Избирательные системы: российский и мировой опыт Любарев Аркадий

Одновременно с началом использования на российских выборах метода Империали был создан новый метод, который мы называем тюменским по месту его первого использования – на выборах депутатов Тюменской областной Думы 11 марта 2007 года[461]. По-видимому, тюменский метод родился как реакция на критику метода Империали, в частности на то его отмеченное выше свойство, что он может лишать мандатов партии, преодолевшие заградительный барьер.

Суть тюменского метода в том, что сначала все партии, допущенные к распределению мандатов, получают по одному мандату, а затем оставшиеся мандаты распределяются по методу делителей Империали. В связи с этим тюменский метод часто называют модификацией метода Империали[462] или «методом Империали в смягченной форме»[463]. Однако такая терминология представляется неудачной, поскольку, как будет показано дальше, результаты применения тюменского метода существенно отличаются от результатов применения метода Империали.

Для того чтобы разобраться, как работает тюменский метод, следует обратиться к таблицам 4.4, 4.7 и 4.12. Начнем с таблицы 4.7, иллюстрирующей работу метода д’Ондта на алтайском примере. Предоставление каждой партии, участвующей в распределении мандатов, одного мандата равносильно учету всех частных от деления на единицу (первая строка после заголовка). Далее, когда начинается распределение оставшихся мандатов по методу Империали, учитываются частные, расположенные в следующих строках. Таким образом, нетрудно понять: в тех случаях, когда метод д’Ондта дает всем партиям, допущенным к распределению мандатов, не менее одного мандата, тюменский метод всегда будет давать те же результаты, что и метод д’Ондта.

А вот в тех случаях, когда метод д’Ондта не дает мандатов одной или нескольким партиям, результаты применения тюменского метода будут иными. Так, для брюссельского случая (таблицы 4.4 и 4.12) тюменский метод, в отличие от метода д’Ондта, дает по одному мандату демохристианам и независимым. Также сначала по одному мандату получают католики, социалисты, либералы и прогрессисты, и для распределения мандатов по методу Империали остается 12 мандатов. Иными словами, из таблицы 4.12 (не считая первой строки) мы должны отобрать 12 наибольших частных (или 12 частных с наименьшими номерами). У католиков таких частных получается 6, у социалистов – 4, у либералов и прогрессистов – по одному. Итого с учетом мандатов, переданных на первом этапе, католики получают 7 мандатов, социалисты – 5, либералы и прогрессисты – по 2, демохристиане и независимые – по одному.

Таким образом, тюменский метод является скорее «смягченным вариантом» метода д’Ондта, чем метода Империали. Первоначально мы его даже называли «модифицированным методом д’Ондта»[464], однако затем этот термин подвергся критике, поскольку его сходство с методом д’Ондта возникло в результате не модификации, а скорее конвергенции. И в настоящее время термин «тюменский метод» остается, по-видимому, наиболее удачным.

Тюменский метод получил после 2007 года широкое распространение на российских выборах. К концу 2013 года зафиксировано его использование на региональных выборах в 49 субъектах РФ[465], иными словами, этот метод стал доминирующим. Так же широко он используется и на муниципальных выборах. Значительным стимулом для его использования стало появившееся в федеральном законе в 2010 году требование, согласно которому каждый список, допущенный к распределению мандатов, должен получить как минимум один мандат, поскольку тюменский метод автоматически гарантирует соблюдение данного требования.

4.1.7. Сравнение методов: в плену у мифов

В предыдущих подразделах мы познакомились с большим числом методов распределения мандатов. В целом их получилось 30: шесть истинных методов делителей плюс три модификации методов делителей; для методов квот три различных квоты (квоты Гогенбах-Бишофа и Друпа можно считать за одну) и семь правил (правило наибольшего остатка, правило наибольшей средней и пять вариантов правила наибольшего частного) дают при умножении число 21.

Но из этих 30 методов на практике используются лишь менее половины. Наиболее широко распространены четыре метода: Хэйра – Нимейера, д’Ондта, Сент-Лагю и модифицированный метод Сент-Лагю. Также есть примеры использования еще семи методов – двух методов, основанных на правиле наибольшего среднего (с квотами Хэйра и Друпа), двух методов, основанных на правиле наибольшего остатка (с квотами Друпа и Империали), а также датского метода, метода делителей Империали и тюменского метода.

При выборе метода распределения мандатов обычно учитываются несколько факторов. С одной стороны, его простота и понятность, с другой – результаты, которые он дает. Однако вокруг этих факторов уже сложилось множество мифов.

Так, уже отмечалось, что методы квот предусматривают распределение мандатов в два этапа. И эта их особенность часто подвергается критике, хотя само по себе деление на этапы довольно условное. Например, с критикой метода Хэйра – Нимейера неоднократно выступал профессор В. Е. Чиркин – один из наиболее авторитетных российских специалистов по конституционному праву, но, к сожалению, как и многие правоведы, далекий от математики. Вот что он написал в одной из последних публикаций:

«Недостаток применения такой квоты в том, что результаты ее подсчета довольно “грубые”, т. е. никогда не получается ровного числа голосов, следовательно, часть из них наряду с местами остаются нераспределенными. Для того чтобы их распределить в России после первого вычисления квоты (первого избирательного частного), возможно второе избирательное частное: суммируются остаточные голоса, оставшиеся места и снова производится деление. Как все это делается, не всегда ясно, во всяком случае когда указывается число мандатов, полученных каждой партией, механика подсчета и распределения не публикуется. Система эта громоздка. В мире существуют лучшие математические способы определения квоты и распределения мест сразу, без повторных подсчетов, и их применение более прозрачно»[466].

С В. Е. Чиркиным можно согласиться лишь в том, что ЦИК России стоило бы для большей прозрачности подробно публиковать расчет распределения мандатов (некоторые региональные и муниципальные избирательные комиссии так и делают). Однако сам алгоритм этого распределения достаточно прост, и его может проконтролировать простой школьник, владеющий арифметическими операциями с дробями и умеющий сортировать числа.

Если сравнивать метод Хэйра – Нимейера с теми самыми методами делителей (позволяющими распределить места «сразу, без повторных подсчетов») не по условному «числу этапов», а по числу конкретных операций, то сравнение будет, безусловно, в пользу метода Хэйра – Нимейера. Возьмем, скажем, брюссельский пример. Метод Хэйра – Нимейера при наличии шести партий, между которыми распределяются мандаты, требует (подраздел 4.1.1, таблица 4.1) просуммировать шесть чисел (будем считать это как пять операций), совершить сначала одну, а затем шесть операций деления, шесть операций округления и шесть операций вычитания, затем еще пять простых операций сложения и одну операцию вычитания. Далее сортировка шести чисел и, наконец, не более пяти операций сложения. Итого не более 35 арифметических операций (некоторые из которых настолько просты, что их можно выполнять в уме) плюс сортировка шести чисел. При этом, что немаловажно, число операций вообще не зависит от числа распределяемых мандатов.

А теперь возьмем метод д’Ондта для того же брюссельского случая. Если использовать третий алгоритм, причем так, как он описывается в законе (то есть деление на все числа от 1 до числа распределяемых мандатов), то при распределении 18 мандатов между шестью партиями надо совершить 108 операций деления, а затем сортировку 108 чисел. Если распределять большее число мандатов, то число операций увеличивается пропорционально (напомню, что на выборах в Государственную Думу в 2007 и 2011 годах по единому округу распределялось 450 мандатов).

Четвертый алгоритм полегче: для распределения 18 мандатов между 6 партиями можно ограничиться 24 операциями деления (см., например, таблицу 4.9), но сортировку чисел придется осуществлять 18 раз.

Что касается понятности, то из общения с коллегами я вынес твердое убеждение, что для непосвященных метод Хэйра – Нимейера гораздо понятнее любого метода делителей.

Однако главное, конечно, это результаты распределения. Какой из методов справедливее, какой обеспечивает большее приближение к пропорциональности – споры на эту тему ведутся уже более ста лет, и мифов накопилось немало.

Впрочем, следует отметить, что различия в результатах распределения в наибольшей степени проявляются в небольших избирательных округах. Когда в округе распределяется более сотни мандатов, обычно все или почти все методы дают одинаковый результат, различия составляют максимум один мандат, что в общем масштабе несущественно. Иное дело – округа, где распределяется менее двадцати, а тем более менее десяти мандатов.

В таблице 4.13 собраны вместе результаты распределения мандатов для брюссельского случая, достигнутые с помощью 14 различных методов – 11 методов, нашедших практическое применение, и трех методов, имеющих лишь теоретическое значение. Как видно из таблицы, 14 методов дали 5 различных вариантов распределения.

Таблица 4.13. Распределение мандатов по итогам голосования в брюссельском округе на выборах бельгийского парламента 1900 года с использованием различных методов

Прежде чем обсуждать, какой из этих результатов более пропорциональный и справедливый на основе разработанных критериев (этому будут посвящены следующие подразделы), стоит бросить взгляд на данную дискуссию в историческом разрезе.

В конце 19-го – начале 20-го века исследователи отдавали явное предпочтение методу д’Ондта перед методом Навилля (Хэйра – Нимейера). Утверждалось даже, что сам Э. Навилль признал метод д’Ондта более совершенным, чем свой[467]. Были попытки отвергнуть метод Навилля с теоретических позиций: так, Б. А. Велихов утверждал, что правило наибольших остатков основано на мажоритарном принципе решения относительным большинством голосов[468].

Но вот типичный пример аргументации против метода Навилля, основанной на результатах распределения мандатов. П. Дюбуа анализировал разобранный нами брюссельский пример. Он писал: «Сохранена ли пропорциональность? Отнюдь нет, так как список 1, католический, у которого голосов в 9 раз больше, чем у списка 6, независимых, имеет только 7-ю местами больше, когда по здравому смыслу должен бы иметь в 9 раз больше. То же самое список 3 либералов должен бы получить 3, а не 2 места. Бельгийская система, изобретенная Hondt’ом, не давая строго математической пропорциональности, все-таки более к ней приближается»[469].

Примерно так же аргументировали на иных примерах и другие исследователи[470]. При этом не было предложено математического критерия, с помощью которого можно было бы оценить результаты распределения в целом. А использование выборочных парных сравнений не может считаться серьезным доказательством.

Действительно, в брюссельском примере католики получили в 9,2 раза больше голосов, чем независимые, а метод Навилля давал бы им всего в 7 раз больше мандатов. Разумеется, это некоторое отклонение от пропорциональности, но ведь мы знаем, что отклонения в принципе неизбежны. Однако метод д’Ондта вообще не дает независимым мандата, поэтому в этой паре о пропорциональности не может идти речи (математически отношение числа мандатов у католиков и независимых равно бесконечности!). И в других парах можно найти преимущество у метода Навилля: так, католики получили в 3,7 раза больше голосов, чем прогрессисты; метод Навилля давал им в 3,5 раза больше мандатов, а метод д’Ондта – в 4 раза больше.

Более серьезным аргументом против метода Навилля (Хэйра – Нимейера) стало утверждение, что он может способствовать искусственному дроблению партий. Приводились примеры, когда разделение одного списка на два давало двум спискам в сумме больше мандатов, чем одному[471]. Однако наше исследование свидетельствует, что такие примеры редки, и примеры противоположного характера также возможны.

В таблице 4.14 приведены результаты моделирования для брюссельского примера. Предполагалось, что одна из трех ведущих партий (католики, социалисты или либералы) искусственно разделилась на два списка (в пропорции 9:1, 4:1, 7:3, 3:2 и приблизительно 1:1), причем в сумме оба списка получили то же число голосов, что и единый список, и другие партии также получили то же число голосов. Далее проверялось, сколько мандатов в сумме получат оба списка при распределении мандатов по методам Хэйра – Нимейера, Сент-Лагю, датскому и д’Ондта.

Таблица 4.14. Результаты моделирования влияния раскола партий на распределение мандатов по итогам голосования в брюссельском округе на выборах бельгийского парламента 1900 года

Как видно из таблицы, при применении методов Хэйра – Нимейера, Сент-Лагю и датского искусственное разделение партии на два списка чаще всего не влияет на результат распределения мандатов, но может как снизить, так и повысить суммарный результат расколовшейся партии. В данном примере улучшение результата было достаточно редким. Так, методы Хэйра – Нимейера и Сент-Лагю улучшили лишь результат либералов при их разделении в пропорции 7:3, в то время как результаты социалистов ухудшились при нескольких вариантах раскола, а метод Сент-Лагю также ухудшил результат католиков при их расколе в пропорции примерно 1:1. Датский метод, который изначально давал лучший результат либералам и худший социалистам, напротив, при расколе иногда улучшал результат социалистов и ухудшал результат либералов.

Метод д’Ондта во всех случаях ухудшал результат «раскольников», и потому вывод о том, что этот метод препятствует партийным расколам, вполне правомерен. Однако у данного явления есть и обратная сторона: данный метод точно так же способствует искусственному соединению списков[472].

В середине 20-го века представление о справедливости метода д’Ондта было уже не столь однозначным. Вот что писали, например, Э. Лейкман и Дж. Д. Ламберт: «Ясно, что в таких случаях тенденции двух методов противоположны: в то время как правило наибольшего остатка благоприятно для малых партий, существующих на самом деле, либо образованных ради получения преимуществ на выборах, система д’Ондта выгодна большим партиям. Это обстоятельство часто считается полезным для предотвращения чрезмерного увеличения числа отколовшихся партий, что обычно служит предметом жалоб в некоторых странах (особенно в Германии и во Франции); однако естественно, что малые партии придерживаются иной точки зрения»[473].

К сожалению, утверждения о том, что метод д’Ондта является одним из наиболее оптимальных с точки зрения сведения к минимуму искажения принципа пропорциональности, перекочевало и в некоторые современные учебники[474], хотя такое представление давно устарело.

В учебниках и справочниках также можно найти следующие утверждения: правило наибольшего остатка (особенно при применении квоты Хэйра) в некоторой мере благоприятствует небольшим партиям; метод д’Ондта несколько благоприятствует крупным политическим партиям, а метод Сент-Лагю и датский метод – небольшим партиям; модифицированный метод Сент-Лагю слегка усиливает «средние» партии на выборах[475]. Эти выводы не вполне точны (лишь в отношении метода д’Ондта и датского метода их можно считать вполне адекватными).

М. Галлахер ранжировал 10 методов в соответствии с их тенденцией благоприятствования крупным или небольшим партиям. Получился следующий ряд (от благоприятствования крупным к благоприятствованию небольшим): делителей Империали, квот Империали (с правилом наибольшего остатка), д’Ондта, квот Друпа (с правилом наибольшего остатка), модифицированный Сент-Лагю, Сент-Лагю / Хэйра – Нимейера, Хилла, датский, Адамса[476].

Однако все подобные рассуждения создают релятивистское представление о методах распределения мандатов, утверждая, что любой метод кому-то выгоден, и не ставя вопрос о возможности методов, объективно близких к пропорциональности. Более адекватным нам представляется утверждение, что метод Уэбстера вполне нейтрален, поскольку и малые, и крупные штаты оказываются в одинаковом положении[477]. То же самое можно сказать и о действии идентичного метода Сент-Лагю в отношении крупных и малых партий[478].

Отметим, что наши расчеты для 18 российских региональных выборов, прошедших в 2003–2007 годах, показали, что в 15 случаях результаты методов Хэйра – Нимейера и Сент-Лагю давали одинаковые результаты. При этом в двух случаях несовпадения метод Сент-Лагю давал тот же результат, что и метод д’Ондта (в одном случае дополнительный по сравнению с методом Хэйра – Нимейера мандат получила партия-лидер за счет партии, занявшей третье место; в другом – партия, занявшая второе место, за счет партии, занявшей четвертое место), еще в одном случае метод Сент-Лагю давал тот же результат, что и датский метод (дополнительный мандат получила партия, занявшая третье место, за счет партии-лидера)[479]. Эти данные также свидетельствуют в пользу представления о нейтральности метода Сент-Лагю.

4.1.8. Логические критерии пропорциональности

Попробуем теперь описать критерии, с помощью которых можно оценивать различные методы распределения мандатов и получаемые с их помощью результаты распределения. Эти критерии могут быть двух типов. Первый тип, который мы рассмотрим вначале, – логические критерии. Это правила, которые в конкретном случае либо выполняются, либо не выполняются. Для исследуемых методов правило может либо всегда выполняться, либо всегда не выполняться, либо выполняться в части случаев.

В подразделе 4.1.4 мы уже познакомились с одним из логических критериев – правилом квоты. Согласно этому правилу, каждая партия должна получить число мест, равное ее «идеальному частному», округленному либо до ближайшего большего, либо до ближайшего меньшего целого. Мы отметили, что все методы квот, использующие квоту Хэйра, это правило не нарушают, поскольку оно лежит в основе этих методов. А любой из методов делителей правило квоты способен нарушить[480].

Однако на практике ситуация у разных методов сильно различается. Так, мы анализировали действие четырех методов делителей (д’Ондта, Сент-Лагю, датского и Империали) на примере итогов голосования на 11 российских региональных выборах, прошедших в период 2004–2007 годов, где к распределению мандатов были допущены шесть списков. Оказалось, что методы Сент-Лагю и датский ни разу в рассматриваемых примерах не приводили к нарушению правила квоты; метод д’Ондта приводил к его нарушению в одном случае (тот самый пример выборов в Республике Алтай 2006 года, рассмотренный нами в подразделе 4.1.4). А вот метод делителей Империали приводил к нарушению правила квоты во всех 11 случаях, причем в одном случае оно нарушалось сразу для двух списков[481]. Отмечалось также, что если бы метод Уэбстера (Сент-Лагю) использовался для распределения мест в Палате представителей американского Конгресса с 1794 по 2002 год, он ни разу не привел бы к нарушению правила квоты[482].

В США, где анализировалось пропорциональное распределение мест между штатами, было выявлено три парадокса, характерных для метода Гамильтона (Винтона), более известного у нас под именами метода наибольших остатков и метода Хэйра – Нимейера. «Парадокс Алабамы» заключается в том, что добавление одного места в парламенте уменьшает число мест у какого-то штата; он впервые проявился в 1882 году, когда выяснилось, что увеличение числа мест в Палате представителей с 299 до 300 приводит к тому, что штат Алабама теряет одно место (вместо 8 мест получает 7). «Парадокс населения» проявляется в том, что перераспределение неизменного числа мест вследствие роста населения[483] может привести к тому, что мандат переходит от штата с относительно большим ростом к штату с относительно меньшим ростом (так, в 1902 году применение метода Гамильтона привело бы к переходу одного места от Вирджинии к Мэну, несмотря на то что за предшествующие 10 лет в процентном отношении население Вирджинии выросло больше, чем население Мэна). Третий парадокс, «парадокс нового штата», был открыт в 1907 году, когда к США присоединился штат Оклахома и одновременно число мест в Палате представителей было увеличено на 5 (что соответствовало доле Оклахомы в населении США). Оказалось, что применение метода Гамильтона в этом случае привело бы к переходу одного места от Нью-Йорка к Мэну[484].

В 1980 году М. Балинский и П. Янг доказали теорему, согласно которой никакой метод распределения не может всегда удовлетворять правилу квоты и при этом никогда не приводить к парадоксам[485]. Как уже отмечалось, метод Гамильтона (Винтона, Навилля, Хэйра – Нимейера) не нарушает правила квоты, но может приводить к парадоксам; методы делителей не приводят к парадоксам, но могут нарушать правило квоты (хотя для метода Сент-Лагю такое нарушение на практике обычно не встречается).

По нашему мнению, парадоксы Алабамы и нового штата не имеют особого значения при решении задачи о пропорциональном распределении мандатов между партиями по итогам голосования, поскольку в этом случае число распределяемых мандатов заранее фиксируется. Что касается «парадокса населения», то применительно к данной задаче он должен быть сформулирован иначе: при добавлении голосов в пользу нескольких партий мандат переходит от партии с относительно большим ростом числа голосов к партии с относительно меньшим ростом. Такая ситуация возможна, когда к участию в выборах привлекается какая-то дополнительная группа избирателей или, например, решается вопрос о действительности итогов голосования на определенном избирательном участке или группе участков.

Рассмотрим, каким образом этот метод приводит к «парадоксу населения». Представим гипотетическую ситуацию: партия А получила 460 голосов, партия Б – 244 голоса, партия В – 196 голосов; распределяется 21 мандат. Распределим мандаты по методу Хэйра – Нимейера. Квота Хэйра равна 42,86. Результаты расчета представлены в верхней части таблицы 4.15.

Таблица 4.15. Гипотетический пример проявления «парадокса населения» на выборах

Увеличим теперь результат партии Б на 25 голосов. Квота Хэйра увеличивается до 44,05. Результаты распределения приведены в нижней части таблицы 4.15.

Итак, мы видим, что увеличение числа голосов за партию Б привело к передаче мандата от партии А к партии В. В этом и состоит суть парадокса. Происходит он из-за того, что с увеличением квоты Хэйра у партий, которые не получили дополнительных голосов, уменьшаются идеальные частные. Но у партии-лидера это приводит к большему уменьшению дробной части «идеального частного», чем у партии-аутсайдера. Поэтому если в первом случае дробная часть у партии А была больше, чем у партии В, то во втором случае уже наоборот. А партия Б не получает при этом дополнительного мандата, несмотря на повышение ее поддержки, поскольку она ранее получила шестой мандат с «большим запасом».

Результат, приведенный в таблице 4.15, не изменится и в том случае, если партия А получит еще 2 дополнительных голоса (дробная часть у партии А увеличится до 0,41, а у партии В уменьшится до 0,42). Но в этом случае может возникнуть ощущение, что дополнительные голоса, полученные партией А, привели к потере ею мандата. Однако это не так. Потеря партией А мандата связана исключительно с увеличением поддержки партии Б.

Приведенные рассуждения имеют принципиальное значение. Если бы парадокс состоял в том, что дополнительные голоса, полученные партией, могут привести к потере ею мандата, это означало бы нарушение принципа монотонности, что создает реальные возможности для манипулирования. Однако метод Хэйра – Нимейера принцип монотонности никогда не нарушает. Это обусловлено тем, что увеличение числителя (в данном случае – числа полученных партией голосов) и знаменателя (в данном случае – суммарного числа голосов за партии, участвующие в распределении мандатов) на одинаковую величину приводит к увеличению частного во всех случаях, когда числитель меньше знаменателя и все числа положительные.

«Парадокс населения» означает нарушение принципа независимости от посторонних альтернатив, поскольку при этом число голосов за одну партию влияет на распределение мандатов между двумя другими. И хотя нарушение данного принципа также дает некоторые возможности для манипулирования, эти возможности значительно меньше, чем в случае нарушения принципа монотонности. Можно даже сказать, что эти возможности минимальны в реальной ситуации, поскольку результат зависит от ряда случайных факторов, которые заранее невозможно предсказать.

Нарушение принципа независимости от посторонних альтернатив еще лучше видно на примере реальной ситуации, которую мы можем назвать «красноярским парадоксом». Он имел место на выборах в Красноярский горсовет 2 марта 2008 года, где по единому избирательному округу распределялось 17 мандатов. На этих выборах действовал 5-процентный заградительный барьер, который преодолели четыре партии – «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия». Две партии («Гражданская сила» и Демократическая партия России) получили менее 2 %.

Если бы заградительного барьера не было и мандаты распределялись между шестью участвовавшими в выборах партиями (суммарное число голосов – 363 905, квота Хэйра – 21 406,176), «Гражданская сила» и ДПР все равно не получили бы ни одного мандата, но «Единой России» достались бы 8 мандатов, а «Справедливой России» – 3 мандата (см. верхнюю часть таблицы 4.16). Однако в соответствии с законом мандаты распределялись между четырьмя партиями, преодолевшими барьер (суммарное число голосов – 353 324, квота Хэйра – 20 783,765), и распределение оказалось другим: у «Единой России» дробная часть выросла с 0,360 до 0,611, и она получила дополнительный мандат за счет «Справедливой России», у которой дробная часть выросла меньше – с 0,466 до 0,540 (см. нижнюю часть таблицы 4.16).

Таблица 4.16. Результаты распределения мандатов на выборах Красноярского горсовета 2008 года по методу Хэйра – Нимейера с заградительным барьером и без него

Таким образом – и в этом суть «красноярского парадокса», – добавление к участию в распределении мандатов партий, не получающих мандатов по результатам распределения, влияет на результат распределения. У методов делителей такой парадокс невозможен: там частные, которые меньше распределителя, не влияют на ранг частных, определяющих получение мандатов.

Нами был предложен еще один логический критерий, который мы назвали «правилом идеальных частных». Суть его состоит в следующем: поскольку методы распределения призваны решать проблему оптимального округления чисел в том случае, когда провести пропорциональное распределение в целых числах невозможно, то в обратном случае (когда возможно без округления распределить мандаты в точном соответствии с пропорцией голосов) они должны давать именно пропорциональный результат. Иными словами, если при делении числа голосов каждой партии на квоту Хэйра получается целое число, то именно это число мандатов данная партия должна получить при применении метода, претендующего на звание пропорционального. Мы полагаем, что только методы, которые всегда удовлетворяют данному правилу, могут считаться методами пропорционального распределения. Как показал анализ, данное правило всегда выполняется для всех известных методов распределения, за исключением одного – метода делителей Империали. Причем данный метод нарушает «правило идеальных частных» во всех случаях, когда результат лидера более чем вдвое превосходит результат аутсайдера (из числа партий, участвующих в распределении мандатов). Стоит заметить также, что аналогичные свойства будут наблюдаться у любого метода делителей, в котором шаг между делителями (если привести ряд делителей к форме, когда он начинается с единицы) будет меньше единицы[486].

4.1.9. Численные критерии пропорциональности

Другой тип критериев пропорциональности – численные критерии, или критерии оптимальности. Это числа, получаемые с помощью определенных вычислений. Как правило, чем меньше численное значение критерия, тем меньше отступление от пропорциональности; а если его значение оказывается минимально возможным, то это означает, что полученный результат оптимален с точки зрения данного критерия. Впрочем, возможна и обратная логика работы: максимальное значение означает наибольшее приближение к пропорциональности, а убывание – отдаление от нее.

В нашей работе 2005 года[487] были предложены три таких критерия:

1) сумма модулей разности доли мест в парламенте и доли голосов избирателей, полученных каждой партией (относительно суммы голосов за партии, участвующие в распределении мандатов), – критерий 1;

2) сумма модулей разности «цены» мандата (то есть числа голосов, приходящихся на один мандат) для каждого списка от средней «цены» мандата (которая равна квоте Хэйра) – критерий 2 (обычно выражается в процентах от квоты Хэйра);

3) сумма модулей этой же разности, умноженной на число полученных партией мандатов, – критерий 3.

Однако впоследствии мы установили, что критерии 1 и 3 эквивалентны. Действительно, если v_i – число голосов, полученных i-й партией, V – сумма голосов за партии, участвующие в распределении мандатов, m_i – число мандатов, доставшееся i-й партии, M – число распределяемых мандатов, то критерий 1 будет равен |v_i/V – m_i/M|, а критерий 3 – (|v_i/m_i – V/M|*m_i). Преобразовав последнюю формулу, мы получаем V*|v_i/V – m_i/M|, то есть критерий 1, умноженный на постоянную (для данных выборов) величину V.

Отметим, что критерий 1 аналогичен индексу Лузмора – Хэнби, который используется для оценки степени представительности парламента, избранного по пропорциональной системе. Последний равен критерию 1, деленному на два[488]. Связаны с ним и другие индексы представительности, которые будут нами использованы в разделе 5.2.

Таким образом, остаются критерии 1 и 2. Какой из них в большей степени отражает требование пропорционального распределения мандатов и закрепленный международными избирательными стандартами принцип равного избирательного права?

Критерий 1, как видно уже из его определения, является мерилом отклонения от пропорциональности. Что касается критерия 2, то его можно считать мерилом степени неравенства партий, поскольку равенство партий должно обеспечиваться равной «ценой мандата» каждой из них.

Можно было бы думать, что критерий 2 отражает и степень неравенства избирателей. Однако это не так. Мерилом степени неравенства избирателя следует считать разность между величинами, обратными «цене мандата» для конкретной партии и средней «цене мандата». Это «вес голоса» избирателя конкретной партии (m_i/v_i) и средний «вес голоса» (M/V). Для того чтобы оценить степень неравенства всех избирателей, эту разность (точнее, ее модуль) следует умножить на число избирателей данной партии (v_i) и просуммировать значения, полученные для всех партий: (v_i*|m_i/v_i – M/V|). Преобразуя это выражение, мы получаем |m_i – M*v_i/V|) или |m_i/M – v_i/V|*M, то есть критерий 1, умноженный на постоянную (для данных выборов) величину M.

Таким образом, именно критерий 1 следует считать мерилом степени неравенства избирателей. Аналогичным образом этот критерий был выведен в работе О. Н. Каюнова для распределения между субъектами федерации одномандатных округов по выборам в Государственную Думу[489].

Ранее нами уже было математически доказано, что оптимальные результаты с точки зрения критерия 1 (или индекса Лузмора – Хэнби) дает метод Хэйра – Нимейера[490]. Этот вывод подтверждается и расчетами, сделанными для 19 российских региональных выборов[491]. Иллюстрирует его и таблица 4.17, где приведены расчеты критериев 1 и 2 в отношении результатов распределения, достигнутых различными методами для ранее использованных нами брюссельского и алтайского примеров, а также еще для одного примера – выборов Законодательного Собрания Калужской области 14 ноября 2004 года, где между пятью партиями распределялось 20 мандатов и для которых получилось пять разных результатов распределения мандатов[492]. К сожалению, критерий 2 неприменим для случаев, когда метод не дает какой-либо партии ни одного мандата, поэтому для брюссельского примера данный критерий показан лишь для двух вариантов распределения.

Как видно из таблицы, критерий 1 для результатов, полученных методом Хэйра – Нимейера, во всех трех случаях оказался наименьшим. Для результатов, полученных методом д’Ондта, он существенно больше. В приведенных примерах метод Сент-Лагю дает такое же распределение, как и метод Хэйра – Нимейера, однако в тех случаях, когда они приводят к разному распределению, критерий 1 для метода Хэйра – Нимейера меньше. Иными словами, вопреки тому, что написано в десятках книг, именно метод Хэйра – Нимейера дает оптимальную пропорциональность.

Таблица 4.17. Критерии пропорциональности для различных результатов распределения мандатов по итогам голосования на трех различных выборах

Интереснее то, что с точки зрения критерия 2 (то есть близости к средней «цене» мандата) метод д’Ондта также не является оптимальным. Этот факт требует более подробного анализа. Ведь данный метод обосновывался именно тем, что в его основе выравнивание «цены» мандата. Однако апологеты метода д’Ондта не замечали одной принципиальной ошибки. Метод основан на выяснении вопроса, у какой партии цена мандата будет выше, если все партии получат дополнительный мандат. Однако в конечном итоге не все партии получают дополнительный мандат, поэтому нужно учитывать и «цену» мандата для партий, дополнительного мандата не получающих. В противоположность методу д’Ондта метод Адамса учитывает только «цену» мандата, если ни одна партия не получит дополнительного мандата. Но это – другая крайность. В результате метод д’Ондта благоприятствует партиям-лидерам, а метод Адамса – партиям-аутсайдерам. А более адекватные результаты дают методы, основанные на средних значениях между результатами округления «идеального частного» до меньшего и большего целого числа (Сент-Лагю, Хилла, Дина), то есть как бы усредняющие «цену» мандата для случаев получения и неполучения дополнительного мандата.

Нам удалось получить математическое доказательство того, что оптимальные с точки зрения критерия 2 результаты дает метод, основанный на квоте Хэйра и одном из вариантов правила наибольшего частного. Этот метод заключается в том, что дополнительные мандаты получают партии, у которых оказываются наибольшие частные от деления числа полученных ими голосов на среднее гармоническое между результатами округления «идеального частного» до меньшего и большего целого числа[493]. Данный метод в значительной степени аналогичен методу делителей Дина. Однако приведенное в указанной работе доказательство оказалось верным только для случая, когда оптимальный с точки зрения данного критерия результат не нарушает «правила квоты». Из наиболее часто используемых методов распределения мандатов наилучшие результаты с точки зрения критерия 2 обычно дает датский метод[494]. При этом результаты, полученные датским методом и методом Дина, чаще всего совпадают, а в некоторых случаях датский метод дает лучший результат, чем метод Дина.

Во всех проанализированных нами случаях наихудшие с точки зрения критериев 1 и 2 результаты давал метод делителей Империали.

Подводя итоги нашему обсуждению, мы должны отметить, что идеального метода распределения мандатов не существует – это доказали М. Балинский и П. Янг. Однако из данного вывода не следует, что все существующие методы распределения мандатов равнозначны. В первую очередь следует категорически отвергнуть метод делителей Империали, который не удовлетворяет «правилу идеальных частных» и потому не может считаться методом пропорционального распределения мандатов[495].

Также можно говорить и о том, что метод д’Ондта и родственные ему методы (тюменский метод; методы квот, основанные на правиле наибольшего среднего), хотя и удовлетворяют минимальным требованиям пропорциональности («правилу идеальных частных»), все же дают результаты распределения, далекие от оптимальных.

Наиболее адекватными следует считать методы Хэйра – Нимейера и Сент-Лагю, и в первую очередь из них следует выбирать. Метод Хэйра – Нимейера дает оптимальные результаты с точки зрения критерия 1 и не нарушает «правило квоты». К достоинствам данного метода следует также отнести его простоту и понятность для членов избирательных комиссий и избирателей. В то же время этот метод может приводить к нкоторым парадоксам. Также он не очень удобен в случае отсутствия заградительного барьера (подробнее об этом будет сказано в подразделе 4.6.1).

К достоинствам метода Сент-Лагю следует отнести то, что он не приводит к парадоксам, обычно удовлетворяет «правилу квоты» и часто дает результаты, близкие к оптимальным с точки зрения критериев 1 и 2. Также не стоит сбрасывать со счета датский метод, который чаще других методов дает результаты, оптимальные с точки зрения критерия 2. Кроме того, датский метод иногда бывает удобен при распределении небольшого числа мандатов без заградительного барьера (см. подраздел 4.6.1).

4.2. Размер избирательного округа и другие территориальные аспекты

Как показано в главе 2, хотя идеологи пропорциональной избирательной системы ратовали за проведение выборов в едином общенациональном избирательном округе, первоначально эта система применялась в основном в небольших многомандатных избирательных округах. Вскоре, однако, появились многоуровневые модели: выборы проводились в небольших многомандатных избирательных округах, но в этих округах распределялись не все мандаты – часть мандатов распределялась на более высоких уровнях, вплоть до общенационального.

Лишь после Второй мировой войны выборы в общенациональном избирательном округе стали проводиться в Израиле (120 депутатов) и Нидерландах (150 депутатов), а также в рамках смешанной системы – в Федеративной Республике Германии (первоначально 242, в настоящее время 299, не считая «избыточных» и «выравнивающих»). После 1989 года, когда пропорциональная избирательная система стала распространяться в странах новой демократии, во многих она также стала реализовываться в едином общенациональном округе – на Украине (225 депутатов при смешанной и 450 депутатов при полностью пропорциональной системе), в Молдове (101 депутат), Сербии (250 депутатов), Словакии (150 депутатов).

При этом в Российской Федерации возникла новая модель пропорциональной избирательной системы – с разбиением партийного списка на территориальные части.

Территориальные аспекты пропорциональной системы демонстрируют сложности в процессе поиска баланса различных факторов. С одной стороны, чем меньше размер избирательного округа, тем больше искажение пропорциональности. С другой стороны, в небольших округах списки включают меньшее число кандидатов и избирателю обычно легче ориентироваться, учитывать личности кандидатов. Также чем больше размер округа, тем труднее реализовать модель открытых списков. Кроме того, при выдвижении общенациональных списков усиливается централизация и бюрократизация политических партий[496].

С целью соединить достоинства единого округа (минимизация искажений пропорциональности) и небольших многомандатных округов (приближение кандидатов к избирателю) были созданы многоуровневые модели. Однако при этом возникает другой недостаток – избирательная система становится более сложной.

Далее мы разберем три варианта решения территориальной проблемы – разделение территории на небольшие многомандатные округа, разбиение списка на территориальные части и многоуровневые системы.

4.2.1. Разделение территории на избирательные округа

Конституция Финляндии предусматривает, что для парламентских выборов территория страны делится на многомандатные избирательные округа, число которых может быть от 12 до 18; от каждого округа избирается не менее 7 депутатов (кроме Аландских островов, от которых избирается один депутат). В начале 2000-х годов страна делилась на 15 округов[497]. На выборах 2015 года действовали 13 округов, включая Аландские острова. От этих округов избирались 7, 8, 10, 14, 16 (в двух), 17 (в двух), 18, 19, 22 и 35 депутатов[498]. Подробнее о распределении мандатов в этих округах будет сказано в подразделе 4.6.1.

На выборах польского Сейма 2015 года территория страны делилась на 41 многомандатный округ. При этом в одном округе распределялось всего 7 мандатов, в четырех – 8 мандатов, в девяти – 9 мандатов, в пяти – 10 мандатов, в одном – 11 мандатов, в двенадцати – 12 мандатов, в одном – 13 мандатов, в четырех – 14 мандатов, в двух – 15 мандатов, еще по одному округу имели 16 и 20 мандатов. Это приводит (вместе с завышенными заградительными барьерами) к заметным искажениям пропорциональности при распределении мандатов. Так, партия «Право и справедливость» получила 37,6 % голосов и 51,1 % мандатов (то есть создалось «сфабрикованное большинство»), а Современная партия с 7,6 % довольствовалась 6,1 % мандатов, Польская народная партия с 5,1 % голосов – 3,5 % мандатов[499]. Если бы мандаты распределялись в общенациональном масштабе, при тех же барьерах и методе д’Ондта «Право и справедливость» получила бы только 45,2 % мандатов, зато Современная – 9,1 %, а Польская народная партия – 6,1 %.

В Испании 50 многомандатных избирательных округов соответствуют провинциям, плюс Сеута и Мелилья являются одномандатными округами. На выборах 2004 года в девяти провинциях распределялось всего по 3 мандата, в девяти – по 4, в девяти – по 5, в пяти – по 6, в пяти – по 7, в трех – по 8, в четырех – по 9, по одной провинции имели 10, 11, 12, 16, 31 и 36 мандатов. Экспертами отмечается, что это приводит к сильным искажениям пропорциональности представительства[500].

В Чехии территория страны также делится на многомандатные округа (соответствующие краям страны), но число мандатов в каждом округе не определяется заранее, а вычисляется пропорционально числу действительных голосов, поданных в каждом крае[501]. На выборах 2013 года края получили от 5 до 25 мандатов[502].

В Латвии 100 депутатов избираются в 5 многомандатных округах, в Словении – 90 депутатов в 8 округах[503]. В Турции территория страны делится на 85 многомандатных округов, в парламент избирается 550 депутатов, то есть средний размер округа – 6,5 мандата[504].

4.2.2. Разделение партийного списка на территориальные части

В Российской Федерации при выборе в 1993 году модели пропорциональной системы было решено проводить выборы половины депутатов Государственной Думы (225) по единому общефедеральному округу, несмотря на то что Россия – огромная страна с большим количеством регионов.

Однако именно большое количество регионов и значительное их неравенство по численности населения вынудили сделать такой выбор. Было абсолютно ясно, что при разбиении территории России на 89 округов, соответствующих субъектам РФ, в большинстве округов невозможно применить пропорциональную систему: на них пришлось бы всего два-три мандата, а то и один. В то же время образование многомандатных округов из территорий нескольких субъектов РФ авторы первого закона о парламентских выборах сочли искусственным и недопустимым[505].

В то же время разработчики российского законодательства нашли способ скомпенсировать недостаток, присущий единому округу. Было предложено разбивать федеральный список на региональные группы. Правда, в первом варианте, который применялся на выборах 1993 года, разбиение списка на группы было правом, а не обязанностью избирательного объединения. Кроме того, никак не ограничивался размер центральной (общефедеральной) части списка. В результате норма оказалась малоэффективной. Из 13 участвовавших в выборах избирательных объединений разбили свой список только шесть (два из которых в Думу не прошли), причем у двух общефедеральные части были столь большими, что ни один кандидат из региональных групп мандата не получил. В целом из 225 мандатов только 29 достались кандидатам, включенным в региональные группы.

На выборах 1995 года разбиение списка на региональные группы стало уже обязанностью. В результате длительных споров при подготовке закона появилась норма об ограничении общефедеральной части списка 12 кандидатами, что составляло примерно 5 % от числа мандатов, распределяемых по пропорциональной системе[506]. При таком ограничении от каждой партии, прошедшей в Думу, хотя бы небольшое число избранных депутатов должно было представлять региональные группы.

В законе, действовавшем на выборах 1999 года, максимальный размер общефедеральной части списка был увеличен до 18 кандидатов. В результате от Блока Жириновского в Думу не попал ни один кандидат из региональной части списка.

Следует отметить, что требование закона об обязательном разбиении списка на группы можно было легко обойти. Так, в 1995 году некоторые блоки выделили в своих списках всего две региональные группы, одна из которых включала Эвенкийский автономный округ (субъект РФ с наименьшим числом избирателей), а другая – все остальные регионы. Однако такого рода поведение было характерно лишь для маргинальных объединений и блоков. Серьезные избирательные объединения разбивали свои списки на значительное число групп. Так, на выборах 1995 года у КПРФ было 20 групп, у объединения «Яблоко» – 51, у движения «Наш дом – Россия» – 85, у ЛДПР – 89.

На выборах 1999 года среднее число групп в списках несколько снизилось, так как партиям стали ясны негативные последствия слишком сильного дробления списка. Тем не менее число групп у большинства серьезных объединений и блоков было вполне солидным: у Блока Жириновского было 7 групп, у объединения «Яблоко» – 16, у КПРФ – 20, у блока «Медведь» – 26, у блока «Отечество – Вся Россия» – 36.

В законе, действовавшем на выборах 2003 года, было установлено, что число региональных групп должно быть не меньше семи. Размер общефедеральной части списка сохранился прежним (18 кандидатов) несмотря на то, что Комитет по государственному строительству (при согласии представителей ЦИК России) предлагал вернуться к норме, ограничивавшей эту часть 12 кандидатами.

На выборах 2003 года самым дробным был список Аграрной партии России (57 групп), 4 партии и блок из числа получивших более 3 % голосов («Единая Россия», «Родина», Союз правых сил, блок «Российская партия пенсионеров и Партия социальной справедливости») выделили в своих списках 28–31 группу. У КПРФ было 20 групп, у партии «Яблоко» – 15, и только ЛДПР обошлась минимумом в 7 групп[507].

На выборах 2007 года, помимо перехода на полностью пропорциональную систему, были существенно изменены правила формирования партийного списка. Общефедеральная часть списка ограничена тремя кандидатами. Минимальное число региональных групп увеличено до 80 (то есть более чем в 10 раз). Регионы с числом избирателей более 1,3 миллиона было разрешено разбивать на несколько групп (соответствующие этим группам территории устанавливались решением ЦИК России). При объединении регионов в одну группу численность избирателей на соответствующей территории не должна была превышать 3 миллиона. Группы должны были охватывать все субъекты федерации. Запрещено было образовывать группы из не граничащих между собой регионов (за исключением анклавной Калининградской области).

Таким образом, количество региональных групп, на которые должен был быть разбит партийный список, могло варьироваться от 80 (минимум, установленный законом) до 153 (такое количество групп получалось при максимально возможной разбивке на группы больших регионов). Большинство партий, выдвинувших списки на выборах 2007 года, предпочли разбиение, близкое к минимальному: у семи число групп было от 83 до 90, у пяти – от 92 до 99 и только у двух – более 100. Такое разбиение означало, что большинство региональных групп соответствовали отдельным субъектам РФ и только небольшое число групп объединяло несколько регионов или, напротив, соответствовало части территории региона[508].

На выборах 2011 года правила формирования списка были немного изменены. Максимальное число кандидатов в общефедеральной части было увеличено до 10, а минимальное число региональных групп сокращено до 70. Максимально возможное число региональных групп в этот раз оказалось равным 151 (оно немного уменьшилось из-за ликвидации нескольких мелких субъектов РФ). Партии, как и на предыдущих выборах, стремились к разбиению, близкому к минимальному: четыре партии из семи разбили свои списки менее чем на 80 групп, одна – на 80 групп и две – на 82 и 83 группы[509].

Новый федеральный закон о выборах в Государственную Думу, принятый в 2014 году, возвращающий параллельную (смешанную несвязанную) избирательную систему, сохранил максимальное число депутатов в общефедеральной части, равное 10, но вдвое (до 35) сократил минимальное число региональных групп.

На всех выборах в Государственную Думу мандаты между региональными группами внутри партийного списка распределялись пропорционально голосам, поданным за партию на соответствующих территориях (по методу Хэйра – Нимейера).

Таким образом, российская модель позволяет обеспечивать территориальное представительство при выборах по единому общенациональному округу. При этом сами партии решают, как разбивать список, в том числе какие регионы соединять между собой, что позволяет избегать искусственности, неизбежной при принудительной процедуре.

Однако требование разбиения списка на большое число групп, действовавшее на выборах 2007 и 2011 годов, имело ряд негативных последствий. Так, для некоторых небольших по численности населения регионов расчеты показывали, что добиться представительства в Государственной Думе регион может только через список партии, получающей более 200 мандатов, то есть «Единой России». Но для этого зачастую требовалась высокая явка и более высокая, чем в целом по стране, поддержка партии власти. Поэтому в таких регионах на представителей элиты оказывалось особое давление, чтобы они консолидированно (безотносительно к своим политическим убеждениям) поддержали «Единую Россию». Вообще в тех случаях, когда списки разбиваются на группы, в основном соответствующие субъектам РФ, региональные власти получают сильный стимул повышать явку любыми законными и незаконными методами, поскольку от явки зависит число мандатов, получаемых регионом.

Также требование разбиения списка на большое число групп в сочетании с некоторыми другими требованиями не давало партиям возможность формировать группы, соответствовавшие территориям с примерно равной численностью избирателей, что позволило бы создавать условия для эффективной внутрипартийной конкуренции. Большинство партий не могло рассчитывать на получение 70 и более мандатов, поэтому им приходилось создавать заведомо «непроходные» группы, где кандидаты не имели серьезных стимулов для предвыборной борьбы. Довольствуясь по итогам голосования 40–60 мандатами, эти партии лишались возможности иметь на некоторых территориях своих депутатов, а их избиратели не получали «своего» депутата[510].

Более того, при таком большом числе групп возникла опасность, что некоторые регионы не получат депутатов ни от одной из партий. О такой опасности мы писали еще в 2007 году[511]. Но тогда, главным образом из-за высокого результата «Единой России», эта опасность миновала[512]. Однако на выборах 2011 года негативный прогноз сбылся: один из регионов (Республика Алтай) оказался без представительства[513].

На региональных выборах до 2003 года разбиение списков на территориальные группы не практиковалось. В период 2003–2005 годов оно еще было редкостью – данную модель использовали 8 регионов из 44. Однако в 2006–2009 годах ее применила уже почти половина регионов – 32 из 70. А затем она стала доминировать: в период 2010–2013 годов списки должны были разбиваться на группы в 64 кампаниях из 75[514].

По нашему мнению, разбиение списков на группы оправдано в больших и неоднородных регионах, а в небольших однородных регионах дробление списков имеет больше отрицательных, чем положительных качеств с точки зрения обеспечения интересов избирателей. Кроме того, разбиение списков в большей степени важно при полностью пропорциональной системе, так как в случае смешанной системы территориальное представительство обеспечивается депутатами по одномандатным округам. Мы же часто видим обратную картину: не было разбиения на группы в нескольких регионах, где выборы проводились по полностью пропорциональной системе, а также в ряде крупных регионов страны с неоднородным (в том числе этнически) электоратом (Республика Татарстан, Краснодарский край, Кемеровская область; в первом цикле – также Республика Коми, Московская и Ростовская области), зато практиковалось разбиение во многих небольших по числу избирателей и относительно однородных регионах[515].

При этом, в отличие от выборов в Государственную Думу, в большинстве регионов был выбран наиболее жесткий вариант разбиения списка на территориальные группы: группы привязаны к одномандатным округам, и их запрещено объединять[516]. Поскольку в большинстве случаев число одномандатных округов было равно числу мандатов, распределяемых по пропорциональной системе (или было на единицу меньше), получалось, что список необходимо было разбивать на столько групп, сколько мандатов распределялось по единому округу. Правда, обычно региональный закон разрешал создавать меньшее число групп, но это невыгодно самим партиям – в этом случае они оставляют некоторые территории без кандидатов[517]. В качестве дополнительного обременения во многих региональных законах содержалось требование, согласно которому в каждой региональной группе должно было быть два или даже больше кандидатов; это вынуждало партии выдвигать списки из большого числа кандидатов, подавляющее большинство которых не имело шансов на избрание[518].

Такие жесткие требования приводят к тому, что в результате выборов значительная часть территорий оказывается не представленной в списочной половине законодательного органа (а если выборы проводятся полностью по пропорциональной системе – то и в целом в законодательном органе)[519]. Тем самым разбиение списков на группы не столько приближает депутатов к избирателям, сколько отдаляет.

Кроме того, разбиение списков на группы, которым соответствует не очень большое число избирателей, делает результаты выборов весьма чувствительными к различным ошибкам и манипуляциям. Так, в Псковской области в 2007 году было зафиксировано большое число жителей Пскова, голосовавших по открепительным удостоверениям в одном из сельских округов; их организованно подвозили с целью увеличить результат соответствующей территориальной группы одной из партий[520]. Появляется возможность путем небольших изменений в итогах голосования повлиять на состав избранных депутатов. Такой случай имел место в 2009 году в Карачаево-Черкесской Республике, когда изменение протокола на одном избирательном участке привело к перераспределению мандатов сразу у трех политических партий[521]. Особенно скандальными стали выборы Законодательного Собрания Санкт-Петербурга 2011 года, когда в результате переписывания протоколов по некоторому числу избирательных участков было изменено распределение мандатов у всех оппозиционных партий[522].

Разбиение списков на группы стало практиковаться и на муниципальных выборах, где оно вообще не имеет плюсов (поскольку территория небольшая и электорат в основном однородный), зато имеет все перечисленные выше минусы, тем более что обычно применяется наиболее жесткий вариант разбиения[523].

В некоторых регионах система разбиения списков на территориальные группы была доведена до крайних форм. Так, в Республике Мордовии в 2003 и 2008 годах, Республике Башкортостан в 2006 году, Калининградской области в 2006 году, Курганской области в 2010 году списки не имели центральной части, то есть полностью разбивались на территориальные группы. А в Санкт-Петербурге в 2007 и 2011 годах в каждой территориальной группе мог быть только один кандидат, что создавало иллюзию мажоритарных выборов[524].

Такие крайние формы оказались привлекательными для украинских законодателей. В 2002 году в Верховную Раду Украины депутатами С. Б. Гавришем, Ю. Я. Йоффе и Г. П. Дашутиным был внесен проект закона о парламентских выборах, предусматривавший разбиение списка на 450 территориальных групп (по числу депутатов Верховной Рады), в каждой из которых могло быть не более одного кандидата; центральная часть списка не предусматривалась. При этом формально говорилось о разбиении территории страны на 450 территориальных округов и выдвижении партиями в каждом округе не более одного кандидата, однако в реальности речь шла о выборах по партийным спискам. Голос избирателя должен был засчитываться в первую очередь партии, и мандаты должны были распределяться между партиями пропорционально голосам избирателей, а затем мандаты должны были получать кандидаты, в округах которых процент голосов за партию был выше[525].

Тогда этот законопроект не получил поддержки. Однако в 2015 году подобная система была принята для выборов областных, городских и районных советов. Разница лишь в том, что в ходе второго чтения в закон было внесено положение о том, что в списке должна быть центральная часть, состоящая из одного кандидата. Данная система была применена на местных выборах в октябре 2015 года и продемонстрировала недостатки, о которых говорилось выше: часть территорий оказалась непредставленной, в то время как в отдельных территориях были избраны два, а иногда и три депутата[526].

Ю. Б. Ключковский назвал такую систему «системой Гавриша – Йоффе – Дашутина», или «квазимажоритарной пропорциональной системой»[527]. Как уже отмечалось выше, у избирателя, особенно при соответствующей информационной (точнее, дезинформационной) кампании, может создаться иллюзия, что он голосует за конкретного кандидата подобно тому, как это происходит при мажоритарной системе. Однако в случае мажоритарной системы голос избирателя либо способствует избранию конкретного кандидата, либо «пропадает»; здесь же голос по факту получает партия, и он может способствовать избранию другого кандидата от этой партии[528].

Отмечается также, что в данном случае голос избирателя отдается как партии, так и кандидату, как это имеет место в случаях открытых списков (см. раздел 3.6) и систем добавочных представителей (см. подраздел 3.7.3). Однако, в отличие от открытых списков, здесь у избирателя нет возможности выбрать кандидата из списка поддерживаемой им партии. В большей степени данная система похожа на системы добавочных представителей – в обоих случаях один и тот же голос засчитывается и партии, и кандидату. Тем не менее в системах добавочных представителей голос избирателя в первую очередь засчитывается кандидату, и он может оказаться избранным, даже если его партия не получит мандатов (поэтому мы относим системы добавочных представителей к смешанному типу). При «системе Гавриша – Йоффе – Дашутина» кандидат может получить мандат только в том случае, если его партия будет участвовать в распределении мандатов. Именно поэтому мы относим данную модель к типу пропорциональных, а не смешанных систем. Хотя следует признать, что в данном случае наблюдается конвергенция, и «система Гавриша – Йоффе – Дашутина» как крайний вариант пропорциональной системы с разбиением списка на территориальные группы начинает напоминать некоторые крайние варианты смешанной системы.

4.2.3. Многоуровневые системы

Как отмечалось в разделах 2.3 и 2.4, многоуровневые системы появились в период между двумя мировыми войнами и получили еще большее распространение после Второй мировой войны.

Примером двухуровневой системы может служить Швеция. Здесь 349 парламентских мандатов делятся на две части – 310 основных и 39 уравнивающих. Основные мандаты распределяются в 29 многомандатных избирательных округах, в основном соответствующих административным единицам – ленам (только лен Сконе поделен на три округа, а лен Западный Йотланд – на четыре), между партиями, преодолевшими в соответствующем округе 12-процентный барьер. На втором этапе в распределении мандатов участвуют партии, преодолевшие 4-процентный барьер в масштабе страны. При этом определяется, сколько мандатов из 349 должно быть выделено этим партиям исходя из доли голосов, полученных ими в национальном масштабе. Далее число мандатов, завоеванных партией в округах, вычитается из этого количества, и таким образом определяется, сколько уравнивающих мандатов достается партии. Эти мандаты затем передаются тем округам, где соответствующая партия имеет наибольший остаток неучтенных голосов[529].

Похожая система применяется в Дании. Страна делится на три крупных региона – столичный, островной и ютландский. Каждый из них в свою очередь делится на 3–4 многомандатных округа, всего таким образом получается 10 округов. В этих округах распределяется 135 мандатов, а еще 40 являются дополнительными (уравнивающими). Эти дополнительные мандаты распределяются сначала между партиями, затем – между регионами и в конечном счете – между округами. При этом, в отличие от Швеции, в округах нет заградительного барьера, а на национальном уровне барьер составляет 2 %, но к распределению мандатов на втором этапе допускаются также партии, которые получили как минимум один окружной мандат или в двух из трех регионов получили количество голосов не менее естественной квоты[530].

Иной принцип предусмотрен в Австрии. Здесь система трехуровневая – 43 региональных избирательных округа, 9 земельных округов и общенациональный округ. Но главное отличие от шведской и датской систем в том, что заранее не определяется число мандатов, распределяемых на первом, втором и третьем этапах. На первом этапе распределяются мандаты в региональных округах. При этом используется квота Гогенбах-Бишофа, и каждая партия получает столько мандатов, сколько квот укладывается в собранном ею количестве голосов (или, иными словами, число полученных ею мандатов равно целой части отношения числа голосов к квоте).

Оставшиеся нераспределенными мандаты и остатки голосов суммируются на уровне земельного округа. Во втором распределении участвуют только партии, получившие хотя бы один региональный мандат или преодолевшие 4-процентный барьер на общенациональном уровне. Для распределения мандатов используется тот же метод, что и на первом уровне. Наконец, мандаты, оставшиеся нераспределенными на втором уровне, и остатки голосов переходят на общенациональный уровень, и здесь уже распределение происходит по методу д’Ондта[531].

Похожая (но двухуровневая) система в Болгарии. Территория страны разделена на 31 многомандатный округ, из них три округа в Софии, два в Пловдиве и 26 в остальных областях. На первом этапе мандаты распределяются в этих округах (с использованием квоты Хэйра), а на втором – в общенациональном округе[532].

4.3. Искажения пропорциональности: «премии» и заградительный барьер

К недостаткам пропорциональной избирательной системы обычно относят то, что она не способствует формированию прочного правительства, опирающегося на стабильное парламентское большинство, и то, что она стимулирует чрезмерное партийное дробление, в том числе и фракционное дробление депутатского корпуса. И хотя эти опасности чаще всего преувеличены[533], в пропорциональную систему стали вноситься дополнения, нацеленные на преодоление данных недостатков и неизбежно приводящие к искажению пропорциональности.

С одной стороны, чтобы способствовать формированию стабильного парламентского большинства, в некоторых странах стали вводить систему «премий» («бонусов»). С другой стороны, для предотвращения чрезмерного фракционного дробления парламента появился и вскоре занял прочные позиции заградительный барьер.

4.3.1. Система «премий»

Первым примером использования системы «премий» можно считать закон, принятый в Италии в 1923 году после прихода к власти Б. Муссолини («закон Ачербо»). По этому закону партия, собравшая наибольшее количество голосов (но не менее 25 %), получала право на две трети мест в Палате депутатов, а оставшиеся места должны были пропорционально распределяться между другими партиями. Впрочем, система эта действовала недолго: с 1929 года выборы в Италии даже формально стали «выборами без выбора»[534].

В 1953 году Христианско-демократическая партия попыталась вернуться к системе «премий». Она сумела провести закон, по которому партии или блоку партий, получившим в масштабе страны абсолютное большинство голосов, должно было достаться 65 % мест в Палате депутатов. Этот закон получил в народе прозвище «мошеннического». Однако на парламентских выборах 1953 года блок, возглавляемый христианскими демократами, немного не дотянул до заветной планки, получив 49,7 % голосов. Вскоре после выборов, в 1954 году, «мошеннический» закон был отменен[535].

Третий раз система «премий» была введена в Италии в 2005 году «законом Кальдероли», принятым по инициативе С. Берлускони. По этой системе если партия или блок партий с наибольшим числом голосов при пропорциональном распределении должны получить менее 340 мандатов, им предоставляется дополнительное количество мандатов, необходимых для достижения 340 (то есть 54 %). Остальные места распределяются между преодолевшими необходимый барьер партиями пропорционально полученным ими голосам. На первых же выборах 2006 года возглавлявшаяся С. Берлускони коалиция «Дом свобод» получила 49,74 %, а блок «Унионе» во главе с Р. Проди – 49,81 %. В соответствии с законом блоку «Унионе» досталось 340 мандатов, а коалиции «Дом свобод» – только 277[536].

В 2013 году Конституционный суд Италии признал неконституционными некоторые положения «закона Кальдероли», в том числе касающиеся «премии» большинства. В 2015 году был принят новый закон, позволяющий получить 340 мандатов только списку, за который проголосовало не менее 40 % избирателей (при запрете соединения списков)[537].

В Греции в 1958 году была принята модель, при которой мандаты распределялись в два этапа. Часть мандатов распределялась между партиями, преодолевшими в масштабе страны 5-процентный барьер, а другая часть – только между партиями, получившими более 25 % голосов, блоками из двух партий, получившими более 35 % голосов, и блоками из более чем двух партий, получившими более 40 % голосов. В результате Национально-радикальный союз, получивший на выборах 1958 года 41 % голосов, взял 57 % мандатов[538].

Эта же модель была принята и после падения режима «черных полковников» в 1974 году. Разница лишь в том, что для участия во втором этапе распределения мандатов требовалось получить меньшую долю голосов: для партий – 17 %, для блоков двух партий – 25 %, для блоков трех и более партий – 30 %. На выборах 1977 года партия «Новая демократия», собрав 42 % голосов, получила 58 % мандатов[539].

Далее правила неоднократно менялись, но система «премий» сохранялась. Так, в 1980-е годы действовало правило, согласно которому ведущая политическая партия получает абсолютное большинство мест в Палате депутатов, если она наберет по меньшей мере 46 % поданных голосов и опередит идущую следом за ней партию по меньшей мере на 7 %[540]. Позднее был установлен порядок, согласно которому 260 мандатов из 300 распределялись пропорционально голосам избирателей, а остальные 40 мандатов отдавались партии, набравшей наибольшее число голосов[541]. Затем размер «премии» вырос до 50 мандатов.

В результате «сфабрикованное большинство» для Греции стало обычным явлением. Так, в 1996 году социалисты (партия ПАСОК) получили 41,5 % голосов и 162 мандата (54 %), в 2000 году – 43,8 % и 158 мандатов (52,7 %). В 2004 году партия «Новая демократия», имея 45,4 % голосов, получила 165 мандатов (55 %)[542], а в 2007 году она с 41,85 % голосов завоевала 152 мандата (50,7 %). В 2009 году ПАСОК с 43,9 % голосов получила 160 мандатов (53,3 %). Искажения пропорциональности получались и позднее. Так, в январе 2015 года левая партия СИРИЗА получила 36,3 % голосов и 149 мандатов (49,7 %), а в сентябре 2015 года – 35,4 % голосов и 145 мандатов (48,3 %)[543].

В отличие от приведенных выше случаев, направленных на искусственную «фабрикацию» большинства, в законе Германии есть положение, согласно которому если список, собравший больше половины общего числа партийных голосов, получает не более половины распределяемых мандатов, ему в первую очередь выделяется мандат при их распределении на основе остатков[544]. Это положение направлено на то, чтобы партии, получившей большинство голосов, досталось и большинство мандатов, что вполне справедливо.

4.3.2. Заградительный барьер

Хотя примеры применения в той или иной форме заградительного барьера известны с конца 19-го века (см. раздел 2.2), «триумфальное шествие» этого института началось с Федеративной Республики Германии, где 5-процентный заградительный барьер (заградительный пункт, 5-процентная оговорка) был введен на выборах в бундестаг 1949 года на уровне земель, а на выборах 1953 года – на федеральном уровне.

В настоящее время заградительный барьер действует в большинстве стран, где применяется пропорционально-списочная система. При этом в странах Европы и в ряде латиноамериканских стран величина барьера чаще всего ниже 5 % – 3 % в Аргентине, Греции, Испании, 4 % в Австрии, Болгарии, Словении и др. Самый низкий барьер в Нидерландах – он равен естественной квоте, то есть 100 % делится на число мандатов (150), и, таким образом, барьер составляет 0,67 %.

Длительное время один из самых низких барьеров (1 %) существовал в Израиле. Однако затем он неоднократно повышался: до 1,5 % перед выборами 1992 года, до 2 % перед выборами 2006 года и до 3,25 % перед выборами 2015 года.

В Латвии барьер был в 1995 году повышен с 4 до 5 %, в Молдове в 2008 году – с 5 до 6 %. На Украине перед выборами 2006 года (при переходе с параллельной на пропорциональную систему) барьер был снижен с 4 до 3 %, а при возврате параллельной системы в 2012 году он был повышен сразу до 5 %.

В постсоциалистических странах барьер чаще всего устанавливался на уровне 5 % (Венгрия, Литва, Польша, Сербия, Словакия, Чехия). При этом для блоков (коалиций) его обычно делали еще выше. Один из самых высоких барьеров (10 %) был установлен перед выборами 2002 года в Турции[545].

В многоуровневых системах (см. подраздел 4.2.3) может быть установлено несколько барьеров. Так, в Швеции на уровне многомандатных округов, на которые разделена территория страны, барьер составляет 12 %, а на общенациональном уровне – 4 %. Основным следует считать общенациональный барьер, поскольку именно на этом уровне определяется, какие партии допускаются к распределению мандатов; при этом партия, не преодолевшая общенациональный барьер, может получить мандат в округе, если преодолеет окружной[546]. В Дании барьер (2 %) установлен только на общенациональном уровне[547].

Есть, однако, страны, где заградительного барьера нет. Так, в Португалии введение барьера запрещено на конституционном уровне[548]. Однако в этой стране пропорциональная система действует в небольших округах, и мандаты распределяются по методу д’Ондта; таким образом, здесь также существует некий барьер (порог), но в неявном виде (см. подраздел 4.6.1). Аналогичная ситуация в Финляндии.

В России в первоначальном проекте группы В. Л. Шейниса предусматривался 3-процентный барьер, однако в дальнейшем (в варианте от 5 августа 1993 года) величина барьера была повышена до 5 %[549]. Такая величина закрепилась для выборов в Государственную Думу вплоть до 2005 года. На региональных и муниципальных выборах до 2005 года в большинстве кампаний также применялся 5-процентный барьер (в 1993–2002 годах в 13 кампаниях из 14, в 2003–2005 годах в 26 кампаниях из 44). С самым низким барьером (3 %) прошли выборы в Амурской области в 2005 году, барьер в 4 % действовал на выборах в двух регионах. В одном регионе в этот период барьер был установлен на уровне 6 % и в 9 – на уровне 7 %. Завышенные барьеры применялись в Вологодской области (8 %), Москве и Республике Калмыкии (10 %); рекордным был 25-процентный барьер в Корякском автономном округе в 1996 году. В Агинском Бурятском и Усть-Ордынском Бурятском автономных округах барьеры не устанавливались: там по пропорциональной системе распределялось лишь 9 мандатов[550].

При этом еще в 2002 году в закон о выборах депутатов Государственной Думы было внесено положение о повышении барьера до 7 % для выборов следующего созыва (то есть выборов 2007 года). В 2005 году был принят новый закон о думских выборах, и в нем 7-процентный барьер был закреплен.

В том же году в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» для региональных выборов был установлен верхний предел барьера на уровне 7 %. Хотя формально это была мера против завышенных барьеров, но фактически она дала сигнал региональным законодателям поднять барьер до максимально разрешенного уровня[551]. И начиная с октября 2006 года по октябрь 2009 года в подавляющем большинстве регионов выборы проводились с 7-процентным барьером: из 62 кампаний только в 7 барьер был ниже 7 %.

Отметим, что в 1998 году вопрос о 5-процентном барьере на выборах в Государственную Думу стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Суд признал такой барьер допустимым, но с двумя оговорками: 1) избирательные объединения, преодолевшие барьер, должны получить на выборах более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании; 2) барьер должен быть преодолен более чем одним избирательным объединением.

После этого в 1999 году в законодательстве был установлен «плавающий» барьер. Суть его в том, что в случае преодоления установленного законом барьера только одной партией к распределению мандатов допускается еще одна партия, получившая наибольшее число голосов среди партий, не преодолевших барьер; если же партии, преодолевшие барьер, получают вместе менее 50 % голосов, к распределению мандатов допускаются другие партии, получившие наибольшее число голосов, пока сумма голосов, поданных за допущенные к распределению мандатов партии, не превысит 50 %.

На выборах в Государственную Думу эти нормы применять не пришлось. Однако на региональных выборах норма о допуске к распределению второй партии применялась пять раз: в Республике Мордовии (в 2007 году), Республике Татарстан (в 2004 году), Республике Тыве (в 2014 году) и в Кемеровской области (в 2008 и 2013 годах).

По предложению президента Д. А. Медведева в 2009 году для выборов в Государственную Думу и в 2010 году для региональных выборов была установлена уникальная норма: если заградительный барьер выше 5 %, то партии, за которые проголосовало более 5 % избирателей, должны были получать один или два мандата. По сути получился двойной барьер: 5 % для прохождения в парламент и 7 % для участия в пропорциональном распределении мандатов. На выборах в Государственную Думу 2011 года эту норму применять не пришлось – ни одна партия не получила результат между 5 и 7 %.

На региональных выборах 2010–2013 годов данная норма применялась в 16 кампаниях. При этом в восьми (Тамбовская область в марте 2011 года, Республика Ингушетия, Республика Мордовия, Псковская область в декабре 2011 года, Саратовская область в октябре 2012 года, Архангельская, Смоленская и Ярославская области в сентябре 2013 года; в этих кампаниях распределялось от 22 мандатов до 31) результат распределения мандатов оказался точно таким же, каким бы он был, если бы вместо этой сложной конструкции применялся просто 5-процентный барьер. Но в других восьми кампаниях результат оказался иным.

Так, в Республике Дагестан в марте 2011 года, где распределялось 90 мандатов, «Правое дело», получившее 5,1 % голосов, могло бы рассчитывать на четыре мандата, но получило только один. Три недоданных ей мандата получили «Единая Россия», «Справедливая Россия» и «Патриоты России». В Удмуртской Республике в октябре 2012 года распределялось 45 мандатов. «Справедливая Россия» получила 5,1 % и могла рассчитывать на три мандата. Два недоданных ей мандата достались «Единой России» и ЛДПР.

В Воронежской области в марте 2010 года, в Республике Бурятии, Республике Саха (Якутия), Чеченской Республике и Владимирской области в сентябре 2013 года партиям, получившим между 5 и 7 %, при 5-процентном барьере досталось бы по два мандата, а в соответствии с действующими законами они довольствовались одним мандатом. Во всех пяти случаях в выигрыше оказалась «Единая Россия».

В Белгородской области в октябре 2010 года распределение всех 18 мандатов по методу Хэйра – Нимейера дало бы «Единой России» 13 мандатов, КПРФ – 3 мандата, ЛДПР – один мандат и «Справедливой России», получившей 5,1 %, также один мандат. Однако в соответствии с областным законом «Справедливой России» был отдельно выделен один мандат, и по методу Хэйра – Нимейера распределялись остальные 17 мандатов. В результате «Единая Россия» получила 12 мандатов, а ЛДПР – два мандата. В данном случае имел место один из парадоксов распределения мандатов по методам квот, похожий на «парадокс нового штата» (см. подраздел 4.1.8).

В 2011 году для выборов Государственной Думы следующего созыва (которые должны состояться в 2016 году) барьер был снижен до 5 %, соответственно, конструкция двойного барьера была ликвидирована. Это решение было подтверждено и в новом законе о выборах в Государственную Думу, принятом в 2014 году. В том же году (в мае) был снижен до 5 % максимальный барьер для региональных выборов, и там также исчез двойной барьер. На муниципальных выборах до 2011 года величина барьера федеральным законодательством не регулировалась. В 2011 году для выборов в городских округах и муниципальных районах с числом депутатов не менее 20 максимальная величина барьера была зафиксирована на уровне 5 %, для остальных муниципальных выборов она по-прежнему не устанавливалась. В ноябре 2013 года для всех муниципальных выборов максимум барьера стал равным 7 %, но уже в мае 2014 года 5-процентный максимум стал единым для всех региональных и муниципальных выборов.

Очевидно, что заградительный барьер приводит к некоторому ограничению пропорциональности представительства и фактически к ограничению прав граждан на представительство в парламенте. Кроме того, завышенный барьер может привести к еще одному негативному явлению, которое называется «сфабрикованное большинство»: партия, за которую проголосовало меньше половины избирателей, получает большинство мандатов благодаря отсечению от участия в распределении мандатов партий, в сумме имеющих значительную поддержку избирателей. Примером могут служить многие российские региональные и муниципальные выборы[552].

Таким образом, с правовой точки зрения заградительный барьер является существенным ограничением прав граждан и потому может считаться допустимым лишь в той мере, в какой он позволяет решать задачу по обеспечению конституционно защищаемых ценностей. Иными словами, нужно, исходя из принципа разумной достаточности, установить такой размер барьера, при котором он выполнял бы свое конституционно-правовое предназначение. Увеличение барьера сверх этого размера будет чрезмерным, поскольку оно усиливает ограничения без дополнительного усиления его защитной функции.

С какой целью вводится заградительный барьер? В литературе отмечено несколько оснований для его введения.

1. Барьер вводится с целью не допустить в парламент экстремистские партии.

2. Барьер необходим для отсечения партий, получающих поддержку избирателей на уровне «шума».

3. Барьер необходим для того, чтобы не допустить чрезмерного влияния малых партий на принятие парламентом решений, в том числе на формирование правительства.

4. Барьер необходим для того, чтобы избежать чрезмерного фракционного дробления депутатского корпуса.

5. Барьер необходим для того, чтобы все партии, представленные в парламенте, имели работоспособные фракции.

6. Барьер способствует укрупнению партий или по крайней мере их блокированию на выборах[553].

Обсудим эти доводы.

Идея не допустить в парламент экстремистские партии, видимо, была в свое время популярна в Федеративной Республике Германии, которая являлась пионером в деле установления заградительного барьера (но и там это не было главным аргументом в пользу установления барьера). Однако в настоящее время ее не следует воспринимать всерьез. Известно, что когда для этого есть социальные предпосылки, экстремистские партии могут получать довольно ощутимую поддержку избирателей и способны преодолевать достаточно высокие барьеры[554]. Самый яркий урок в этом отношении преподнесла Турция, где перед парламентскими выборами 2002 года был установлен 10-процентный барьер в надежде не пропустить в парламент исламистов. Однако произошло обратное: введшие завышенный барьер умеренные партии остались «за бортом», довольствовавшись 9,4 % и 8,7 %, и к власти пришла исламистская Партия справедливости и развития, которая, получив 34 % голосов, обеспечила себе почти две трети мест в парламенте[555].

Перейдем теперь к вопросу о «шуме». Мы исходим из фундаментальной посылки: итоги голосования отражают позицию, мнения, предпочтения избирателей. Но каждый, кто занимался научными, инженерными, экономическими и тому подобными расчетами, знает, что любая величина определяется с некоторой точностью. Если, например, мы говорим, что напряжение в розетке 220 вольт, это не значит, что в ней не может быть 219 или 221. И если экскурсовод в музее говорит, что экспонату 10 тысяч лет, это не значит, что на следующий год он скажет: ему 10 тысяч лет и один год.

Точно так же с волеизъявлением избирателей. Существует масса факторов, вносящих искажения. Речь в данном случае идет не о «систематических ошибках», обусловленных использованием манипулятивных технологий. Есть и «случайные ошибки»: часть избирателей может по ошибке поставить знак не в тот квадрат, часть может голосовать наобум, часть может сделать выбор на основе случайных факторов.

Каков уровень такого «шума»? Одним из лучших показателей является доля недействительных бюллетеней. В тот период, когда у российского избирателя была возможность голосовать «против всех», недействительные бюллетени были в основном результатом ошибок избирателей и их доля составляла обычно около 2 %. Существуют и другие показатели, которые дают примерно те же 2 %[556]. Эту величину и следует оценивать как уровень «шума». Иными словами, партия, получившая на выборах менее 2 % голосов, скорее всего, не представляет никакой устойчивой группы избирателей, а ее результат абсолютно случаен.

Из этих рассуждений следует, что барьер на уровне 2 % существенно права избирателей не нарушает. Однако сам по себе этот факт не может служить основанием для введения заградительного барьера. Необходимо еще показать, в чем вред наделения мандатами партий, получивших столь небольшую долю голосов.

Обратимся к выборам в Государственную Думу. В 1995 году в этих выборах участвовали 43 списка. Если бы в такой ситуации не было заградительного барьера, распределение мандатов по итогам тогдашнего голосования между всеми участниками выборов привело бы к тому, что по одному мандату получили бы лидеры 10 списков, чья поддержка составляла от 0,19 до 0,57 % (и еще 10 списков с поддержкой от 0,62 до 1,94 % получили бы от 2 до 5 мандатов). Итого – более 40 депутатов, реально избирателей не представляющих.

Однако нетрудно предположить, что в отсутствие заградительного барьера ситуация была бы еще хуже. Ибо возможность получить один мандат при поддержке всего 0,2 % избирателей (а если повезет, то и меньшей) стала бы сильным стимулом для создания квазипартий, и их число неизбежно выросло бы – не на этих выборах, так на следующих.

Хрестоматийным стал пример Польши, где первые выборы по пропорциональной системе в 1991 году проходили без заградительного барьера, и в результате в Сейме функционировало 29 партийно-депутатских группировок. Это существенно снизило политическую и законодательную дееспособность парламента. Для выборов следующего созыва Сейма были установлены высокие заградительные барьеры[557].

Однако для небольших парламентов (таких, как законодательные органы большинства субъектов РФ) подобная опасность практически отсутствует.

Проблема чрезмерного влияния малых партий на принятие парламентом решений была выявлена в 1970-е годы, когда исследование распределения должностей в правительствах 13 стран в период после Второй мировой войны обнаружило интересный эффект: малые партии в коалиции получали несколько больше мест в правительстве, чем это следовало бы из доли занимаемых ими мест в парламенте. Данный эффект был объяснен тем, что малые фракции часто играют ключевую роль для обеспечения большинства в парламенте и это «вознаграждается» большим числом должностей[558]. Понятно, что этот эффект может проявляться не только при формировании правительства, но и при принятии других важных решений. Негативная роль его в том, что он фактически позволяет небольшому меньшинству диктовать свою волю большинству (это наиболее ярко проявляется в Израиле, где религиозные партии получают небольшую долю голосов, но без них редко удается создать коалиции большинства, и потому они имеют непропорционально большое влияние).

Проблема, однако, в том, что из подобных рассуждений невозможно определить, каков должен быть барьер для отсечения таких партий. Более того, легко смоделировать ситуацию, когда повышение барьера усиливает «шантажный потенциал» малых фракций.

Представим себе для простоты, что в парламенте 100 мест и в выборах участвуют 4 партии (А, Б, В, Г). Далее, представим, что голоса разделились следующим образом: А – 47 %, Б – 43 %, В – 6 %, Г – 4 %.

Допустим, заградительный барьер составляет 5 %. Тогда А получает 49 мандатов, Б – 45, В – 6. Коалиция А и Б маловероятна и малопродуктивна, так как они – основные соперники[559]. Получается, что без В коалиция большинства невозможна. А это означает, что партия В может диктовать условия и наверняка получит в правительстве большую долю, чем 1/16. А теперь представим, что барьер снижен до 3 % (или барьера нет, в данной ситуации это не имеет значения). Тогда А получит 47 мандатов, Б – 43, В – 6, Г – 4. В этой ситуации А может выбирать – образовать коалицию с В или Г. И еще остается вариант – коалиция Б с В и Г. При таком раскладе ни В, ни Г уже не могут предъявлять слишком большие претензии.

Наиболее обоснованными можно считать доводы, связанные с тем, что заградительный барьер призван повысить работоспособность парламента. Так, немецкий правовед Г. Майер считает, что защита функциональной способности парламента – это настолько большая ценность, что ее можно рассматривать как оправдывающую причину для нарушения принципа равенства выборов[560]. Аналогичную позицию занял и Конституционный суд ФРГ[561]. На необходимость обеспечить нормальное функционирование парламента ссылался и Конституционный Суд РФ, сделавший в своем Постановлении от 17 ноября 1998 года № 26-П вывод о соответствии заградительного барьера российской Конституции.

Важно также то, что данные доводы позволяют оценить, какую величину заградительного барьера можно считать необходимой. Влияние заградительного барьера на работоспособность парламента связана с двумя факторами – числом фракций, образуемых по результатам выборов, и минимальной величиной такой фракции.

Начнем с числа фракций. Какое количество фракций следует считать чрезмерным, затрудняющим работу парламента? Здесь можно обратиться к данным психофизиологии, согласно которым человек способен держать в сфере своего непосредственного внимания одновременно максимум 7–9 однородных предметов. Отсюда можно сделать вывод, что наличие в парламенте 7 фракций не является чрезмерным, 8–9 – пограничная область, а вот более 9 фракций иметь нежелательно.

Каков же должен быть заградительный барьер, чтобы в парламент проходило не более 9 партий? Для ответа на этот вопрос ни к чему строить умозрительные конструкции, например предполагать крайне маловероятную ситуацию с равномерным распределением голосов. Разумнее обратиться к эмпирическим данным, тем более что одни только российские региональные выборы дают богатейшую статистику: за период с декабря 1993 года по сентябрь 2015 года по пропорциональной или смешанной избирательной системе прошли 225 избирательных кампаний по выборам законодательных органов субъектов РФ.

Результаты анализа доли голосов, полученных в этих кампаниях всеми списками кандидатов, представлены в таблице 4.18. Отдельно проанализированы 77 кампаний, в которых число участвовавших списков было более семи. Как видно из таблицы, число списков, получивших более 5 %, в региональных кампаниях не превышало 7, а число списков, получивших более 4 %, не превышало 9. Средние же значения даже для партий, получивших более 2 %, не превышали 8. Отметим также, что на выборах депутатов Государственной Думы 1993 года 5-процентный барьер преодолели 8 списков; при этом Дума первого созыва была вполне работоспособной, что является доводом в пользу того, что 8 фракций – это не чрезмерно.

Таблица 4.18. Количество партий, преодолевших различные барьеры на выборах законодательных органов субъектов Российской Федерации 1993–2015 годов

Таким образом, с точки зрения количества фракций в парламенте 5-процентный барьер является вполне достаточным. Более того, даже при 4-процентном барьере количество фракций не превышает разумного предела.

Что касается минимального размера фракции, то этот показатель зависит от числа распределяемых мандатов. Так, в небольших ассамблеях (каковыми являются законодательные органы многих субъектов РФ) даже преодоление 7-процентного барьера не гарантирует, что партия получит более одного мандата[562]. При таких обстоятельствах заградительный барьер никак не может способствовать образованию крупных фракций.

Иная ситуация в больших парламентах, таких как Государственная Дума. При наличии 450 депутатов и более 20 комитетов фракции с небольшим числом депутатов не могут работать эффективно. В этом случае необходимо иметь во фракции депутатов, специализирующихся хотя бы по самым основным направлениям деятельности парламента: внешняя политика, безопасность, экономика, социальная политика, государственное строительство, национальные и федеративные отношения. Таким образом, желательно иметь фракцию, состоящую не менее чем из семи депутатов.

Как видно из таблицы 4.19, с точки зрения минимального размера фракций даже при смешанной системе, когда по единому округу распределялось 225 мандатов, можно было ограничиться 3-процентным барьером, а уж 4 % было вполне достаточно. При распределении же 450 мандатов достаточным оказывается даже 2-процентный барьер.

Что касается укрупнения партий или их блокирования, то здесь в первую очередь необходимо задаться вопросом: зачем такое укрупнение нужно? Ответ, по-видимому, в том, что это необходимо для того, чтобы партии или их блоки могли создавать в парламенте полноценные фракции. Тем самым аргумент, связанный с укрупнением партий, по сути, сводится к уже рассмотренному вопросу о минимальном размере фракции.

Таблица 4.19. Минимальный размер фракции в Государственной Думе в зависимости от заградительного барьера

Подведем итоги нашего анализа. Мы выяснили, что установление заградительного барьера на уровне 2 % не нарушает права избирателей. Повышение барьера свыше 2 % уже создает определенные ограничения для достаточно больших групп избирателей, и потому такое повышение должно быть серьезно обосновано.

Как видно из приведенных рассуждений, обоснованность доводов о необходимости заградительного барьера существенно различается для больших и малочисленных парламентов. В первом случае важную роль играет минимальный размер фракции, во втором этот фактор не имеет значения. Правда, в обоих случаях необходимо принимать во внимание возможное количество фракций. Но и этот фактор имеет различную силу. В больших парламентах фракции являются необходимым элементом, обеспечивающим работоспособность парламента, и потому их потенциальное количество следует ограничить. Малочисленные же ассамблеи, где каждый депутат сохраняет возможность выступления по всем вопросам, могут в принципе обходиться без фракций, и большое количество фракций для них не является существенной помехой.

В любом случае обоснованным можно считать заградительный барьер не выше 5 %, поскольку 5-процентный барьер позволяет ограничить число фракций семью, что вполне достаточно для нормальной работы парламента. Любое повышение барьера сверх этого уровня будет являться чрезмерным. Однако учитывая, что 5-процентный барьер является бльшим ограничением, чем 3– или 4-процентный, представляется более целесообразным установление барьера на уровне 3 или 4 %. Такой уровень барьера можно считать разумным компромиссом между требованиями работоспособности парламента и обеспечения его представительности. Отметим, что в 2007 году Парламентская ассамблея Совета Европы рекомендовала государствам – членам Совета Европы устанавливать барьер не выше 3 %[563].