Финансовое право Мазурин Станислав

• предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными и автономными учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам;

• закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций бюджетного учреждения), в том числе в целях:

• оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам;

• осуществления бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (за исключением государственных (муниципальных) унитарных предприятий);

• разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа;

• закупки товаров в государственный материальный резерв.

Обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает:

• оплату труда работников бюджетных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами;

• оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд;

• уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации;

• возмещение вреда, причиненного бюджетным учреждением при осуществлении его деятельности.

При этом в законе (решении) о бюджете могут устанавливаться условия предоставления средств из бюджета, в соответствии с которыми предоставление таких средств осуществляется в порядке, установленном соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования.

К бюджетным ассигнованиям на социальное обеспечение населения относятся бюджетные ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения.

Социальное обеспечение населения может осуществляться посредством принятия публичных нормативных обязательств. Бюджетные ассигнования на исполнение указанных публичных нормативных обязательств предусматриваются отдельно по каждому виду обязательств в виде пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат, а также осуществления мер социальной поддержки населения.

Следует обратить внимание на использование термина «субсидии» в бюджетном законодательстве одновременно в нескольких смыслах – как формы межбюджетных трансфертов и как вида бюджетных ассигнований. Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг предоставляются :

1) из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации – в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете, федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ;

2) из бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов – в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ, законами субъектов РФ о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;

3) из местного бюджета – в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации.

В бюджетах бюджетной системы Российской Федерации могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ).

Автономным учреждением в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174 ФЗ «Об автономных учреждениях» признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

В федеральном законе о федеральном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями, в том числе в виде имущественного взноса в государственные корпорации и государственные компании.

В законе субъекта РФ о бюджете субъекта РФ, в решении представительного органа муниципального образования о местном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными и бюджетными учреждениями.

Бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности в форме капитальных вложений в основные средства государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий предусматриваются в соответствии с долгосрочными целевыми программами, а также нормативными правовыми актами соответственно Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, местной администрации либо в установленном указанными органами порядке решениями главных распорядителей бюджетных средств соответствующих бюджетов.

Решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации в форме капитальных вложений в основные средства федеральных государственных учреждений сметной стоимостью более 1,5 млрд рублей и в объекты капитального строительства федеральных государственных унитарных предприятий независимо от их сметной стоимости, не включенные в долгосрочные целевые программы, принимаются Правительством РФ. Решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации сметной стоимостью менее 1,5 млрд рублей, не включенные в долгосрочные целевые программы, принимаются главным распорядителем средств федерального бюджета (субъектом бюджетного планирования) в порядке, определяемом Правительством РФ.

Решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности принимаются соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования.

Бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов РФ и объекты капитального строительства муниципальной собственности в соответствии с инвестиционными проектами, софинансирование которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий, подлежат утверждению соответственно законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ, решением представительного органа местного самоуправления о местном бюджете в составе ведомственной структуры расходов раздельно по каждому инвестиционному проекту и соответствующему ему виду расходов.

Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности в форме капитальных вложений в основные средства могут осуществляться в соответствии с концессионными соглашениями.

Статья 79 БК РФ предусматривает запрет на осуществление бюджетных инвестиций из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета в объекты капитального строительства государственной и муниципальной собственности, которые не относятся (не могут быть отнесены) соответственно к государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъекта РФ, муниципальной собственности, что не отменяет возможности осуществлять совместное финансирование объектов, относящихся к собственности одного публично-правового образования за счет иного публично-правового образования.

Кроме того, возможно предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями. Оно влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, которое оформляется участием Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Такие бюджетные инвестиции обязательно утверждаются законом (решением) о бюджете путем включения в закон (решение) о бюджете текстовой статьи с указанием юридического лица, объема и цели выделенных бюджетных ассигнований. В течение трех месяцев после дня вступления в силу закона (решения) о бюджете оформляется договор между Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или уполномоченными ими федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, а также местной администрацией муниципального образования и юридическим лицом об участии соответственно Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций. Отсутствие таких договоров служит основанием для непредоставления бюджетных инвестиций.

Таким образом, положения БК РФ, касающиеся расходов, фактически еще раз подчеркивают постепенный переход от сметного бюджетного финансирования к программно-целевому, ориентированному на результат. Уделяется значительно больше внимания различным видам расходных обязательств и бюджетным ассигнованиям на их реализацию, которые представляют собой предельные объемы бюджетных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.

Основными принципами предоставления бюджетных ассигнований являются:

• выделение закрытого перечня форм бюджетных ассигнований для юридических лиц различных организационно-правовых форм;

• связь бюджетных ассигнований с объемом и качеством предоставляемых услуг;

• уточнение порядка планирования и отражения в бюджете бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ и бюджетных инвестиций как в объекты государственной (муниципальной) собственности, так и юридическим лицам, не являющимися государственными (муниципальными) учреждениями или унитарными предприятиями.

10.4. Формирование расходов бюджетов

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Расходные обязательства – основная категория института бюджетных расходов. В соответствии со ст. 6 БК РФ это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Расходные обязательства бывают нескольких видов. Так, бюджетные обязательства – это расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году. Выделяют также публичные обязательства – это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства муниципального образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации). При этом объем прав в денежном выражении на принятие бюджетными учреждениями бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде) являет собой лимит бюджетных обязательств.

Особое значение приобретают публичные нормативные обязательства – это вид публичных обязательств, представляющий собой обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности, работников бюджетных учреждений, военнослужащих, проходящих военную службу по призыву (обладающих статусом военнослужащих, проходящих военную службу по призыву), лиц, обучающихся (воспитанников) в государственных (муниципальных) образовательных учреждениях. Следовательно, исходя из определения, закрепленного ст. 6 БК РФ, можно сделать вывод, что особенностями этого вида расходных обязательств является то, что они признаются с момента вступления в силу соответствующего закона (нормативного акта), причем необязательно это нормативный акт о бюджете, исполняются в денежной форме путем выплат конкретным физическим лицам, перераспределение экономии данных средств не допускается.

Денежные обязательства – это обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения;

Следует обратить внимание, что в предлагаемых определениях постоянно подчеркивается основа возникновения всех видов расходных обязательств – либо нормативный правовой акт, либо договор (соглашение), который, разумеется, также должен иметь правовую базу, в связи с чем особое значение приобретает такой документ, как реестр расходных обязательств.

Итак, БК РФ, закрепляя в ст. 6 определения данных видов расходных обязательств, тем самым усиливает их значимость для всех стадий бюджетного процесса и всех участников бюджетных отношений. При этом можно отметить, что своя специфика есть и у расходных обязательств по предоставлению межбюджетных трансфертов, и у расходных обязательств по погашению и обслуживанию муниципального долга, но законодатель не выделяет их в отдельные виды.

Расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате:

• принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом РФ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

• заключения Российской Федерацией (от имени Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с упомянутым Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

• заключения от имени Российской Федерации договоров (соглашений) федеральными бюджетными учреждениями;

• принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных БК РФ, в том числе:

• субвенций бюджетам субъектов РФ на исполнение расходных обязательств субъектов РФ в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов РФ переданных им отдельных государственных полномочий Российской Федерации;

• субвенций бюджетам субъектов РФ для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.

По общему правилу все расходные обязательства исполняются за счет собственных доходов соответствующего бюджета. Так, расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета. В случаях, установленных федеральными законами, расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Расходные обязательства субъекта РФ возникают в результате:

• принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ (от имени субъекта РФ) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения субъектов РФ;

• принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ (от имени субъекта РФ) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам совместного ведения, указанных в п. 2 и 5 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

• заключения от имени субъекта РФ договоров (соглашений) бюджетными учреждениями субъекта РФ;

• принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта РФ межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных БК РФ, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ;

• принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий Российской Федерации.

Все вышеперечисленные расходные обязательства субъекта РФ, кроме последнего вида, устанавливаются органами государственной власти субъекта РФ самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ. Органы государственной власти субъекта РФ не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Органы государственной власти субъекта РФ вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта РФ федеральными законами, законами субъекта РФ, только при наличии соответствующих средств бюджета субъекта РФ (за исключением межбюджетных трансфертов).

Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате :

• принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;

• принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

• заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными бюджетными учреждениями.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств. Под реестром расходных обязательств в соответствии со ст. 87 БК

РФ понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств. Таким образом, реестр расходных обязательств – это не перечень самих обязательств, а перечень оснований их возникновения.

Порядок ведения реестра расходных обязательств устанавливает высший орган исполнительной власти (местная администрация) соответствующего публично-правового образования.

Раздел V Правовой режим централизованных и децентрализованных фондов денежных средств

Глава 11

Правовое регулирование государственного и муниципального кредита

11.1. Понятие, значение и принципы государственного и муниципального кредита

Государственный кредит является одним из источников привлечения дополнительных финансовых ресурсов для государства и муниципальных образований в случае недостаточности средств. Фактически он имеет целевой характер, поскольку призван покрыть долги бюджета соответствующего уровня.

Как многие категории финансового права, данный институт имеет правовую и экономическую стороны. Государственный кредит как экономическая категория – это система денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством на добровольной, возмездной, возвратной основе временно свободных дополнительных денежных средств граждан и организаций.

Государственный кредит как правовая категория – это самостоятельный институт финансового права, представляющий собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц, а также иных субъектов на условиях добровольности, возвратности, возмездности и срочности для покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения. Следует отметить, что в бюджетном законодательстве не содержится определения государственного и муниципального кредита, а есть лишь определение государственного и муниципального долга.

Источником погашения государственных кредитов и выплаты процентов по ним выступают средства бюджета, где ежегодно эти расходы выделяются в отдельную строку.

Принципами государственного и муниципального кредита являются добровольность, возмездность, срочность, возвратность, целевой характер (хотя цель носит общий характер – покрытие дефицита бюджета) и публичность. Последний принцип состоит в том, что государство или муниципальное образование, выступая как должник, в одностороннем порядке устанавливает условия кредита, сроки и правила его погашения и регулирует возникшие правоотношения императивным способом. При этом вступление в отношения по кредитованию публично-правового субъекта является добровольным, хотя в дальнейшем при регулировании возникших отношений будет преобладать императивный метод. Государственные и муниципальные кредиты могут быть предоставлены Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями, юридическими и физическими лицами, иностранными государствами, международными и межправительственными организациями.

Функциями государственного и муниципального кредита называют распределительную (перераспределительную), регулирующую и контрольную. С помощью государственного и муниципального кредита происходит вторичное перераспределение временно свободных денежных средств в соответствии с потребностями экономики. Что касается регулирующей функции, выделение средств на безвозмездной основе не всегда возможно и оправданно, а с помощью кредита можно стимулировать развитие отдельных отраслей. Контроль за целевым и рациональным использованием кредита вытекает как из самой природы кредита, так и из функций финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

Отличие государственного и муниципального кредита от банковского кредита заключается прежде всего в верховенстве должника (публично-правового образования) в данных отношениях, неравенстве сторон (на практике происходили даже случаи принуждения к вступлению в отношения по кредиту к потенциальному кредитору). Кроме того, в случае выпуска государством и муниципальным образованием долгосрочных ценных бумаг, конкретных мер по обеспечению такого кредита публично-правовое образование по общему правилу не принимает, не предоставляя залога или иных обеспечительных мер своим кредиторам.

Правовую основу государственного и муниципального кредита составляют нормы Конституции РФ (ст. 75 и 104), Бюджетный кодекс РФ (в первую очередь гл. 14–15), параграф 1 гл. 42 ГК РФ, Федеральные законы: от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг».

11.2. Государственный и муниципальный долг

Существование государственного и муниципального кредита с необходимостью влечет возникновение государственного и муниципального долга. В соответствии со ст. 6 БК РФ государственный или муниципальный долг – это обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием. Таким образом, законодательно закрепленное определение касается только тех отношений, в которых публично-правовое образование выступает в качестве должника, а не кредитора.

Классификация государственного и муниципального долга проводится по разным основаниям:

1) по срокам:

• краткосрочный (до 1 года);

• среднесрочный (от 1 года до 5 лет);

• долгосрочный (от 5 до 30 лет – государственный, от 5 до 10 лет – муниципальный);

2) по субъектам-должникам:

• федеральный;

• региональный (долг субъекта РФ);

• местный (муниципальный);

3) по субъектам-кредиторам (в соответствии со ст. 6 БК РФ основанием данной классификации фактически является валюта, в которой выражен долг):

• внешний долг – обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов РФ и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований);

• внутренний долг – обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации, а также обязательства субъектов РФ и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).

Таким образом, обязательства регионов и муниципальных образований, возникающие в рамках использования целевых иностранных кредитов, хотя и выражены в иностранной валюте, считаются внутренним долгом.

К государственному долгу Российской Федерации относятся долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами РФ, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие Бюджетного кодекса РФ.

Структура государственного долга Российской Федерации в соответствии с нормами ст. 98 БК РФ представляет собой группировку долговых обязательств Российской Федерации по установленным данной статьей видам долговых обязательств. Она включает в себя обязательства по:

1) кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;

2) государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации;

3) бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

4) государственным гарантиям Российской Федерации;

5) иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с законодательством Российской Федерации на государственный долг Российской Федерации.

В объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются:

1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;

2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;

3) объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией;

4) объем обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте Российской Федерации;

5) объем иных (за исключением указанных) долговых обязательств Российской Федерации, оплата которых в валюте Российской Федерации предусмотрена федеральными законами до введения в действие Бюджетного кодекса РФ.

В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются:

1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;

2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации;

3) объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте.

Долговые обязательства субъекта РФ могут существовать в виде обязательств по:

1) государственным ценным бумагам субъекта РФ;

2) бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

3) кредитам, полученным субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;

4) государственным гарантиям субъекта РФ.

Долговые обязательства субъекта РФ не могут существовать в иных видах.

Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в виде обязательств по:

1) ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам);

2) бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

3) кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;

4) гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям).

Перечень муниципальных долговых обязательств также является закрытым.

Бюджетное законодательство использует также термин «государственные заимствования Российской Федерации», который фактически включает в себя все формы федеральных долговых обязательств, за исключением гарантий. Под государственными заимствованиями понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации.

Предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг субъекта РФ или муниципальных ценных бумаг по номинальной стоимости на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливаются соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, представительным органом муниципального образования в соответствии с верхним пределом государственного долга субъекта РФ, муниципального долга, установленным законом (решением) о соответствующем бюджете.

Учет и регистрация государственных долговых обязательств Российской Федерации осуществляются в государственных долговых книгах внутреннего и внешнего долга Российской Федерации. Субъекты РФ и муниципальные образования ведут свои долговые книги.

Управление долгом осуществляется исполнительным органом государственной власти или местного самоуправления соответствующего уровня. Объектом управления долгом являются прямые и гарантийные (условные) обязательства. Основными целями управления долговыми обязательствами являются:

• сохранение объема прямых и условных обязательств на экономически безопасном уровне с учетом всех возможных рисков;

• обеспечение исполнения прямых и условных обязательств в полном объеме;

• поддержание минимально возможной стоимости обслуживания обязательств.

К основным методам управления государственным долгом, используемым в мировой практике, следует отнести следующие:

• рефинансирование – выпуск новых займов для погашения старой задолженности;

• конверсия – изменение размера доходности займа, например увеличение или уменьшение процентной ставки дохода, выплачиваемого кредиторам;

• консолидация – увеличение (продление) срока действия ранее выпущенных займов;

• унификация – объединение нескольких займов в один;

• отсрочка погашения займа – проводится часто в одностороннем порядке и в настоящее время бюджетным законодательством запрещена;

• аннулирование долга – отказ от долговых обязательств;

• реструктуризация долга – погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения. В настоящее время в БК РФ предусмотрен именно последний метод управления государственным или муниципальным долгом, разрешается частичное списание (сокращение) суммы основного долга. Под реструктуризацией долга в соответствии со ст. 105 БК РФ понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения обязательств. Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга. Сумма расходов на обслуживание реструктурируемого долга не включается в объем расходов на обслуживание долгового обязательства в текущем финансовом году, если указанная сумма включается в общий объем реструктурируемых обязательств.

Центральный банк РФ и его учреждения на местах осуществляют операции по размещению долговых обязательств России, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме, т. е. Банк России занимается обслуживанием государственного внутреннего долга России. Под обслуживанием долга понимаются операции по выплате доходов по долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств бюджета. Выполнение кредитной организацией или другой специализированной финансовой организацией функций генерального агента (агента) по обслуживанию муниципальных долговых обязательств, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению осуществляется на основе агентских соглашений, заключенных с органом исполнительной власти. При этом оплата услуг агентов по осуществлению ими функций, предусмотренных агентскими соглашениями, производится за счет средств бюджета.

В случае, если долговое обязательство Российской Федерации не предъявлено к погашению (не совершены кредитором определенные условиями обязательства и (или) нормативными правовыми актами действия) в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства либо соответствующими федеральными законами, или истек срок государственной гарантии Российской Федерации и в иных случаях, предусмотренных ст. 115 БК РФ для прекращения гарантии, указанное долговое обязательство считается полностью прекращенным и списывается с государственного внутреннего долга Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральными законами. Министерство финансов РФ в этом случае издает акт о списании с государственного внутреннего долга Российской Федерации долговых обязательств, выраженных в валюте Российской Федерации.

Предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального долга в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде), утвержденный законом (решением) о соответствующем бюджете, по данным отчета об исполнении соответствующего бюджета за отчетный финансовый год не должен превышать 15 % объема расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Законом (решением) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливается объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ или муниципального долга с соблюдением вышеуказанного ограничения. Если при исполнении бюджета субъекта РФ, местного бюджета эти предельные значения все-таки нарушаются, уполномоченный государственный орган субъекта РФ, орган местного самоуправления не вправе принимать новые долговые обязательства, за исключением принятия соответствующих долговых обязательств в целях реструктуризации долга субъекта РФ, муниципального долга.

Долговые обязательства Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета.

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. Субъект РФ не несет ответственности по долговым обязательствам Российской Федерации, иных субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы этим субъектом РФ, а муниципальное образование не несет ответственности по долговым обязательствам Российской Федерации, субъектов РФ и иных муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы этим муниципальным образованием.

На практике возможно возникновение вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта РФ, муниципального образования. Под такой задолженностью понимается задолженность субъекта РФ, муниципального образования, образовавшаяся ввиду неисполнения или ненадлежащего исполнения в установленный срок долговых обязательств субъекта РФ, муниципального образования. Под объемом (размером) просроченной задолженности по долговым обязательствам субъекта РФ, муниципального образования понимается суммарный объем не исполненных в установленный срок долговых обязательств субъекта РФ, муниципального образования, срок исполнения которых наступил, включая объем обязательств по возврату суммы займа (кредита), по уплате процентов на сумму займа (кредита), иных платежей, предусмотренных условиями займа (кредита), соглашениями (договорами), заключенными от имени субъекта РФ, муниципального образования, объем обязательств по исполнению государственных гарантий субъекта РФ, муниципальных гарантий и иных долговых обязательств субъекта РФ, муниципального образования. В объем просроченной задолженности субъекта РФ, муниципального образования также включается сумма неустойки (штрафов, пеней) и процентов, начисленных за просрочку исполнения долговых обязательств.

11.3. Государственные и муниципальные заимствования

Под государственными заимствованиями Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации.

Государственные и муниципальные заимствования осуществляются в целях финансирования дефицитов соответствующих бюджетов (ненефтегазового дефицита федерального бюджета), а также для погашения долговых обязательств.

Государственные внутренние заимствования Российской Федерации — это государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций и международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика, выраженные в валюте Российской Федерации.

Право осуществления государственных внутренних заимствований от имени Российской Федерации принадлежит Правительству РФ либо уполномоченному им Министерству финансов РФ.

Под государственными внешними заимствованиями Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации, выраженные в иностранной валюте.

Право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации. От имени Российской Федерации осуществлять внешние заимствования может Правительство РФ либо уполномоченное им Министерство финансов РФ.

Программа государственных внешних заимствований Российской Федерации представляет собой перечень всех внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований с отражением разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основного долга по каждому виду долгового обязательства. Программа государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте представляет собой перечень предоставляемых государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на очередной финансовый год и плановый период, за исключением целевых иностранных кредитов (заимствований), привлеченных под государственные гарантии Российской Федерации. Программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период представляет собой перечень всех внутренних заимствований Российской Федерации в виде разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований.

Выпуск ценных бумаг является наиболее распространенным и часто используемым способом привлечения временно свободных денежных средств.

На практике используются различные виды займов:

1) по срокам:

• краткосрочные (до 1 года);

• среднесрочные (от 1 года до 5 лет)

• долгосрочные (от 5 до 30 лет – государственный, от 5 до 10 лет – муниципальный);

2) по субъектам-эмитентам:

• федеральные;

• региональные;

• местные (муниципальные);

3) по субъектам – держателям ценных бумаг:

• распространяемые только среди населения;

• распространяемые только среди юридических лиц;

• как среди юридических лиц, так и среди населения;

4) по форме выплаты доходов:

• процентные долговые обязательства, где проценты распределяются через выплату твердого дохода один раз или несколькими выплатами;

• выигрышные, где владелец ценной бумаги получает доход в форме выигрыша в момент погашения облигаций;

• целевые предусматривают выплату доходов держателям облигаций или гарантируют получение соответствующего товара, спрос на который в момент выпуска займа не удовлетворяется;

• смешанные – часть средств распределяется как в процентных, а часть – как в выигрышных обязательствах;

5) по методам размещения:

• добровольные;

• размещаемые по подписке;

• принудительные (обязательные).

В настоящее время законодательно разрешены лишь добровольные займы, хотя практика нашего государства знала использование принудительных займов (например, в годы Великой Отечественной войны) и займов по подписке;

6) по форме займы могут быть облигационными и безоблигационными. Облигационные займы предполагают эмиссию ценных бумаг, а безоблигационные займы оформляются подписанием соглашений, договоров, а также путем записей в долговых книгах и выдачей особых обязательств.

Процедура эмиссии государственных ценных бумаг Российской Федерации, субъектов РФ, а также муниципальных ценных бумаг регулируется Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг».

В соответствии с данным нормативным правовым актом (ст. 2) государственные и муниципальные ценные бумаги выпускаются от имени соответствующего публично-правового образования. Решение об эмитенте ценных бумаг Российской Федерации принимается Правительством РФ. Эмитентом ценных бумаг Российской Федерации выступает федеральный орган исполнительной власти, являющийся юридическим лицом, к функциям которого решением Правительства РФ отнесено составление и (или) исполнение федерального бюджета, т. е. Министерство финансов РФ. Эмитентами ценных бумаг субъекта РФ или муниципального образования выступает орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления соответственно, осуществляющие подобные функции (т. е. чаще всего это финансовые органы).

Государственные и муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены в виде облигаций или иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг», удостоверяющих право их владельца на получение от эмитента указанных ценных бумаг денежных средств или в зависимости от условий эмиссии этих ценных бумаг иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии (ст. 3 вышеуказанного Закона). Порядок эмиссии регулируется ст. 5 этого Закона, в соответствии с которым эмиссия государственных и муниципальных ценных бумаг может осуществляться отдельными выпусками, при этом решением о выпуске государственных или муниципальных ценных бумаг может быть установлено деление выпуска на транши. Транш в данном случае – это часть ценных бумаг данного выпуска, размещаемая в рамках объема данного выпуска в любую дату в течение периода обращения ценных бумаг данного выпуска, не совпадающую с датой первого размещения. Решение о размещении дополнительного выпуска осуществляется на основании документов, регламентирующих порядок размещения выпусков государственных и муниципальных ценных бумаг, в которых должно содержаться указание на то, что данный выпуск ценных бумаг является дополнительным. Ценные бумаги дополнительного выпуска предоставляют их владельцам тот же объем прав, что и ценные бумаги выпуска, регистрационный номер которого присваивается дополнительному выпуску.

Обязательства, возникшие в результате эмиссии ценных бумаг и составляющие внутренний долг, должны быть выражены в валюте Российской Федерации и подлежат оплате в валюте Российской Федерации. Государственные и муниципальные ценные бумаги, удостоверяющие право на получение в качестве дохода каких-либо имущественных прав, а также предусматривающие право на получение при погашении вместо номинальной стоимости ценной бумаги иного имущественного эквивалента, являются частью внутреннего долга и должны быть также выражены в валюте Российской Федерации. Иностранная валюта, условные денежные единицы и драгоценные металлы могут быть указаны в Генеральных условиях эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг, а также в реквизитах сертификатов в качестве соответствующей оговорки, на основании которой определяется величина платежа по данным государственным и муниципальным ценным бумагам.

Обязательства Российской Федерации и субъекта РФ, возникшие в результате эмиссии соответствующих государственных ценных бумаг и составляющие внешний долг Российской Федерации и внешний долг субъекта РФ, должны быть выражены в иностранной валюте и подлежат оплате в иностранной валюте. Таким образом, обязательства муниципального образования должны быть выражены только в валюте Российской Федерации.

Правительство РФ, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления утверждают Генеральные условия эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг в форме нормативных правовых актов соответствующего уровня.

Генеральные условия в соответствии со ст. 8 вышеназванного Закона должны включать указание на:

• вид ценных бумаг;

• форму выпуска ценных бумаг;

• срочность данного вида ценных бумаг (краткосрочные, долгосрочные, среднесрочные);

• валюту обязательств;

• особенности исполнения обязательств, предусматривающих право на получение иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента;

• ограничения (при наличии таковых) оборотоспособности ценных бумаг, а также на ограничение круга лиц, которым данные ценные бумаги могут принадлежать на праве собственности или ином вещном праве.

Эмитент в соответствии с Генеральными условиями принимает документ в форме нормативного правового акта, содержащий условия эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг, включающие указание на:

• вид ценных бумаг;

• минимальный и максимальный сроки обращения данного вида государственных или муниципальных ценных бумаг. Отдельные выпуски ценных бумаг могут иметь разные сроки обращения;

• номинальную стоимость одной ценной бумаги в рамках одного выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг;

• порядок размещения государственных или муниципальных ценных бумаг;

• порядок осуществления прав, удостоверенных ценными бумагами;

• размер дохода или порядок его расчета;

• иные существенные условия эмиссии, имеющие значение для возникновения, исполнения или прекращения обязательств по государственным или муниципальным ценным бумагам.

Условия эмиссии ценных бумаг субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг должны также содержать информацию:

• о бюджете заемщика на год выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг;

• о суммарной величине долга заемщика на момент выпуска государственных или муниципальных ценных бумаг;