Мир империй. Территория государства и мировой порядок Бабурин Сергей
В контексте нашего исследования важно исходить из того, что в правовом отношении суверенитет «есть состояние полновластия государства на своей территории и его независимости от других государств»[152]. При этом можно согласиться с условным выделением юридического суверенитета как высшей власти органов государства, зафиксированной в законе, регулируемой правом и, следовательно, осуществляемой в правовых формах, и суверенитета политического как высшей власти класса, господствующего в государстве, являющегося реальным основанием самого закона и в этом смысле стоящей «над» законом, являющейся источником всякого права. Соотношение политического и юридического суверенитетов есть соотношение содержания и формы[153].Выделяя две стороны суверенитета – формально-юридическую и фактическую, М. Н. Марченко рассматривает первую в качестве своеобразной политико-правовой формы государственного суверенитета, а вторую – как его материальное содержание[154].
Теоретические споры вокруг проблемы суверенитета давно уже стали ключевым инструментом политического противоборства. В качестве примера В. Л. Цымбурский справедливо приводит попытку литовского ученого А. Бурачаса свести всю идею суверенитета к правам нации и личности, забыв и Ж. Бодена и всю историю этой идеи[155]. В контексте вполне конкретных политических интересов литовской политической элиты начала перестройки А. Бурачас утверждал, что суверенитет есть не что иное, как «совокупность полновластия нации и прав, гарантирующих независимость личности… Суверенитет нации выражается в первую очередь в возможностях ее свободного политического самоопределения, в правах нации на занимаемую ею испокон веков исторически сложившуюся территорию, ее природные и ископаемые ресурсы, также в верховенстве ее законодательства и избранной ею государственной власти, в национальном гражданстве»[156]. Таким образом, мы видим не только отождествление нации с этносом, отрицание по умолчанию суверенитета народа, но и растворение государственного суверенитета в том же суверенитете нации. Некий, не поддающийся определению «суверенитет» личности выдвигается при этом лишь декоративным прикрытием этнонациональных притязаний. А какова же при этом роль государства?
Своего рода ответ на этот вопрос содержится в «Тюремных тетрадях» А. Грамши. В начале 30-х гг. XX в. он писал: «Поскольку государство есть упорядоченное общество, оно суверенно», вплоть до того, что оно не может иметь юридических границ (для него не могут служить границей субъективные нормы публичного права, ибо они могут быть изменены государством во имя новых социальных потребностей)[157]. Многие современные юристы вводят понятие «суверенитет» в качестве одного из сущностных при определении самого понятия «государство». Например, по мнению Н. А. Ушакова, «государство – особая организация по управлению делами существующего на определенной территории человеческого общества, обладающая специфическим свойством суверенитета»[158]. Н. А. Ушаков дает следующее определение государственной территории: «Государственная территория – это земное пространство, находящееся под суверенитетом данного государства. Соответственно, негосударственная территория – земное пространство, не находящееся под суверенитетом какого-либо государства»[159]. Сам суверенитет, по мнению некоторых отечественных правоведов, может быть только неограниченным. Так, по утверждению Д. Л. Златопольского, «государственный суверенитет вообще не может быть ограничен потому, что… он представляет собой определенное свойство государства, в силу которого оно является независимым и самостоятельным как внутри, так и вне пределов своих границ»[160].
Но такое романтическое понимание суверенитета вступило в противоречие с послевоенными реалиями. В 1945 г. после поражения гитлеровской Германии четыре союзные державы – СССР, США, Великобритания и Франция – приняли на себя верховную власть в Германии, распределив между собой ее территорию по соответствующим зонам оккупации. При этом Германское государство продолжало существовать, а фактическое ограничение его суверенитета не вело к формальному переходу этого суверенитета к оккупационным державам.
Следовательно, необходимо говорить о территориальном суверенитете как о высшей власти государства, непрерывно осуществляемой в пределах конкретного пространства. Территориальный суверенитет Германии определялся, во-первых, продолжением ее существования в качестве субъекта международного права и, во-вторых, признанием принадлежности территории этому субъекту права, а не тем государствам, которые ею в данный момент управляли. ФРГ пошла дальше. Статья 23 Конституции ФРГ 1949 г. гласила: «Настоящий Основной закон распространяется в первую очередь на территории земель Бадена, Баварии, Бремена, Большого Берлина, Гамбурга, Гессена, Нижней Саксонии, Северной Рейн-Вестфалии, Рейнланд-Пфальца, Шлезвиг-Гольштейна, Вюртемберг-Бадена и Вюртемберг-Гогенцоллерна. В остальных частях Германии он вступает в силу по их присоединении»[161]. Таким образом, подчеркивалось, что ФРГ – это еще не вся Германия, территориальные же пределы Германии не оговаривались.
Сказанное подтверждается механизмом рождения ФРГ и ГДР, когда для дипломатического признания вновь образованных государств потребовалось формальное признание мировым сообществом, во-первых, факта раскола Германии на два равноправных государства и, во-вторых, закрепления за каждым из этих государств соответствующих территорий, оккупированных союзными державами. Подобно тому как территориальные отношения есть один из видов международных отношений, территориальный суверенитет, писал видный российский юрист П. Казанский, есть «право государства самостоятельно устраивать свои территориальные дела»[162].
Иной была ситуация с территориальным суверенитетом Австрии, освобожденной от гитлеровцев в 1945 г. Государственным договором о восстановлении независимой и демократической Австрии от 15 мая 1955 г. Австрию, подвергнутую в 1938 г. аншлюсу (насильственному присоединению к Германии), Союзные и Соединенные Державы именно восстановили как суверенное государство, взяв на себя обязательство уважать ее территориальную целостность. Австрии был запрещен политический или экономический союз с Германией. Интересно, что на Австрию возлагалась обязанность не наносить ущерба своей территориальной целостности, политической или экономической независимости (п. 2 ст. 4 Договора)[163]. Последовательно решалась задача предотвратить повторное включение Австрии в состав объединенной Германии.
Идея суверенитета, присутствовавшая и в ранних теологических трактовках государства, специфически трансформируется в их современных вариантах. Так, в Конституции Исламской Республики Иран закреплено, что абсолютная власть над миром и человеком принадлежит Богу, который дал человеку власть над своей общественной жизнью, и никто не может отобрать у человека это Божественное право, не может поставить его на службу интересам какого-то человека или группы людей. Народ осуществляет это право, данное Богом, так, как это указано в Конституции (ст. 56 Конституции ИРИ 1979 г.).
Юридическая природа государственной территории раскрывается:
1) в соответствующих властных установлениях государства;
2) в отношениях одного государства с другими государствами по поводу территории.
Территория не находится и по своему содержанию не может находиться в неких правовых отношениях с государством, она его элемент. Правоотношения возможны только между государствами (нациями) по поводу территорий. Как юридическое понятие территория государства может рассматриваться лишь опосредованно, через правовой режим, установленный в отношении территории на основании принципа территориального верховенства.
Суверенитет государства распространяется за пределы его сухопутной территории и его внутренних вод на морской пояс, примыкающий к его берегу и называемый территориальным морем. Суверенитет прибрежного государства распространяется на воздушное пространство над территориальным морем, равно как и на поверхность и недра его дна (ст. 1 и 2 Конвенции 1958 г. о территориальном море и прилегающей зоне). В состав государственной территории Российской Федерации, как прежде и СССР, входят не только уже открытые, но и могущие быть открытыми в будущем все земли и острова, находящиеся в пределах Арктического сектора.
2.2. Территория и нормы права. Юрисдикция государства
Территориальные пределы действия права – это сфера политики. Политика государства через принципы права находит свое воплощение в законотворчестве. Не случайно все правовые системы предполагают (явно или по умолчанию), что «в случае отсутствия законодательных установлений необходимо соблюдать политику государства» (ст. 6 Общих положений гражданского права КНР). Есть и другой аспект этой проблемы. Правовой вакуум может быть и случайным, и преднамеренным. Именно политика определяет, где действует закон, а где ему нет места.
В отрыве от территориального аспекта невозможно уяснить понятие правовой нормы. Сами по себе правовые нормы выступают в качестве социальных моделей и принципов (даже в части конструирования тех или иных юридических механизмов), обязательный характер которых начинается лишь с определения границ пространства принудительного действия этих норм.
Сказанное относится к нормам отраслей любого национального права. Территориальную обусловленность, например, закрепляет параграф 1 ст. 2 Федерального закона Австрийской Республики «О правовом положении национальных меньшинств» (1976 г.), а статья 8 Общих положений гражданского права КНР (1986 г.) содержит принцип: «При осуществлении гражданской деятельности в пределах территории Китайской Народной Республики применяются законы и положения Китайской Народной Республики, если законодательством не предусмотрено иное. Относящиеся к гражданам положения настоящего Закона применяются к находящимся в пределах территории Китайской Народной Республики иностранцам и лицам без гражданства, если законодательством не предусмотрено иное». Алжирский ордонанс № 65-278 от 16 ноября 1965 г. «О судебной организации» начинался с учреждения пятнадцати судов «на всей национальной территории» (ст. 1), при этом «в границах территориальной юрисдикции» каждого суда учреждались трибуналы; их количество, место пребывания и юрисдикция устанавливались декретом (ст. 2).
Не случайно, когда силами карательных органов США 18 ноября 1978 г. в джунглях Гайаны было совершено массовое убийство 918 американских граждан – членов организации обездоленных жителей США «Храм народов», склонявшихся к эмиграции в СССР, это было выдано за массовое самоубийство мужчин, женщин и детей. Малейший намек на официальное признание причастности к свершившемуся злодеянию американских спецслужб породил бы обвинения США в проведении политики государственного терроризма и попрании суверенитета Гайаны[164].
В межгосударственных отношениях для признания и применения конкретных норм права потребовалось закрепить в соответствующих актах не только взаимные обязательства защищать территориальную неприкосновенность и политическую независимость, но и объединить усилия в достижении общих целей (гл. I Устава ООН). Любой международный договор, если иное намерение не явствует из договора или не установлено иным образом, обязателен для каждого участника в отношении всей его территории (ст. 29 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г.).
С изменением территории, например в результате размена ее спорными участками между государствами, автоматически, т. е. без какого-либо дополнительного решения, изменяется (начинается или прекращается) действие правовых норм соответствующего государства на всем пространстве, претерпевшем изменения.
Территориальная юрисдикция (jurisdictio (лат.) – судопроизводство) представляет собой установленную законом (или иным нормативным актом) совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и решать дела о правонарушениях, т. е. оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности, применять юридические санкции к правонарушителям[165], судебный, законодательный и административный аспекты общей правовой компетенции государства. Юрисдикция всегда имеет территориальный характер, выражающийся в прямой зависимости предмета юрисдикции от его пространственного местонахождения, режима территории и разумности интересов той юрисдикции, которую стремятся осуществить. Наиболее ярко это проявляется в уголовной юрисдикции, где непреложно признается принцип принадлежности юрисдикции судам того места, где совершено преступление.
В прошлом именно территориальное верховенство, воплотившееся в феодальной юрисдикции, стало основой определения подданства (а со временем – и гражданства) по территориальному принципу – принципу «почвы». Отсюда же берет начало институт натурализации.
Юрисдикция в точно установленных законом пределах и случаях осуществляется органами государственной власти (судом, органами исполнительной власти, разного рода инспекциями, администрацией предприятий и учреждений) и органами общественности (например, судами чести или товарищескими судами). Решения любого органа вне пределов его юрисдикции являются незаконными и подлежат отмене.
Так, таможенные органы государства осуществляют действия по исполнению таможенной функции государства. Сфера их деятельности создает таможенную территорию соответствующего государства. Она полностью совпадает с общей территорией государства, даже когда в таможенной территории государство выделяет территории (зоны) особого экономического развития. Во всех случаях юрисдикция распространяется на всю территорию государства.
Понятие юрисдикции значительно уже понятия территориального верховенства. Но, с другой стороны, юрисдикция государства может осуществляться и в районах, где государство не осуществляет территориального верховенства. Так, согласно морскому праву прибрежное государство может в определенных случаях осуществлять контроль в зоне открытого моря, прилежащей к территориальному морю[166].
При неизменности территории государства процесс развития правовой системы идет по своим внутренним законам и зависит лишь от социально-экономической и политической ситуации в обществе. В этом случае правовые нормы претерпевают изменения по существу при сохранении неизменным общего правового пространства государства.
2.3. Неделимость и неотчуждаемость государственной территории
Большинство конституций специально оговаривают единство и неделимость государств (ст. 5 Конституции Италии 1948 г., ст. 1 Конституции Франции 1958 г. в ред. Закона 1995 г., ст. 1 Конституции Алжира 1976 г., ст. 9 Конституции Ирана 1979 г.), либо их единство и территориальную целостность (Преамбула Конституционного акта Канады 1867 г., Преамбула и ст. 4 Конституции Российской Федерации 1993 г.).
Существенным признаком территориального верховенства государства является принцип неотчуждаемости государственной территории. Он предполагает, что никакая часть государственной территории не может быть отчуждена в какой-либо форме другому государству, кроме как в силу собственного свободного решения передающего ее государства. Утрачивая территорию, государство (но не государственность) исчезает. То, что правительства таких государств иногда находят убежище за границей и продолжают признаваться другими государствами – слабое утешение для народа. Например, во время Второй мировой войны говорить о Польше и Бельгии как о самостоятельных государствах после захвата их территории немецкими фашистами было уже нельзя. Основная задача правительств в изгнании – прекращение вражеской оккупации, восстановление своей юрисдикции над территорией.
В то время как суверенитет есть юридическое обозначение статуса государства, именно поэтому его первый признак – это постоянство, юрисдикция государства характеризует конкретные аспекты этого статуса, прежде всего определенные права, привилегии и компетенцию.
В компетенцию государства включают значительные права в отношении внутренней организации и распоряжения территорией.
Существуют ситуации, когда и без передачи всей территории одного государства другому принцип неотчуждаемости территории нарушается в такой мере, что может возникнуть вопрос о территориальном верховенстве этого государства. Примеры тому: размещение чужих военных баз, воинских подразделений на территории. Если это сделано даже на основе договора и взаимного согласия, но при политическом или ином давлении более сильного государства – такую ситуацию можно квалифицировать как ущемление независимости и самостоятельности соответствующего государства. Не случайно в конституциях отдельных государств прямо закреплен запрет размещения каких-либо иностранных военных баз на территории страны даже в мирных целях (см., например, ст. 146 Конституции Ирана).
Нельзя к тому же не упомянуть, что за государством, размещающим на территории другого свои вооруженные силы, признается право юрисдикции в отношении личного состава войск, его имущества. Здесь мы говорим о распространении юрисдикции на лиц и имущество, но не на территории. Если же иностранное государство стремится к ликвидации территориального суверенитета другого государства, подмене его своим собственным суверенитетом, то принцип неотчуждаемости нарушается, следствием чего является утрата государственного суверенитета либо полностью, либо в отношении рассматриваемой части территории.
Осуществление государством своих суверенных прав не всегда соединено с реализацией территориального суверенитета. Так, право прохода не обязательно предполагает суверенитет над соответствующими участками территории.
Вопрос о допустимости отчуждения прав на территорию одного государства в пользу другого государства был и останется одним из наиболее злободневных. Исходным моментом в решении этой проблемы выступает признание за государством как за субъектом международных отношений права публичной международно-правовой собственности на свою территорию. Б. М. Клименко обоснованно подчеркивает, что это собственность особого рода, далеко не тождественная гражданско-правовой собственности[167].
Развивавшиеся в послевоенной Европе идеи о том, что современные тенденции (развитие международных отношений, формирование системы международных экономических, профессиональных, научных и иных организаций, современных средств связи, попытки унификации законодательств различных государств, международного регулирования путем конвенций, примат международного права и т. п.) направлены на умаление значения, обесценивание территории, и последняя более не является сферой исключительного влияния государственной власти, не выдержали испытания временем. Нет оснований считать, что решение глобальных проблем человечества невозможно при существовании государственных границ. Стабильность территории утверждается с появлением понятия «государственная граница», которое ориентировочно возникло к XI в., но получило современное понимание позднее лишь с развитием картографии.
Приобретение и потеря государственной территории означает, как подчеркивал Ф. Лист, приобретение и потерю территориального верховенства, или государственной власти, господства не над страною, но внутри страны, над людьми[168]. Завладение как установление территориального верховенства на территории, не имевшей до того государственной принадлежности, отличается как от военного занятия, при котором отсутствует намерение прочно овладеть территорией, так и от установления протектората над государством, продолжающим сохранять свой международно-правовой статус.
Современное государство не воспринимается иначе, как в пределах четко ограниченного пространства. Его внутренние, административно-территориальные границы определяются исключительно самим государством, обычно его органом высшей власти.
В 1972 г. в разговоре с писателем Ф. Чуевым В. М. Молотов, подчеркивая решающую роль И. В. Сталина в формировании карты нынешних независимых государств, говорил: «Одно создание среднеазиатских республик – это целиком его, сталинское дело! И границы, и само открытие целых народов, которыми никто не интересовался в центре и не знал их по-настоящему… Ведь острая борьба шла. Казахи, например, их верхушка, дрались за Ташкент, хотели, чтоб он был их столицей. Сталин собрал их, обсудил это дело, посмотрел границы и сказал: "Ташкент – узбекам, а Верный, Алма-Ата – казахам". И стоял на этом нерушимо»[169].
Таким образом геополитической реальностью стали и границы «Северного Казахстана», произвольно провозглашенные в основной своей части в 1922 г. Сибревкомом. И нет никаких актов СССР или РСФСР. По оценкам современных исследователей, в основе решений об этих границах – региональные соглашения местных чиновников о границах, когда «ВЦИК не диктовал свою волю, а в лучшем случае утверждал то, о чем договорились стороны на местах»[170]. Произвол в государственно-территориальном устройстве СССР продолжался и позже, когда многократно перекраивались границы российских северокавказских республик и краев, менялась принадлежность отдельных участков территории в других регионах.
В качестве яркого примера произвола можно привести и государственное решение по Республике Немцев Поволжья. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 7 сентября 1941 г. было «признано необходимым»:
«1. Включить в состав Саратовской области нижеследующие районы бывшей Республики немцев Поволжья: Бальцерский, Золотовский, Каменский, Терновский, Куккуский, Зельманский, Красноярский, Марксштадтский, Унтервальденский, Федоровский, Гнаденфлюрский, Краснокутский, Лизандергейский, Мариентальский, Экгеймский.
2. Включить в состав Сталинградской области нижеследующие районы бывшей Республики немцев Поволжья: Франкский, Эрленбахский, Добринский, Палласовский, Гмелинский, Старо-Полтавский, Иловатский»[171].
Но если этот случай касался вопросов внутреннего устройства РСФСР, то в 1954 г. Крымская область РСФСР была передана в состав УССР, в 1956 г. Карело-Финская ССР была преобразована в Карельскую АССР и включена в состав РСФСР. Не будь последнего акта, в 1991 г. на обломках СССР механически возникло бы еще одно суверенное государство.
Эти и подобные им территориальные переделы часто происходили без соблюдения надлежащих правовых процедур. Если рассматривать СССР как единое государство, то такие способы изменения территорий могут быть отнесены к существенным, но стандартным изменениям внутренних административных границ. С учетом же федеративного характера СССР приходится признавать полное игнорирование конституционных гарантий неотчуждаемости государственной территории и нарушение ряда других правовых принципов.
Исключения из общего правила неотчуждаемости частей государства. Исходя из принципа, что «территория как в целом, так и в ее части составляет общую нераздельную собственность народа и потому находится в его свободном распоряжении», Г. Гроций допускал отчуждение власти над необитаемой или безлюдной территорией, но только народом или царем с последующим согласием народа[172].
В России всегда господствовал принцип обеспечения территориальной целостности государства всеми возможными средствами. «Чужой земли не хотим. Но и своей земли, ни одного вершка своей земли не отдадим никому», – говорил в XX в. И. В. Сталин[173].
Из общего правила о неотчуждаемости частей государства юристы издавна делали два исключения: отчуждение по соображениям государственной пользы и в силу крайней необходимости. Гроций сделал справедливое уточнение, полагая необходимым в первом случае согласие всего народа и его частей[174].
Когда часть территории государства или какая-либо иная территория, за международные отношения которой государство несет ответственность, становятся частью территории другого государства:
а) договоры государства-предшественника утрачивают силу в отношении территории, являющейся объектом правопреемства государств, с момента правопреемства;
б) договоры государства-преемника приобретают силу в отношении территории, являющейся объектом.
Уступка территории, отказ в праве прохода через территорию (по договору), например советским войскам через территорию Польши накануне Второй мировой войны, безусловно, требуют соответствующего правового оформления.
2.4. Союзное государство и проблема консолидированного суверенитета. Совмещенный суверенитет (кондоминиум)
В начале XXI в. на фоне укрепления Европейского Союза, проблем российско-белорусского Союзного государства и других интеграционных процессов на постсоветском пространстве особое внимание заслуживает доктрина союзного государства.
Н. М. Коркунов, рассматривая соединения государств между собой, выделял две их основные формы: унию и федерацию, личные и реальные унии как объединения под властью одного монарха нескольких не соединяющихся государств относил к наследию старины, федерации же подразделял на союзы государств и союзные государства[175]. С позиции современного научного знания и исторического опыта следует разграничивать понятия союзного государства от государства федеративного. Союзное государство — это государственное образование, в состав которого по своему добровольному выбору входят в качестве субъектов не менее двух государств. Союзное государство – только договорное объединение. Союзная форма имеет, по словам Б. Н. Чичерина, ту выгоду, что открывает возможность дать известное удовлетворение различным народностям, сохраняя при этом единство целого[176]. Б. Н. Чичерин, подразделяя, в отличие от Н. М. Коркунова, не федерации, а союзы на две главные категории – союз государств и союзное государство, – первый определял как постоянное соединение самостоятельных государств для известных общих целей, а второе – как слияние нескольких государств в одно, но такое, которое сохраняет за своими членами часть их самостоятельности[177].
Федерация как форма государственного устройства может быть как договорной, так и конституционной, состоит в обоих случаях из автономных государственных образований, а то и просто из субъектов государственно-территориального типа. Союзные государства можно определить как особый вид федерации (ввиду структурно-организационного совпадения с этим типом государственного устройства), хотя тем самым теория государства необоснованно упрощается.
При договорном характере возникновения союзного государства следует особо подчеркнуть, что оно не может быть основано каким-либо договором как международно-правовым актом. Если оно создается по инициативе государств, не связанных ранее государственно-правовыми отношениями, то заключаемые ими договоры предшествуют его конституированию. Государства, подписывая предварительные договоры, предварительно санкционируют акт создания союзного государства и само создание союзного государства. Правовой основой союзного государства может быть только национальный акт, в осуществлении которого участвуют государства в качестве историко-социальных сил. Этот механизм отчетливо виден уже на примере организации первого союзного государства – Северо-Американских Соединенных Штатов: не совместная борьба за независимость и даже не соединивший тринадцать государств (штатов) союз дружбы, скрепленный статьями конфедерации в 1778 г., стали началом союзного государства, а только общая конституция 17 сентября 1787 г.
Для Швейцарской Конфедерации переходом от союза государств к союзному государству также стала принятая на основе Союзного договора 1815 г. Союзная конституция 12 сентября 1848 г., для Германии – Германская имперская конституция 1871 г.
Государственная власть в союзном государстве исходит от его отдельных членов, связанных в одно государственное единство. Г. Еллинек связывал возможность существования союзных государств только с отрицанием суверенитета как признака государства и различением суверенных и несуверенных государств[178]. Иной подход, по его мнению, требовал относить соответствующее государственное образование или к союзу государств, или к единому государству. М. Зайдель, напротив, отвергая теорию делимости суверенитета, рожденную после появления США и основывающуюся на предположении двоякого разграничения суверенных властей – территориальное и по предметам ведения, – совершенно отрицает понятие союзного государства. Н. М. Коркунов и П. Казанский, например, в этом споре солидаризировались с Г. Еллинеком[179].
С точки зрения международного права, союзное государство должно было удовлетворять, по мнению Ф. Ф. Мартенса, двум основным условиям: обладать верховной союзной властью и быть единой международной личностью; будучи единым субъектом международного права, оно должно было лишать этого качества государства, подчиненные общей союзной власти[180]. Это механизм трансформации союзного государства в федерацию.
До начала XX в. в Германии существовала уникальная ситуация: два великих герцогства – Мекленбург-Шверин и Мекленбург-Стрелиц – при двух различных династиях были соединены одним общим сеймом. Причина была не в объединении государств, а, напротив, в разделении одного государства в 1552 г. между двумя наследниками, против чего выступило бюргерство, настоявшее на сохранении общего сейма. Впрочем, странность ситуации не препятствовала в международных отношениях столетиями признавать раздельные суверенитеты двух монархов.
Поскольку и ныне мнения ученых колеблются от отнесения федерации к составным государствам, части которых (государства или государственные образования) обладают суверенитетом[181], до категоричного утверждения, что государственные образования, входящие в состав федеративного государства, «не обладают полным суверенитетом, т. е. самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни»[182], то следует отграничить суверенитет союзного государства от суверенитета государства федеративного.
Избавиться от противоречивых крайностей – отсутствия союзного суверенитета и, напротив, существования «несуверенных» государств – возможно только через признание возникновения нового суверенитета на основе объединения нескольких суверенитетов государств в единый союзный суверенитет при признании сохраняющимся суверенитета у каждого государства, включающегося в союзное государство. Именно такой подход только и может объяснить присутствие в 1946–1991 гг. среди полноправных членов ООН одновременно СССР, Белорусской ССР и Украинской ССР.
В союзном государстве существует консолидированный суверенитет, означающий совместное (объединенное) осуществление соединившимися государствами верховенства своей государственной власти над объединенной территорией. Ключевое значение для параллельного существования консолидированного суверенитета союзного государства и суверенитетов государств, в нем состоящих, имеют два момента:
1) разделение компетенции, в результате которого деятельность отдельных государств-членов либо совершенно прекращается и заменяется собственным управлением союзного государства, либо приобретает очень ограниченный характер, когда органы власти государства-члена действуют на основании законов и под контролем союзного государства. В пределах компетенции союзного государства исчезают все различия государств-членов, осуществляющих свой суверенитет посредством участия в формировании верхней палаты союзного государства, а иногда и иных его органов;
2) различие в статусе субъектов союзных государств от субъектов Федераций. От унитарного государства оно отличается тем, что находящиеся в его составе государства вне компетенции, отнесенной к союзному государству, сохраняют свой статус, прежде всего в вопросах их самоорганизации. В отличие от исторически сложившейся федерации, способной как создавать, так и ликвидировать свои составные субъекты, союзное государство строится по принципу: неразрушаемый союз, составленный из неразрушаемых единиц.
В союзном государстве территория составляющих его государств есть его территория, население этих государств – это его население. Союзное государство, доказавшее свою международно-правовую и внутриполитическую состоятельность, становится со временем договорной федерацией. Наличие консолидированного суверенитета отличает современное союзное государство и обнаруживает промежуточную форму государственного властвования между параллельными суверенитетами при союзе государств и суверенитетом единого федеративного государства. В пределах своей компетенции союзное государство, как и государство федеративное, однородно с государством унитарным. Оно непосредственно господствует над своей территорией и своим населением, отличаясь тем от союза государств.
В союзном государстве отдельные его государства-члены принципиально равны, любые отклонения от этого принципа должны закрепляться в конституции.
Следует различать союзные государства по механизму их возникновения: в результате объединения суверенных государств (США, Германская империя, СССР), и в результате обретения внутренними территориями государства суверенитета (Бразилия, Венесуэла). В последних случаях доктрина раздельного суверенитета черпает аргументы для утверждения о том, что в союзном государстве существует разделение верховного господства власти между союзным государством и его членами. Но, во-первых, и в союзном государстве существует только одна суверенная государственная власть, во-вторых, члены (субъекты) такого государства суверенны номинально, и их объединение по своей сути является федерацией. Что касается случаев, когда союзное государство создавалось самостоятельно существовавшими суверенными государствами, то, поскольку в них совокупность функций государства реализуется совместно государственными властями союзного государства и его членов, суверенная государственная власть одна, территория и население едины, речь идет, наоборот, о консолидированном (объединенном) суверенитете.
Проблемы суверенитета в союзном государстве так же стары, как и само союзное государство. Еще древние израильтяне после поселения в Палестине сначала (во времена судей) жили в союзном государстве с республиканской формой правления, в которой самостоятельность отдельных колен была близка независимым государствам, но затем объединились в единое царство. Наиболее ярким в XX в. примером союзного государства (а значит и консолидированного суверенитета) являлся Советский Союз. Серьезно разработанная правовая теория и богатая политическая практика периода его существования позволяют российским ученым и политикам осмотрительно конструировать и политическую систему, и шкалу политико-культурных, правовых и нравственных ценностей для России третьего тысячелетия.
В советском государственном праве вслед за доктринами Германской империи длительное время господствовала теория ограниченного суверенитета. Но сама возможность существования «ограниченной» высшей (т. е. ничем не ограниченной) власти являлась сомнительной. Очевидно, более точно было говорить о возможных ограничениях осуществления суверенитета.
Если в Конституции СССР 1936 г. сразу за перечнем полномочий высших органов власти и органов государственного управления СССР (ст.14) было по-прежнему записано, что «суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в ст. 14 Конституции СССР. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет государственную власть самостоятельно. СССР охраняет суверенные права союзных республик», то впоследствии законодатель попытался уйти от терминологии «ограниченного суверенитета».
Конституция СССР 1977 г. зафиксировала статус союзной республики как суверенного советского социалистического государства, которое «вне пределов, указанных в статье 73 Конституции СССР» (перечень предметов ведения высших органов государственной власти и управления), «самостоятельно осуществляет государственную власть на своей территории» (ст. 76).
Более корректно и юридически точно говорить о реализации в СССР как союзном государстве определенной модели консолидированного (совместного) суверенитета. Консолидированный суверенитет может быть достаточно эффективным способом разрешения проблемы территориального верховенства, когда государственная власть осуществляется через сложение политической воли и систем законодательства на объединенной территории нескольких государств. В союзном государстве, писал первый комментатор конституции США Дж. Тэкер, каждый штат «является государством, все еще суверенным, все еще независимым и все еще способным, если того потребуют обстоятельства, принять на себя выполнение своих функций, как таковых, в самых неограниченных размерах»[183].
В Советском Союзе союзные республики реализовывали суверенитет через общесоюзные органы государственной власти. Именно такой подход нашел свое выражение в первой Конституции СССР (1924 г.) в формуле: «Суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет свою государственную власть самостоятельно. Союз Советских Социалистических Республик охраняет суверенные права союзных республик» (ст. 3). В этом и заключается консолидация осуществления государственной власти.
Автономные республики в рамках СССР никогда суверенитетом не обладали. Изначально лишь подчеркивалось, что каждая такая республика имеет свою конституцию, учитывающую особенности автономной республики и построенную в полном соответствии с Конституцией РСФСР и Конституцией СССР (ст. 92 Конституции СССР и ст. 20 Конституции РСФСР 1937 г.).
Конституция СССР 1977 г. добавила к этому еще норму, что автономная республика вне пределов прав Союза ССР и союзной республики самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению (ст. 82). Развитие российского конституционного законодательства после 1990 г. привело к тому, что в Основном законе было лишь сказано, что статус республики в составе Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики и может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 66 Конституции Российской Федерации 1993 г.).
Таким образом, в осуществлении консолидированного суверенитета СССР участвовали только союзные республики, наделившие созданные в соответствии с Договором 1922 г. общие высшие органы власти союзного государства делегированной компетенцией. Противоречивость теории советского консолидированного суверенитета способствовала такому плачевному практическому результату, как разрушение СССР.
Ныне в Российской Федерации нет консолидации суверенитетов, несмотря на наличие среди субъектов Федерации 21 республики. Декларации о суверенитете, принятые большинством из них, изначально носили односторонний и безусловно неконституционный характер, а потому не имели юридической силы. И хотя в некоторых российских регионах существует мнение о том, что «одностороннее решение федеральных органов власти влечет нарушение права народа на самоопределение и статуса суверенного государства в составе РФ»[184], право наций на самоопределение вплоть до отделения не может и не должно больше быть силой, произвольно ломающей границы государств.
По аналогии с СССР была сконструирована Социалистическая Федеративная Республика Югославия, высшие органы государственной власти которой осуществляли консолидированный суверенитет на территории 6 республик. Развитие в 1989–1992 гг. событий на территориях СССР и СФРЮ показало, насколько опасным может стать привыкание к идее консолидированного суверенитета в тех случаях, когда эта идея опирается на укрепление нескольких моноэтнических государственных систем, а потому не просто призрачна, но и надуманна.
Близким по типу предполагается провозглашенное в 1999 г. российско-белорусское Союзное государство. Характеризуя особенности правовой системы российско-белорусского Союзного государства, нельзя обойти вниманием размышления С. С. Алексеева о византийском характере основ этой системы – российского права. Россия, по его мнению, относится к традиционным неотдифференцированным системам, содержание которых во многом определяется религиозными и общинными, традиционными началами, философскими, идеологическими доктринами. Современный феномен византийского права основывается на том, что российская цивилизация утвердилась, в конце концов, в виде абсолютистской монархии теократического, восточно-деспотического типа. И сердцевиной действительно самобытной российской цивилизации стало именно византийское право. «Право, которое, опираясь на догмы православия, по содержанию имеет ряд позитивных черт (склонность к примирительным процедурам, к «миру» и др.), а со стороны своих внешних форм отличается роскошью и украшательством, поразительной способностью создавать видимость»[185].
Говоря об особенностях византийских реалий в современных политических отношениях, в сфере власти, которые – конечно же, с немалой долей условности – как раз и могут быть названы «византийским правом», С. С. Алексеев понимает под ним право в широком значении этого термина, которое при обосновании и оправдании акций на сугубо публично-приказной основе отдает приоритет в социальной жизни идеологическим догмам и идолам, оправдывает во имя самодержавной власти насилие над людьми, расправу над непослушными и одновременно с внешней стороны характеризуется весьма развитыми и престижными юридическими формами[186]. И именно такой взгляд на право и правовую систему как Российской Федерации, так и Республики Беларусь позволяет понять, что остается глубинной основой их общности в союзном государстве, по какой причине сами процессы реинтеграции идут противоречиво и крайне медленно.
В отличие от союзного государства другим по своему типу является соединение суверенитетов на территории кондоминиума. Мы имеем дело не с консолидированным территориальным суверенитетом, а с соединением (параллельным) действием нескольких суверенитетов – совмещенными суверенитетами.
Кондоминиум. Кондоминиум – совместное владение (от лат. con (cum) – вместе и dominium – владение), совместное управление одной и той же территорией двумя или несколькими государствами. Совмещение суверенитетов при этом может быть как эффективным и, следовательно, стабильным, так и неэффективным, нестабильным, имеющим конфликтный характер.
Национальная юрисдикция автоматически не распространяется на территорию, находящуюся под специальным режимом кондоминиума.
Унифицированного режима кондоминиума не существует. В каждом отдельном случае режим кондоминиума определяется конкретными обстоятельствами. Здесь не работают аналогии с совместной или долевой собственностью в гражданском праве. Принцип аналогичности вообще требует аккуратности в обращении. Классическим примером служит ситуация 1966 г., когда Генеральная Ассамблея ООН прекратила мандат в отношении Юго-Западной Африки. Возникшие при этом правоотношения между территорией и международной организацией оказались настолько близки по своему характеру территориальному суверенитету, что впору говорить о международной организации как о носителе своеобразного консолидированного суверенитета.
Кондоминиум выделяется среди других соединенных суверенитетов как совместное территориальное властвование, осуществляемое двумя или более государствами над определенной территорией на основе равенства. Так, в 1878–1884 гг. режим фактического кондоминиума между США, Великобританией и Германией существовал на территории островов Самоа. После периода взаимных попыток избавиться от партнеров, в 1889 г. был подписан тройственный протокол, уже официально утвердивший режим кондоминиума[187].
В период 1899–1951 гг. Великобритания и Египет осуществляли кондоминиум в отношении Судана (Великобритания заявила об аннулировании кондоминиума только в 1956 г.).
Правовым основанием кондоминиума выступает трехсторонний или двухсторонний договор. Но, отталкиваясь вслед за Я. Броунли от того факта, что международное право признает кондоминиум в качестве случая, когда часть территории, состоящая из суши или воды, находится в общем ведении двух или более государств, совместно осуществляющих суверенитет над этой территорией и ее населением, вряд ли можно делать вывод о делимости суверенитета[188].
Подобный подход способен растворить в понятии юрисдикции уже не только территорию, но и сам суверенитет.
Обязательных (основных) признаков кондоминиума четыре:
1) вхождение территории в состав обоих государств;
2) двойное гражданство;
3) многоязычие, то есть наличие нескольких государственных (официальных) языков;
4) постоянное нахождение на территории кондоминиума вооруженных сил нескольких государств.
Можно выделить и два дополнительных, существующих выборочно, признака кондоминиума:
– распределение государственных должностей и постов в соответствии с законодательно закрепленными квотами для представителей различных национальностей;
– наличие разнообразных механизмов, обеспечивающих стабильность управления подобной территорией во избежание излишних противоречий.
К этим механизмам относятся:
а) управление территорией по принципу большой коалиции;
б) предоставление наиболее значимым сегментам политики, например этническим общностям, права взаимного вето, т. е. когда меньшинство, если оно признано одним из государствообразующих элементов, будет способно заблокировать решение, противоречащее его интересам. Например, в Крыму возможно конституирование трех общин: русской, украинской, крымско-татарской;
в) принцип сознательного завышения представительства малых сегментов. Этот принцип может показаться не совсем справедливым, но он способствует удовлетворению амбиций меньшинств и стабильности управления;
г) высокая доля автономности сегмента, когда решаются исключи тельно его внутренние вопросы.
Для преодоления спорных валютных и финансовых вопросов возможно образование на подобных территориях свободных экономических зон, что приведет к устранению налогов и сборов как вполне вероятной причины конфликтов между государствами, владеющими кондоминиумом. Почему и возникают закономерные варианты кондоминиумов при разрешении политических или, тем более, военно-политических кризисов в связи со статусом Крыма, Абхазии или Приднестровья.
Примером успешного разрешения территориального спора может служить Андорра как кондоминиум Франции и Испании. Территория – 465 кв. км, в режиме кондоминиума Франции и Урхельского епископства (Испания) находится с 805 г. Главой государства считаются соправители – Президент Франции и Урхельский епископ, которым ежегодно традиционно отчисляется 960 франков и 460 песет соответственно. Официальными языками признаны каталонский, испанский, французский. Благоприятные внешнеполитические условия позволили кондоминиуму к концу XX в. развиться в особую форму двустороннего протектората над нейтральной Андоррой.
Кипр дает пример ситуационного кондоминиума: предоставление независимости Кипру было оформлено Цюрихско-лондонскими соглашениями 1959 г. между Великобританией, Грецией, Турцией, представителями греческой и турецкой общин самого Кипра. Раскол острова на греческую и турецкую республики нарушил достигнутые договоренности, создав тупиковую правовую ситуацию.
2.5. Конфедерация
Отсутствие единого территориального суверенитета позволяет отличать конфедерацию как союз государств от союзного и федеративного государств. Но именно государственно-территориальный элемент организации конфедерации отличает ее от коалиции. Коалиция государств (а бывают и внутригосударственные коалиции политических сил) – это временная координация действий двух и более государств, как правило, прежде всего, их вооруженных сил. Конфедерация – межгосударственное объединение, предполагающее большее или меньшее сближение правовых режимов территорий соответствующих государств.
Примерами конфедераций могут быть Швеция и Норвегия до 1905 г., США с 1781 по 1787 г., Швейцария с 1815 по 1848 г. И всегда конфедерация была вынужденной формой соединения государств, либо перерастающей в федерацию, либо разрушающейся на самостоятельные национальные государства. Об этом свидетельствуют и примеры из истории XX в. Объединенная Арабская Республика, образованная Египтом и Сирией в 1958 г., распалась уже в 1961 г. Сенегамбия, созданная путем объединения Сенегала и Гамбии в 1982 г., просуществовала только до 1989 г. В то же время просуществовавшая до 1918 г. Австро-Венгрия уже в середине XIX в. стала классическим союзным государством.
Особое место в истории конфедераций сыграла Ганза, торговый и политический союз северо-германских городов, просуществовавший с середины XIV и до конца XVII в. Ганза, соединившая Любек, Гамбург и 85 других городов (в том числе Ревель/Таллин, Дерпт/Тарту, Рига), расположенных на берегу Северного и Балтийского морей, около Одера, Эльбы и Везера. Роль Ганзейского союза была в монопольном торговом посредничестве между Западной, Северной и Восточной Европой. Силы Союза заключались в наличие сильного торгового и военного флота, сухопутных войск отдельных городов. Внутренняя организация союза была неопределенной. Высшим органом власти, в том числе высшей судебной инстанцией был общий съезд городов, проходивший обычно в Любеке. Съезды нормировали торговлю, мореплавание, складское хозяйство, денежную единицу и систему мер и весов. Они же принимали меры по охране торговых путей, объявляли войну, заключали договоры. Но все решения съездов приводились в исполнение советами отдельных городов. Мерами наказания к непокорным городам были исключение из Союза и денежный штраф. Последний ганзейский съезд произошел в 1669 г. Но еще долго существовал последний «обломок» Ганзы – союз городов Любека, Бремена и Гамбурга.
В качестве типичных черт конфедерации Ю. А. Тихомиров называет договорную основу ее образования, свободу выхода, отсутствие первичного суверенитета объединения, ограниченный круг предметов ведения государственных органов[189]. Б. Н. Чичерин, анализируя конфедерации как личные или реальные унии, относил их как союзы государств к сложным государствам[190]. Однако, лишь реальные унии дали первые примеры государственно-территориальной структуры государства и могут быть отнесены к конфедерациям.
Раскрывая понятие конфедерации, можно и иначе выделить характеризующие ее в совокупности признаки:
во-первых, конфедерация является межгосударственным образованием, добровольным союзом (объединением) сохраняющих свой суверенитет государств;
во-вторых, такое объединение имеет определенную функциональную направленность, т. е. императивный мандат действия, определяющий и временные рамки существования конфедерации;
в-третьих, в основании объединения лежит принцип рекомендательности исполнения его решений;
в-четвертых, допускается асимметрия положения субъектов объединения. Каждое государство – субъект конфедерации сохраняет свою международную правосубъектность, право сецессии, право исполнения или неисполнения решения, право на свободный выбор форм сотрудничества. В этом смысле и следует понимать А. Эсмена, называющего конфедерацию формой, промежуточной между унитарным и федеративным государствами[191].
К признакам, характеризующим определенное организационное устройство в форме конфедерации, А. В. Бутаков относит и наличие у каждого субъекта такого объединения непосредственного представительства[192]. При этом нельзя согласиться с его попыткой представить конфедерацию как одну из форм государственного устройства[193]. Тем более, что он сам пишет об осуществлении конфедеративной структурой вспомогательной функции по отношению к организационным структурам государств – субъектов конфедерации, о том, что конфедеративная структура имеет как бы вторичный, надстроечный характер по отношению к государственной структуре, что проявляется, прежде всего, в приоритете непосредственных форм деятельности субъектов данного образования; в императивном мандате действия вновь созданной структуры; в рекомендательном принципе исполнения принимаемых решений, общеобязательность которых возможна лишь при их ратификации каждым государством – субъектом конфедерации[194]. Аналогичную позицию занимает Д. А. Керимов, употребляющий без должного обоснования понятие «конфедеративное государство»[195].
Отсюда можно обоснованно относить современные конфедерации к надгосударственным объединениям, условно отделяя их от межгосударственных объединений. Не случайно Н. Назарбаев, предлагая прежним республикам ССР иметь «нормальные наднациональные координирующие органы» и подчеркивая, что «общий суверенитет – это выше, чем отдельный частный суверенитет каждого государства», полезнее, тем не менее, отрицал при этом опасность потери суверенитета[196].
По формально-юридическим признакам можно говорить о «глобальных» конфедерациях (Европейский Союз, Содружество Независимых Государств) и конфедерациях «локальных» (например, объединение в одних государственных границах Мусульмано-хорватской федерации с Республикой Сербской в Боснии). Были предметом дискуссий варианты конфедерации ГДР и ФРГ, Северной и Южной Кореи. К стабильности и миру ведет поиск аналогичного решения проблемы взаимоотношений Республики Молдовы и Приднестровской Молдавской Республики. Учитывая фактический отказ России в 1992–1997 гг. от своих обязательств перед Абхазией, добровольно вошедшей в состав России в 1810 г. и никогда о каком-либо выходе не заявлявшей, форма конфедерации может быть временным решением и проблем грузино-абхазских отношений. Тем более, что в 1921 г. независимая Абхазская Советская Республика уже заключала с Грузией договор, войдя в состав последней именно как союзная (договорная) ССР. Нельзя исключать и конфедеративное переустройство находящегося в состоянии многолетней гражданской войны Афганистана.
Отсюда еще один вывод: конфедерация по своим государственно-правовым признакам является либо первым этапом формирования единого союзного государства, от которого ее отличает «организованный юридический индивидуализм» (А. С. Ященко)[197] – приоритет политической и правовой систем государств – субъектов конфедерации перед общими системами, либо началом разрушения ранее существовавшей государственной общности (в этом направлении идет после 2000 г. развитие сербско-черногорской государственности). Критерием здесь является направленность изменений самого характера объединения государств – от международно-правового к государственно-правовому или наоборот.
Глава 3
Виды территории
3.1. Формы территориальной организации общества и виды территории
Трудно не согласиться с Л. С. Мамутом в том, что подход к государству как к локализованной в пространственно-временных рамках определенной «людской совокупности», политической коллективности предполагает рассмотрение вопросов территориально-административного устройства, гражданства, пределов суверенитета данной публичной власти, государственных границ, межгосударственных отношений и т. д.[198]. Отсюда следует важность осознания способности территории на саморазвитие, на ее трансформацию в те или иные формы.
Над закономерностями развития территорий задумываются крайне мало не только лица, олицетворяющие практику государственной деятельности (президенты, министры, депутаты), но и ученые – государствоведы, экономисты, философы, даже географы. Между тем история цивилизаций и государств в классической ее интерпретации есть сплав развития этносов и развития территорий.
Именно взгляд в прошлое цивилизаций позволяет говорить о всегда присущей человеческому обществу определенной территориальной организации, которую можно отнести к одной из следующих четырех форм.
1. Семейная территория, прежде всего территория расселения первобытной семьи. Реальность крайне неопределенная и историческими интерпретациями меняющаяся.
2. Территориальная община, предполагающая территорию охотничьего, земледельческого, а позднее и иного социально-производственного коллектива. Эта форма территориальной организации, развившаяся исторически из предыдущей, не только доминировала при первобытно-общинном строе, но с теми или иными изменениями остается первичной вплоть до настоящего времени, воплощаясь в элементах системы местного самоуправления. Не случайно А. Грамши противопоставляет средневековые итальянские государства, «имевшие тогда форму государства-города», территориальным государствам[199].
3. Государственная территориальная организация. Исторически осмысление территории, закономерностей ее правовых режимов происходило и происходит именно в рамках государственной территориальной организации через призму понятий «власть» и «государство». Это во многом объясняет и сложившуюся в теории государства классификацию территорий по видам.
4. Надгосударственная территориальная организация. С созданием властных органов государственных конфедераций Нового времени, а в XX в. – наделенных властными полномочиями высших руководящих органов объединений государств надгосударственные территориальные организации стали играть в жизни человечества все большую роль. В отличие от традиционных межгосударственных структур, в которых принятие решения и его исполнение осуществляются в соответствии с принципом единогласия (консенсуса), надгосударственные территориальные организации, такие как ООН или НАТО, предполагают наличие руководящих органов, в которых статус государств-субъектов существенно различен, а принятие решений осуществляется не только консенсусом, но и иными способами. Впрочем, такое деление очень условно.
Если вплоть до позднего средневековья отношения между государством и территорией рассматривались как отношение верховного владения (dominium eminens), то с осознанием территории как пространственного предела государственного властвования и необходимого элемента самого государства стало вырабатываться понимание многообразия видов территории.
По основным видам правового режима территория подразделяется на три типа: государственную территорию, территорию с международным режимом и территорию со смешанным режимом[200]. Хотя подходы к классификации территорий различны.
Н. А. Ушаков выделяет земное и космическое пространства, подразделяя первое с точки зрения юридического статуса на две большие категории: пространство, составляющее территорию государств и каждого из них в отдельности, и пространство, находящееся вне пределов государственной территории (территорий)[201].
Английский правовед Я. Броунли говорит о четырех видах режима территорий: территориальном суверенитете; территории, на которую не распространяется суверенитет какого-либо государства или группы государств и которая имеет свой собственный статус (например, подмандатные и подопечные территории); res nullius (ничейной территории) и res communis (территории, принадлежащей всем)[202].
«Ничейную территорию» (res nullius) Я. Броунли видел как явление временное, поскольку она состоит из тех же элементов, что и территория государственная, она может юридически являться предметом завладения со стороны тех или иных государств, но по каким-либо причинам на нее еще не распространено территориальное верховенство.
Развитие общества требовало определенности в постоянном или временном статусе той или другой территории, и к середине XX в. сложилось несколько подходов к классификации территорий:
I. С позиции религиозного видения мира:
1) канонические территории;
2) миссионерские территории.
II. По правовому режиму в межгосударственных отношениях:
1) государственная территория;
2) международная территория;
3) территория со смешанным режимо;
4) территория с переходным режимом.
III. По конституционной позиции в национальном (внутреннем) праве:
1) территория государства в целом;
2) административная территория как часть государственной (территория административно-территориальной единицы, территория местного самоуправления, территория с особым правовым режимом).
3.2. Канонические и миссионерские территории
Совмещение любой формы территориальной организации общества с определенной религией порождает единственный вид территории, не подразумевающий государственно-властных отношений – каноническую территорию. Церкви как нравственно-религиозные союзы выступают официальной формой религиозных общин – неотъемлемых принадлежностей человеческого рода. В этом смысле трудно согласиться с Г. Еллинеком в критике Рэма, отстаивавшего территориально-корпоративный характер евангелических местных церквей. Рэм исходил из основания, что всякий человек, исповедующий евангелическую веру, против своей воли принадлежит к церкви того же исповедания по месту своего жительства. Г. Еллинек резонно возражал, отмечая, что Рэм упускает из виду «существенную для территории функцию подчинения власти союза и пребывающих в пределах территории посторонних»[203]. Безусловно, применительно к иноверцам религиозная власть церкви на территории ее приходов отсутствует, но это не свидетельствует об отсутствии на таких территориях особенностей политико-правового режима. Не случайно в ходе многих политических революций ставился и решался вопрос об отделении церкви от государства, а Ватикан является осколком того религиозно-государственного устройства, при котором границы веры совпадали с границами цивилизованного мира, а часто – и с границами государств.
Структурообразующим принципом канонической территории следует определить даже не вероисповедный, а морально-этический. Патриарх Алексий II сформулировал его следующим образом: «Решения Соборов, Священного Синода, выступления Предстоятеля Церкви по церковным вопросам – это официальная позиция Церкви, которая должна быть ориентиром для клириков, состоящих в ее юрисдикции. Лица, имеющие иные мнения, по меньшей мере обязаны воздерживаться от публичного оглашения их»[204]. Территория, население которой, принадлежа к одной из мировых религий, в своей основной массе руководствуется этой нормой жизни, а светские власти такое отношение признают и защищают от воздействия других вероисповеданий, и может быть отнесена к каноническим. Структура такой территории, существующая параллельно структуре территории государства, не менее упорядочена и стабильна, благо и «в Церкви, построенной по иерархическому принципу, нет и не может быть никаких независимых от священноначалия структур и объединений»[205].
В целом же религиозная (церковная) власть лишена принудительного элемента, без которого немыслима власть государственная. На Церкви нельзя строить государства, категорично утверждал Л. А. Тихомиров, и сами мечты об этом – «не христианские, а принадлежат к области еврейско-талмудического мессианства»[206]. Точно так же и Церковь нельзя строить на государстве.
Исключения бывают в теократических государствах, где религиозный лидер стоит и во главе органов государственной власти. Но даже в этом случае каноническая территория не всегда совпадает с государственной, как правило, выходя за пределы последней.
Исторически каноническая территория как пространство доминирования определенного вероисповедания первична, подобно тому, как религиозные верования и обычное право предшествовали ныне существующим правовым системам. Но зарождение канонических территорий в современном их понимании может быть отнесено к периоду «воцерковления Римской империи», когда со времени Миланского эдикта 313 г. императора Константина христианская церковь стала не просто возвышаться над другими религиозными корпорациями, а обретать статус корпорации публичного права, наделенной рядом прерогатив государства[207]. Чего стоило установление особым эдиктом 321 г. празднования на всей территории империи воскресного дня. Правовые нормы государства вообще стали именно в тот период приближаться законодательными актами к религиозно-нравственным принципам христианства. Церковная юрисдикция в Древней Руси изначально определялась княжескими уставами, первым из которых был Устав князя Владимира Святославовича о десятинах, судах и людях церковных (X–XI вв.). Как справедливо отмечает А. В. Логинов, в древнерусской правовой мысли при рецепции византийских правовых норм государственные законы и церковные каноны не отделялись друг от друга[208]. В классическом католицизме государственная власть вообще была функцией Церкви, ибо Римскому епископу как Предстоятелю Вселенской Церкви давалась вся власть над миром.
В соответствии с решением IV (Халкедонского) Вселенского Церковного собора 451 г. территории принявших христианство варварских народов вне границ империи включались в ведение Фракийского, Понтийского и Азийского диоцезов Константинопольской патриархии. Территория Руси, например, включалась в состав Фракийского диоцеза, подчиненного непосредственно Константинопольскому патриарху.
При общей тенденции последних двух столетий отделять государство от церкви, существуют и современные конституционные гарантии в отношении статуса Церкви. Так, в Греции не только закреплено господство восточно-православного вероисповедания (ст. 3 Конституции), но и целая глава – гл. 3 разд. VI – регламентирует статус Святой горы Афон, которая управляется находящимися на ней двадцатью Святыми монастырями, между которыми поделен весь полуостров Афон, «территория которого не подлежит принудительному отчуждению» (ст. 105 Конституции).
В православном мире каноническая территория делится между автокефальными церквами, наследовавшими византийскую религиозную традицию. К ним относятся: Константинопольская, Албанская, Александрийская, Американская, Антиохийская (Сирия, Ливан), Болгарская, Иерусалимская, Грузинская, Кипрская, Румынская, Русская, Сербская, Чехословацкая, Элладская (Греческая) и др. Выделяют и три относительно самостоятельных автономных православных церкви, частично зависящих от автокефальных: Синайскую, Финляндскую и Японскую. Последние входят в юрисдикцию своих автокефальных церквей.
Аналогична ситуация в исламе, при всей сложности отношений суннитов и шиитов. Относительным исключением из общего правила является иудаизм. Территориально-канонические особенности иудаизма определяются тем, что еврейское право в отличие от других религиозно-правовых систем, создававшихся и развивающихся единоверцами разных наций, есть ценность национальная, в которой ярко выражена сущность еврейского народа[209]. Ярким выражением религиозного и национального характера еврейского права является категорический запрет обращаться к нееврейским судебным инстанциям. Канонической территорией иудаизма может быть признана только территория государства Израиль, при особом режиме Святой земли для христиан и мусульман. Еврейские общины на территориях других государств, даже в случаях их значительной автономии, в иудаистскую каноническую территорию включаться не могут. В довершение сложности отметим, что при этом Израиль как государство не придерживается установлений Галахи (еврейское право), обязательных для иудаизма.
Миссионерские территории – антипод каноническим. Разделение относительно, ибо к миссионерским территориям могут быть отнесены как территории, где отсутствуют приходы всех мировых религий, так и территории, являющиеся каноническими для одной Церкви, но входящие в зону притязаний, а потому и миссионерской деятельности другой Церкви. С XVI в. миссионеры стали неизбежными спутниками торговли и завоевания, порой приводя конкурирующие церкви к прямым столкновениям.
Под прикрытием миссионерской деятельности или защиты (освобождения) канонической территории осуществлялись Крестовые походы, как в Землю обетованную, так и в славянские земли. После 1991 г. территория прежнего СССР стала объектом нашествия миссионеров различных религий и сект. Возражения Синода Русской православной церкви против визита в Россию и Украину Папы Римского Иоанна Павла II основывались именно на том, что между православной и католической церквами есть еще нерешенные вопросы, а территория Российской Федерации и Украины – каноническая территория Русской православной церкви. Перенос в 2005 г. из Львова в Киев митрополии Греко-католической церкви лежит все в том же деструктивном русле.
Вопросы регулирования миссионерской деятельности в Европе нашли освещение в Экуменической хартии, принятой в ознаменование наступления XXI в. Хартия не сняла споров и взаимных подозрений среди христианских церквей, прежде всего в связи с провозглашенным стремлением к «видимому единству» церкви. Но здесь следует резон и утверждения Л. Н. Гумилева о том, что история религии, как чуткий индикатор, отражает глубинные процессы социальной и этнической истории[210].
3.3. Государственная территория
Государственной территорией принято считать такую территорию, которая «находится под суверенитетом определенного государства, т. е. принадлежит определенному государству, осуществляющему в ее пределах свое территориальное верховенство»[211]. С позиций международного права государственная территория выступает как пространство осуществления верховной власти государства, подчиненное его исключительному господству[212], как принадлежащая данному государству и находящаяся под его исключительной властью часть земного пространства, состоящая из суши с ее недрами, вод и воздушного пространства над сушей и водами,[213] а, например, Б. М. Клименко определил ее как территорию, которая «принадлежит в соответствии с общепризнанными принципами международного права определенному государству как субъекту международного права и в пределах которой политическая организация власти этого субъекта осуществляет свое верховенство»[214].
В состав государственной территории входят:
1. Сухопутная территория, т. е. вся суша в пределах государственных границ.
2. Водная территория, охватывающая:
а) внутренние (национальные) воды, включающие в себя морские воды, воды портов, воды заливов, берега которых принадлежат одному государству, если их ширина не превышает 24 морских миль, а также исторические заливы;
б) территориальное море – полоса прибрежных морских вод, ширина которых согласно Конвенции 1982 г. не должна превышать 12 морских миль.
Различие между внутренними и территориальными водами заключается в различных режимах плавания иностранных судов. На поверхность и недра дна территориального моря распространяется территориальное верховенство соответствующего государства. Недра, находящиеся под сухопутной и водной территорией государства, входят в состав его территории без каких-либо ограничений по глубине[215].
3. Воздушное пространство над сухопутной и водной территорией, а также территориальным морем.
При рассмотрении территории как географической среды в ее состав фактически включают флору и фауну, естественные богатства, заключенные в недрах земли[216]. А. Н. Талалаев, по существу, включает все это в понятие государственной территории[217]. Следует согласиться с позицией Б. М. Клименко, который предлагает применять к фауне институт международно-правовой собственности и считать животный мир международно-правовой собственностью государства – субъекта международного права[218]. Отсюда животные, как и вода, должны считаться собственностью того государства, в пределах которого они находятся, вплоть до момента их естественной миграции на другую территорию.
К спорным среди юристов-международников вопросам относится принадлежность кабельной территории, т. е. конструкций (кабелей), проложенных в открытом море.
Отдельного рассмотрения заслуживают государственные территории с особым правовым режимом, прежде всего те, на которых действуют исключительные законы, чрезвычайное или военное положение, а также демилитаризованные территории и территории, находящиеся в аренде или под оккупацией.
3.4. Международная территория
Международная территория – это пространство, на которое не распространяется суверенитет какого-либо государства. Она определяется также как территория, принадлежащая всем (res communis).
К международной территории традиционно относятся:
– открытое море;
– воздушное пространство над открытым морем;
– дно морей и океанов за пределами национальной юрисдикции;
– Антарктика;
– космическое пространство, включая Луну и другие небесные тела.
К специальным органам, призванным обеспечивать правовой ре жим международной территории, относится, например, Комитет ООН по использованию космического пространства в мирных целях, учрежденный Генеральной Ассамблеей ООН в 1959 г.
3.5. Территория со смешанным режимом
Существуют территории, которые хотя и не входят в состав государственных территорий, но определенные государства имеют на них суверенные права. Речь идет о континентальном шельфе и морских экономических зонах, в отношении которых за каждым прибрежным государством закреплены права на разведку и разработку природных ресурсов прилегающих к нему континентального шельфа и экономической морской зоны, а также на охрану природной среды этих территорий (Конвенция о континентальном шельфе 1958 г., Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.).
Континентальный шельф и морские экономические зоны образуют территории со смешанным правовым режимом.
3.6. Территория с переходным режимом
Территории с переходным правовым режимом, так же как и предыдущие, относятся к сфере международного права. Среди них: несамоуправляющиеся территории, подмандатные и подопечные территории, территории с неопределенным статусом, ничейные территории, а также территории, в отношении которых осуществляются совместные суверенитеты, прежде всего кондоминиум.
К территориям с переходными режимами относятся существовавшие ранее колониальные территории, протектораты и доминионы.
3.7. Административная территория
Конституционное право многих стран мира употребляет понятие «территория» применительно к своему внутреннему устройству. При этом речь идет не о территории государства в целом, а об административной территории как части государственной (о территории административно-территориальной единицы или о территории местного самоуправления).
В ст. 3 Федерального конституционного закона Австрийской Республики от 10 ноября 1920 г. было записано, что территория этого государства включает в себя территории самостоятельных земель (субъектов Федерации). Аналогичная норма закреплена многими другими конституциями. Так, в соответствии со ст. 67 Конституции Российской Федерации ее территория включает территории ее субъектов. При этом ст. 9 Конституции России провозглашает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются «как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории», а ст. 131 Конституции, еще более расширяя содержание понятия «территория», гласит, что местное самоуправление в России осуществляется «в городских, сельских поселениях и на других территориях» с учетом исторических и иных местных традиций. И далее: «Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий».
В США территориями изначально назывались все области, не имевшие в отличие от штатов, самостоятельного правительства и управлявшиеся непосредственно администрацией США. Практика шла по тому пути, что все штаты, за исключением первых тринадцати, а также Техаса, Калифорнии и Западной Виргинии, были сначала территориями. Так, в 1876 г. среди отдельных административных территорий было восемь организованных территорий (Айдахо, Аризона, Вайоминг, Вашингтон, Дакота, Монтана, Новая Мексика, Юта) и две в тот момент еще неорганизованные территории (Аляска и Индейская территория).
Организованная административная территория управлялась на основе специальных законов, принятых федеральным конгрессом. Во главе исполнительной власти стоял назначаемый президентом США губернатор, ответственный перед федеральным правительством. Представительные органы государственной власти избирались населением, иногда имея право преодолеть вето губернатора на свои решения. Судьи назначались президентом США. В выборах президента США такие территории участия не принимали. С ростом численности населения и формированием социально-экономической инфраструктуры организованные территории добивались принятия их в число штатов. Иногда этот процесс был длителен. Так, неоднократные обращения к федеральному конгрессу со стороны территории Юта долго оставались без ответа, поскольку конгресс добивался предварительной отмены на этой территории многоженства.
Неорганизованные административные территории США, ныне не существующие, управлялись назначенной президентом США администрацией и не имели собственных органов народного представительства (законодательных собраний).
Во французском административном праве среди юридических лиц, подчиненных режиму публичного права, помимо государства и государственных учреждений существует понятие территориального коллектива (ст. 72 Конституции Франции). Территориальные коллективы во Франции – это регионы, которые находятся между национальным уровнем – государством и местными уровнями – департаментами и коммунами[219]. Территориальный коллектив как разновидность административной территории подчиняется общим принципам управления. Территориальные коллективы во Франции делятся на два вида: во-первых, коммуны, департаменты и регионы, подпадающие под действие норм общего права, и, во-вторых, коллективы Парижского региона, Корсика, заморские департаменты и территории – т. е. те, что имеют особый статус. Признаками территориального коллектива (а такое его определение стало традиционным с конца XVIII в.) принято считать его особый статус, территориальную подведомственность и общее целевое назначение[220].
От Франции идею территориальных коллективов унаследовал Алжир, национальное право которого определило коммуну как первичный территориальный, политический, административный, экономический, социальный и культурный коллектив (ст. 1 Ордонанса № 67–24 от 18 января 1967 г., содержащего Коммунальный кодекс). Кроме того, здесь введено понятие вилайи как публичного территориального коллектива, наделенного правами юридического лица и финансовой автономией (ст. 1 Ордонанса № 69–38 от 23 мая 1969 г., содержащего Кодекс вилайи).
Глава 4
Состав территории
4.1. Состав и структура территории, их части и элементы
Если состав территории характеризует ее геолого-географическое строение, то структура территории показывает ее строение в политико-правовом смысле. Территориальное верховенство государства распространяется на все составные геолого-географические части его территории, которая включает в себя сухопутную и водную части, земные недра и воздушное пространство. Таков же в целом состав других видов территории. Особняком выделяется арктическая территория. Каждая из частей состава территории имеет свои особенности правового регулирования.
Прежде чем приступить к их рассмотрению, отметим, что указанные части территории образуют ее состав так же, как элементы территории – совокупность конкретных единиц территориального устройства – образуют ее структуру. Разграничительную линию между категориями элемента и части провести неимоверно затруднительно, а порой и невозможно. В ряде случаев элемент и часть оказываются синонимами. Но все же, как это проанализировано и показано Д. А. Керимовым, эти категории выполняют в философии права не тождественные гносеологические функции. Специфика категории части состоит в том, что часть является таким компонентом целого, вне которого эта специфика исчезает. Самостоятельное существование части превращает ее в отдельное, хотя и лишая при этом специфических особенностей как компонента целого. Специфика элемента состоит в том, что он является необходимым атрибутом структуры: без элементов нет структуры, без структуры нет элементов[221]. И вообще, целое существует только при наличии общей структуры, «объединяющей отдельные элементы и накладывающей свою печать на сами эти элементы»[222]. Правда, Д. А. Керимов завершает свой анализ выводом, что элемент – та же часть целого, рассматриваемая с точки зрения ее связи с другими частями данного целого и с самим целым, «характеристика части со стороны того его свойства, которое превращает различные части в единое структурное целое»[223].
Читать бесплатно другие книги:
