Откровенный разговор о торговле. Идеи для разумной мировой экономики Родрик Дэни

Возможно, в последние годы проповедь структурного реформирования нигде не продвигалась так напористо, как в Греции. Действительно, кредиторы Греции дали ясно понять, что структурная реформа, смело задуманная и проведенная без пробуксовки, крайне важна для экономического восстановления и роста. К тому же – убедительнее всего для греков – финансовая помощь без нее не поступит.

Международный валютный фонд и европейские «публичные кредиторы»61 понимали, что жесткая налогово-бюджетная политика, ими предписанная, снизит доходы и занятость (хотя ретроспективное исследование МВФ позднее показало, что они значительно недооценили масштабы снижения62). Но экономика, утверждали они, взамен ускорит свой рост в результате долгожданной и крайне необходимой открытости греческой экономики действию сил конкурентного рынка.

Конкретика, которой добивались от Греции, простиралась от незначительного до мучительного. Она включала (в произвольном порядке перечисления) снижение барьеров на вхождение в сферу услуг (например, в нотариат, фармацевтику и таксомоторные перевозки); сокращение диапазона возможностей заключения коллективных трудовых договоров; приватизацию государственных активов; свертывание пенсий (rollback of pensions); чистку системы налоговых органов Греции, позорно неэффективной и, надо полагать, коррумпированной. Тогдашний главный экономист МВФ, Оливье Бланшар, утверждал (среди прочих), что такие реформы крайне важны в свете «мрачных показателей роста производительности греческой экономики до принятия программы»63. Не столь смелые реформы не сработают, потому что окажут меньшее воздействие на потенциал роста экономики и потребуют большего облегчения долгового бремени.

Однако авторы этих рекомендаций, кажется, кое-что подзабыли. Структурное реформирование как средство от медленного (или нулевого) роста вошло в повестку дня, как минимум, с начала 1980х гг. В то время Всемирный банк, выделяя займы на «структурную корректировку», настаивал на полномасштабной либерализации экономики в развивающихся странах Азии, Африки, а также Ближнего и Среднего Востока. Затем в 1990х гг. в Латинской Америке список указанных мер расширили, свели воедино и назвали «вашингтонским консенсусом». Многие бывшие страны социализма проводили похожие меры (в отдельных случаях добровольно), когда открыли свои экономики в период 1990х гг.

Серьезный взгляд на огромный опыт приватизации, дерегулирования и либерализации, накопленный с 1980х гг. (в частности, в Латинской Америке, бывших социалистических странах, Азии) принес бы куда меньший оптимизм касательно тех реформ, которых потребовали от Афин.

Полученный опыт говорит о том, что структурное реформирование обеспечивает рост лишь в сравнительно долгосрочном плане (в лучшем случае). В большинстве случаев краткосрочные последствия отрицательные. В одном метаанализе64 46 различных исследовательских работ, в которых шла речь о бывших социалистических странах, было обнаружено, что последствия структурного реформирования не везде одинаковы. Модальная оценка (modal estimate) этого воздействия была статистически незначимой, откуда следует, что нельзя уверенно заключить, какими были последствия – положительными или отрицательными65.

В Латинской Америке, например, одни страны расцвели вследствие реформирования (вспомним Чили), а другие снизили темпы развития (как в Мексике).

Эти результаты могут на первый взгляд показаться удивительными, но на деле они согласуются с экономической теорией. Стандартная конструкция «схождения» («конвергенции»), которую экономисты используют для анализа роста экономики в разных странах, дает мало оснований для ожидания серьезного ускорения роста экономики в краткосрочном плане. Реформирование работает за счет повышения потенциального дохода конкретной экономики в долгосрочном плане.

В Греции открытие регулируемых сфер деятельности приведет в итоге к вытеснению неэффективных поставщиков более производительными компаниями. Приватизация государственных предприятий будет способствовать рационализации производства (и увольнению лишних работников, нанятых по политическим соображениям). Потребуются годы на то, чтобы действие этих изменений затронуло всю экономику. В краткосрочном плане они могут принести нежелательные последствия. Например, сокращение хоть какого-то, но выпуска вследствие увольнения работников приватизированных предприятий сократит, а не увеличит национальный доход.

Экономисты затратили массу сил, оценивая скорость, с которой экономики склонны сходиться к своим долгосрочным уровням дохода. В научных исследованиях общепризнано, что темп схождения очень медленный – около 2% в год66. То есть экономика склонна сокращать различие между двумя уровнями дохода – фактическим и потенциальным – на 2% в год.

Эта оценка помогает понять примерный темп роста, который можно ожидать от структурного реформирования. Будем крайне оптимистичными и допустим, что структурные реформы позволяют Греции в трехлетний срок удвоить ее потенциальный доход. И что тем самым потенциальный валовой внутренний продукт (ВВП) Греции, пересчитанный на душу населения, существенно превысит среднюю величину по Евросоюзу. При расчете темпа схождения будет получено ускорение годового роста экономики всего лишь на 1,3% в год (в среднем за 3 последующих года). Чтобы было с чем сравнивать, вспомним, что с 2009 г. ВВП в Греции сократился на 25%.

Итак, если структурные реформы в Греции до сих пор не окупились, причина не обязательно в том, что правительства этой страны проявили слабину. На самом деле легко (но по большей части несправедливо) порицать сменявшиеся правительства Греции за неохотное проведение структурных реформ и значительное отставание. Конечно, Греция не выполнила все меры, на которые согласилась. Какое правительство сумело бы – при такой величине необходимых усилий? И все-таки стоит отметить, что между 2010 и 2015 гг. Греция поднялась примерно на 40 мест вверх в рейтингах легкости ведения бизнеса, подготовленных Всемирным банком67. Сегодня рынки труда этой страны более «гибкие» (либерализованные), чем в других странах еврозоны. «Неудача» Греции проистекает на самом деле из самой логики структурного реформирования: основная масса выгод происходит гораздо позже, а не тогда, когда кредиторы (и безработные греки) нуждаются в них больше всего.

Мы остаемся перед кажущейся загадкой. В Восточной Азии и других странах имеются многочисленные примеры быстрых экономических взлетов. Если структурные реформы увеличивают темпы роста столь медленно, как нам следует объяснять их? Если такие взлеты не являются результатом обычного структурного реформирования, то что их обусловливает?

Десятилетием ранее Рикардо Хаусман, Лэнт Притчетт в соавторстве со мной опубликовали статью. В ней мы зафиксировали основные стилизованные факты касательно того, что назвали «акселерацией роста» (growth accelerations)68. Мы определили акселерацию роста как увеличение роста душевого дохода не менее чем на 2 п. п. (причем в большинстве случаев мы выявили значительное превышение этого порога). Чтобы считаться акселерацией, указанное увеличение темпа роста должно было сохраняться, как минимум, 8 лет, а по окончании акселерации темп роста (дохода на душу населения) должен был составлять, как минимум, 3,5% в год. Кроме того, чтобы исключить случаи акселерации, которые можно в чистом виде приписать восстановлению после рецессии, мы потребовали, чтобы достигнутый после акселерации выпуск превосходил предшествующий ей пиковый уровень дохода.

Мы с удивлением обнаружили, сколь часты указанные случаи акселерации роста. Нами было выявлено более 80 случаев за 35-летний период, с 1957 по 1992 г. Значит, вероятность того, что произвольно взятая страна испытает акселерацию роста в какой-то отрезок того или иного десятилетия, составляла 25%. Из 110 стран, включенных в выборку, шестьдесят испытали, как минимум, одну акселерацию в период 1957–1992 гг.

Что еще более важно, мы обнаружили, что обычные факторы, которые, как считают экономисты, влияют на рост экономики, плохо предсказывают акселерацию. В частности, структурные реформы показали слабую корреляцию с переломными точками экономической динамики. Менее 15% случаев значительной либерализации экономики привели к акселерации роста, и лишь в 16% случаев акселерации роста ей предшествовала экономическая либерализация.

Некоторые случаи акселерации роста очевидным образом были результатом неожиданно благоприятных внешних условий (таких, как повышение мировых цен на основные статьи экспорта той или иной страны) или других изменений, которые нельзя непосредственно приписать экономической политике (таких, как изменения политического режима). Но в большинстве случаев явных улик не было. Это заставило нас задуматься о том, что может стоять за этими примерами внезапного улучшения экономических перспектив.

Акселерация роста в Индии в начале 1980х гг., возможно, является хрестоматийным примером. Темп роста этой страны более чем удвоился (с 1,7% в 1950– 1980 гг. до 3,8% в 1980–2000 гг., причем явная переломная точка пришлась на 1981–1982 гг.). Однако серьезные реформы по либерализации в Индии не предпринимались до 1991 г., кгда Манмохан Сингх значительно снизил торговые барьеры, создал благоприятные условия для иностранных инвестиций и начал как приватизацию, так и демонтаж «диктатуры лицензий»69. Иными словами, оживление роста индийской экономики предшествовало либерализации 1991 г. на целое десятилетие.

Мы с Арвиндом Субраманьяном заключили, что «спусковым крючком» для экономического роста в Индии послужило изменение отношения к частному сектору со стороны федерального правительства в 1980 г.70 До того времени риторика правящей партии Индийский национальный конгресс полностью сосредоточивалась на социализме и защите малоимущих. Когда Индира Ганди в 1980 г. вернулась к власти, она поменяла политический подход к организованному частному сектору и отбросила свою прежнюю риторику. Отношение федерального правительства к бизнесу изменилось: явная враждебность сменилась поддержкой.

Заметим, что улучшилось отношение к предпринимательству, а не к рынку. Ему не сопутствовала серьезная либерализация экономики, которая произошла лишь десять лет спустя. Раджив Ганди после прихода к власти в 1984 г. закрепил начатое Индирой Ганди изменение курса и сделал его более явным. Видимо, именно это оказалось ключевым изменением, раскрепостившим то, что Кейнс называл «иррациональным началом» (animal spirits)71 индийского частного сектора.

Этот рассказ про Индию показывает, что в экономиках с серьезными искажениями (distortions) небольшие изменения могут иметь большое значение72. Акселерация роста в Китае после 1978 г. в значительной мере подтверждает это. Взлет китайской экономики не был результатом полномасштабных реформ или значительной либерализации. Он был следствием конкретных реформ, которые ослабили принятые в коллективном хозяйстве правила и позволили крестьянам продавать излишнюю продукцию (после исполнения плановых поставок государству) по свободным рыночным ценам. Точечные, адресные реформы аналогичного образца в сферах городского промышленного развития, торговли, иностранных инвестиций и финансов развертывались на протяжении последующих 30 лет, и китайское «чудо» продолжалось и продолжалось.

Или рассмотрим Маврикий, один из немногих примеров успешного роста экономики в Африке в XX в. Он испытал акселерацию роста в 1971 г., а «спусковым крючком», видимо, послужило создание экспортно-производственной зоны (export processing zone) со слабым регулированием, которое привело к буму экспорта швейных изделий даже в то время, когда остальная экономика оставалась жестко регулируемой и защищенной [барьерами для импорта.– Пер.].

Что общего между этими примерами? Во всех случаях взлет экономики был связан с адресным устранением важнейших препятствий для экономического роста, а не с широкой либерализацией и общеэкономическими реформами. Индия, Китай и Маврикий – все они выиграли от стратегий роста экономики, конкретно нацеленных на устранение связывающих ограничений73 на пути роста. Целенаправленное ведение реформ в тех областях, где они обеспечат наибольший рост экономики, максимизирует первоначальные выгоды. Оно также обеспечивает расходование дефицитного политического капитала и административных ресурсов на те баталии, которые действительно важны.

В работе 2005 г. Рикардо Хаусман, Андрес Веласко в соавторстве со мной пытались выявить упомянутые выше связывающие ограничения на пути роста экономики в конкретных ситуациях (settings)74. Например, экономика, главное ограничение на пути роста которой – слабая доступность финансов, должна демонстрировать иные симптомы (высокие процентные ставки, высокую чувствительность отечественных инвестиций к притоку иностранного капитала и т. д.), чем экономика, главная проблема которой – низкая рентабельность частных инвестиций (низкие процентные ставки, достаточная ликвидность банковской системы и т. д.). Когда предпринимательству мешают, главным образом, «провалы рынка», а не «провалы государства», соответствующая страна может иметь высокий рейтинг по стандартным критериям качества заемщиков, таким как прозрачность или качество институтов, но частные инвестиции останутся низкими.

Фокусировка на связывающих ограничениях помогает понять, почему недостаточно адресные средства решения проблем – широкие структурные реформы – неэффективны в лучшем случае, а временами приносят вред. Сокращение волокиты и регулирования незначительно стимулирует экономическую активность частного сектора в случае, когда ограничение находится в финансовой области. Улучшение финансового посредничества не привлекает частные инвестиции тогда, когда предприниматели ожидают, что прибыли будут низкими. Успешный план экономической политики должен опираться больше на экспериментирование внутри страны и местные институциональные инновации – и гораздо меньше на «передовые методики» и кальки, взятые из международного опыта.

Вернемся к Греции. Где в ее экономике находилось связывающее ограничение в период проведения структурных реформ и мер жесткой экономии? В условиях незанятости четверти рабочей силы быстрее всего восстановить здоровье экономики можно было бы за счет увеличения спроса частного сектора на работников. Меры стимулирования предложения, такие как традиционные структурные реформы, не были бы особенно действенными, потому что в данной экономике связывающее ограничение действовало со стороны совокупного спроса, а не со стороны предложения. Дерегулирование различных сфер деятельности не может стимулировать вхождение новых фирм на рынки в условиях, когда существующие фирмы не способны найти потребителей. Упрощение процедур увольнения не побудит компании больше инвестировать и производить: оно лишь будет способствовать увольнению работников. Как бы ни были полезны эти меры для обеспечения долгосрочного роста экономики, в краткосрочном плане они мало что дают экономике и могут даже ухудшить положение.

Традиционные средства стимулирования спроса наподобие государственных расходов, урезания налогов или девальвации были исключены как из-за бремени государственного долга, так и вследствие членства Греции в еврозоне. В принципе, снижение зарплат могло бы стать заменой девальвации местной валюты, удешевляющей греческие товары и услуги на зарубежных рынках. И греческие зарплаты действительно значительно снизились. Но и здесь отсутствие полной сосредоточенности на связывающих ограничениях дорого обошлось.

В частности, различные элементы структурных реформ разнонаправленно воздействовали на конкурентоспособность экспорта. В области серийного производства, к примеру, рост конкурентоспособности за счет сокращения зарплат сдерживался вследствие увеличения цен энергоресурсов, обусловленных мерами жесткой экономии и корректировками цен государственных предприятий75. Более продуманная (prioritized) стратегия реформ защитила бы экспорт от этого неблагоприятного воздействия.

Неспособность девальвировать свою валюту остается серьезным препятствием к восстановлению экономики Греции. Но опыт других стран дает богатый набор альтернативных инструментов продвижения экспорта: от налоговых стимулов до особых зон и целевых инфраструктурных проектов. Греция и ее кредиторы должны осознать важность (и приоритетность) повышения рентабельности тех секторов, которые производят торгуемые товары и услуги, и перекроить реформы в согласии с этой первоочередной задачей.

В частности, правительство могло бы учредить организацию, близкую к премьер-министру, которой поручалось бы содействие диалогу с потенциальными инвесторами (как отечественными, так и зарубежными) в экспортные проекты. Этой организации потребовались бы полномочия (authority) и способность устранять препятствия, выявленные в ходе работы, чтобы ее предложения не отправились под сукно в министерствах, имеющих иные приоритеты. Как правило, эти препятствия весьма конкретны для соответствующих инвестиций – градостроительная норма (zoning regulation) здесь, отсутствие подготовки кадров там – и вряд ли станут предметом широких структурных реформ. Требуется государственный орган, который будет в состоянии выявить их и устранить.

Некоторые специалисты по экономике Греции принижают ценность поддержки экспорта. Они утверждают, что стране мешает недостаточное разнообразие торгуемых товаров и услуг и что она вряд ли отреагирует на стимулы. Но опыт других стран дает понять, что низкие уровни экспорта и диверсификации не являются неизбежностью. Масштабные (и убедительные) изменения экспортных стимулов способны породить активные отклики даже там, где экспортные поставки ограничены несколькими сельскохозяйственными культурами. Тайвань экспортировал сахар, рис и больше практически ничего до взлета торговли в начале 1960х гг.

Если рассмотреть более поздний период, экспортный пессимизм был господствующим умонастроением среди турецких элит до реформ начала 1980х гг. Эти реформы главным образом состояли из экспортных субсидий и привели к быстрому росту доли экспорта в ВВП. Ныне на Тайване, в Турции и других местах тон задают новые статьи экспорта, а не традиционная продукция. Нет простого метода, позволяющего до введения надлежащих стимулов предсказать, какими будут новые статьи экспорта. Но эта неясность не должна служить основанием для пессимизма касательно вероятности их появления.

В конечном итоге выбор варианта реформирования сводится к одному из двух подходов. Программа действий традиционного структурного реформирования опирается на «большой взрыв» (big bang) – как можно больше изменений и как можно скорее. При этом подходе обычно используется окно политических возможностей, созданное экономическим кризисом, которое, как опасаются реформаторы, закроется с возвращением спокойных времен. Издержки «большой» (кардинальной) реформы – более высокая безработица и более медленное восстановление экономики. С ними мирятся, надеясь пожать солидные выгоды в будущем. Реформирование подобного рода лучше всего срабатывает тогда, когда имеются «внешние якоря», которые предотвращают откат по мере накопления издержек краткосрочного плана.

Польшу начала 1990х гг. можно считать образцом. После полувека обособления от Запада перспектива членства в ЕС и надежда стать «обычной европейской страной» позволили проводить реформы, несмотря на высокую безработицу и неблагоприятную экономическую ситуацию в самом начале.

Но при отсутствии внешних якорей существует реальная угроза того, что будет преобладать негативная реакция на жесткие реформы. В Латинской Америке данному шаблону соответствуют Боливия и Венесуэла периода 1980х и 1990х гг.

Второй подход (последовательное устранение связывающих ограничений) не столь масштабен. Политическая стратегия, подкрепляющая подобное реформирование, – ожидание того, что с течением времени первоначальные достижения обеспечат политическую поддержку реформам (и реформаторам). Если в ходе реформ выявляются и устраняются связывающие ограничения, то в скором времени ответные повышения темпов роста экономики могут оказаться довольно впечатляющими.

Китай дает типичнейший образец, но подобные варианты в различные времена наблюдались в Южной Корее, на Тайване и в Индии. Поскольку реформы частичные, они ни в коем разе не устраняют полностью круг «своих» людей (с их способностью извлекать выгоды из рыночной власти и политических связей). Эти «свои» люди, как правило, не особо желают продолжения реформ. Итак, всегда есть риск того, что такие реформы застрянут на полпути, а первоначальное повышение темпов роста экономики «растворится».

Греция избрала первый маршрут. Не похоже, что таков был ее собственный выбор. Скорее, кредиторы почти не оставили ей других вариантов. Если на сегодня полученные результаты неутешительны, то в силу причин, которых следовало ожидать изначально. Мы увидим, станет ли очевидное желание греков остаться в еврозоне (или их страхи перед альтернативой) достаточным противовесом тем трудностям, через которые эта страна должна будет пройти.

Хотя широкие структурные реформы, возможно, и желательны в среднесрочном и долгосрочном плане, они почти не решают краткосрочную проблему недостаточного спроса. Решать эту проблему посредством реформ сферы предложения, нацеленных на увеличение производительности, все равно что толкать, а не тянуть веревку. Взамен этого требуется доза старого доброго кейнсианства – меры расширения спроса по всей еврозоне и стимулиования роста расходов в странах-кредиторах, особенно в Германии.

В основе указанной ошибки экономической диагностики также лежит отсутствие демократической подотчетности в масштабах Евросоюза. До тех пор, пока издержки жестких мер несут на себе главным образом страны-должники с высокой безработицей, мало шансов на то, что немецкий электорат передумает и откажется от жесткой экономии. Итак, отсутствие наднационального политического процесса усугубляет экономический кризис, который, в свой черед, в странах с высокой безработицей наносит еще больший ущерб внутреннему политическому процессу. Нет механизма, вынуждающего творцов политики Германии учитывать издержки своих решений для других стран еврозоны. Можно быть уверенным, что меры жесткой экономии недальновидны даже с точки зрения собственных экономических интересов Германии. Но факт остается фактом: вовсе не Германия несет подавляющую часть указанных издержек.

Немецкая аргументация в пользу структурного реформирования, стоит подчеркнуть, гораздо более осмысленна в долгосрочном плане (причины тому – как политические, так и экономические). В конечном итоге работоспособный Европейский союз действительно нуждается в большей структурной однородности и конвергенции институтов своих членов (особенно это касается трудовых рынков). Странам Евросоюза, если они хотят долго жить под одной крышей, нужно стать более похожими.

Нам следует хорошо понимать базовую причину этой потребности в структурной конвергенции. Она не выводится, как считают многие экономисты, из внутреннего превосходства какой-либо конкретной социально-экономической модели. Она основана на идее о том, что состояние узаконенности (legitimacy) является необходимым для функционирования общего (объединенного) рынка. Его становится все труднее поддерживать в условиях, когда итоги работы рынка, по-видимому, отражают структурные различия – или то, что на простом языке называют отсутствием единых условий. Я могу нехотя смириться со своей судьбой, когда мои потери обусловлены бережливостью, упорной работой или смекалкой моих конкурентов. Но я, пожалуй, буду думать, что порочна сама система, когда указанные потери – плод более слабых норм защиты трудовых прав, более крупных государственных субсидий и менее строгого соблюдения регулирующих норм в другом суверенном государстве. Я, возможно, захочу спасать других, когда для них настанут трудные времена. Но не тогда, когда это выглядит так, как будто я тем самым поддерживаю их «безответственность» или «неподходящие» меры экономической политики – их экономические и социальные механизмы, которые отличаются от моих.

В какой-то мере межгосударственная солидарность может смягчить это ощущение несправедливости, особенно когда получатели помощи в других странах беднее (и в соответственной мере «достойнее»). Но не похоже, что солидарность (какой бы она ни была) способна понести целиком то бремя, которое значительные различия институтов налагают на рынки.

Приведенная аргументация в пользу конвергенции институтов в том или ином экономическом союзе касается далеко не только налогово-бюджетной и финансовой интеграции. Но она оставляет открытым вопрос о том, какой вид упомянутые общие институты должны в итоге принять. Конечно, это не означает, что другие страны Европейского союза должны стремиться приблизиться к социальным механизмам Германии. Вопрос о том, как должен выглядеть общий набор институтов, требует публичного демократического обсуждения и демократического принятия решения.

Здесь мы вновь сталкиваемся с необходимостью демократии в масштабах ЕС. Чем чаще такие вопросы улаживают путем давления (административного или психологического) в моменты относительной слабости отягощенных долгами стран, тем выше будущий риск. Одна опасность состоит в том, что некоторые страны дадут твердые гарантии использования институциональных механизмов, которые им плохо подходят и будут отвергнуты в конечном итоге. Другая опасность – вероятность негативной реакции, когда вернутся относительно спокойные времена. И еще одна – в том, что Евросоюз не будет иметь механизмов анализа и корректировки и замкнется на схемах, практическая применимость которых ушла в прошлое.

Отсутствие наднациональных демократических механизмов создает порочные круговые взаимосвязи – и в краткосрочном плане, и в долгосрочном. Как выйти из нынешнего экономического кризиса? Как создать долговечные институциональные механизмы в масштабах Евросоюза? Неспособность переступить через государственный суверенитет усугубила кризис не только в Греции, но и во всей Европе.

В подлинном экономическом союзе, поддержанном общесоюзными политическими институтами, финансовые проблемы Греции, Испании и других стран не раздулись бы до их теперешних размеров, угрожающих самому существованию союза. В США никто не отслеживает дефицит Флориды по текущим расчетам с другими штатами. Но мы смело можем предположить, что он огромен (поскольку в этом штате много пенсионеров, живущих на пособия, поступающие извне). Когда правительство штата Флорида банкротится, флоридские банки продолжают работать в обычном режиме: они находятся под федеральной юрисдикцией, а не под юрисдикцией штата. Когда флоридские банки идут ко дну, финансы штата не затрагиваются, потому что за банки в конечном итоге отвечают федеральные институты. Когда во Флориде увольняют работников, пособия по безработице они получают из столицы страны. А когда флоридские избиратели недовольны экономической ситуацией, они не устраивают беспорядков на улицах столицы штата, а «давят» на своих представителей в конгрессе, чтобы добиться изменений федеральной экономической политики. Отдельные американские штаты не обладают избыточным суверенитетом.

Ограничение суверенитета не обязательно недемократично. Политологи говорят о «демократическом делегировании»: подразумевается, что суверен может захотеть связать себе руки (посредством принятия международных обязательств или делегирования полномочий внешним органам) с целью достичь большего. Делегирование денежно-кредитной политики независимому центральному банку – типичнейший пример: ради стабильности цен повседневная реализация денежно-кредитной политики отделена от политического процесса.

Но даже если выборочные ограничения суверенитета могут улучшить качество демократии, нет гарантий, что так же будут действовать все ограничения, подразумеваемые рыночной интеграцией. В политической жизни отдельной страны делегирование полномочий тщательно выверено по своему масштабу и не выходит за рамки нескольких областей, в которых обычно рассматриваются узкоспециальные вопросы, а партийные различия не велики. Подобным образом глобализация, подлинно способствующая демократии, не переступает через эти границы. Она устанавливает лишь те ограничения, которые согласуются с демократическим делегированием, наряду, может быть, с ограниченным числом процедурных норм (таких, как прозрачность, подотчетность, представительность, научная обоснованность и т. д.), которые способствуют публичному демократическому обсуждению общественных проблем внутри страны. Я вернусь к этому, когда буду рассматривать реформирование глобализации в конце данной книги.

Но что насчет европейского принципа субсидиарности? Разве он не позволяет одновременно иметь самоуправление на местном уровне и единый рынок за счет ограничения сфер ведения существующего союза лишь теми, которые необходимо сделать наднациональными? Нет ничего плохого в представлении о субсидиарности как таковой. Но кризис дал ясно понять, сколь узко на деле пространство национального суверенитета, когда мы говорим о европейской экономической интеграции. Вопрос более не сводится к открытости границ для товаров и услуг, людей и капитала. Единая валюта и объединенные финансовые рынки требуют, помимо того, гармонизации норм трудового, банковского и финансового регулирования, процедур банкротства и (в значительной мере) налогово-бюджетной политики. Национальные государства еврозоны в итоге, может быть, и не исчезнут. Но они станут по большей части пустыми оболочками (с точки зрения политического процесса и экономической политики), что потребует компенсации – расширения наднационального политического пространства.

На сегодняшний день реформы институтов Евросоюза, которые последовали за кризисом (банковский союз, более строгий бюджетный контроль), совершенно не соответствуют потребностям. Понятно, что соответствующие усилия были направлены в области, связанные с кризисом самым непосредственным образом. Но во многих отношениях указанные реформы усилили дефицит демократии в Евросоюзе. Они усилили влияние технократов на общесоюзные механизмы, которые удалились от европейских электоратов и стали менее подотчетны им. В Европарламенте, единственном однозначно европейском пространстве политической жизни, голос групп, настроенных против Евросоюза, стал звучать громче – отчасти вследствие растущего дефицита демократии.

Как показывает американский пример, можно отказаться от суверенитета (как отказались от него Флорида, Техас, Калифорния и другие штаты), не отказываясь от демократии. Но совмещение рыночной интеграции с демократией требует создания наднациональных политических институтов, представительных и подотчетных. В ином случае конфликт между демократией и глобализацией становится острым – по мере того как экономическая интеграция ограничивает возможность внутриполитического выражения предпочтений касательно экономической политики, а компенсирующего расширения демократического пространства на региональном/общемировом уровне не происходит. Европа уже переступала грань допустимого.

Вот то, что я прежде назвал политической три-леммой мировой экономики: мы не сможем одновременно совместить глобализацию, демократию и национальный суверенитет. Мы должны выбрать два пункта из трех. Эта трилемма яснее всего выражена в Европе. Если европейские руководители хотят сохранить демократию, они должны сделать выбор между политическим союзом и экономической дезинтеграцией. Они должны либо явным образом отказаться от экономического суверенитета, либо действенно использовать его на благо своих граждан. Первое повлечет за собой откровенный разговор со своими избирателями и создание пространства демократии над уровнем национального государства. Второе будет означать отказ от денежно-кредитного союза для обеспечения возможности развертывания национальных мер денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики в целях восстановления экономики в относительно долгосрочной перспективе.

Те, кто предлагает сохранить демократию в еврозоне за счет промежуточных решений,– чуточку демократии национального уровня, чуточку больше демократии уровня Евросоюза,– не учитывают крайнюю глубину (extremity) экономического союза. Такие промежуточные решения могли бы работать при ограниченной или регулируемой экономической взаимозависимости. Они неуместны, когда отдельные страны, по существу, «оптом» отказываются от регулирования экономики, как они вынуждены поступать при экономическом, финансовом и денежно-кредитном союзе.

Чем дольше откладывается этот выбор, тем большую экономическую и политическую цену придется уплатить в конечном итоге.

Инстинктивная реакция европейских политиков состояла и состоит в том, чтобы не признавать необходимость указанных проблем выбора. Когда французский парламент дебатировал в 2012 г. новый европейский договор по бюджетным вопросам76, социалистическое правительство страны решительно отвергло идею о том, что его ратификация подорвет суверенитет Франции. Жан-Марк Эро, премьер-министр Франции, утверждал, что договор не налагает «ни единого ограничения на уровень общественных расходов». «Бюджетный суверенитет остается за парламентом Французской Республики».

Когда Эро пытался успокоить своих скептических коллег, включая многих членов его собственной партии, в Брюсселе комиссар Евросоюза по вопросам конкуренции Хоакин Альмуния выступал с аналогичным сообщением перед своими единомышленниками – социал-демократами. Чтобы преуспеть, утверждал он, Европа должна опровергнуть мнение тех, кто считает, что существует конфликт между глобализацией и суверенитетом.

Предпосылкой для создания подлинно европейского политического пространства является передача суверенитета наднациональным правовым субъектам. Никому не нравится отказываться от национального суверенитета – ни политикам справа, ни политикам слева. Но отрицанием того очевидного факта, что жизнеспособность еврозоны зависит от существенных ограничений суверенитета, европейские руководители продолжают вводить в заблуждение своих избирателей, откладывая «европеизацию» демократического политического процесса [его выход на общеевропейский уровень] и повышая политические и экономические издержки финальной расплаты.

Или рассмотрим июльский (2015 г.) референдум в Греции, на котором греческий электорат отчетливо отверг требования дальнейшего ужесточения экономии со стороны зарубежных кредиторов страны – Европейского центрального банка, Международного валютного фонда и других стран еврозоны во главе с Германией. Какой бы ни была экономическая обоснованность данного решения, голос греческого народа прозвучал громко и четко: мы не собираемся больше терпеть.

Многие рассматривали этот факт как явную победу демократии – так заявили тогда премьер-министр страны Алексис Ципрас и его сторонники. Но то, что греки называли демократией, во многих других (столь же демократических) странах восприняли как безответственный односторонний шаг. В сущности, мало кто сочувствовал Греции в других странах еврозоны: там аналогичные референдумы, несомненно, показали бы неоспоримую общественную поддержку в пользу продолжения жестких мер по отношению к Греции.

Это были не только граждане основных кредитующих стран (таких, как Германия), терпение которых почти истощилось. Озлобление особенно широко распространилось в беднейших странах еврозоны. Спросите среднего человека с улицы в Словакии, Эстонии или Литве. Скорее всего, его ответ будет похож на ответ одного латвийского пенсионера: «Свой урок мы извлекли. Почему же греки не должны извлечь тот же урок?»

Возможно, европейцы не были достаточно информированы относительно тяжелого положения греков и того ущерба, который жесткая экономия нанесла их стране. Действительно, возможно, что при большей информированности многие из них изменили бы свою позицию. Но силы общественного мнения, на которые опираются демократические страны, редко формируются в идеальных условиях. Действительно, не нужно далеко ходить: само греческое голосование дает пример того, как неприкрытые эмоции и негодование берут верх над рациональным расчетом экономических издержек и выгод.

Важно помнить, что кредиторы в данном случае – не горстка олигархов и не состоятельные частные банки, а правительства других стран еврозоны, демократически подотчетные своим избирателям. (Верно ли они поступили, одолжив Греции для того, чтобы их собственные банкиры получили свое, – законный, но отдельный вопрос.) Конфликт шел не между греческим «демосом» – народом Греции – и банкирами. Это был конфликт между европейскими демократиями.

Когда греки сказали «нет» своим голосованием, они подтвердили наличие у себя демократии. Но еще более они утвердили приоритетность своей демократии над демократиями других стран еврозоны. Другими словами, они утвердили свой национальный суверенитет – свое право как нации определять собственную экономическую, социальную и политическую траекторию. Если греческий референдум и был победой, то он был победой национального суверенитета.

Вот что сделало его дурным знаком для Европы. Европейский союз (и даже в большей мере еврозона) был создан в предположении того, что с течением времени государственный суверенитет утратит свое значение. В явном виде об этом говорилось редко: как-никак суверенитет популярен. Но по мере того как процесс экономического объединения сужал пространство маневра каждой отдельно взятой страны, была надежда, что государства будут реже им пользоваться. Греческий референдум, пожалуй, окончательно похоронил это представление.

Те, кто изучает экономическую историю, знакомы с классическим и гораздо более ранним примером подобного противоречия – с отказом Великобритании от золотого стандарта в 1931 г. После ошибочного восстановления в 1925 г. паритета с золотом на том уровне, который сделал экономику страны совершенно неконкурентоспособной, Великобритания в течение нескольких лет боролась с дефляцией и растущей безработицей. Такие отрасли, как угольная, сталелитейная и судостроительная, жестоко пострадали, а трудовые конфликты умножились и вышли из-под контроля. Даже когда безработица достигла 20%, Банк Англии был обязан поддерживать высокие процентные ставки, чтобы предотвратить масштабный отток золота. Кончилось тем, что в сентябре 1931 г. растущее давление финансового рынка оставило страну без золота.

Это был не первый случай, когда в условиях золотого стандарта соблюдение финансовых принципов заставляло страдать реальную экономику. Отличие состояло в том, что Великобритания уже стала более демократическим обществом: рабочий класс объединился в профсоюзы, численность имеющих право голоса возросла вчетверо с момента окончания Первой мировой войны, СМИ предавали гласности горестное экономическое положение простого народа, а социалистическое движение ждало своего часа. Несмотря на свои природные склонности (instincts), руководители центрального банка со своими политическими хозяевами понимали, что они более не могут отстраняться от последствий рецессии в экономике и от высокой безработицы.

Что еще важнее, инвесторы тоже понимали это. Как только финансовые рынки ставят под вопрос приверженность государства фиксированному обменному курсу, они становятся фактором нестабильности. При малейшем намеке на скверный ход дел инвесторы и вкладчики снимаются с мест и выводят капитал из данной страны, ускоряя тем самым крах ее денежной единицы.

Аналогичный сценарий разыгрался в Аргентине в конце 1990х гг. Стержнем экономической стратегии Аргентины после 1991 г. стал закон о конвертируемости, который юридически привязал песо к доллару США по курсу 1: 1 и запретил ограничения на движение капитала. Аргентинский министр экономики Доминго Кавальо задумал закон о конвертируемости и как хомут (фиксатор), и как мотор для экономики. Сначала стратегия работала хорошо, обеспечив долгожданную стабильность цен. Но к исходу десятилетия аргентинский кошмар вернулся с новой силой.

После азиатского финансового кризиса и бразильской девальвации в начале 1999 г. аргентинское песо стало выглядеть ощутимо переоцененным. Сомнения насчет способности Аргентины обслуживать свой внешний долг множились, доверие резко падало, и в скором времени кредитоспособность Аргентины скатилась ниже уровня отдельных африканских стран.

В конечном итоге не дефицит политической воли руководства решил судьбу Аргентины, а его неспособность навязать жителям страны еще более разорительные меры. По сути, правительство Аргентины желало разорвать договоренности практически со всеми группами потенциальных сторонников внутри страны – с работниками общественного сектора, пенсионерами, правительствами провинций и вкладчиками банков, чтобы выполнить обязательства перед зарубежными кредиторами. Но инвесторы все больше сомневались в том, что аргентинский конгресс, провинции и простой народ будут терпеть меры жесткой экономии, необходимые для продолжения обслуживания зарубежного долга. По мере распространения массовых протестов их правота подтверждалась. В начале 2002 г. закон о конвертирумости был отменен, а песо – девальвировано.

Иногда имеются другие пути. Рассмотрим Латвию, которая столкнулась с экономическими трудностями, подобно Аргентине 15 лет тому назад. После вступления в Евросоюз в 2004 г. экономика Латвии быстро росла на волне масштабных внешних заимствований и «пузыря» на внутреннем рынке недвижимости. Образовался дефицит текущего счета и бремя внешнего долга, которые в буквальном смысле имели греческие масштабы. Предсказуемо, что общемировой финансовый кризис и внезапная перемена направления потоков капитала в 2008 г. поставили латвийскую экономику в отчаянное положение. Когда внезапно исчезли кредиты и обрушились цены на недвижимость, безработица возросла до 20%, а ВВП в 2009 г. упал на 18%. В январе 2009 г. страна столкнулась с самыми серьезными после распада СССР волнениями.

Как и в Аргентине, в Латвии имели место фиксированный валютный курс и свободное движение капитала. Ее валюта была привязана к евро с 2005 г. Но в отличие от Аргентины политикам данной страны удалось сохранить стойкость, избежав девальвации своей валюты и введения ограничений на движение капитала.

Что же изменило баланс политических издержек и выгод? Представляется, что ситуация аналогична той, что случилась в Польше: перспектива достижения «земли обетованной» – итогового присоединения к еврозоне – побудила творцов латвийской экономической политики исключить любые варианты, которые ставили эту цель под угрозу. Этот факт, в свою очередь, повысил доверие к их действиям, невзирая на крайне высокие экономические и политические издержки.

Несмотря на латвийский пример, демократиям трудно проглотить горькую пилюлю жестких мер в случае, когда экономическая и денежно-кредитная интеграция не оставляют других вариантов. А когда глобализация входит в столкновение с национальным политическим процессом, разумно ставить деньги на хозяев поля. Национальный суверенитет можно подавить лишь на время.

Победа Эманнуэля Макрона над Марин Ле Пен в ходе выборов президента Франции в мае 2017 г. была долгожданной хорошей новостью для всех, кто предпочитает либеральные и демократические разновидности открытого общества системам нативизма и ксенофобии. Но битва с правым популизмом далека от победного завершения, а перспективы Европы остаются неясными.