах». Закон Российской Федерации от 29.05.02

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Закон Российской Федерации от 28.10.02

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об использовании атомной энергии». Закон Российской Федерации от 28.03.02

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О безопасности гидротехнических сооружений». Закон Российской Федерации от 24.12.02

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О плате за пользование водными объектами». Закон Российской Федерации от 24.12.02

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об охране озера Байкал». Закон Российской Федерации от 24.12.02

Об охране окружающей среды Закон Российской Федерации от 10.01.02 №7-ФЗ

Об обороте земель сельскохозяйственного назначения Закон Российской Федерации от 24.07.02 № 101-ФЗ

2003

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О плате за землю». Закон Российской Федерации от 23.12.03

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О недрах». Закон Российской Федерации от 06.06.03

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О животном мире». Закон Российской Федерации от 11.11.03

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об использовании атомной энергии». Закон Российской Федерации от 11.11.03

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О мелиорации земель». Закон Российской Федерации от 10.01.03

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об уничтожении химического оружия». Закон Российской Федерации от 10.01.03

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами». Закон Российской Федерации от 10.01.03

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Закон Российской Федерации от 10.01.03

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О плате за пользование водными объектами». Закон Российской Федерации от 23.12.03

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об отходах производства и потребления». Закон Российской Федерации от 10.01.03

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации». Закон Российской Федерации от 11.11.03

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Закон Российской Федерации от 30.06.03

О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Российской Федерации «Об охране озера Байкал». Закон Российской Федерации от 23.12.03

О ратификации Рамочного соглашения о многосторонней ядерно-экологической программе в Российской Федерации и Протокола по вопросам претензий, судебных разбирательств и освобождения от материальной ответственности к Рамочному соглашению о многосторонней ядерно-экологической программе в Российской Федерации. Закон Российской Федерации от 23.12.03 № 187-ФЗ

2004

О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» и о признании утратившим силу пункта 28 статьи 1 Федерального закона. Закон Российской Федерации от 21.12.04. № 171-ФЗ

О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Закон Российской Федерации от 03.10.04 № 123-ФЗ

О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую. Закон Российской Федерации от 21.12.04 № 172-ФЗ

О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Внести в Закон Российской Федерации от 11.10.91 № 1738-1 «О плате за землю», в статью 44 Закона Российской Федерации от 07.02.92 № 2300-1 «О защите прав потребителей», в Закон Российской Федерации от 21.02.92 № 2395-1 «О недрах» (в редакции Федерального закона от 03.03.95 № 27-ФЗ) (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 16. Ст. 834; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 10. Ст. 823; 1999. № 7. Ст. 879; 2000. № 2. Ст. 141; 2001. № 33. Ст. 3429; 2002. № 22. Ст. 2026; 2003. № 23. Ст. 2174; 2004. № 27. Ст. 2711), в Закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах». Федеральный закон Российской Федерации от 22.08.04 № 122-ФЗ

О внесении изменений в статью 8 Закона Российской Федерации «О плате за землю». Федеральный закон Российской Федерации от 20.08.04 № 116-ФЗ

«О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» Закон Российской Федерации от 20.12.04 № 166-ФЗ

2005

О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации. Закон Российской Федерации от 09.05.05 № 45-ФЗ

О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О Государственном флаге Российской Федерации» и Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении». Закон Российской Федерации от 07.03.05 № 1-ФКЗ

О внесении изменений в Закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», в Водный кодекс Российской Федерации, в Закон Российской Федерации «О континентальном шельфе», Закон «Об уничтожении химического оружия», Закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», Закон «О безопасности гидротехнических сооружений», Закон «Об отходах производства и потребления», Закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Закон «Об охране атмосферного воздуха». Закон Российской Федерации от 09.05.05 № 480-ФЗ.

На сегодняшний день природоохранное законодательство нашей страны является одной из самых объемных и противоречивых отраслей права. В нем содержится множество отсылочных норм, наблюдается явное несоответствие между различными правовыми актами и нормами.

Объем нормативных актов, исходящих от президента, правительства, центральных органов исполнительной власти, намного превышает число законов, принимаемых парламентом.

Исполнительная власть практически каждый из них подкрепляет своими актами, развивающими, уточняющими или изменяющими содержание предписаний самого закона. В сложившейся обстановке, когда в общей массе эколого-правовых актов (а их тысячи) блок собственно законодательства минимален, необходимо обеспечивать полное соответствие законам всех иных актов и соблюдать оптимальное содержательное соотношение между законами и подзаконными актами, при котором подзаконные акты принимаются лишь в пределах правового поля, предоставленного самим законом.[94]

По мнению Н. А. Духно, сегодня наблюдается явная недооценка экологического права как самостоятельной отрасли. Экологическое право – это не просто самостоятельная отрасль права, а одна из ведущих, основных, господствующих отраслей права, от которой, возможно, будет зависеть и развитие других отраслей права в той части, которая тесно связана с экологическими отношениями; оно имеет право на самостоятельное существование именно потому, что в нем выделяется особая группа экологических отношений. Это принципиально иные отношения, отличные от тех, которые мы привыкли именовать общественными. Именно в сфере экологических отношений формируются те взаимосвязи человека с природой, которые позволяют ему создать благоприятные условия для дальнейшей жизни.

Еще одним аргументом, свидетельствующим о том, что экологическое законодательство и экологическое право сформировались, является экологизация законодательства других отраслей права.

«Отраженность» в различных отраслях права является характерной чертой экологического права. Нормы экологического законодательства обнаруживаются в гражданском, уголовном, административном, земельном, санитарном, градостроительном праве и др.

В России создано и существует разветвленное законодательство о рациональном использовании природных ресурсов и охране окружающей среды. Законом урегулированы важные общественные отношения в области использования и охраны основных шести природных ресурсов – земли (Земельный кодекс РФ, принят в 2001 г.), недр (Закон РФ о недрах, принят в 2005 г.), вод (Водный кодекс РФ 1995 г.), лесов (Лесной кодекс РФ 1997 г.), животного мира (Федеральный закон «О животном мире» 1995 г.), атмосферного воздуха (Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» 1999 г.).

Начиная с 1995 г., в России достаточное внимание уделялось созданию основных актов в данной сфере: принят ряд крупных, имеющих не только природоохранное, но и идеологическое значение федеральных законов (например, Федеральный закон «Об охране озера Байкал»), многие из которых не имели аналогов в отечественном законодательстве (например, федеральные законы «Об экологической экспертизе», «Об отходах производства и потребления», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и др.).

Таким образом, можно сказать, выработан основной корпус экологического законодательства, охватывающего практически все (за некоторыми, но очень существенными исключениями) сферы правового регулирования в области охраны окружающей среды. Продолжается работа над Федеральным законом «Об экологической информации». На сегодняшний день так и не приняты федеральные законы «Об охране растительного мира», «Об опасных химических веществах», «Об охоте», «Об охране водных биоресурсов» и некоторые другие.

Федеральные законы, принятые за последнее десятилетие, порой существенно различаются по качеству правового регулирования, но различия являются в некотором роде закономерными и, конечно, преодолимыми.

Задачи совершенствования экологического законодательства и его эффективной реализации вызывают необходимость обновления концепции его формирования, переосмысления накопленного опыта, учета стабильных и временных, традиционных и новых факторов, оказывающих влияние на его содержание, структуру, формы правотворчества. Многие из них, например, потеря в обществе и в отдельных социальных группах интереса к вопросам защиты окружающей среды, деэкологизация государственной власти, снижение профессионального уровня и качества работы правоохранительных органов, снижение финансирования природоохранительных мероприятий в госбюджете РФ носят отрицательный характер.[95]

И это вполне свойственно нашей стране, переживающей период социально-политической и экономической трансформации. Одновременно нужно обратить внимание на те явления и процессы, в которых превалирует положительное начало и чье воздействие на формирование экологического законодательства, его институтов и норм носит преимущественно позитивный характер. Прежде всего, это само существование рассматриваемой отрасли и принятие за последние десять – пятнадцать лет множества федеральных законов, законов субъектов РФ; основание (или восстановление) специальных структур (экологической милиции, природоохранных прокуратур, экологической службы Вооруженных сил и пр.); политико-правовые решения о согласии с общеустановленными позициями международного права, об охране окружающей среды, об участии в межгосударственной деятельности по рациональному использованию природных ресурсов и т. и.

Специалисты до сих пор акцентируют внимание на недостаточно высоком качестве вновь принимаемых либо обновляемых законодательных или иных нормативно-правовых актов. Ряд норм носит декларативный характер, терминология, употребляемая в текстах актов, зачастую недостаточно отработана, между экологическими и иными отраслями законодательства существуют противоречия. Особый интерес приобретает такой феномен, как «абстрактность правотворчества», суть которого состоит в том, что разработчики акта не задумываются о механизмах его реализации, не предусматривают альтернативных путей обеспечения результативности применения, не принимают во внимание интересы налогоплательщиков (не подсчитывают даже приблизительно, во что обойдется налогоплательщикам та или иная норма). Обратной стороной этого феномена является лоббирование законов, принятие актов, от которых ожидаются сиюминутные материальные выгоды. Широко известна история с так называемым пакетом Законов о ввозе радиоактивных отходов в Россию. Минатом РФ и Комитет по экологии Государственной Думы РФ активно продвигали эти законы. В качестве главного аргумента называлась сумма, которую Россия получит в результате ввоза тепловыделяющих сборок ядерных реакторов – 20 млрд долларов. В СМИ при этом указывалось и на суммы взяток, и на то «незначительное» условие, что существенная часть упомянутой суммы должна быть израсходована на постройку предприятий по переработке радиоактивных отходов и оборудование мест их захоронения.[96]

В области охраны окружающей среды возник законодательный хаос. По количеству нормативных актов в рассматриваемой области Россия занимает, пожалуй, первое место в мире. Но беда в том, что количество вовсе не означает качество. Учитывая все вышеперечисленные пробелы экологического законодательства, можно сказать, что ситуация далека от идеала. На сегодняшний день из-за дефектов законодательства правоприменитель сталкивается с чрезвычайными трудностями в данной сфере. Что же тогда говорить о простых гражданах, несведущих в юриспруденции? Помимо своей масштабности, противоречивости и изобилия норм отсылочного и бланкетного характера, законодательство отличается большим количеством пробелов юридической техники, касающихся языка. Так, например, согласно ст. 23 Закона «Об охране окружающей среды» «нормативы допустимых выбросов и сборов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов».[97] Данная норма выражена весьма неопределенно, точнее, двусмысленно и может быть истолкована в том смысле, что нормативы устанавливаются субъектами хозяйственной и иной деятельности, а это недопустимо.

Как же следовать законам? Как не нарушать их? Как исполнять? Для кого они издаются?…

Вопросу правового регулирования отношений в области природопользования и экологии в нашей стране уделялось недостаточное внимание. Об этом свидетельствует тот факт, что за некоторые экологические правонарушения, которые являлись актуальными 20-30 лет назад, в уголовном законодательстве не было предусмотрено никакой ответственности.

Активизация правовой деятельности в природоохранной сфере, наблюдающаяся в последнее время, во многом связана с принятием нового УК РФ (1996 г.), который признал экологические интересы одним из объектов уголовно-правовой охраны. Наряду с УК был принят ряд федеральных законов, направленных на профилактику отдельных видов экологических преступлений.

Выделение особой главы, посвященной экологическим преступлениям, в ныне действующем УК РФ было долгожданным событием для ученых-криминалистов, которые в своих трудах указывали на серьезный недостаток УК РСФСР 1960 г. – разбросанность составов экологического характера по различным его главам.[98]

Некоторые составы, однако, остались за рамками главы 26 УК и закреплены в статьях, содержащихся в других главах Кодекса:

– нарушение правил безопасности на объектах атомной энергетики (ст. 215 УК РФ);

– сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей (ст. 237 УК РФ);

– жестокое обращение с животными (ст. 245 УК РФ);

– экоцид (ст. 378 УК РФ).

Эти составы, как утверждает М. М. Бринчук, «по своему содержанию, несомненно, являются экологическими».[99]

В современном российском экологическом законодательстве по сравнению с советским произошел ряд изменений: проведена дифференциация уголовной ответственности и наказания; расширен круг природных объектов, охраняемых уголовно-правовыми нормами; появилась тенденция утверждения в качестве основных ценностей тех свойств окружающей среды, которые связаны с обеспечением жизни людей и здоровья. Между тем, уголовно-правовые нормы, направленные на охрану окружающей среды, в целом по-прежнему отражают устаревшую концепцию приоритета экономических интересов над экологическими.

Некорректность, допущенная законодателем при формулировании объекта уголовно-правовой охраны, привела к смещению акцентов с природоохранных отношений на экономические.[100] «Нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений» (ст. 249 УК РФ); «Нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (ст. 253 УК РФ); «Нарушение правил и охраны использования недр» (ст. 255 УК РФ) – это прежде всего попытка законодателя предотвратить негативные экономические последствия.

Множество ученых-юристов указывает на несовершенство законодательства, предусматривающего уголовную ответственность за экологические преступления.

Правоприменители часто сталкиваются с проблемой квалификации из-за множества оценочных признаков и понятий, бланкетных диспозиций, недостатков содержательного плана уголовных норм. Все это затрудняет отграничение рассматриваемых преступлений от административных правонарушений при совпадении объективной стороны.

Статья 246 УК РФ по своей сути является довольно-таки сложной, поскольку в ней на фоне общего состава выделяется ряд основных составов преступления с альтернативными признаками. Кроме того, бланкетная диспозиция статьи предусматривает обязательное обращение к указанным в ней нормативным актам.

Статья 246 не включает в себя каких-либо ограничений относительно состава нарушения правил охраны окружающей среды. В совокупности с наступлением тяжких последствий любое нарушение правил по охране окружающей среды образует основание уголовной ответственности. Считается, что на практике эту позицию будет достаточно сложно выдержать, и она может привести к объективному вменению.[101] Поэтому общая противоправность деяния должна быть определена в независимости от факта наступления последствий или только при их наступлении. Вместе с тем, в целях совершенствования формулировки «нарушение правил охраны окружающей среды» следует ввести признаки, ограничивающие состав данного преступления. Например, в Примечании к статье следует разъяснить, в целом какие правила нарушаются.[102]

Известны случаи принятия Правительством РФ по экологически значимым вопросам постановлений и распоряжений, которые грубо нарушали и Конституцию РФ, и федеральные законы в области охраны окружающей среды при производстве действий, указанных в ст. 246 УК. Например, реализация проекта строительства высокоскоростной железнодорожной магистрали (ВСМ) Санкт-Петербург – Москва повлечет за собой необратимые тяжкие последствия для окружающей среды. Строительство магистрали затрагивает участки особо охраняемых природных территорий. Несмотря на отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы данный проект активно внедрялся.[103] Но вмешательство уголовного закона на данной стадии невозможно ввиду того, что последствия, указанные в ст. 246 УК, еще не наступили, а квалифицировать происходящее как неоконченное преступление (ст. 246 с учетом ч. 3 ст. 30 УК)[104] невозможно, поскольку в данном случае преступление должно совершаться исключительно с прямым умыслом.

Статья 247 УК РФ является новой для экологического законодательства и бесспорно очень важной, так как устанавливает уголовную ответственность за нарушение правил всех видов и всех этапов обращения с веществами и отходами, признаваемых опасными, либо производство которых запрещено. Данная статья является очень сложной для применения, поскольку необходимо доказать наличие угрозы причинения существенного вреда здоровью человека или угрозы причинения существенного вреда окружающей среде, создаваемой в процессе нарушения правил обращения экологически опасных веществ и отходов. Вред может выражаться в ухудшении качества окружающей среды и состояния природных объектов, связанном с их загрязнением и отравлением. Вместе с тем, важно учитывать, что наличие и масштаб угрозы при производстве запрещенных видов опасных веществ и отходов совпадают, а ее содержание может быть различно.

Для квалификации деяний по указанной статье необходимо установить соответствие признаков преступления содержанию диспозиции статьи, констатировать отсутствие обстоятельств, исключающих преступность деяния (крайняя необходимость, обоснованный риск и др.). Кроме того, бланкетность диспозиции вызывает необходимость проверки российского законодательства на его согласованность с международными нормативными актами. Требуется выяснить, насколько полно и четко сформулированы нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы обращения опасных веществ и отходов.

Помимо того, для эффективного применения данной статьи требуется детально изучить нормативные понятия «отходы», «опасные отходы», «запрещенные отходы», «радиоактивные отходы», «химические вещества» и «опасные химические вещества».

По ч. 2 данной статьи квалифицирующим признаком выступает совершение преступления в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации. Эта норма в настоящее время по существу не является функционирующей, поскольку в российском экологическом и гражданском праве правовой статус подобного рода зон, порядок их официального объявления, социально-экономические последствия практически не разработаны. Статья 57 Федерального закона «Об охране окружающей среды» определяет порядок установления зон экологического бедствия и зон чрезвычайных ситуаций, но одной статьи здесь явно недостаточно. А принятие специального закона «О зонах экологического бедствия», проект которого был разработан более десяти лет назад, наталкивается на серьезное сопротивление со стороны большинства руководителей субъектов Федерации, усматривающих в нем угрозу для творящегося с их одобрения или молчаливого согласия «экологического беспредела».[105]

Остальные статьи рассматриваемой главы также далеки от совершенства и вызывают трудности у правоприменителя. Так, требует своего дальнейшего законодательного уточнения содержание отдельных признаков преступлений, предусмотренных ст. 250, 251, 252, 254 УК РФ, поскольку отсутствие определенности данных признаков порождает трудности применения данных норм.

Приведенная ниже таблица свидетельствует о явной дефектности уголовно-правовых норм, которая, несомненно, негативно влияет на эффективность деятельности, направленной на охрану окружающей среды.

Таблица 1

Число лиц, привлеченных к уголовной ответственности и осужденных за экологические преступления[106]

Из данной таблицы видно, что ряд статей применяется крайне редко или не применяется вовсе. Такое положение дел должно подтолкнуть ученых-юристов к действию с целью не допустить существования «мертвых» норм и как следствие произвольного их толкования, что в некоторых случаях в свою очередь может привести к правоприменительному произволу.

Тот факт, что законодатель поставил окружающую среду под охрану уголовно-правовых норм, несомненно, больший плюс. И хотя уголовная ответственность – это всегда крайняя мера, Россия уже давно подошла к критической отметке в сфере экологии и уголовная ответственность в некоторых случаях весьма справедлива. Другой вопрос, что к этой ответственности по ряду уже перечисленных ранее причин крайне сложно привлечь.

Создание жесткой правовой базы может сделать «законное» поведение более «безопасным» и, следовательно, предпочтительным для потенциального экологического преступника, хотя последний всегда будет искать лазейки для нарушения закона, поскольку экологически безопасное производство всегда дороже загрязняющего окружающую среду производства.[107]

Хорошо работают только те законы, наказание за невыполнение которых неизбежно и неотвратимо. В период социального кризиса, переживаемого нашей страной, именно неизбежность и неотвратимость наказания могут дать желаемый эффект. Но для их обеспечения необходима тотальная система оперативного экологического контроля, например, в виде распространенной сети автоматических датчиков и сигнализаторов-пробоотборников. Они должны работать в реальном масштабе времени, регистрировать любую аномалию в природной среде и оперативно реагировать: подавать сигнал тревоги и отбирать представительную пробу для криминалистического исследования.[108]

На наш взгляд, в качестве средства такого оперативного контроля может выступить АСЭПМ, основное назначение которой – обеспечение служб управления природоохранной, правоохранительной деятельности и экологической безопасности современной и достоверной информацией.

Автоматизированная система эколого-правового мониторинга объединяет в единой информационной технологии весь процесс получения, передачи и обработки данных об экологической ситуации региона, начиная от накопления данных первичных наблюдений и измерений, заканчивая поддержкой принятия решений на основании правовых и нормативных требований по предотвращению и выявлению противоправных действий со стороны хозяйствующих субъектов, а также оперативным средне– и долгосрочном управлением экологической ситуацией в регионе.

Основной задачей АСЭПМ является сбор и анализ данных о криминогенной экологической обстановке, параметрах экопреступности, получаемых в результате функционирования в режиме реального времени информационно-измерительной сети, оценка криминологической ситуации, выработка рекомендаций по управлению экологической безопасностью и определение санкций и степени причиненного ущерба. Реализация этих задач приведет к повышению уровня качества судебно-следственной практики.[109]

Подробнее о данной системе оперативного слежения за изменениями в природной среде рассказано в отдельной главе.

Возвращаясь к вопросу пробелов законодательства, надо сказать, что экологическое законодательство требует упорядочения, систематизации. Давно назрела необходимость кодификации природоохранного законодательства и приведения его в единую систему. А. К. Голиченков, например, говорит о необходимости создания нормативно-правового акта, который бы регулировал всю совокупность общественных отношений, составляющих предмет экологического права. Эту роль, по его мнению, должен играть, Экологический кодекс, который и стал бы головным законом экологического права.

«Специалисты уже давно выдвинули идею проведения полной кодификации природоохранительного законодательства, начиная с принятия соответствующего общесоюзного нормативного акта. Реализация ее, однако, наталкивается на теоретическую неразрешенность или спорность отдельных вопросов кодификации, среди которых особое значение имеют два из них: а) о форме союзного (в нашем случае, федерального) и республиканских природоохранительных актов и б) об их содержании».[110] Сюда же можно добавить вопрос о предмете правового регулирования, имея в виду подготовку головного акта не природоохранительного, а экологического законодательства.[111]

Далеко не просто решить вопрос о кодификации законодательства в сфере экологии. На сегодняшний день существует единственный подобный опыт – проект Экологического кодекса ФРГ. Комиссия, образованная из профессоров различных университетов, назначенных правительством, еще несколько лет назад разработала черновую версию этого Кодекса. Вслед за тем Федеральное правительство назначило вторую комиссию, состав которой по сравнению с первой был существенно изменен. Меньшую ее часть составили профессора университетов, а большую – практические специалисты. Эта комиссия представила федеральному министерству новый, отредактированный и гораздо более практичный проект.[112] Одновременно в Федеральном министерстве по охране природы[113] был разработан рабочий проект Первой книги Экологического кодекса. Остановимся на официально опубликованном проекте, который и послужил началом законодательной процедуры.[114]

Экологический кодекс включает в себя Общую и Особенную части, объединяющие 775 параграфов. Общая часть состоит из глав, которые определяют общие положения, регулирующие планирование, цели, объекты, меры контроля и надзора, вопросы производственной охраны окружающей среды, экологической ответственности и иных экономических инструментов, а также экологическую информацию и международно-правовую охрану окружающей среды.

Особенная часть акцентирована непосредственно на охране природы, ландшафтов и лесов, земель, вод и атмосферного воздуха; на энергоснабжении, атомной энергии и радиационной безопасности; транспорте и управляемых установках; генной инженерии и иных биотехнологиях; опасных веществах и отходах.

О. Л. Дубовик в одной из своих работ цитирует слова авторов Экологического кодекса Германии: «Это огромная и в то же время прекрасная цель – создать Экологический кодекс, который бы объединил в себе достижения экологического права, гармонизировал их и тем самым развил. Быть может, чересчур сильно звучит, если эту цель определить как задачу столетия. Но не фальшиво. Если столетие тому назад кодифицировали Гражданский кодекс как достижение цивилистики гражданского общества, то для сохранения человеческого общества данная правовая область, т. е. охрана природы, имеет основополагающее значение. Это свидетельствует об объеме и о трудностях задачи». И с авторами этих строк трудно не согласиться. Результат их деятельности является существенным продвижением в этой сфере.

Однако с недавних пор Федеральное министерство юстиции заявляет о своих сомнениях по поводу компетенции Федерации в вопросе кодификации экологического законодательства. «Вообще, кажется, работающее с осени 1998 г. коалиционное правительство настолько без энтузиазма относится к проекту кодификации, что в настоящий момент его реализация представляется весьма сомнительной».[115]

Идея разработки Экологического кодекса в России, как отмечает А. К. Голиченков, далеко не новая; в частности, на кафедре экологического права МГУ под руководством В. В. Петрова в конце 80-х годов был подготовлен проект, который назывался «Экологический кодекс РСФСР», но данный проект не был воплощен в жизнь. Неофициально «экологическим кодексом»[116] именовали Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г., законодательный акт с таким названием существует, например, в Республике Башкортостан.[117]

А. К. Голиченков предложил при разработке основных положений законопроекта использовать новые подходы к пониманию Экологического кодекса. Во-первых, Экологический кодекс – это акт, который не является равным закону, поскольку кодекс и закон – разные формы законодательных актов. В прямом смысле кодекс – свод законов, существующих на определенный момент и регулирующих различные отношения. Прежде всего, в кодекс должны входить те законы, которые оправдали себя на практике. Во-вторых, кодификация должна быть межотраслевой. Это значит, что Экологический кодекс будет приниматься не наряду с Земельным, Водным, Лесным кодексами и Законами об охране окружающей среды, а вместо них. По мнению А. К. Голиченкова, данный подход обусловливается тем, что земельные отношения изначально являются разновидностью экологических, а не наоборот.

Какие проблемы должен решать новый кодекс? Ответ на этот вопрос подразумевает анализ законодательства, его состояния, недостатков и путей их устранения. Законодательство, регулирующее отношения общества и природы, сегодня построено по объектному принципу. Отдельно регламентируются земельные, водные, лесные, фаунистические отношения, помимо этого отдельно регулируется окружающая среда, отдельно – особо охраняемые природные территории, причем последние даже дважды: сначала посредством Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», а потом в специальном Законе «О лечебно-оздоровительных местностях и курортах».[118] Особо отмечает А. К. Голиченков, что, говоря об отдельных природных объектах или природных ресурсах, мы забываем о том, что все они взаимосвязаны. В результате в законодательстве возникают в лучшем случае элементарные повторы, а в худшем – противоречия, которые вызваны пообъектным подходом.[119]

Следующим недостатком законодательства является то, что оно создается преимущественно различными ведомствами, в ведении которых находится тот или иной природный объект или ресурс. Например, правовой режим земель транспорта регулируется в основном законодательством о транспорте, а не земельным законодательством.

Таким образом, с точки зрения А. К. Голиченкова, изменение подходов к кодификации может способствовать формированию законов, отвечающих новым реалиям общественной жизни не на словах, а на деле.

По мнению А. К. Голиченкова, сегодня, завтра и в ближайшие несколько лет ни о каком Экологическом кодексе как о готовом документе речи быть не может, поскольку не существует необходимых условий для данной кодификации. Среди таких условий можно назвать следующие: 1) наличие стабильного законодательства; 2) соответствие системы законодательства системе права; 3) наличие судебной практики и ее обобщений; 4) научное обоснование (наличие концепции формирования экологического законодательства)[120].

Безусловно, с этим трудно не согласиться, на сегодняшний день все эти условия действительно отсутствуют, а значит, разработка Экологического кодекса в ближайшее время невозможна. Но, по крайней мере, три последних из перечисленных условий должны целенаправленно формироваться уже сегодня.

По проблеме создания Экологического кодекса А. К. Голиченков высказал следующие соображения: во-первых, предметом регулирования Экологического кодекса следует считать экологические отношения в широком смысле этого слова: природоохранные, ресурсные отношения по экологической безопасности; во-вторых, в структуре Закона должны быть выделены общая и специальная (особенная) части. При этом общая часть включала бы институты, которые являются общими: экологические права, собственность, управление, юридическая ответственность. В специальной части должны быть отражены особенности регулирования каждого природного объекта.[121]

Создание Экологического кодекса сегодня и, пожалуй, в ближайшие пять – десять лет весьма проблематично. Это объясняется хотя бы тем, что законодательство, регулирующее отношения в сфере природопользования, слишком объемно. И если сегодня попробовать объединить всю имеющуюся нормативно-правовую базу, регулирующую экологические отношения, в единый закон – Экологический кодекс, то только лишь благодаря своему большому объему, Экологический кодекс РФ может занять достойное место в Книге рекордов Гиннесса.

В 2000 г. в РФ в области охраны окружающей среды имелось около 800 федеральных законов и подзаконных актов и более 19 тысяч законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.[122]

На наш взгляд, целесообразно было бы выработать Свод Основных законов по правовому регулированию окружающей среды, который, возможно, стал бы первым шагом к созданию Экологического кодекса.

Концептуально данный Свод может строиться несколькими способами:

1. В целях повышения эффективности работы правоприменителя его нормы могут быть сформированы и распределены с позиции юридической ответственности (дисциплинарной, гражданской, административной, уголовной) в зависимости от отраслей, на основе которых правоприменитель будет строить свою деятельность в заключительной стадии, при выборе той или иной санкции за выявленные экологические преступления.

Несомненно, это облегчит работу правоприменителя и практика по экологическим преступлениям будет более обширной.

2. Кодекс может быть выстроен в зависимости от регулирования различных экосистем, т. е. весь комплекс действующего законодательства будет распределен по соответствующим блокам. Например, экосистема, включающая в себя воду, будет расположена в блоке, где будет размещена вся нормативная база, касающаяся воды. Другие экосистемы – аналогичным образом.

3. Законодатель может формировать Свод, основываясь на опыте зарубежных стран.

На данный момент проект Экологического кодекса существует только в Германии. Но более совершенное, нежели в России, законодательство в области экологии имеется и в других государствах.

Эксперты ЮНЕСКО и Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) пришли к заключению, что жизнестойкость народов, населяющих Россию, выглядит следующим образом: «Выживаемость русских достигла критической отметки».

Так называемый коэффициент жизнеспособности измеряется по пятибалльной шкале. Первые исследования ЮНЕСКО и ВОЗ, проведенные в 1992-1993 гг., дали следующие результаты: ни одна страна в мире не получила 5 баллов. Требованиям уровня 4 баллов соответствуют такие страны как Бельгия, Голландия, Дания, Испания и Швеция. По 3 балла получили США, Германия, Япония. Не более 3 баллов имеют индустриально развитые и развивающие страны – Южная Корея, Тайвань, Сингапур, Малайзия и др.

Коэффициент жизнеспособности России составляет 1,4 балла. Оценка в пределах от 1 до 1,4 рассматривается экспертами, по существу, как смертельный приговор нации. Попадание страны в этот диапазон означает, что ее население обречено либо на постепенное вымирание, либо на деградацию – «воспроизводимые» поколения будут отличаться физиологической и интеллектуальной неполноценностью, их существование сведется к удовлетворению естественно-природных инстинктов. Эти поколения не смогут самостоятельно мыслить, ибо у них не будет аналитических способностей.

Балл ниже 1,5 означает, что население страны все более восприимчиво к инфекциям и болезням и характеризуется возрастающим уровнем нетрудоспособности. А личная и творческая индивидуальность такого населения постоянно снижается – ВОЗ и ЮНЕСКО именуют этот процесс «обезличиванием и дебилизацией».

Ниже коэффициент, чем определен для России, имеет Республика Буркина Фасо, до 80% населения которой является носителем СПИДа. Эта страна, а также Чад, Эфиопия, Южный Судан получили оценку 1,1-1,3.

Согласно критериям и разъяснениям ЮНЕСКО и ВОЗ балл ниже 1,4 указывает на то, что «физическая и интеллектуальная агония населения может продолжаться вечно… Нация с таким коэффициентом жизнеспособности уже не имеет внутренних источников поступательного развития и иммунитета. Ее удел – медленная деградация…»

Ситуация действительно шокирующая и требует принятия эффективных мер. Для того чтобы как-то исправить сложившуюся обстановку, необходимо учитывать экономические, политические, культурные (образовательные) и другие аспекты, однако основной упор, на наш взгляд, нужно сделать на развитие законодательства в рассматриваемой сфере, поскольку грамотно сформированное законодательство даст толчок и к разрешению вышеперечисленных проблем. Основная цель – совершенствование законодательства, посредством которого коэффициент жизнеспособности России мог бы достичь 4 баллов, а тогда наша страна заняла бы с точки зрения экологической обстановки достойное место рядом с Бельгией, Голландией, Данией, Испанией и Швецией.

Исконно Россия шла по своему, порой замысловатому пути, но подчас шокировала весь просвещенный мир своими великими достижениями и проявлениями человеческого гения в самых различных областях.

Именно в тяжелые периоды истории, когда казалось, что Россия обречена, великая общность – российский народ – оказывалась способна воспрянуть и мобилизовать все свои силы для достижения намеченной цели.

По всей видимости, сейчас как раз настал тот исторический момент, когда Россия подошла к последнему этапу на пути к экологической катастрофе.