Демократия в России: инструкция по сборке Голосов Григорий

1. Демократия и институты

Профессия политолога состоит в том, чтобы изучать политику и писать о ней статьи. Это можно делать по-разному. Большинство статей, которые публикуются в профессиональных журналах, сложны по содержанию и адресованы узкому научному сообществу. До широкой публики высказанные в этих журналах идеи, даже если они носят вполне практический характер, доходят через посредников — политических комментаторов и политиков. Поэтому иногда считают, что политология — это либо отвлеченное теоретизирование, не имеющее отношение к реальности, либо, наоборот, что-то подобное журналистике, но только написанное суконным языком. В действительности политология — это наука. Как всякая наука, она создается профессионалами, но, в конечном счете, в ней нет ничего такого, о чем нельзя было бы связно рассказать широкой публике. Более того, это наука, связь которой с повседневной жизнью гораздо очевиднее, чем, скажем, у теоретической физики. Без физики не запустишь ракету, не выведешь спутник на орбиту, телефон замолчит. А практическая важность политологии в том, что она помогает установить для общества оптимальные правила политической жизни, т. е. институты. Без таких правил хуже, чем без телефона. Поэтому основное содержание прикладной, практически применимой политологии связано не с «политтехнологиями», а с разработкой институтов.

Я убежден в том, что будущее России, как любой другой страны, связано с демократией, но не сомневаюсь — демократия по-русски будет особенной. Ни второй Америки, ни второй (или даже первой) Европы здесь не будет. И именно особенности того демократического пути, по которому предстоит пойти России, заслуживают обсуждения. Иначе ведь, когда наступит время, все придется делать с кондачка. Например, беда украинской демократизации в том, что победившие в 2004 г. демократические силы, повинуясь сиюминутным политическим запросам, установили такие правила игры, по которым и играть-то невозможно. А платит за эту недоработку украинского правящего класса народ, несущий все издержки постоянной политической склоки. Собственно говоря, думать о будущем со стратегической точки зрения — это и значит думать о правилах игры, т. е. об институтах. Как создать работающую партийную систему? Как сделать, чтобы заработали выборы в качестве механизма политической конкуренции? Как устроить федеральную и региональную власть? Вот эти вопросы я и собираюсь обсудить в книге. Ее тема — институциональное строительство, известное еще как институциональная инженерия. Тут надо сделать две оговорки.

Первая — о цепях институциональной инженерии. Они состоят в том, чтобы путем теоретического рассуждения определить оптимальные правила игры. Идеальными они не будут просто потому, что даже самые лучшие правила подвержены манипуляциям со стороны более сильных игроков в ущерб более слабым. Но минимизировать издержки манипуляций — реально. Сделать это можно, предоставив определенные гарантии наиболее уязвимым участникам политического процесса. И эти участники — не оппозиция. Это вообще не политики. Это народ. Главный принцип институциональной инженерии состоит в том, что сколь бы скромной ни была заинтересованность народа в политике, институты не должны создавать препятствий к ее практической реализации.

Тут, надо сказать, немало напутали маститые теоретики институциональной инженерии, вроде Джованни Сартори [1]. Именно с их нелегкой руки сформировалось представление о том, что оптимальные институты должны обеспечивать, прежде всего, стабильное и эффективное функционирование системы, а все остальные соображения — вторичны. И если со стабильностью системы все понятно, то под ее эффективностью, за отсутствием объективного критерия, обычно понимают способность решать те задачи, которые она сама перед собой ставит. С этой точки зрения, если провести ее последовательно, шедевром институциональной инженерии следует признать Северную Корею. Не чуждо такое понимание и нынешним российским правителям, которые за последние годы приложили немало усилий к «оптимизации» политической системы. Стабильность налицо, эффективность — тоже: у каждого свой откат. При этом бюджетные параметры в основном выполняются, а беспредельщики иногда несут заслуженное наказание. Но цена — ограничение основных прав и свобод граждан, и эта цена неприемлема. Правящий класс не должен перекладывать управленческие издержки на народ.

Вторая оговорка касается адресата. Согласно распространенному представлению все, что произносится российскими экспертами в публичном пространстве, адресовано власти. Кому же еще? Ведь больше никого нет. Я считаю, что это представление — ложное. В России за пределами государственного аппарата (и хочется надеяться, на каких-то позициях внутри него) есть достаточное количество людей, способных думать о будущем и бороться за его улучшение. Когда и как это произойдет, не мой вопрос. Но единственное, к чему стремится нынешняя российская власть и на что способна, — это сохранить статус-кво, т. е. авторитарный персоналистский режим, основанный на присвоении и частичном патронажном перераспределении государственных ресурсов. Будучи, в сущности, личной диктатурой, этот режим не располагает ни связной идеологией, ни многими иными ресурсами для придания себе законности в глазах населения. Поэтому он нуждается во всенародных голосованиях, правящей и оппозиционных партиях, некоторых традиционных гражданских свободах Но в силу своей диктаторской природы реальной политической конкуренции он не допускает, и поэтому все эти институты носят имитационный характер. Никаких внутренних стимулов к тому, чтобы изменить ситуацию, у российских властей нет.

Эта книга — для тех, у кого они есть. 

2. Пропагандистские мифы о демократии

Меня всегда умиляли люди, которые пытались найти у нынешних российских властей какую-то идеологию. Если понимать под идеологией связный текст, адресованный массам и призванный заручиться их поддержкой, то ничего подобного нет. Послание властей народу примерно таково: «Мы справляемся. Сидите и не рыпайтесь, все под контролем». Ник чему объяснять, с чем именно они справляются и каким образом. У плана Путина не может быть никакого конкретного содержания. Сегодня борются с враждебными происками некоммерческих организаций (НКО), завтра поощряют социально-ориентированные НКО; сегодня борются с инфляцией, завтра поощряют инфляцию; сегодня обвиняют США во всех смертных грехах, завтра сдают США важные внешнеполитические позиции. Так надо. Это не какая-то причудливая стратегия, а просто отражение того фундаментального факта, что интересы власть имущих не имеют отношения к интересам того политического сообщества, которым им по стечению обстоятельств довелось управлять.

Вот этому-то фундаментальному факту и соответствует та политическая философия «для служебного пользования», которая у российских властей на самом деле есть. Из традиционных политических учений она стоит ближе всего к Никколо Макиавелли, хотя сходство в основном типологическое. Своим умом дошли. Философия эта такова. Есть власть. Источник этой власти главным образом везение, фортуна. Все не могут устроиться одинаково хорошо, но некоторым везет больше, чем другим, и они становятся властью: получают возможность контролировать финансовые потоки, плавать на яхтах, ездить с мигалками. Раз это достигнуто, единственная задача власти — удержать такие прекрасные возможности. Потому что везет единицам, а есть еще миллионы лузеров, которые могут относиться к счастливчикам только с завистью, как же еще? Конечно, самым наглым из завистников можно легко навешать люлей. Но в том-то и беда, что их миллионы. Тут грубое насилие не поможет.

Поэтому главная задача переформулируется. Надо сделать так, чтобы лузеры сами приняли справедливость этого порядка вещей, чтобы наглецы всегда оставались ничтожным меньшинством. Для этого нужна политика. Ее главная функция в том, чтобы превратить лузера в лоха, трансформировать просто невезучих — в обманутых Политику можно устроить по-разному. Очень хорош, например, патриотизм для холуев в классической формулировке «Наш-то как жрет!» Нов какой-то момент даже самый последний холуй задумается о том, почему это они все жрут и жрут, а ему, «патриоту», достаются только объедки. А «демократия», какой ее хотели бы видеть российские власти, это гибкая система, которая позволяет переключать внимание лоха с одного объекта на другой: то финны обидели разведенную русскую мать, то обнесли на «Евровидении», то задержали зарплату. И над всем этим печальным, больным миром возвышается власть, которая в меру возможностей, конечно, восстанавливает порядок и справедливость. Но главное достоинство демократии, как ее понимают российские власти, состоит в том, что раз в несколько лет лохи идут на выборы и сами, совершенно добровольно, выражают согласие на этот порядок вещей. Демократия, иными словами, это оптимальная система обмана и манипуляции. Конечно, по телевизору так прямо не скажешь, но, к счастью, в душе россиянина есть дверца, через которую можно пронести эту важную мысль. Бог знает, по каким историческим причинам, но россиянин крайне податлив к зарубежному опыту. Он готов мириться стем, что к нему относятся, как к быдлу, но при одном условии, что так же относятся, скажем, к англичанам, не говоря уже о всяких прочих шведах. Поэтому надо постоянно, настойчиво объяснять, что демократия везде одинаковая, что никакой разницы между устройством РФ и западных стран нет, а если и кажется, что есть, то по одной причине — там обманывают хитрее.

Дело облегчается тем, что при доведении этой простой мысли до сознания россиян у властей есть полезные подспорья. Первое — наследие советского марксизма. Он повторяется слово в слово: ну да, буржуазная демократия обман трудящихся, лживая говорильня. Второе — либеральные иллюзии перестройки и первых постсоветских лет. Демократия — это высокий идеал, до такой степени чистый от всякой неправды и корыстных помыслов, что и на свете, пожалуй, не сыщешь. А раз не сыщешь, так и довольствуйся малым.

Мифы о демократии, имеющие хождение в российских СМИ — это ложь. Демократия не является обманом, маскирующим авторитарную практику управления или просто классовое господство. С последним она, действительно, связана, но ему не идентична Это — реально существующая система, которая работает в большинстве стран мира, со своими проблемами и недостатками. Архитекторы современной российской политической системы (такие, например, как Владислав Сурков) любят рассуждать о том, что с демократией у них все в порядке. Ну как же? В прессе пишут, о чем хотят; на митинг — пожалуйста; а главное, выборы проходят регулярно, по заведенным в Центризбиркоме и неустанно тикающим часам. Не буду распространяться о том, что все это, в той или иной степени, ложь. Ограничения на свободу слова отсутствуют только в Интернете, митинги (если в числе организаторов нет «Молодой гвардии Единой России») не разрешают, а выборы стали фарсом.

И все же главная ошибка такого рода рассуждений не в фактах, а в интерпретации. Демократия не эквивалентна присутствию элементарных гражданских свобод и избирательных процедур. Главное в демократии не то, что регулярно проводятся выборы, а то, что у выборов может быть определенный исход: проигрыш тех, кто до выборов стоял у власти. Понятно, что они могут выиграть. Но реальная возможность их проигрыша это и есть то, что отличает демократию от не-демократии, авторитаризма. При демократии, иными словами, происходит чередование у власти. Я думаю, только крайне наивные или явно недобросовестные люди могут утверждать, что существующие в России правила игры допускают такой исход выборов. Эти правила таковы, что президентские выборы может выиграть только сам Путин или одобренный им кандидат, а выборы всех иных уровней — только кандидаты, лицензированные правящими группами соответствующего уровня. Обычно лицензия оформляется как выдвижение партией «Единая Россия» (ЕР). Есть еще лицензии второго сорта (у КПРФ, ЛДПР и пр.), по которым выиграть выборы нельзя, но можно получить по нескольку мест в каком-нибудь законодательном собрании.

Правящие группы организованы вертикально. Это иерархия, во главе которой стоит опять-таки Путин. Иногда говорят, что на самом деле «вертикаль власти» — только видимость, она рыхлая и многослойная, в каждом слое свой лидер, который творит, что хочет. Это справедливо ровно в той мере, в какой именно так устроены все иерархии. Конечно, Путин не управляет непосредственно каждой компанией, каждым муниципалитетом. Важно то, что за ним остается право окончательного решения в любой конфликтной ситуации. Он верховный арбитр системы, вето-игрок.

Ничего особенного в такой конструкции власти нет. Это совершенно нормальный авторитаризм. В принципе, так были устроены и коммунистические режимы, и военные диктатуры, и де-факто или де-юре однопартийные системы «третьего мира» в 60–80-х гг. прошлого века, от Мексики до Бурунди. Даже то, что в России авторитаризм замаскирован под демократию, ничего нового не добавляет: в ГДР, как известно, была многопартийная система. Да, это не Советский Союз и даже не Мексика. Однако различия в рамках одного широкого типа. Груши отличаются и от яблок, и от кроликов, но от кроликов гораздо больше.

Конечно, при авторитаризме власть тоже время от времени меняется. Различие состоит в том, что при демократии возможность смены власти возникает регулярно, а реализуется с помощью определенной процедуры, а именно выборов. Важно только иметь в виду, что выборы это не ритуал, ценный сам по себе, а инструмент, применяемый именно для того, чтобы обеспечить чередование у власти. Все остальные функции выборов (а их много) гораздо менее важные. 

3. Чередование у власти и стабильность

Необходимость выборов обычно обосновывают, ссылаясь на интересы народа. И это правильно. Народ действительно заинтересован в том, чтобы были выборы, чтобы проходили они честно и чтобы власть менялась именно с помощью выборов, а не как-то иначе. Но нужны ли выборы правящему классу? И зачем? Вполне возможно, только для того, чтобы держать массы в добровольном подчинении. А если так, то выборы обречены быть пустым ритуалом, прикрывающим закулисные договоренности бюрократии и бизнеса. Такой подход к демократии чуть ли не ее ровесник. Его развивали и марксисты, и американские радикальные социологи 50-х, а сегодня всякие мыслители, для которых политика — перформанс и шоу-бизнес. Что ж, возьмем пример, близкий к этим областям.

Часто говорят, что футбол — это когда 22 миллионера гоняют по полю мяч, а миллионы бедняков смотрят на это по телевизору. Имеется в виду, что жизненные миры футболистов мирового класса и их фанатов совершенно разные, почти не пересекающиеся. И это правда. Стать звездой футбола рядовому болельщику не светит. Он, собственно, и не надеется. Для него футбол — зрелище. Но для самих игроков это вполне материальная вещь, источник доходов и социального статуса. Теперь представим себе, что правила футбола отменены, но процесс остался. То есть футболисты бегают по полю, гоняют мяч, даже забивают его в ворота, но победитель определяется либо по предварительной договоренности между футбольными ассоциациями, либо решением судьи, либо по жребию. Конечно, первые две модели распространены довольно широко, но они рассматриваются как злоупотребления. И это правильно. Такой футбол не нужен не только зрителям, но, прежде всего, и самим футболистам не из-за падения сборов, а в силу более фундаментального обстоятельства.

Предположим (я все же надеюсь — вопреки фактам), что злоупотребления стали нормой. Первое время звезды футбола благоденствуют: напрягаться на поле больше не надо, а деньги текут рекой. Они стареют. Толстеют, естественно. Играют все хуже и хуже. Иногда кто-то выбывает, и ему на смену приходит сын, который, в отличие от отца, вообще не способен к игре, но это уже не важно. Болельщики хавают, другого футбола у них нет. Проблема в другом. Очень скоро выясняется, что при такой системе футболистом может быть назначен кто угодно, по единственному признаку: лояльности тем, кто принимает ключевые решения. Пристроить сына теперь можно только на этом дополнительном условии. По мере того, как круг принимающих ключевые решения сужается, а он неизбежно сужается до одного человека, даже талантливому отпрыску из футбольной династии путь в футбол становится заказан. Более того, именно талантливому он и заказан, потому что критерий другой. «Хозяин футбола» лучше возьмет бездарного, но верного человечка прямо с улицы. Нос детьми ладно, это дальняя перспектива. Хуже другое: очень скоро сами звезды, которым отмена правил, казалось бы, только на пользу, начинают выбывать один за другим. Кого-то пожизненно дисквалифицируют за ругань в раздевалке, кто-то вдруг заболел свинкой, а еще один делает заявление для прессы, что футбол — не для него, неожиданно осознал. Оставшиеся спешно пытаются договориться с «хозяином футбола», но тщетно: хорошие игроки его по определению устраивают меньше, чем плохие, которых он подобрали назначил сам.

Смысл этой байки прост. Современная общественная жизнь уж никак не проще футбола, а ставки повыше. Особенность сложных игр состоит в том, что они требуют критериев успеха, а также механизмов его достижения, которые были бы внешними по отношению к самим играющим. Это важно не для публики. Это важно для них самих. В экономике таким внешним критерием являются деньги. В политике — успех на выборах И чем более честные выборы, тем ценнее критерий. Если же критерия нет либо если он применяется нечестно и избирательно (как в современной России), то механизм воспроизводства правящего класса в целом нарушается, а каждый отдельный его представитель рискует пусть реже, но всем. Играя по честным правилам, он рискует постоянно, но немногим. И это лучше.

А теперь сделаю оговорку: чередование у власти — в интересах не всякого правящего класса, а нормального, который в капиталистическом обществе часто называют национальной буржуазией. В современном мире демократия связана с капитализмом. Я не буду спорить с любителями социалистической демократии на тему о том, хороша она или нет. Не исключаю, что прекрасна. Вот появится где-нибудь, тогда и поговорим. Но реальная демократия — капиталистическая. Даже в Норвегии экономическая система работает по общим законам капитализма. Если опыт европейских социальных государств что-то доказывает, то лишь одно: эти законы гибкие. Увы, гибкие они не только по-норвежски. В России капитализм скоро разменяет третий десяток, но демократии не было и нет. По логике вещей, это должно свидетельствовать о каких-то особенностях доморощенного капитализма. Я думаю, что основная проблема коренится в структуре правящего класса. Он, попросту говоря, национальной буржуазией так и не стал.

А ведь как все хорошо начиналось. На заре капиталистического строительства все было примерно как у людей, например, в восточноевропейских странах Темпы приватизации просто замечательные. Как и в Восточной Европе, мелкую госсобственность распихали по карманам тех людей, которые ее фактически контролировали, т. е. директоров и прочих хозяйственников. По ходу дела немало досталось бандитам, но это тоже происходило повсеместно. Потом дело дошло до ваучеров — и тут, готов признать, российские правители расстарались для создания буржуазии больше, чем где бы то ни было. Если в Восточной Европе, продав ваучеры, можно было хоть что-то выручить, то в России они не стоили вообще ничего. И это для буржуазии было, конечно, очень удобно.

Дальше пути России и Восточной Европы расходятся. На сцене появились иностранцы. В Восточной Европе они скупили значительную часть приватизированной собственности. В России это произошло лишь в немногих секторах экономики. С одной стороны, в стране было неспокойно, и западный капитал не желал нести сопряженные риски. С другой стороны, налицо было стремление российского руководства минимизировать долю иностранцев, создать именно национальную буржуазию. Методом стали залоговые аукционы, в результате которых наиболее перспективные отрасли были приватизированы за бесценок, но зато для своих.

Залоговые аукционы создали основную особенность российского капитализма: понимание собственности как пожалования. Американский журналист Пол Хлебников заметил: «Покупая у государства активы в ходе такой закулисной сделки и по столь заниженной цене, вы рискуете, что ваши права на новую собственность никогда не будут надежно защищены. Сограждане будут считать вас мошенником, а государство — скорее хранителем активов, чем их подлинным владельцем». Именно. Но если так, то у собственника есть два пути. Один — поскорее вывезти все, что только можно, за рубеж, где не отберут. Второй — поскольку месторождения не вывезешь — во всем подчиняться властям-благодетелям, что и было продемонстрировано уже в ходе президентской кампании Ельцина в 1993 г. Пути эти, конечно, легко сочетаются. Реальной альтернативой был третий путь, который в 2003 г. попробовал Михаил Ходорковский. Не вышло.

Российская крупная буржуазия, таким образом, не стала национальным правящим классом в двух смыслах: во-первых, она не национальна, поскольку ее основные материальные интересы связаны с зарубежными активами, а во-вторых, она не правит. О мелкой и средней буржуазии и говорить не приходится. Более жалкого, запуганного сословия в современной России нет, этих мучают все: санитары, пожарники, полиция, бандиты, не перечислить. Единственное утешение у бедняг — та же самая зарубежная собственность. Реальным правящим классом в России остаются чиновники. Но чиновники не чередуются у власти. Для любого нормального бюрократа — это совершенно чуждая идея. Чиновники назначают и подсиживают друг друга, и внешний критерий для этой селекции им совершенно ненужен. Забавнее всего то, что национальным классом российская бюрократия не стала, потому что в сколь бы жалком общественном положении не находилась буржуазия, она служит для чиновничества ориентиром по стандартам потребления, да и во многих других отношениях. Чиновнику нужен западный антураж. Западные институты ему ни к чему.

Ему нужна стабильность. И это, пожалуй, единственное, что на деле объединяет его с обычным жителем России. И правда, нормальные люди предпочитают стабильность. Китайское проклятие «чтобы тебе жить в эпоху перемен» отзывается в сердцах многих. Надо, чтобы работали магазины, функционировала банковская система, не стреляли на улицах и в супермаркетах, вовремя платили пенсии и пр. Конечно, в любом обществе всегда найдутся сорвиголовы, готовые променять блага стабильности на ветер перемен, и иногда их настроение становится преобладающим. Особенно если в магазинах всякая дрянь продается втридорога, банковская система выдает кредиты под 20 %, в супермаркетах постреливают полицейские, а достойные пенсии получают только отставные чиновники. В целом, однако, люди терпеливы и готовы сносить подобные мелочи. А уж долготерпение россиян давно вошло в фольклор, в тосты вождей. И ведь не без причин. Пусть фраза «лихие 90-е» исчезла из телевизионных приемников, но в свое время ее изобретатель (я надеюсь) получил премию: она работала. Хлебнули нестабильности. Хватит.

Официальная мифология состоит в том, что в современной России — стабильность. Никто не спорит, что система работает плохо (иначе зачем было бы жужжание про «модернизацию»), — но ведь работает. И это только потому, что где-то в 2000 г. наступила политическая стабильность. Парламент больше не место для дискуссий, дай нет там спорщиков, вышли все. На президентских выборах — тишь да гладь, кого скажет телевизор, того и выберем. И даже правительственные чиновники, если и уходят в отставку, то только по каким-то недоступным простому смертному причинам, а вовсе не потому, что плохо справляются с работой или, скажем, проворовались. Все это, может быть, вам не нравится, дорогие россияне, ну так и нам тоже не очень, но ведь без этого не будет вам пенсии. Иными словами, официальная мифология приравнивает политическую стабильности к общественной стабильности. В свете российского авторитарного опыта это даже выглядит убедительно. Нов свете мирового демократического опыта — это полная ерунда. Приведу пример. Есть за океаном страна Канада. Вопреки выраженному в популярной песне мнению, на Россию она не похожа даже со спины. И главное отличие, принимая точку зрения российской пропаганды, состоит в том, что политической стабильности там нет совершенно. В Канаде парламентская система. Срок полномочий парламента — 5 лет. Досрочный роспуск парламента — это, понятное дело, политический кризис. Так вот, реальный срок жизни парламента за послевоенный период в среднем составил три года с небольшим. За это время у руля побывали 13 премьер-министров, семь раз сменились правящие партии (а значит, полностью менялись составы правительств). Бардак, да и только. Интересная особенность Канады состоит в том, что для тех десятков миллионов жителей этой страны, которым нет дела до политики, все эти пертурбации прошли совершенно незаметно. Отдаленные последствия до них, конечно, доходили, потому что одни премьеры больше боролись с инфляцией, а другие с безработицей, одни снижали налоги, другие поднимали. Но жизнь в стране — если понимать под жизнью те самые магазины, банки и пенсии — если и менялась, то, в основном, к лучшему. Политические кризисы — да, были. Но социальными кризисами они не стан овились.

Вот это и есть нормальная демократия. Она не отличается от авторитаризма в том отношении, что для многих тысяч людей власть — предмет вожделения и, стало быть, источник постоянной борьбы. Это в человеческой природе. Отличие в другом. При демократии борьба за власть ведется публично, у всех на виду. Но именно поэтому ее можно не замечать. Она проявляется в повседневной жизни миллионов только во время избирательных кампаний. При авторитаризме борьбы за власть почти не видно, но зато уж когда она выходит на поверхность, то нормальной жизни конец.

Пропаганда не врет: если в современной России рухнет власть, то обломки, так или иначе, заденут каждого. Но она не договаривает одну важную вещь: власть сама себя так устроила. Ей это выгодно в двух отношениях. Во-первых, это оправдывает непрерывное нахождение у власти одних и тех же людей, что само по себе приятно. Во-вторых, это снимает с них всякую ответственность за плохую работу, что приятно вдвойне. По сути дела, логика здесь такая же, как у полицейского, который в основном обирает население, но иногда и воришку какого-нибудь поймает: если меня не будет, наступит сплошной разбой. Демократия — это, попросту говоря, возможность нанять другую полицию. А при авторитаризме дело кончается тем, что разница между полицейским и бандитом исчезает. Политическая и социальная стабильность — разные вещи. Смешивают их, как правило, в пропагандистских целях Если государству нечем гордиться, оно гордится своей стабильностью. Между тем гордиться-то следовало бы способностью к мирным переменам, которая, как мне кажется, лежит в основе политического профессионализма. Но с этим в России туго. 

4. Зачем нужны избиратели?

Итак, регулярное, происходящее по четко установленным правилам чередование у власти — в интересах и народа, и правящего класса. Более того, мы даже выяснили, почему российский правящий класс этого не понимает. Но тогда возникает вопрос: а почему, собственно, механизмом чередования власти должны быть выборы? Простой ответ на этот вопрос очевиден: потому что лучше ничего не придумано.

Возьмем, к примеру, жребий. На самом деле, это демократическая процедура, исторические корни которой куда глубже, чем у голосования на выборах Когда-то, в античных демократиях, именно жребий использовался для замещения основных политических должностей, а голосование было зарезервировано для решения не очень значительных вопросов. Однако для того, чтобы такая система функционировала без сбоев, нужно, чтобы круг граждан был четко ограниченным, узким и включал только людей, в общей компетентности которых трудно усомниться. В современных условиях, когда права гражданства не ограничены, эта система была бы рискованной: жребий может выпасть сумасшедшему, или там алкоголику, или серийному убийце. А любая система сортировки граждан на достойных и неполноценных, будь то психиатрическая или судебная, в короткое время превратилась бы в механизм политических репрессий. Другой способ обойтись без выборов мог бы состоять в том, чтобы попросить иностранцев: пусть назначают нам начальство.

Этот вариант в России известен с Рюриковых времен. К сожалению, иностранцы обычно предоставляют такие услуги небескорыстно, понимание чего, собственно, и отражено в понятии государственного суверенитета.

Таким образом, ни судьба, ни внешние доброжелатели не могут выполнить за национальную демократию ее работу. Помимо того, что альтернативы голосованию на выборах все равно нет, оно обладает и еще одним важным, на первый взгляд, достоинством, — оно выражает волю народа. Сам факт выборов основан на признании двух обстоятельств: во-первых, что правящий класс и народ — это не одно и то же, а во-вторых, что правящий класс признает именно народ, граждан своей собственной страны, тем самым игроком, за которым остается последнее слово в политике.

Выглядит прекрасно, но почва для сомнений остается. Нуда, на словах можно сколько угодно признавать народ источником своей власти, тогда, по крайней мере, за углеводородами никто из-за бугра не сунется. Но ведь это так, для вида. Кто же не знает, что народишко-то, на самом деле, швах Мы раньше, во время перестройки, думали, что хоть на западе культурные люди живут, но вот теперь помотались по миру, знаем: везде бараны. А уж в России и подавно. Ну не могут они принимать никаких решений. Вот почему все эти выборы — видимость. И в финале подобных рассуждений, конечно, обязательно возникает фигура национального лидера, который не только сам правильно примет все необходимые решения, но еще и в нужное время погонит баранов на избирательные участки для одобрямса.

Важно понять: в подобных рассуждениях есть рациональное зерно. Народ — это, с известной точки зрения, совокупность избирателей. Но в числе избирателей лишь незначительная доля интересуется политикой, способна судить о программах партий и кандидатов, т. е. — делать осознанный выбор. Это факт, установленный наукой. Реальная демократия существует в странах, где избиратели ничуть не лучше, чем в России. О политике основная масса людей ничего не знает и знать не хочет. И это не потому, что они дураки, а исключительно по той причине, что, в отличие от правящего класса, для которого власть — смысл существования и главная ценность, у нормальных людей есть масса более интересных занятий. Им просто не до политики. Но вопрос остается: как тогда доверить им право выбора? Простой ответ состоит в том, что демократия — это система, оптимизированная именно для реального мира. Она построена на предположении, что граждане, при всех их явных несовершенствах, способны коллективно вырабатывать взаимно приемлемые решения. В небесных угодьях нет демократии. Авторитет имеющейся там власти абсолютен, а граждане, т. е. ангелы и прочие силы и господства, занимаются исключительно тем, что поют этой власти вечную осанну. Один попытался что-то вякать, но мы знаем, что из этого вышло. А в реальном мире живут люди, которые несовершенны по определению: невежественны, своекорыстны, трусливы. У демократии есть механизмы, позволяющие эти недостатки отчасти блокировать, а отчасти — обратить в достоинства.

Со времен Платона критики демократии строили свою аргументацию на том, что народ не может принимать никаких решений в силу очевидного свойства: некомпетентности. И это притом, что в основе античной демократии лежал совсем не тот народ, что сейчас. Классическая афинская демократия была непосредственной: люди собирались на площади, совместно обсуждали городские дела, принимали решения. Гражданство было ограниченным: его были лишены рабы, женщины, многочисленные приезжие, даже если их предки явились в Афины много поколений назад. Но даже и при этом участниками принятия решений были лишь те, кто являлся на площадь и был готов провести целый день за обсуждением общих дел. Эти энтузиасты были в меньшинстве. Но даже такой народ не устраивал критиков демократии. Они считали, что государственное управление — это сложное искусство, доступное немногим, и именно эти немногие способны принимать квалифицированные решения для общего блага. С этой точки зрения, современная демократия показалась бы им полной нелепостью. Да, сегодня от избирателя не требуется вникать в детали проблем. Но тем нелепее, сказал бы критик, что решающее слово на выборах остается именно за большинством — т. е. за массой людей, которые не располагают ни знаниями, необходимыми для принятия решений, ни даже достаточной информацией.

Многие теоретики демократии игнорировали этот очевидный, намой взгляд, аргумент. И сегодня ее приверженцы часто рассматривают народ как совокупность заинтересованных, знающих и информированных граждан. Надо сказать, что взгляд этот совершенно неадекватен. Причем он неадекватен не только применительно к обществам, лишенным серьезных демократических традиций, но и применительно к старым, устоявшимся демократиям. Когда в США в 50-х годах развернулись научные, основанные на опросах общественного мнения исследования поведения избирателей, то ученые были поражены уровнем некомпетентности избирателей. Выяснилось, что люди, интересующиеся политикой, много о ней знающие и способные оценивать позиции партий и кандидатов, составляют ничтожное меньшинство. Правда, позднее выяснилось, что в Европе уровень компетентности избирателей — повыше. Ноне качественно. Так не лучше было бы, если бы бремя принятия решений было полностью возложено на плечи пусть очень узкого, но действительно компетентного круга лиц?

Ответ на этот вопрос отрицательный, потому что в самом вопросе содержатся два допущения, которые девальвируют его разумное содержание. Во-первых, вопрос предполагает, что политическая компетентность сродни технической, т. е. что любая проблема, связанная с государственным управлением, может быть решена каким-то одним — правильным — способом. Но это допущение ложное. Основные дилеммы, с которыми сталкивается политик, таковы, что они предполагают множественность решений, каждое из которых сопряжено со своими выгодами и рисками. Правильных ответов на вопросы о том, повышать налоги или снижать, сводить бюджет с дефицитом или с профицитом, ввязываться в гонку вооружений или разоружаться, нет. Отвечая для себя на эти вопросы, политик должен прислушаться к мнению знающих людей, экспертов, чтобы оценить реальные масштабы выгод и рисков, но само решение принимается им не только и не столько на основе полученной информации, сколько путем соотнесения возможных последствий и его собственных представлений о правильном устройстве мира. Уровень его компетентности не имеет значения. Поэтому параметру разницы между политиком и избирателем нет.

Второе неверное допущение состоит в том, что просвещенный правитель будет всегда действовать для общего блага. Очевидно, что это не так. У политиков, как и у всех людей, есть собственные интересы, которые для них важнее общих. Проблема даже не в том, что политики сознательно жертвуют общим благом во имя собственных выгод. Проблема в том, что их вполне искренние представления о правильном устройстве мира уже включают в себя корыстные мотивы. Скажем, если ты связан с банковским сектором, то совершенно естественным способом решения жилищной проблемы тебе будет казаться развитие ипотечного кредитования. Всегда найдутся эксперты, которые подтвердят, что этот способ — единственно правильный. Других экспертов, выступающих, скажем, за меры, направленные на снижение цен на жилье, ты просто не услышишь.

Избиратели, конечно, не могут быть компетентными в частных вопросах государственного управления. Но, вообще-то говоря, политики тоже не могут. Рутинные функции управления — за чиновниками, но они в реальной демократии основных решений не принимают, только исполняют. А отличаются основные решения именно тем, что допускают множественность выбора. Такие решения — за политиками, и именно потому, что эти решения не могут быть абсолютно правильными и допускают вмешательство корыстных интересов самих политиков, они требуют внешнего контроля со стороны избирателей. 

5. Система недоверия

Мы такие сложные, противоречивые какие-то, склонные к крайностям. Это проявляется во многом, но особенно часто о загадочной противоречивости русского народа вспоминается в связи с основным политическим вопросом, а это — вопрос о форме правления. С одной стороны, в России — это показывают опросы общественного мнения — довольно много людей, которые интенсивно не любят демократию, считают ее воплощением скверны, идущей с запада. С другой стороны, есть и много таких, кто ждет от демократии многого. Для них демократия — это идеальный мир, в котором все счастливы, проблемы разрешаются сами собой, молочные реки текут в кисельных берегах Нетрудно понять, почему подобные представления были распространены в СССР на излете его истории. За границей не бывали, а те немногие выездные, которые бывали, расписывали чудеса демократии с тем же комсомольским энтузиазмом, с которым несколькими годами раньше живописали ужасы жизни в стран ах капитала.

Сейчас — не то. Казалось бы, повидали мир. Ничего идеального. Тем не менее на вопрос о том, зачем нужна демократия, многие по-прежнему отвечают: «Ну, чтобы было, как в нормальных странах». Ответ, в сущности, правильный. То, что жизнь на западе нормальнее жизни в Российской Федерации, совершенно бесспорно, и я бы согласился стем, что демократия имеет к этому отношение. Но это отношение сложнее, чем кажется. Демократия ведь есть не только в благополучных странах, но и в неблагополучных. Мы пока еще живем лучше, чем в Гане, но в Гане — демократия, а в России — нет.

Надо сказать, что философия демократии не имеет ничего общего с идеалами — и с построенными на их основе романтическими идеологиями — уже по той причине, что исходит отнюдь не из радужного представления о человеческой природе. Для романтика, будь он социалист или консерватор, человек добр по природе: склонен помогать ближним и работать на общее благо. А если нет, то его, значит, испортили общественные условия, но это дело поправимое, потому что в человеке нет такого зла, которое нельзя было бы устранить путем воспитания. Начинать надо с детского сада, потом комсомол, трудовой коллектив, в запущенных случаях — ГУЛАГ. Зло — болезнь, от которой можно вылечить. Ничего, что лекарство горькое и вызывает судороги. Это только значит, что оно работает.

В основе демократической философии, напротив, лежит представление о человеке как о существе, склонном преследовать собственную выгоду и всегда готовом, ради получения этой выгоды, наступить ближнему на горло. Доверять такому существу бессмысленно, перевоспитать невозможно, его жизнь — война против всех. Единственное, что можно сделать, создать такие правила, которые купировали бы самые явные антиобщественные проявления и позволяли бы людям как-то управляться с общими делами. Систему таких правил в политике и называют демократией. Это система универсального недоверия.

Романтические идеологии охотно распространяют свое благостное виден нечеловеческой природы на правителей. Ведь он и же не просто так оказываются у власти. Если все люди, в сущности, хорошие, то правителями становятся самые лучшие из них выдающиеся знатоки истинного учения, цвет нации, истинные аристократы. Словом, прирожденные национальные лидеры, которые и чиновников подбирают себе под стать: честных и бескорыстных. Случаются, конечно, отдельные ошибки, но их легко исправить. Демократическая философия, напротив, исходит из предположения, что даже у самых лучших людей преобладают корыстные мотивы. То, что человек оказался у власти, свидетельствует отнюдь не о превосходных моральных качествах, а просто о том, что он проявил больше энергии, изворотливости и умения, чем конкуренты. За ним, стало быть, нужен глаз да глаз, но главное — правитель должен находиться под постоянной угрозой увольнения. А поскольку уволить его, в общем-то, некому — он ведь главный — то для этого есть процедура коллективного волеизъявления, выборы.

Но не глупо ли предполагать, что Иван Иваныч, живущий по соседству, разбирается в политике до такой степени, чтобы принять осмысленное решение? Он и газет-то не читает. Обмануть его — раз плюнуть. Это правда. Но, вообще-то говоря, даже у Ивана Иваныча (а ведь не все избиратели такие) есть основание для выбора. Это интуитивное, основанное исключительно на опыте, представление о том, хорошо ему с имеющейся властью или нет. Нравится — голосуй за правителя, нет — за оппозицию. Есть, например, так называемое «голосование кошельком». Его смысл очень прост. Даже если избиратель вообще ничего не знает о политике, ему, как правило, известно, кто находится у власти. Конечно, бывает, что среди кандидатов нет тех, кого можно было бы с первого взгляда идентифицировать в качестве носителя власти, например, если действующий президент не баллотируется на новый срок. В зрелых демократиях это вообще не проблема, потому что преемник баллотируется от той же партии, что и его предшественник. Но и в тех демократиях, где партийные системы еще не сложились, определить преемника бывает не так уж трудно.

Вторая составляющая информации, необходимой для «голосования кошельком» — это представление о том, ухудшилось или улучшилось экономическое положение за то время, когда нынешние правители находились у власти. Дальнейшее элементарно. Если экономическое положение улучшилось, голосуй за правительство. Если оно ухудшилось — за оппозицию. Экономическое голосование отличается от «партийной идентификации» тем, что требует несколько более активного использования интеллектуальных способностей избирателя. Тут выбирают не сердцем, а все-таки умом. Впрочем, тоже не высшая математика. Считать деньги умеют даже неграмотные.

Надо подчеркнуть, что «голосующий кошельком» избиратель обычно не склонен разбираться в том, виновато ли действующее правительство в ухудшении экономической ситуации. Современный мир устроен так, что, с одной стороны, ответить на этот вопрос трудно даже маститому экономисту, а с другой стороны, желающих ответить на него всегда хватает, но ставки так высоки, что эти ответы, как правило, нечестные. Попросту говоря, любое правительство склонно винить в проблемах внешние обстоятельства, а любая оппозиция — само правительство. Здравый смысл подсказывает, что истина обычно лежит где-то посередине. А это значит, что разумная позиция избирателя, руководствующегося экономическими мотивами, состоит все-таки в том, чтобы винить правительство и голосовать против него. На этом требования к компетентности Ивана Иваныча заканчиваются. Все остальное делают уже профессионалы, т. е. сама оппозиция: она объясняет гражданам, в чем именно проблема с действующей властью, и если объясняет убедительно, в соответствии с их самочувствием, то сама становится властью. Потом все повторяется, и так от выборов к выборам. Мир не становится идеальным. Но он становится лучше, потому что демократия создает к этому стимулы.

Оппозиционеры приходят к власти не из-за того, что они добрее и честнее тех, кому они идут на смену, а потому, что предшественники уже проштрафились: воровали, или как-то иначе нарушали закон, или принимали неэффективные решения, или даже просто надоели, слишком примелькались. Новым правителям делать те же ошибки рискованно, если они хотят остаться у власти (а они всегда хотят). Конечно, корысть не пропадает, надо все-таки позаботиться и о себе. Но делать это приходится с большой осторожностью, потому что предшественники — а уж он и-то знают все входы и выходы — теперь в оппозиции, и молчать не будут.

Тут есть одна проблема. Что, собственно, мешает конкурирующим группам политиков договориться друг с другом и совместно дурачить граждан? На этом вопросе строится целая теория, отрицающая возможность демократии, но вопрос-то, по правде сказать, глупый. Потому что он исходит из того же романтического представления о том, что люди склонны — и имеют на то основание — доверять друг другу. На самом деле, нет, а уж политики — меньше всего. Договориться-то они могут, в том духе, что сегодня ты украдешь миллиард, а завтра я, и мы оба этого не заметим. Но вот что гарантирует выполнение договоренности? Гораздо логичнее предположить, что тот, кто украл миллиард, украдет и еще один, а у того, кто этого не заметил — по невнимательности или по договоренности, не важно, — шанса уже не будет. Демократия — это серьезный спорт, а не игра в поддавки, даже не реслинг. Если ты упустил шанс ущучить оппонента, то второй может и не представиться.

Так что мир демократии не очень психологически уютный. Возможно, россиянам лучше оставаться в своем мирке, где добрый национальный лидер всегда принимает правильные решения, поощряет хороших чиновников и наказывает плохих, и заботится только об общем благе. Или, возможно, пора повзрослеть. 

6. Необходимость партий

Итак, мы не можем ожидать от избирателей высокой компетентности в вопросах государствен ной политики. Правда, мы не должны ожидать этого и от политиков. Они в лучшем положении, чем избиратели, потому что (по крайней мере, теоретически) больше заинтересованы в получении информации и могут положиться на экспертов, хотя сами экспертами не являются. Значит ли это, что демократия обречена на некомпетентное правление? Нет, не значит. Чтобы понять этот парадокс, нужно разобраться с тем, как именно избиратели делают выбор при голосовании.

Слагаемые задачи таковы. С одной стороны, есть общественные проблемы и способы их решения. Сами проблемы, естественно, являются во многом взаимосвязанными, поэтому и способы решения связываются между собой в комплексы, которые в политическом обиходе называются программами. С другой стороны, есть избиратели, основная масса которых занимается политикой раз в несколько лет, во время выборов. Политика находится на периферии их жизненного мира.

Помнится мне, во время думской кампании 1999 г. Сергей Кириенко, встречаясь с премьером Путиным, потрясал гигантской книгой, в которой, по его словам, содержалась экономическая программа СПС. Владимир Владимирович с улыбкой заметил: «Обязательно прочитаю». Он, конечно, пошутил, по своему обыкновению. Ни один нормальный человек не только что гигантскую книгу, но и десяток страниц не прочитает ради того, чтобы ознакомиться с партийной программой. Ведь, по-хорошему сказать, компетентный избиратель должен был бы прочитать все программы, а потом уж идти на выборы. Ноу людей есть дела поважнее: работа, отдых, любовь, да и мало ли чего. Тем не менее, выбор при голосовании они делают. И делают они его, вообще-то говоря, в полном соответствии с одним из базовых принципов человеческой природы: способностью экономить усилия вообще, интеллектуальные — в частности. Нам не нужно иметь даже начального образования, чтобы предположить последствия падения кирпича: он не взлетит вверх, а грохнется на землю. По Ньютону. Но, наблюдая падение кирпича, о Ньютоне мы вспоминаем редко. Кирпичи всегда падают.

Точно так же и с политиками: они всегда обещают, что все будет хорошо. Мы можем не читать партийные программы с целью убедиться, что это так. Ничего другого в них не найдем, это известно заранее. Заранее известно и то, что программы партий будут различаться между собой по поводу мер, которые предлагается реализовать для достижения лучшего будущего. Нужно ли обычному избирателю вникать в эти различия, порой довольно тонкие и сложные? Нет. Реальная демократия устроена таким образом, что у избирателя есть подсказка, позволяющая сэкономить усилия. Это название партии. Революционность ранних исследований поведения избирателей в США состояла именно в том, что для подавляющего большинства людей важными оказались не программы и идеологии партий, а сами партии. В политической науке это называется «партийные идентификации». И это притом, что к партийной политике американцы, как и жители многих других стран, относятся с довольно сильным скепсисом. Это просто удобно. От республиканцев можно ждать одного, а от демократов другого. Проверять не нужно. Известно из опыта, как с тем кирпичом. Примерно так же обстоит дело и в Европе, только там место партийных ярлыков иногда занимают идеологические, «правые» и «левые». Большого идейного содержания за этими ярлыками не стоит. Просто это удобные устройства для выбора.

Вы никогда не задумывались над связью между двумя обстоятельствами: (1) тем, что российская демократия в 90-х гг. так и не заработала, и (2) тем, что в России тогда не сложилась партийная система, так что даже «партии власти» на каждые следующие выборы вылезали под новыми названиями? Задумайтесь. Эта связь — прямая. Но лучше поговорим о печальной судьбе российской демократии в последние годы. Теперь партии исключительно стабильны, состав их не меняется, в программах их всегда одно и то же. Значит ли это, что избирателю стало легче делать выбор?

Нет, не значит. Потому что одних ярлыков недостаточно, нужна подтвержденная опытом вера избирателя в то, что партии способны выполнить свои обещания, и в то, что от этого самому избирателю станет лучше. Но с российскими «оппозиционными» партиями это не так. Некоторые верят, что КПРФ может вернуть нас в социалистические времена, но многие в это не верят, а многим другим этого не надо. Некоторые верят, что Жириновский — единственный честный политик, бескомпромиссный борец с правящими кругами, но для большинства это — шутка. Некоторые верят, что «Справедливая Россия» чем-то отличается от «Единой», но для большинства это крайне сомнительно. О «малых партиях» и говорить нечего, чего уж они там могут. И остается «Единая Россия», «партия реальных дел». Она ведь и правда такая, если учесть, что никому другому никаких дел делать просто не позволено.

В условиях электорального авторитаризма, т. е. режимов вроде современного российского, использующих в качестве декораций демократические институты, задача партий состоит в том, чтобы не столько ориентировать, сколько дезориентировать избирателей. Многие исследователи таких режимов отмечают одну особенность: не оправданное прямой политической целесообразностью стремление партий власти получить как можно больше мест в парламентах. Казалось бы, зачем? Реальная власть в таких режимах принадлежит, как правило, президентам. Роль парламентов сугубо декоративная, законодательная работа идет в совсем других местах Но даже в тех случаях, когда расклад сил в парламенте важен, достаточно простого большинства. 50 % + 1 депутат — это уже формула успеха. Конечно, бывают законы, принимаемые квалифицированным большинством (как правило, это нужно для изменения конституции), но такие законы обычно проталкиваются президентами без проблем.

Тем не менее, авторитарные режимы чуть ли не соревнуются в том, у кого партия власти получит больше мест. Правда, предельный сценарий — когда партия власти «выигрывает» все места — реализуется довольно редко. Примеры такого развития событий имеются (скажем, Республика Джибути), но логики в этом сценарии мало. Если цель выборов состоит в том, чтобы создать имитационный парламент, то без имитационной оппозиции, в общем-то, не обойтись. В некоторой мере триумфальные успехи партий власти объясняются логикой административного азарта. Если результаты выборов можно подделывать, а критерием успеха для организаторов выборов служит доля голосов, при пи санных партии власти, то между этими исполнителями начинается конкуренция за «лучший результат». Но определенная логика в стремлении к сверхбольшинству все-таки есть. Как отмечают исследователи, за ним стоит вполне рациональное соображение о том, что выборы должны продемонстрировать как собственному населению, так и Западу (для которого, в значительной мере, и разыгрывается спектакль) единодушную поддержку курса исполнительной власти, а значит — отсутствие жизнеспособных альтернатив. Это — так называемая «сигнальная» функция авторитарных выборов, и она довольно важна. Но если партии нужны именно для того, чтобы подавать сигналы такого рода, то вся партийная система должна соответствовать этой цели: «оппозиционные партии» должны находиться под контролем властей и быть непривлекательными для избирателей. В оптимальном случае они должны быть «нишевыми» партиями, заведомо способными привлечь голоса узких, по определению ограниченных слоев населения. С детской непосредственностью этот подход реализован в Габоне, где главная «оппозиционная» партия называется «Национальное объединение лесорубов». Конечно, лишь немногие габонцы — лесорубы, и не все лесорубы проголосуют за эту партию. Но так оно и надо.

Может ли авторитарная партийная система стать средством для того, чтобы граждане выразили свои политические предпочтения? Такие случаи крайне немногочисленны. Наиболее показательный из них — это переход к демократии в Бразилии. В 1964 г. в стране была установлена военная диктатура. Новые правители запретили все существовавшие в стране партии и разрешили создание двух новых: правительственного Альянса национального обновления (АРЕНА) и «оппозиционного» Бразильского демократического движения (МДБ). Многие видные оппозиционеры отказались войти в МДБ, мотивируя это нежеланием поддерживать демократический фасад режима, а других туда никто и не приглашал. Они принимали участие в уличных акциях и даже в вооруженной борьбе. Однако эти формы протеста были подавлены властями. Первые опыты участия МДБ в выборах были безуспешными — именно потому, что для большинства избирателей настоящей оппозицией оно не было. Скажем, на выборах 1970 г. за АРЕНА проголосовали 48,4 % избирателей, за МДБ — 21,3 %, а 30,3 % опустили в урны недействительные бюллетени. В результате правительственная партия получила подавляющее большинство мест в Конгрессе. Однако уже на выборах 1974 г. отношение избирателей к МДБ — не в последнюю очередь из-за провала альтернативных форм протеста — изменилось. Победа была вновь за АРЕНА (40,9 % голосов), и если результат МДБ резко улучшился (до 37,8 % голосов), то произошло это в значительной мере из-за того, что сократилась до 21,3 % доля испорченных бюллетеней. И хотя большинства в Конгрессе МДБ не выиграло, оно было близко к победе. Еще более угрожающими для властей стали результаты следующих выборов. Рассудив, что избежать поражения можно путем раскола оппозиции, военные разрешили регистрацию новых партий. Однако существенных улучшений для АРЕНА это не принесло. Напротив, уступки способствовали как усилению легальной оппозиции, так и восстановлению нелегальной. По стране прокатилась волна уличных акций и забастовок. В 1985 г. президентом Бразилии был избран представитель МДБ. Правлению военных при шел конец.

Есть и другие примеры медленной эволюции электорального авторитаризма в направлении демократии: Мексика, Сенегал, возможно Малайзия. Это долгий путь. Успех на нем отнюдь не гарантирован. Скажем, в Индонезии три десятилетия имитационных выборов так и не привели к изменениям. И если сейчас там демократия, то установилась она не как следствие эволюции режима, а в результате массовых волнений и отказа армии поддержать диктатора Сухарто, который как раз собирался на новый срок, мотивируя это необходимостью твердого руководства в условиях кризиса. По такому сценарию прошли и недавние революции в Тунисе и Египте. Чтобы переход к демократии был не только скорым, но и относительно безболезненным, нужно обеспечить свободу политических объединений. 

7. Свобода объединений — ключ к демократизации

Мао Цзэдун рекомендовал «ухватиться за решающее звено и вытянуть всю цепь». Я думаю, что решающее звено современной российской политики — это отсутствие конкуренции, а значит политической подотчетности. Российский чиновник может делать что угодно, но санкции наступают только тогда, когда он заходит слишком далеко и начинает задевать интересы своих собратьев по классу. Без открытой политической конкуренции эту ситуацию не изменить. А механизм конкуренции один — это состязание партий на выборах Без реальных партий выборы не имеют смысла, не поддаются техническим улучшениям, будь то полупрозрачные урны или всякие электронные примочки. Они обречены оставаться фикцией. Увы, партий в России нет. Между тем неустойчивость партийной системы отнюдь не безобидная вещь. Политическая подотчетность исчезает: с кого спрашивать? И это было плохо для рядовых граждан, а для власть имущих, в принципе, вполне удобно. Современный российский правящий класс, хоть теперь они и не любят об этом вспоминать, сформировался именно на выборах 90-х гг. Но в конце десятилетия наступило прозрение. Оказалось, что с неустойчивой партийной системой у власти могут вдруг оказаться злые завистники, которые возьмут да и отберут все нажитое непосильным приватизационным трудом.

И вот новая российская администрация взялась за решение проблемы. Появляется закон о политических партиях Основная идея этого документа с самого начала состояла в том, чтобы ограничить возможности создания партий, аза счет этого придать устойчивости тем, которые уже существуют. Это был, по большому счету, идиотизм — привязать регистрацию партий к их численности. Однако надо признать, что требования были установлены не то что мягкие (понятно, что на момент принятия закона десятью тысячами членов могла реально похвастать лишь КПРФ), но вполне выполнимые. Взявшись за работу, бравые политтехнологи живо настрогали четы ре десятка партий.

Тучные всходы закона о политических партиях были пожаты на думских выборах 2003 г. Партий было много, но не слишком; некоторые из них отлично пригодились для оформления всяких кремлевских спецназов в избирательные блоки; были и другие, неприятные, но с ними справился телевизор. Это был зенит манипулятивной системы, которую окрестили «управляемой демократией». При всех своих недостатках она была, несомненно, лучше нынешней: гибридный режим, в котором элементы демократии находились в некотором равновесии с авторитарными элементами. Равновесие, однако, оказалось неустойчивым. Дело в том, что партии, созданные в манипулятивных цепях, дальше живут сами по себе. При наличии у них хоть каких-то ресурсов и конкурентной среды, в которой можно эти ресурсы использовать, они начинают стремиться к автономии от своих реальных создателей. Это произошло не только с «Родиной», которая, как-никак, преодолела барьер, но и с такими ничтожными проектами, как «Партия пенсионеров». И вот осенью 2004 г. «Единая Россия» начинает стремительно проседать на региональных выборах. А тут такое вокруг: монетизация, Украина, неотвратимое приближение президентских выборов без Путина. На них, ясное дело, опять появился бы шанс у злых завистников, которые… (см. ранее). Страшно.

Новая редакция закона о политических партиях все расставила по местам. Во-первых, невыполнимые требования к численности партий теперь были установлены с колоссальным запасом: 50 тысяч. То есть, попросту говоря, создать новую партию стало невозможно. Во-вторых, эти требования были распространены на все существующие партии. В-третьих, на основе новой редакции закона была жестко регламентирована проверка численности партий регистрационным органом. Теперь партии можно было ликвидировать, что и произошло в массовом порядке осенью 2006 г. Остатки добили в последние годы. Теперь их семь. Правда, волна нанодемократизации при Дмитрии Медведеве (когда он еще делал вид, что не просто греет место) дала новые возможности: если сначала надо было прыгнуть на 10 метров в высоту без шеста (50 000), то потом — на 9 (45 000), а с 2012 г. планку обещали снизить до восьми (40 000).

Смысл закона о политических партиях состоит в том, что он ликвидирует одну из фундаментальных конституционных свобод — право на свободное политическое объединение. Его практическое последствие — это ликвидация политической конкуренции. Политические партии могут реально состязаться за власть лишь в ситуации, когда они от этой власти автономны. Но организация, которая в любой момент может быть ликвидирована за несоответствие невыполнимым требованиям, не может быть автономной по определению. Например, каждый раз, когда я узнаю о новом удивительном решении федерального руководства партии «Яблоко», я вспоминаю рассуждение, которым Григорий Явлинский иногда меланхолически делится с публикой: вот-де Путин мог ликвидировать «Яблоко» еще в 2006 г., но почему-то не стал… А почему не стал? Потому что устраивают. Селекция в семерку была жесткой, кому-то повезло (скажем, могли быть не «Патриоты России», а какая-нибудь «Партия социальной защиты»), кого-то ликвидировать труднее, чем других, но функционально — каждый на своем месте. Главное — отсутствие угрозы для «Единой России» и наличие ниши без перспектив расширения. Скажем, у КПРФ есть некий круг сторонников, которых за ЕР голосовать не заставишь, да и не надо, но надо заботиться об их сохранении. А чтобы тщательнее заботилась, к КПРФ приставлена «Справедливая Россия», для возможного перехвата. Чуть более сбалансированные, но сходные отношения между «Яблоком» и «Правым делом». У Жириновского есть свои сторонники, которые «Единую Россию» ненавидят как партию начальства, за КПРФ не хотят голосовать, но стали бы, если бы Жириновского не было. Существенно возрасти количество жириновцев не может. Это статичная, почти биологически зафиксированная величина.

И вот сидят они по своим ячейкам в виварии. И цель их состоит вовсе не в том, чтобы бороться за власть — что за шутки? — а в том, чтобы из ячейки не выгнали. С такими и церемониться нечего. Зачем, скажем, считать голоса на выборах, если можно каждой партии заранее определить какую-то долю мест? Так и происходит. Вы думаете, что после выборов региональных законодательных собраний в октябре 2009 г. они возмущались фальсификациями? Бросьте! Если бы их волновали фальсификации, попытались бы что-то сделать для их предотвращения. Проблема была исключительно в том, что обделили местами, дали меньше положенного «по понятиям». Их главная надежда, что добрый президент исправит перекосы на местах К нам, избирателям, это не имеет отношения. 

8. Партийное строительство по-российски: миссия невыполнима

Так можно ли создать политическую партию, строго следуя федеральному закону? К этой цели ведут несколько шагов, каждый из которых чреват подвохом. Но начать несложно: нужно сформировать организационный комитет не менее десяти человек. Оргкомитет сообщает о себе в Минюст путем подачи туда нескольких бумажек, а также гражданам России путем публикации сообщения в прессе. Теперь за работу. Нужно подготовить учредительный съезд. Главная проблема со съездом состоит в том, что для его проведения нужно во многих субъектах Федерации (чем больше — тем лучше) провести собрания граждан, которые, собственно, и делегируют кого-то из участников на съезд. При этом, напомню, партии еще нет.

Очевидно, предполагается, что собрания граждан по всей необъятной России проводят сами члены оргкомитета. Именно им вменяется в обязанность не просто провести собрания (для чего, кстати, в каждом из регионов нужно арендовать помещение), но еще и позаботиться о том, чтобы протоколы собраний в точности соответствовали ожиданиям чиновников Минюста. Тут есть сложность. С одной стороны, партии еще нет, а значит, нет и ее региональных отделений. С другой стороны, съезд будет признан легитимным, только если делегаты на съезд избраны с соблюдением определенной нормы представительства. В такой ситуации членам оргкомитета, будь они даже гениями пунктуальности и осмотрительности, невозможно подготовить документы так, чтобы к ним нельзя было придраться.

А между тем, документы на этом этапе — самое главное. Особенно тщательно должны быть оформлены материалы съезда, если организаторы все-таки умудрились его провести. Все цифры в протоколах должны сходиться до мелочей; все формы заполнены с абсолютной тщательностью. Иначе съезд не признают легитимным. Но это будет потом. Сейчас лидерам учрежденной партии надо подать в Минюст целую кучу бумаг. Прежде всего, это материалы съезда — протоколы, а также принятые на съезде программа и устав партии. В законе о политических партиях содержится информация о том, что примерно должно быть написано в уставе. Но у чиновников могут быть на этот счет гораздо более конкретные представления, узнать о которых заранее невозможно. Кроме того, эти представления меняются. Скажем, учредители «Великой России» просто скопировали устав «Справедливой России», но это им не помогло. С программой попроще, однако и в ней чиновники могут обнаружить нечто такое, что, по их мнению, не соответствует какому-то из действующих законов.

Но самое главное в комплекте документов для Минюста — это заверенные копии протоколов конференций региональных отделений партии. Конференции должны быть проведены не менее чем в половине регионов. Именно эти протоколы чиновники изучат на предмет того, выполняется ли главное, по действующему законодательству, требование к партии: 45 тысяч членов, при этом более чем в половине регионов численность отделений должна превышать 500 человек, а в остальных — не меньше 150. Юмор ситуации состоит в том, что этой гигантской численности партия должна достичь меньше, чем за полгода после учредительного съезда. Потом истекает срок подачи документов в Минюст, и начинай все сначала.

После подачи документов Минюст начинает думать о том, зарегистрировать партию или нет. Раздумья приобретают несколько практических воплощений. В основном это работа с документами, в каждом из которых можно при желании найти какой-нибудь недочет. Но если недочеты не обнаруживаются — ничего страшного. Потому что можно еще проверить достоверность сведений, содержащихся в документах. Можно найти, например, каких-нибудь людей, которые по документам участвовали в учредительном съезде, а теперь говорят, что не участвовали. Однако гораздо лучше уличить партию в фальсификации членской базы. Этим занимаются, главным образом, региональные регистрирующие органы. Люди там усердные, не ленятся проверить заявления о вступлении в партию, вчитаться повнимательнее. Обнаружить, например, несовершеннолетних. Или, скажем, людей, которые вовремя не сменили паспорта. Или паспортные данные какие-то неправильные. Скажем, адрес — «ул. Хрулева», а должно быть — «улица генерала Хрулева». Иногда идут еще дальше, обзванивают членов партии, заходят домой (в 2006 г. случалось, в сопровождении милиции). Некоторые отрицают, что подавали заявление. Так или иначе, закон не устанавливает, сколько именно членов должно быть забраковано. Десяток найдется, прощай, региональное отделение. Пяток отделений закрыли — нет партии.

На самом деле способ зарегистрировать партию — только один. Надо договориться с президентской администрацией. Тогда будет дано распоряжение Минюсту. Минюст проведет по региональным управлениям. После этого надо найти специального человека-политтехнолога, который подготовит все документы под ключ — от протоколов съезда до заявлений о вступлении в партию. Обойдется это недешево. Более того, поскольку почти все документы будут сфальсифицированными, в дальнейшем — если лидеры партии что-то сделают неправильно — к делу можно будет вернуться. Но если вам нужна зарегистрированная партия, то другого пути просто нет. Потому что если не договориться, то документы будут читать еще до регистрации, а закон устроен так, что в них обязательно найдут что-то не то.

Но главное — численность. Собрать 45000 реальных членов очень трудно. На идеологии и лозунгах, какими бы привлекательными они не были, это просто невозможно. Одна лазейка состоит в том, чтобы обзавестись какими-нибудь массовыми общественными организациями, занимающимися распределением государственных материальных благ. Дайте мне Всероссийское общество глухих, и этого хватит на две-три партии. Беда в том, что все эти организации зависят от государства и без одобрения властей работать с вами не станут. Но главное то, что глухие тоже люди. Они, как все, могут делать ошибки в заявлениях, неправильно заполнять протоколы, бояться полиции. Парадокс российского законодательства о партиях в том, что оно, вроде бы, предполагает наличие у партий реальных членов, но единственный способ создать партию — это сфальсифицировать данные о численности. А это можно сделать только с одобрен и я властей. 

9. Как регистрировать партии?

Действующее законодательство ограничивает свободу объединений непреодолимым барьером в 45000 членов, так что закон о политических партиях было бы правильнее называть законом о запрете на создание партий. Абсурдность ситуации усугубляется тем обстоятельством, что барьер установлен по неадекватному основанию. Время расцвета массовых партий с большим количеством членов — середина прошлого века. С тех пор массовые партии медленно, но неуклонно вымирали и сейчас сохраняются лишь в немногих западноевропейских странах с сильными традициями партийного активизма. Их нет ни в одной из новых демократий. Но партийные системы там существуют, зачастую довольно устойчивые и отнюдь неатомизированные [2]. Примеров множество: от Венгрии до Монголии. Массовая членская база была нужна лишь в особых исторических условиях, которые давно ушли в прошлое. Но партии существовали до возникновения этих условий и остались после их исчезновения, потому что без них, как показывает исторический опыт, представительная демократия возможна только в крохотных островных государствах вроде Науру или Палау. По своей природе партии — это не членские, а электоральные организации. Их главная функция — участие в выборах, т. е. непосредственная работа с избирателями, независимо от того, есть ли у них членские билеты. За счет как их и мен но организационных механизмов осуществляется эта функция, совершенно неважно.

Таким образом, ограничения на создание партий по признаку наличия у них массовой членской базы представляют собой нелепый анахронизм и должны быть отменены. Значит ли это, что можно обойтись вообще без ограничений? Это возможный вариант. В некоторых странах партии регистрируются в уведомительном порядке, т. е., практически, без всяких предварительных условий. Есть сторонники такой модели и в России. Я к их числу не принадлежу. Не буду рассказывать ужасы про «лихие 90-е», когда поле партийных альтернатив было нестабильным и перегруженным созданными под сиюминутные цели «проектами», которые были непонятными для большинства граждан. Ограничусь общим рассуждением.

Конкурентная политика, даже в близких к идеалу вариантах, содержит в себе манипулятивный элемент. Чтобы побеждать на выборах, политики прибегают к плутовским приемам. Это нормально. При этом у них есть стратегическое преимущество над основной массой избирателей. Действительно, для политиков участие в выборах — профессия, а для избирателей — разовое и, в общем, периферийное событие. Ситуация примерно такая же, как с неопытными инвесторами на фондовом рынке, которые часто оказываются жертвами профессиональных спекулянтов. Я не склонен драматизировать эту манипулятивную составляющую политической конкуренции. Как правило, политикам удается обмануть не столько широкую публику, сколько друг друга. И пусть себе. Но одна ферма манипуляций — сознательный уход от политической ответственности — неприемлема для общества. А между тем, слишком легкие условия входа на электоральное поле ведут именно к тому, что политикам становится выгодно постоянно мигрировать из одной партии в другую, новую, не отягощенную грузом невыполненных обещаний и нерешенных задач. Это отнюдь не новое явление. Соответствующий ему термин — «трансформизм» из итальянской политической практики XIX столетия. Не секрет, что многие нынешние единороссы когда-то состояли в других партиях — ОВР, НДР, «Выборе России». Где те партии? Кто выполнил их обещания? Зрелые демократии пришли к правовым ограничениям, призванным блокировать этот дефект.

Здесь развилка возможностей. Если задача состоит в том, чтобы создать преодолимый, но не символический барьер для участия в выборах, то установить его можно в двух местах С одной стороны, можно регистрировать партии без особых условий, но ограничить возможности их участия в выборах избирательным залогом, сбором подписей или иными препятствиями. Именно поэтому пути пошли, скажем, в США, где партий сотни, но выдвинуть кандидата на федеральных выборах довольно сложно. С другой стороны, можно затруднить создание партий, но предоставить тем, которые уже созданы, неограниченные возможности для выдвижения кандидатов. Допустимы и комбинации этих вариантов, но если рассматривать их в чистом виде, то я за второй. Дело в том, что регистрирующие органы — идет ли речь о регистрации партий или кандидатов для участия в выборах — всегда будут испытывать сильный соблазн отказать по политическим соображениям. Это не поддается институциональной блокировке. Однако можно минимизировать опасность того, что эти соображения будут иметь сиюминутный и местный характер, ограничить возможности частного произвола. И тогда лучше подходит второй механизм. Я полагаю, таким образом, что партии надо регистрировать на федеральном уровне, предоставляя им — самим фактом регистрации — право на участие в любых выборах без дальнейших ограничений.

Приемлемый порядок регистрации партий — петиционный. Это значит, что в поддержку регистрации должно высказаться определенное число граждан России, которые считают себя ее сторонниками или просто находят ее существование полезным. В принципе, их мотивы не должны никого волновать. Частное дело. Думаю, что достаточно было бы собирать по 2000 подписей, возможно — с территориальным ограничением, когда, скажем, нельзя было бы собирать более 200 из них в одном регионе, возможно — с условием, что один человек не может поддержать создание более одной партии. Я представляю, с каким гомерическим хохотом выслушают это предложение маститые политтехнологи, одним из основных профессиональных занятий которых издавна стала фабрикация подписей. Что ж, это проблема. Видимо, принимая во внимание укоренившиеся традиции мошенничества, надо будет верифицировать подписи. К счастью, в России есть служба, которая именно этим и занимается — нотариат. Регистрирующий орган не должен принимать в верификации подписей никакого участия.

Таким образом, базовый механизм создания федеральной партии выглядел бы следующим образом. Сначала регистрируется оргкомитет, он печатает за свой счет бланки петиции и раздает их потенциальным сторонникам, те подписывают и нотариально заверяют подписи, а потом возвращают заполненные таким образом бланки в оргкомитет. Когда набирается нужное количество, создатели партии отдают в регистрирующий орган комплект подписанных петиционных бланков. После этого партия должна быть зарегистрирована, а список лиц, подписавших петицию, публикуется в Интернете. Конечно, регистрирующий орган может пойти на какие-то увертки, но, вообще-то, это будет трудно, потому что его роль в процессе чисто техническая. 

10. Что делать с теми партиями, которые уже есть?

Вопрос сложнее, чем кажется. Восстановление свободы политических ассоциаций — это конституционное требование, для реализации которого нужны лишь политическая воля и приемлемое институциональное решение. Но судьба имеющихся партий зависит от будущего политического контекста, и вдаваться во всякие сценарии демократизации мне сейчас не хочется. Вкратце скажем так: демократизация будет продуктом взаимодействия между нынешними властями, т. е. правящей группой в целом, и какой-то «несистемной», не интегрированной в нынешний порядок, оппозицией. Формы этого взаимодействия предсказать трудно. Это может быть классический диалог типа «круглого стола», или превентивное реагирование властей, или какое-то конфликтное решение. Факт состоит в том, что имеющиеся партии не будут играть в этом особой роли — ни «Единая Россия», ни «парламентская оппозиция».

По своей природе «Единая Россия» — это «партия власти», т. е. инструмент электорального и законодательного контроля. С ее помощью исполнительная власть решает технические задачи сбора голосов на выборах (ведь за кого-то нужно эти голоса подавать) и принятия нужных законов. Для лидеров и актива «партии власти» такое положение — источник карьерных и материальных выгод, которые могут оказаться под угрозой в условиях перемен. А поскольку собственной повестки дня, отдельной от стратегических ориентиров руководства, у «партии власти» не может быть по определению, то главными ее приоритетами становятся сохранение и расширение имеющихся привилегий в рамках существующего порядка. Поэтому неудивительно, что, когда зашла речь об идеологическом самоопределении, «Единая Россия» выбрала консерватизм. Но ее позиции вовсе не укладываются в рамки этой традиционной идеологии, основанной на ценностях свободы предпринимательства и труда, семьи и национальной традиции. Во всех своих реальных проявлениях «Единая Россия» — это реакционная сила, стремящаяся к сохранению существующего авторитарного порядка. За все время болтовни о «модернизации» не было ни единого признака, который позволил бы заподозрить «Единую Россию» в чем-то ином.

Что касается «оппозиционных партий», то их положение двойственно. Будучи в какой-то мере жертвами системы, которая отводит им жалкую роль постоянного и ничтожного меньшинства в законодательных собраниях, они эту роль ценят и, как показали события осени 2009 г., готовы к протесту лишь тогда, когда власть нарушает правила игры. Кроме того, они получают от системы и довольно ощутимую выгоду, которая состоит в закреплении за ними монополии на представительство отдельных политических секторов. Скажем, украинская компартия с трудом пережила вторжение «Блока Юлии Тимошенко» в левую нишу. КПРФ может не беспокоиться по поводу таких угроз. Правда, против нее пытается работать «Справедливая Россия», однако у коммунистов есть все основания не относиться к этому всерьез. А возникновения сильной левоцентристской партии власти не допустят. К роме того, у КПРФ есть возможность собирать голоса тех идеологически далеких от нее избирателей, которые разумно считают, что из всех «оппозиционных партий» КПРФ обладает наиболее высоким уровнем автономии.

Значит ли все это, что судьба имеющихся партий совершенно не имеет значения? Полагаю, нет. История показывает, что в тех случаях, когда демократизация уже начата по инициативе и при участии основных политических сил, партии-сателлиты могут сыграть некоторую положительную роль. Вспомним демонтаж коммунистического режима в Польше в 1989 г. Польская крестьянская партия и Демократическая партия Польши были марионеточными организациями в куда большей степени, чем КПРФ и ЛДПР. Тем не менее, они перешли на сторону Валенсы, когда сочли, что этот ход оправдан настроениями за стенами парламента. Попросту говоря, этот ход давал им надежду на будущее. Дальнейшая судьба партий-сателлитов сложилась по-разному: ДПП исчезла бесследно, а ПКП (PSL) и сейчас является одной из важнейших партий Польши. Однако гораздо важнее другое. Говоря о «партиях», ныне интегрированных в авторитарный порядок, мы забываем, что они реально существуют как сформировавшиеся предпочтения значительных групп избирателей. Думаю, немногие усомнятся в том, что «Единая Россия» получает свои фантастические проценты не только в результате фальсификаций и давления на избирателей, но и потому, что многие за нее действительно голосуют. То же касается КПРФ, ЛДПР и некоторых других Эти элементы упорядоченности в предпочтениях избирателей заслуживают сохранения. Обращаясь к опыту прошлых демократизаций, можно сказать, что авторитарное наследие играет довольно значительную роль в формировании новых партийных систем. Почти во всех восточноевропейских странах точкой кристаллизации послужили бывшие коммунистические партии. Партии-преемницы правых авторитарных режимов сыграли значительную роль в формировании партийных систем Бразилии, Чили, Испании и других стран. В Бразилии по-прежнему важна «Партия демократического движения», которая сформировалась в условиях авторитаризма, приняв продиктованные властями правила игры, но авторитаризм успешно пережила и даже сыграла центральную роль в восстановлении демократии.

Таким образом, имеющиеся партии в основном бесполезны для демократизации, но в случае, если она все-таки произойдет, они могут сыграть полезную роль. Очевидно, что «Единая Россия» будет вредить в меру способностей всем демократическим начинаниям. Но общественная потребность в партии, выражающей интересы правящего ныне класса и его клиентов, останется и после отказа от авторитаризма, и тогда «Единая Россия» сможет действительно трансформироваться в социально-консервативную правоцентристскую партию. Захочет ли — отдельный вопрос. Скорее всего, разбежится. Но для перспектив демократизации сохранение «Единой России» будет лучшим решением, чем формирование такой же партии с нуля. Институциональное наследие, даже плохонькое, надо ценить. Ясно, что демократические перспективы есть и у нынешних «оппозиционных» партий.

Практический вывод таков. Во-первых, нужно отказаться от разговоров о люстрации [3] — и не только из философских соображений, но и потому, что чем скорее межпартийная конкуренция в демократической России примет упорядоченный характер, тем лучше, и имеющиеся партии могут сыграть в этом положительную роль. Во-вторых, регистрация всех имеющихся партий должна быть сохранена. Яне сомневаюсь, что для большинства из них сбор 2000 подписей в поддержку регистрации не составил бы проблемы, но в данном случае это необходимо для того, чтобы гарантировать сохранение за ними их названий и атрибутики. Что хорошего, если бы название КПРФ было перехвачено в процессе перерегистрации какой-то группой авантюристов? К роме того, было бы справедливо восстановить без дополнительных условий регистрацию всех партий, которые были ликвидированы судебными решениями весной 2007 г. за невыполнение требований по численности. Это Республиканская партия Российской Федерации (ликвидацию которой признал незаконной Европейский суд по правам человека), Российская коммунистическая рабочая партия и некоторые другие. 

11. Может ли «Единая Россия» стать нормальной партией?

Что такое «Единая Россия»? Есть популярный вариант ответа на этот вопрос: «Партия жуликов и воров». Не могу сказать, что этот вариант — неправильный. Коррупция — системное свойство современной российской государственности. Поэтому всякие разговоры о том, что ее можно устранить путем чисток этого аппарата, ужесточения наказаний, дальнейшего роста и без того уже немалых официальных доходов чиновничества и т. д. — пустая болтовня. Есть только один способ сдерживать коррупцию: контроль над бюрократией со стороны внешней, политической инстанции. И поскольку такие распространенные в прошлом способы, как самодержавная монархия или коммунистическая диктатура, ныне в России недоступны, у нас есть только один путь к очищению от коррупции — демократия.

Проблема с мемом [4] «Партия жуликов и воров» в том, что по смыслу он относится не к «Единой России», а к российской политической системе в целом. Несомненно, что «партия власти» является довольно важным элементом этой системы. Но этот элемент вторичен. Основу коррупционного порядка составляет исполнительная власть. Функции «Единой России» — довольно ограниченные. Они состоят в том, чтобы собирать голоса на выборах представительных собраний (включая Госдуму), а потом принимать законы в интересах исполнительной власти. «Партии власти» существуют не только в условиях авторитаризма, да и начальная фаза существования «Единой России» приходится на период, когда демократические институты в стране еще не были демонтированы. Функции электорального и законодательного контроля, о которых сказано выше, свойственны «партиям власти» во многих президентских системах. Переход к авторитаризму, который произошел в России примерно в середине нулевых годов, состоял не в превращении «Единой России» в «партию власти» — она уже создавалась в этом качестве — а в колоссальном усилении исполнительной власти.

Последствия этого для самой партии небыли такими однозначными, как может показаться на первый взгляд. Действительно, зачистка политического поля в сочетании с массовыми фальсификациями на выборах привела к тому, что «Единая Россия» стала выигрывать все без исключения выборы, доминировать во всех законодательных собраниях. Но понятно, что это — заслуга не партии, а исполнительной власти. Прямо скажем, роль «Единой России» в современной российской политической жизни ничтожна. Это сказывается во всем. Например, в фактическом отсутствии у нее национального руководства. Формальным лидером «Единой России» считается премьер-министр, который в партии не состоит и периодически высказывается о ней в том духе, что паршивенькая, но лучше-то все равно нет. Ведущую роль в руководстве «Единой России» с момента ее основания играл Борис Грызлов — человек, вероятно, не лишенный каких-то достоинств, но убедительно доказавший, что проявить эти достоинства на поприще публичной политики он не способен. Понятно, он был «смотрящим» от узкого круга путинских приближенных. В регионах парторганизации «Единой России» полностью подчинены губернаторам. Это и понятно: именно они обеспечивают партии большинство голосов на выборах. Влияние «Единой России» на процесс назначения губернаторов, пусть и признанное законодательно, в действительности невелико: решение принимается совсем в других местах. У «Единой России» нет и не может быть идеологии. Не может быть идеологии у партии, которая обречена во всем поддерживать исполнительную власть. А она у нас «прагматическая», ей идеологические ограничения не нужны.

Охотно допускаю, что большинство единороссов находит такое положение дел вполне удовлетворительным. Но если все-таки говорить о «Единой России» как о партии, то ее перспективы, при сохранении этой ситуации, довольно печальные. Попросту говоря, Кремль ее сдаст в тот самый момент, когда сочтет это политически полезным. Процесс уже пошел: создан «Общероссийский народный фронт». Прагматизм. Надо сказать, что в большинстве подобных режимов партии власти меняются, как перчатки. Старые бесследно исчезают, создаются новые.

Оказавшись в конкурентной среде, «Единая Россия» должна была бы измениться, и я полагаю, что это изменение пошло бы ей на пользу. Во-первых, она была бы вынуждена все-таки определиться с руководством, потому что реальную избирательную кампанию могут вести только реальные ли деры. По моим наблюдениям, среди единороссов достаточно много людей, обладающих и опытом, и способностями к публичной политике. В нынешней системе эти способности не востребованы. На поверхности телеэкрана плавает нечто такое, на что и смотреть неприятно, не то что голосовать за него. А тогда эти способности стали бы основанием для партийной карьеры. Во-вторых, только в конкурентной среде «Единой России» по-настоящему понадобится идеология. Можно сколько угодно повторять слово «консерватизм», но если выборы проходят так, как они проходят в современной России, то никакого значения это не имеет. Между тем консервативная идеология могла бы быть востребованной. В стране преобладают социально-протекционистские настроения, люди ждут от государства защиты, но нелепо считать эти настроения признаком левизны. В Европе (в Великобритании, Германии, Италии) государство всеобщего благосостояния было создано не социал-демократами, а консерваторами и христианскими демократами.

В-третьих — пусть это и покажется парадоксом — реальной партией «Единая Россия» может стать только в том случае, если утратит свое абсолютное большинство. Сейчас исполнительная власть обеспечивает это большинство, а взамен требует от партии безоговорочной преданности. Требовать-то она будет и впредь, но без большинства у «Единой России» приобретет свободу для маневра, потому что в системе появится третий элемент — другие партии, с которыми надо будет договариваться. Так что «Единая Россия» вовсе не безнадежна для дела демократии в России. К сожалению, безнадежна исполнительная власть, от которой «Единая Россия» всесторонне зависит. Надеяться на то, что она сможет отстаивать или хотя бы осознать свои долгосрочные интересы, почти не приходится. 

12. Двухпартийная система

Возможности влияния институциональной инженерии на партийную систему крайне ограничены; однако это касается только демократии. В условиях авторитаризма можно распустить большинство партий, запретить создание новых, а оставшиеся под угрозой роспуска или снятия с выборов сделать жалким придатком исполнительной власти. В России так и сделали. В результате с партиями все в порядке, если не считать того обстоятельства, что партий нет, а есть нечто иное, лишь отдаленно их напоминающее.

В условиях демократии не принимают законы, ограничивающие фундаментальные конституционные права, в том числе — свободу политических объединений. Поэтому трудно повлиять на состав участников политической жизни. Количество партий зависит от общественного запроса на них. В странах, использующих пропорциональную систему, в выборах обычно участвуют десятки партий. Но и при мажоритарной системе общее количество партий может быть значительным. Например, в Великобритании выдвигаются кандидаты примерно от сотни партий, хотя и не во всех округах.

Тут, однако, есть одна тонкость. Одно дело — общее количество партий, имеющих легальный статус, и совсем другое дело — количество важных партий, реально претендующих на власть. В большинстве стран таких партий мало. Чаще всего партии отбраковываются естественным путем, просто не выдерживают конкуренции. Выживают сильнейшие. Однако можно поспособствовать такому ходу событий с помощью институциональной инженерии. Во-первых, давно известно, что мажоритарная система — точнее, система относительного большинства в одномандатных округах — помогает сильным партиям за счет слабых Во-вторых, поскольку какие-то правила регистрации партий нужны (об этом я уже писал), то можно, не выходя за рамки основных демократических свобод, сделать эти правила довольно жесткими. Скажем, в США и Мексике очень легко создать местную политическую организацию, но общенациональную — чрезвычайно трудно.

Оба эти средства — сомнительные. Колоссальные недостатки мажоритарной системы известны, и на них мне еще предстоит остановиться. Что касается ограничений на создание партий, то они, даже в скромном масштабе, расходятся с базовыми ценностями демократии и поэтому нуждаются в сильном оправдании. Такое оправдание есть. Это — двухпартийная система, которой принято приписывать несколько важных достоинств. Во-первых, она облегчает избирателю выбор при голосовании. Во-вторых, она обеспечивает наиболее ясную модель чередования у власти, а значит — правительственной ответственности. В-третьих, она способствует политической стабильности. Таковы стандартные, наиболее распространенные аргументы. Так, значит, игра на снижение количества партий стоит свеч? Я так не думаю, а чтобы обосновать свою точку зрения, разберу эти аргументы по порядку.

Облегчает ли двухпартийность выбор при голосовании? Да, если есть ясные альтернативы. Нов той модели двухпартийной системы, которую обычно используют в качестве положительного образца (а это, прежде всего, американская модель), с этим проблемы. Борясь за среднего избирателя, партии стремятся сформулировать такие позиции, которые не оттолкнули бы его, не содержали бы в себе ничего кардинально отличающегося от позиций противника. Но если позиции партий по основным вопросам почти ничем не различаются, то задача выбора, стоящая перед избирателем, становится не легче, а сложнее. Есть и другая модель двухпартийности, которую не очень любят упоминать ее сторонники. В этой модели страна разбита на два противостоящих друг другу лагеря, позиции которых жестко очерчены и кардинально различаются. Такая модель типична для молодых демократий, особенно если они прошли через гражданские войны (Никарагуа), но встречается и как рудимент давних конфликтов в сравнительно зрелых демократиях (Греция, Испания). Здесь выбор очень ясный, но доступен он лишь приверженцам жестких идеологических позиций. Избиратели, заинтересованные в каких-то неординарных политических подходах, вынуждены к этим лагерям присоединяться. Реального выбора у них нет.

Мысль о том, что двухпартийность обеспечивает ясную модель чередования у власти, кажется очевидной. Но она строится на ложной посылке о том, что двухпартийная система в буквальном смысле состоит из двух партий. В США это, по большому счету, так. Однако другие аналогичные примеры можно найти по преимуществу в крохотных островных государствах Реальная двухпартийность обычно предполагает существование третьих партий. Хорошо, если при этом одной из двухосновных удается выигрывать абсолютное большинство мест, как до недавнего времени было в Великобритании. Но даже и там дело кончилось тем, что третью партию пригласили в правящую коалицию. Получается так, что одна из основных партий уходит в оппозицию, а сравнительно маленькая, пользующаяся поддержкой небольшого числа избирателей, приобретает непропорционально большое влияние, потому что без ее участия невозможно сформировать правительство.

А что, если позиции этой партии таковы, что ни у одной из больших партий нет желания с ней сотрудничать, да и сама она такого желания не испытывает? Тогда выходом становится «большая коалиция» из двух основных партий. В Австрии, например, большая коалиция просуществовала больше десятка лет. Ни о какой ясной правительственной ответственности при этом говорить не приходится. Беда в том, что даже большая коалиция — не всегда приемлемый выбор. И тогда рушится третий аргумент в пользу двухпартийной системы — стабильность. К примеру, в Греции существуют фундаментальные, с глубокими историческими корнями, противоречия между двумя основными партиями — консервативной «Новой демократией» и умеренно-левой ПАСОК. В большую коалицию им не хочется. При этом в выборах всегда участвует Компартия Греции, которую вы води ли-вы води ли институциональной инженерией, но вывести так и не смогли, потому что какая-то часть греков просто хочет за нее голосовать. В 80-х коммунистам нередко удавалось получить достаточно мест, чтобы блокировать создание однопартийных правительств, но самих их в коалицию никто не звал. Одно из последствий состояло в том, что на протяжении всего десятилетия Грецию лихорадило от постоянных политических кризисов. Другое последствие страна почувствовала только недавно, но зато в полной мере. Дело в том, что коммунисты не всегда использовали свою позицию в парламенте для развязывания правительственных кризисов. Довольно часто им удавалось выторговать у правящей партии, будь то «Новая демократия» или ПАСОК, значительные уступки. В результате даже консерваторам приходилось проводить политику, которая во многих отношениях была социалистической. Последствия этой политики, проводившейся десятилетиями без всякого учета экономических реалий, Греция пожинает сегодня.

Таким образом, преимущества двухпартийной системы — это, в значительной мере, фикция. Они не стоят того, чтобы целенаправленно эту систему насаждать. 

13. Система с доминирующей партией

Речь пойдет о явлении, на которое политологи обращали внимание редко и с некоторым недоумением. Это — партийные системы с резким преобладанием одной партии, которая пользуется колоссальной поддержкой у избирателей, непрерывно или с небольшими перерывами находясь у власти в течение десятилетий. Иными словами, отсутствует чередование у власти, которое многие считают непременным признаком демократии.

Иногда такую систему — систему с доминирующей партией — просто выводят за скобки, не считая ее демократической. Действительно, системы, где не было чередования партий у власти, в основном существовали в условиях авторитаризма. Это значит, что политическая монополия поддерживалась за счет искусственных ограничительных мер: запретов на деятельность тех или иных устоявшихся партий, на создание новых или на их участие в выборах, фальсификации результатов выборов. Природа этих мер нам хорошо знакома: именно так поддерживается авторитаризм в современной России. Самые яркие исторические примеры — Египет и Сингапур. Но в некоторых других странах — той же Японии, Индии до 1977 г., современной ЮАР — искусственных ограничений на свободу союзов не было и нет, а выборы — вполне свободные. Политическая монополия — продукт волеизъявления избирателей. Неудивительно, что у современных российских пропагандистов системы с доминирующей партией в фаворе. Они похожи на авторитаризм, но авторитаризмом не являются. Выходит, и у нас демократия. Что и требовалось доказать. Иногда в таких доказательствах используются недобросовестные аргументы. Главный из них — искусственное подтягивание к этой категории стран, которые к ней не имеют отношения. Особенно не повезло Швеции: видимо, из-за особой, унаследованной еще из перестроечных времен популярности в нашей стране «шведской модели». Но в Швеции системы с доминирующей партией никогда не было. Достаточно сказать, что за весь послевоенный период Социал-демократическая партия (которой обычно и приписывают «доминирование») выиграла абсолютное большинство мест в риксдаге только один раз, в 1968 г. Поэтому шведские правительства, во главе которых находились социал-демократы, по существу носили коалиционный характер, и это накладывало серьезный отпечаток на их политику. «Шведскую модель» просто не понять без учета того обстоятельства, что у власти находились не просто социал-демократы, а социал-демократы в правительственной или парламентской коалиции с аграриями или елевыми социалистами. То же самое касается некоторых других стран в 50-х — 70-х гг. — например, Италии и Израиля.

Отличительная особенность системы с доминирующей партией — это такое положение самого сильного игрока, при котором коалиционные отношения с другими партиями ему не нужны. Подобных примеров в истории демократии не так уж много, но они есть. К огорчению российских пропагандистов, этими примерами, в основном, не пощеголяешь: Индия, ЮАР, Ботсвана. Откуда там взялась политическая монополия, понятно: Индийский национальный конгресс, Африканский национальный конгресс в ЮАР, Демократическая партия Ботсваны завоевали ее в борьбе против колониализма/апартеида. Эта борьба дала им и колоссальный политический авторитет среди избирателей, и ведущие позиции в органах власти, созданных после победы. Такого рода ресурсы не вечны. Как показал опыт Индии, они постепенно рассасываются. Но на это нужно время. И сравнивать этот опыт с российским бессмысленно: думаю, только самым безмозглым фанатам «суверенной демократии» придет в голову называть «Единую Россию» авангардом русского национально-освободительного движения.

Но есть другой пример. Это Япония, где Либерально-демократическая партия почти непрерывно находилась у власти с момента создания в 1955 г. до поражения на прошлогодних выборах При этом до 1993 г. у нее всегда было парламентское большинство. В авангарде освободительного движения ЛДПЯ не стояла. Она возникла путем слияния двух консервативных партий, в первые послевоенные годы ожесточенно грызшихся между собой. И это, конечно, чем-то напоминает обстоятельства создания «Единой России». Тем выше пропагандистская ценность примера.

Надо сказать, что японский случай — уникален. Другой страны, в которой политическая монополия продержалась бы так долго без отказа от демократии, нет. А уникальные случаи — это единственная категория случаев, для объяснения которых подходит излюбленная категория российских политологов: простите за выражение, «менталитет». Ну, вот так японцы устроены — иначе, чем все прочие люди. Повторить японский опыт в России можно было бы только в том случае, если бы русские были устроены таким же специфическим образом. Но, боюсь, в это немногие поверят. Русский, даже начитавшись хокку и танка [5], даже вдоволь позанимавшись икебаной, японцем не станет. Однако на некоторых особенностях японского опыта все же стоит остановиться. В его основе лежит то обстоятельство, что из довоенного периода Япония унаследовала иерархически организованный, чрезвычайно глубоко укорененный правящий класс. Практика показала, что искусственно разделить этот класс на партии, противопоставив их друг другу на политической арене, было слишком опасно. Конфликты заходили так далеко, что само дальнейшее существование этого класса оказалось под вопросом. Поэтому японская демократия пошла по пути внутрипартийного соревнования. С момента возникновения ЛДПЯ состояла из трех фракций, которые и чередовались у власти в Японии. Борьба между ними носила не скрытый, «аппаратный» характер. Это была открытая политическая конкуренция. В течение большей части послевоенного периода в Японии использовалась чрезвычайно редкая избирательная система, «единый непереходящий голос», которая позволяла кандидатам от одной партии реально конкурировать между собой.

«Единая Россия» доказала, что она не может пойти по этому пути. Ее назначение — обеспечивать монолитную поддержку исполнительной власти, а это значит, что внутрипартийные разногласия по сколько-нибудь существенным вопросам не могут выноситься на суд публики. Как только это случается, «Единая Россия» начинает проигрывать выборы, потому что происходит распыление административных ресурсов и такое оживление кампании, при котором удержать ведущие позиции он а уже не может. Приходится ограничиваться имитационными «праймериз» и вялотекущей полемикой по второстепенным вопросам, которой занимаются «партийные клубы». Ни о каких фракциях применительно к «Единой России» говорить не приходится. Внутренние деления там, конечно, есть, но это персоналистские клики и аппаратные группировки.

Японская модель партийной системы больше не существует и в самой Японии. А в России она была бы возможна, если бы русские перестали быть русскими, а «Единая Россия» — «Единой Россией». Дальше обсуждать этот вариант ни к чему. 

14. Многопартийная система

Какая партийная система будет в демократической России? Ответ на этот вопрос, намой взгляд, очевиден: многопартийная. Даже если первые свободные выборы дадут значительное преимущество какой-то одной партии, как это нередко бывает на раннем этапе демократии, то в дальнейшем важных партий будет все-таки несколько. Вопрос в другом: многопартийность в России уже была, в 90-х годах, и тогда она не работала. Как избежать повторения этой ситуации? Чтобы ответить, нужно разобраться в обстоятельствах, подорвавших развитие российских партий на предыдущем этапе.

Главным из них была, конечно, президентская система. Тезис, что сильная президентская власть несовместима с сильными партиями, общепринят в политической науке. США — не исключение из этого правила. Дело в том, что за фасадом устойчивой двухпартийной системы в Америке можно обнаружить 50 партийных систем отдельных штатов, не имеющих между собой почти ничего общего, кроме одного: во всех штатах партии организационно слабые, рыхлые и лишь эпизодически влияют на местную политику. Но и на общенациональном уровне роль партий невелика. В американских партиях нет ни членов, ни аппарата, ни централизованного руководства, ни парламентской дисциплины. С организационной точки зрения они не разваливаются только потому, что разваливаться-то особенно нечему. Главная сила, которая их поддерживает, — это сформировавшаяся за двести лет привычка за них голосовать, так называемая «партийная идентификация» американских избирателей.

В новых, да даже и не в очень новых (например, латиноамериканских) демократиях такой привычки нет, и поэтому партийные системы тех из них, где принята президентская форма правления, нередко напоминают российскую образца 90-х гг.: масса мелких, постоянно трансформирующихся партий, зачастую различающихся между собой лишь именами лидеров. Такова, например, партийная система Бразилии. Некоторые из этих систем за последние полтора десятка лет просто развалились: в Боливии, Перу, Эквадоре. Почему президентская система не способствует развитию партий? Потому что партии в этой системе не несут никакой правительственной ответственности. Правит президент. Выполнять или нет программу собственной партии, назначать или нет членов этой партии на руководящие посты — дело его выбора. Он не обязан. Поэтому его сторонникам остается лишь надеяться на добрую волю народного избранника, а противникам — пытаться навредить, главным образом, саботируя принятие президентских законопроектов и бюджетов.

В народе, естественно, это вызывает недоумение: что за партии такие, которые ничего не делают, только критиковать и умеют? Возможно, умеют и что-то другое. Нов президентской системе им не позволено. Делает исполнительная власть, а партии обречены на бессильную критику или столь же бессильную поддержку. «Партии власти» могут сколько угодно говорить о своих «реальных делах», но даже самый неискушенный избиратель понимает, что делают-то, на самом деле, не они. Партии не пользуются уважением. Тогда президент задумывается: а нужно ли вообще связывать себя партийными обязательствами? И не связывает. Скажем, российские президенты всегда были беспартийными, и даже «партия власти» приобрела сколько-нибудь отчетливые очертания меньше десятка лет назад. Беспартийными, в подавляющем большинстве, всегда были и губернаторы, а когда их загнали в «Единую Россию», то от этого немного изменилось. О партии они вспоминают лишь во время избирательных кампаний.

Второй фактор, тормозящий развитие партий, — это мажоритарная система. Можно, конечно, вспомнить о том, что с 1993 г. на думских выборах применялась смешанная. Что ж, без этого в России никаких партий не было бы вообще. Это было необходимое условие. Но недостаточное. Практика показала, что для партийного развития нужно использовать пропорциональные или смешанные правила на региональном уровне, а не только на общероссийском. Желательно также, чтобы губернатор нес ответственность перед выдвинувшей его партией. К роме того, часто забывают о том, что первые свободные выборы в новой России состоялись не в 1993 г. (те выборы были, как раз, не особенно свободными), а в 1989—90 гг., когда избирались съезды народных депутатов — сначала СССР, а потом РСФСР. И проходили они по мажоритарной системе. Эти выборы ныне почти забыты, но напомню: именно они в значительной мере породили нынешний российский правящий класс, создали репутации, которые продолжали работать на выборах в течение всего следующего десятилетия. Партийность не была частью этих репутаций. Наоборот, нередко политики играли на усталости народа от КПСС, подчеркивая свой беспартийный статус.

И, кстати, о КПСС. Она, как известно, была запрещена после августовского «путча». Не берусь судить, насколько необходимой была эта мера в тогдашнем политическом контексте. Но ее долгосрочные последствия для развития российской демократии были, безусловно, отрицательными. В восточноевропейских странах именно структуры, образовавшиеся на месте коммунистических партий, послужили основой для кристаллизации новых партийных систем. В России такая возможность была упущена, и к тому времени, когда партии по-настоящему понадобились, — в 1993 г., — их просто не было.

Не стоит повторять эти ошибки. Во-первых, следует отказаться от системы с сильным президентом в пользу более сбалансированной системы, в которой партии несли бы правительственную ответственность. Во-вторых, нужно использовать пропорциональную избирательную систему, но только не нынешнюю шулерскую, а нормальную, подобную тем, которые применяются в большинстве демократических стран. В-третьих, необходимо распространить нормы ответственного правительства на региональный уровень. В-четвертых, нужно бережно относиться к партийным структурам, унаследованным из прошлого, не уничтожать, а способствовать их демократической трансформации. Опыт Восточной Европы показал, что при выполнении этих простых условий можно создать работающую многопартийную систему в сравнительно короткие сроки.

Многое из этого нужно не только для того, чтобы стимулировать развитие партий. Общее исправление политических институтов само по себе откроет путь к формированию партийной системы, которая, конечно, вторична по отношению к политической системе в целом. Но, даже будучи вторичным, этот элемент исключительно важен. В России продолжают бытовать представления о том, что демократия может как-то обойтись без партий. Но это возможно только в очень маленьких странах когда-то давно — в греческих городах-государствах, а сегодня — на тихоокеанских островах Современная представительная демократия — это партийная демократия. «Беспартийные демократии», существующие в Белоруссии, Иране, Ливии, Уганде, — это авторитарные режимы. Не хотите партий? Добро пожаловать в Уганду! 

15. Кто на самом деле организует выборы В России?

Восстановление свободы политических объединений — ключ к демократизации. Массовые фальсификации на выборах связаны, прежде всего, с тем, что в России нет политических партий, ориентированных на реальную борьбу, а не на подачки исполнительной власти. Будет борьба — будет и контроль за результатами. Но я вовсе не считаю, что свобода политических объединений решила бы все проблемы автоматически. Восстановление свободных выборов потребует кардинальной реформы избирательной системы. Об этом предстоит поговорить в деталях, но начну с другого.

Кто организует выборы? Казалось бы, ясно: система избирательных комиссий во главе с Центризбиркомом. Важная пропагандистская задача властей состоит в том, чтобы мы думали именно так. Время от времени в телевизоре появляется сосредоточенный человек с окладистой бородой и сообщает, что на очередных выборах в очередной раз было все в порядке. Это — пиар-менеджер по выборам Владимир Чуров. В действительности, однако, роль ЦИК в организации подавляющего большинства выборов (всех, к роме общероссийских) — весьма скромная. Она систематически уменьшается с того самого момента, как Чуров возглавил это учреждение. Если при предыдущем председателе ЦИК, Александре Вешнякове, «организаторы избирательного процесса» еще пытались как-то влиять на ситуацию на местах, то задача чуровского ведомства свелась почти исключительно к пропагандистским выступлениям в СМИ. А если что не так — обращайтесь, пожалуйста, в российские суды, самые справедливые в мире. О том, чтобы так их обращений было мало (ввиду очевидной бессмысленности этого занятия), позаботятся другие.

Вы предполагаете, что эти другие — система нижестоящих избирательных комиссий, от региональных до участковых? Технически так оно и есть. По существу, однако, избирательные комиссии выполняют на выборах сугубо служебные функции. Во-первых, они не располагают собственными ресурсами для того, чтобы организовывать чрезвычайно сложные и широкомасштабные мероприятия, каковыми являются выборы. А во-вторых, у них нет прямой заинтересованности в итогах. Для того, чтобы машина имитационной «демократии» сработала, в процесс должны быть вовлечены гораздо более сильные игроки, на которых можно было бы возложить всю полноту политической ответственности. Эти игроки — региональные власти, т. е. губернаторы. Они располагают ресурсами для организации выборов, они же отвечают за результаты.

О том, что губернаторы способны влиять на результаты выборов, известно давно. Однако масштабы этого влияния выявили думские выборы 1999 г., когда блок «Отечество — Вся Россия», полностью разгромленный в ходе агитационной кампании, все же смог набрать подавляющее большинство голосов в нескольких регионах, главы которых входили в его руководство. И действительно, современные «избирательные технологии» «Единой России» вовсе не изобретены в одночасье после авторитарного поворота. Во многих регионах — Татарстане, Башкортостане, Саратовской области, республиках Северного Кавказа — они обкатывались годами. И всегда центральную роль в их реализации играли губернаторы. Скажем, сегодня многие из них не затрудняются с предсказанием результатов выборов. Но можно вспомнить, что у Минтимера Шаймиева в Татарстане эта чудесная способность проявилась еще в середин е 90-х.

Когда федеральная власть в 2004 г. решила избавиться от свободных выборов, она уже знала, на кого положиться. К 2003–2004 гг. губернаторы не только полностью овладели мастерством собственного переизбрания на энный срок (случаи вроде победы Михаила Евдокимова в Алтайском крае запомнились именно своей исключительностью), но и формировали под себя полностью лояльные составы законодательных собраний. Ситуация не очень изменилась и после навязанного центром перехода к выборам этих собраний с использованием партийных списков. Но если немногие тяжеловесы вроде Шаймиева сразу же стали отдавать «Единой России» по 60–70 % мест, то тактика многих губернаторов послабее была иной: помогать сразу нескольким партиям в обмен на будущую лояльность. Осенью 2004 г. доля мест «Единой России» в законодательных собраниях начала стремительно падать. И это сулило не очень приятные перспективы в общероссийском избирательном цикле 2007–2008 гг.

Вот тут-то и пришло судьбоносное решение о замене прямых губернаторских выборов на фактическую назначаемость. Обсуждая это решение, часто обращают внимание на то, что оно положило конец российскому федерализму. Это правильно. Но практические последствия показали еще и другое: как выяснилось, федерализм и демократия в России взаимосвязаны. Назначаемость губернаторов привела к усилению их зависимости от центра по всем параметрам, но важнейшим среди них с самого начала стала прямая политическая ответственность за результаты выборов. Если у «Единой России» плохие результаты, значит, не справляешься: должен уйти. И если хочешь лояльное законодательное собрание, то пожалуйста, никто не мешает, но только с большинством у «Единой России». В одну корзину. Действительно, после отмены губернаторских выборов результаты партии власти стали расти, как на дрожжах, и в декабре 2007 г. мы оказались там, где находимся по сей день.

От губернаторов не требуют напрямую, чтобы они подделывали результаты, напрягали «административный ресурс», подавляли всякие ростки предвыборных дискуссий. От них просто ждут хороших результатов (хотя и не без подсказок о том, какие именно результаты надлежит считать «хорошими»), а уж как их достигать — дело хозяйское. Как умеют, так и достигают. К этому добавляется собственная заинтересованность: ведь если единственный доступный способ контролировать законодательное собрание — это большинство у «Единой России», то расстараешься. Стимулы очень сильны. Иногда усердие зашкаливает. Это нечисто российский феномен: скажем, в Казахстане на последних парламентских выборах все — включая, полагаю, руководство страны — ожидали результата «приличного», процентов 70 за «Hyp Отан», а получился «неприличный» — 88 %. Губернаторы перестарались. А как не перестараться? Ведь всё относительно. Ты дашь этому «Hyp Отану» 70 %, ау соседнего губернатора будет 85 %, вот и ходить ему в передовиках, а тебе — в кандидатах на вылет. Конкуренция.

Таким образом, если без восстановления свободы политических объединений о демократии в России говорить просто бессмысленно, то изменение конструкции региональной власти оказывается вторым необходимым условием. Я не против возможностей центра влиять на региональную политику. Однако в первую очередь губернаторы должны нести ответственность перед гражданами регионов. Так оно, попросту говоря, следует из действующей Конституции, и сейчас ее положения о федерализме не соблюдаются, что бы ни говорил по этому поводу самый конституционный суд в мире. Вопрос состоит в том, как сделать федерализм в России действительно демократическим. 

16. Почему не нужно восстанавливать прямые губернаторские выборы

Я считаю, что существующий порядок назначения губернаторов несовместим ни с демократией, ни с федерализмом. Можно понять так, что я выступаю за восстановление прямых выборов. Действительно, эта система была лучше нынешней. Но восстанавливать ее не следует. Рассчитывать на популярность мне с таким подходом, конечно, не приходится. Лишившись за последнее десятилетие почти всех политических прав, россияне умудрились этого не заметить, — видно, заняты были другим. Есть лишь одно исключение, и это — именно губернаторские выборы. Ноя попробую отстоять свою позицию.

Против восстановления прямых губернаторских выборов можно привести несколько аргументов. Некоторые из них не заслуживают подробного разговора. Если сама власть считает, например, что может существовать только в вертикальной форме, то спорить с этими фрейдистскими фантазиями так же бессмысленно, как обсуждать вопрос о том, действительно ли отмена губернаторских выборов покончила с терроризмом в России. Нет, не покончила, и не могла покончить, потому что реальная цель была другая, а Беслан к случаю пришелся. Не хочется мне останавливаться и на традиционных «либеральных» рассуждениях о быдле, которому никакие права не нужны: сразу же изберут сталинистов и нацистов, дай им только волю. Это полная ерунда.

Более разумным был бы аргумент о том, что если уж губернаторы «Единой России» умудряются обеспечить 60 %, то себе, любимым (или тщательно подобранным преемникам), они по 95 % сделают легко. Конечно, в текущих условиях требовать восстановления губернаторских выборов совершенно ни к чему. Этого не понимают только крайне наивные люди. Но мы говорим о том, какие институты подошли бы для России после восстановления базовых политических свобод. И тогда этот аргумент теряет смысл: во многих странах глав регионов избирают напрямую. Больше того, я думаю, что на раннем этапе демократизации прямые губернаторские выборы сыграли бы положительную роль. Они не подходят именно как долгосрочный институциональный выбор.

Главный вопрос, касающийся губернаторских выборов, состоит в том, зачем они нужны. Какова цель? Казалось бы, ответ очевиден: граждане избирают губернатора, оценивают его действия у власти, а на следующих выборах продлевают срок его правления или нет — в зависимости от достигнутых результатов. Это и есть политическая подотчетность. Но реализуется она лишь при условии, что на следующих выборах действующему губернатору будет противостоять заслуживающий доверия альтернативный кандидат; что у этого кандидата будут средства — организационные, финансовые, медийные — довести свою позицию до избирателя; и что в его распоряжении будет механизм, который обеспечит смену власти. Скажем, в США, где губернаторов избирают напрямую, эти условия выполняются (хотя и там — не всегда и не в каждом штате). А что в России?

В России было по-разному. Но если попытаться вычленить из многообразного политического опыта двух десятилетий компактную картинку, то получится примерно так. В начале 90-х гг. Ельцин назначил губернаторов. Некоторые из них вскоре прижились, были приняты местными правящими группами в качестве своих ли деров. В так их регионах оп позиция была представлена, главным образом, коммунистами, к которым все — как правящие группы, так и население — относились как к не имеющим шансов маргиналам. Более сложный путь прошли те регионы, где ельцинские назначенцы не смогли возглавить местные правящие группы. Там на первых губернаторских выборах часто побеждали «кандидаты левых сил», изредка — коммунисты, гораздо чаще — ставленники местного партхозактива, для которых союз с КПРФ был временным и тактическим. Придя к власти, эти деятели в первую очередь искореняли все следы ельцинских назначенцев, так что оппозиции в таких регионах не осталось вовсе. И еще были республики, в которых Ельцин никого не назначил, и все утряслось таким наилучшим образом, что об оппозиции и помыслить было невозможно. Эти три сценария к первой половине 2000-х гг. сошлись воедино, создав совершенно непотопляемую модель регионального авторитаризма.

Основу этой модели составляли: политическая монополия, основанная на консолидации региональных правящих групп вокруг единоличных лидеров; полный контроль губернаторов над всей гражданской и политической активностью в регионах; отсутствие законодательной власти в качестве сколько-нибудь реального противовеса исполнительной; а на этой основе — монополизация «контроля над финансовыми потоками». Ничего не напоминает? Да, теперь так устроена вся Россия. Но началось это в регионах, а не в столице. Конечно, федеральному центру приятно тешить себя иллюзией о том, что это он выстроил вертикаль. В действительности, однако, путинское руководство — вместо того, чтобы реформировать региональную власть, — просто подстроилось под нее, выписав региональным группам ярлык на княжение в обмен на политическую лояльность. Это была взаимовыгодная сделка. Внакладе остались только граждан е России.

Важно подчеркнуть: прямые губернаторские выборы были вполне органичным элементом регионального авторитаризма. Именно на них, в первую очередь, обкатывались те технологии, с помощью которых сегодня побеждает «Единая Россия». А теперь представим, что базовые политические свободы — по меньшей мере, свобода политических ассоциаций — восстановлены. На федеральном уровне это дало бы немедленные результаты: первые же выборы позволили бы избрать работоспособный парламент. В регионах, однако, годами складывалась система, сводившая роль законодательных собраний к абсолютному нулю. О том, сколь ничтожна партийная составляющая региональной жизни, вряд ли стоит распространяться. И, в отличие от федерального центра, там не приходится рассчитывать на скорое партийное строительство. И вот в эту систему — без парламентаризма, без партий, без независимых СМИ — возвращается выборный губернатор. Что тогда будет? Да то же самое, что мы наблюдали раньше. Конечно, кого-то из губернаторов на первых выборах прокатят. К власти придут новые, хорошие. Но мы помним о том, как стремительно новые, хорошие губернаторы «портились» в 90-х Власть портит, а человеческая природа неизменна.

Цель демократизации состоит не в том, чтобы выгнать негодяев и привести к власти героев, а в том, чтобы создать условия, при которых герои не становились бы негодяями, даже если соблазн очень силен. Между тем прямые выборы — это настолько сильный механизм наделения властью, что при отсутствии работающих контрольных механизмов этот соблазн реализуется почти автоматически. Я полагаю, что новое устройство региональной власти должно включать в себя элементы, систематически исключающие контроль исполнительной власти над другими институтами. Эти институты — законодательные собрания и партии — сегодня так слабы, что для них нужны парниковые условия, которые при прямых губернаторских выборах создать невозможно. 

17. Как выбирать губернаторов?

В основе моего подхода к формированию региональной власти — идея о том, что губернаторов должны выбирать региональные законодательные собрания (ЗС). Есть ли разница с нынешним порядком? Есть, и принципиальная. Состоит она в том, что губернаторов нужно именно выбирать, а не «наделять полномочиями по представлению президента РФ». В России существует правовое понятие о выборах, согласно которому они должны проходить на соревновательной основе, т. е. с участием нескольких кандидатов. При нынешнем порядке единственный избиратель, которому предоставлено право выбора, — это президент. Именно ему кто-то (говорят, «Единая Россия», но многие считают, что Сурков) заранее подает список кандидатур. Однако ЗС голосует лишь по той из них, на которой уже остановился благосклонный взгляд президента. Или, возможно, кого-то другого в политическом руководстве страны. Называть эту процедуру выборами — заведомая ложь.

Предлагаемая мною альтернативная система преследует три цели. Во-первых, даже на непрямых выборах необходимо обеспечить как можно более тесную связь между политическим итогом и волеизъявлением граждан. Во-вторых, необходимо добиться того, чтобы и в процессе выборов, и после них у губернатора были сильные стимулы к коалиционному взаимодействию с иными региональными политическими силами. Это позволит свести к минимуму возможности монополизации губернатором политического пространства, запустит механизм развития региональной политики. В-третьих, надо сделать так, чтобы это взаимодействие проходило не в форме «прагматичного» торга с отдельными сильными личностями региона, а в цивилизованных политических формах, т. е. на партийной основе.

Пара оговорок. Сейчас ЗС не столько избираются, сколько, как и губернаторы, «наделяются полномочиями», только в более изощренной форме. Поэтому мои предложения будут иметь смысл только после восстановления базовых политических свобод на федеральном уровне, и прежде всего — права на политическое объединение. Это позволит избирать ЗС в условиях реальной, а не имитационной многопартийности. Зачаточный опыт такого рода у России есть. Это региональные выборы осени 2004 — весны 2005 г., когда среднее число партийных списков было 7,1 (доходило до 11), а средняя доля голосов у «Единой России» — 28,4 %. При предлагаемом мною порядке регистрации партий количество списков на региональных выборах несколько возрастет по сравнению с тем периодом. Вероятно, их будет по 10–15.

Кроме того, региональные избирательные системы нужно очистить от накопившихся за последние годы наслоений. Подробнее об этом — ниже. Сейчас отмечу, что оптимальной для выборов ЗС мне представляется смешанная избирательная система с соотношением списочников и одномандатников 50/50, с заградительным барьером не выше 3 %. Чисто пропорциональную систему на региональном уровне я считаю совершенно неуместной. К выборам должны автоматически допускаться списки, выдвинутые всеми зарегистрированными партиями, а также созданными ими блоками. Нуждается в значительном облегчении и порядок регистрации одномандатников.

Я считаю, что во главе каждого партийного списка, выдвигаемого на выборах ЗС, должен стоять кандидат в губернаторы. Таким образом, предлагаемая мною система в каком-то смысле узаконивает нынешнюю ситуацию, при которой действующий губернатор в почти обязательном порядке возглавляет список «партии власти». Но ныне эта практика носит селективный характер, поскольку применяется только «Единой Россией», а ее последствия для демократии в регионах ничтожны: если «Единая Россия» вдруг проиграет, то Кремль, конечно, может наказать губернатора, но это будет решение именно Кремля, а не избирателей региона. На самом деле, однако, совмещение выборов ЗС с волеизъявлением по поводу исполнительной власти могло бы быть мощным инструментом в руках граждан. Для этого нужно, чтобы все партии выдвигали ясные предложения по поводу курса исполнительной власти, принимая на себя обязательства по реализации этого курса в случае успеха на выборах. А без кандидатуры губернатора такие обязательства были бы пустой формальностью.

Для выборов ЗС такая система имела бы благотворные последствия. Она позволила бы переориентировать избирательные кампании на местные проблемы. Сегодня, даже если во главе списка «Единой России» стоит губернатор, голосовать предлагают все равно за Путина. Но Путин, к худу или к добру, не поедет на губернаторство в Рязань. Не поедут и депутаты Госдумы. Точно не поедет Жириновский, который в последние годы возглавлял почти все региональные списки своей партии. Конечно, формально запретить этот лохотрон нельзя (санкции против него ввести можно и нужно, но об этом потом), однако при предлагаемой системе ЛДПР просто не смогла бы вести кампанию под лозунгом «Жириновского — в губернаторы Тамбовщины!» Обман был бы слишком очевиден. Пришлось бы подыскивать реального кандидата и обсуждать реальные проблемы региона.

Однако более важными были бы последствия для самих губернаторских выборов. Я думаю, что их следовало бы проводить в два тура. В первом туре участвовали бы в обязательном порядке лидеры всех списков, получивших места в собрании. К роме того, право выдвинуть свои кандидатуры получили бы все избранные одномандатники, независимо от формы выдвижения. Адекватность результатов первого тура результатам волеизъявления избирателей при этом обеспечивалась бы тем, что у списочников не было бы права голосовать за кандидатов от других партий. Их голоса следует автоматически отдавать лидерам списков. В принципе, я не сторонник императивного мандата [6], но такое ограниченное его применение кажется оправданным. Напротив, одномандатники несут политическую ответственность перед населением округов, и поэтому их голосование в первом туре должно быть свободным. Если за кого-то из претендентов в первом туре высказывается более половины от общего числа избранных депутатов, то он считается избранным. В противном случае проводится второй тур.

Во втором туре голосование вновь должно быть свободным для одномандатников, а голоса списочников в обязательном порядке отдавались бы либо представителю их собственной партии, либо (если во втором туре его нет) тому кандидату, в поддержку которого официально выскажется региональное отделение этой партии. Участвуют, как водится, двое кандидатов, набравших наибольшее количество голосов в первом туре, а избранным считается тот из них, кто снискал поддержку больше чем половины от общего числа избранных депутатов. На этом процесс выборов завершается. Избранный кандидат вступает в должность и формирует свою администрацию. При этом ему придется выполнить коалиционные обещания, данные в ходе выборов. А на тот случай, если он этих обещаний выполнять не будет, в распоряжении большинства ЗС должен быть институциональный инструмент, который позволил бы наказывать за обман. 

18. Губернаторы, законодательные собрания и федеральный центр

Итак, было бы целесообразно предоставить право выбирать губернаторов законодательным собраниям (ЗС) в соответствии с волей, выраженной избирателями на выборах самих ЗС. Должен признать, что ничего особенно оригинального в этой модели нет. Примерно в таком виде она существует в большинстве европейских стран и называется парламентской системой. Я ввел дополнительные гарантии того, что исполнительная власть будет сформирована без больших отклонений от воли избирателей. Известно, что размытая (вследствие коалиционной политики) правительственная ответственность относится к числу основных недостатков парламентской системы.

Но институциональный дизайн, конечно же, не сводится к механизму формирования исполнительной власти. Парламентская система включает в себя не только право ЗС на формирование правительства простым большинством депутатов, но и постоянно действующий механизм контроля затем, как губернатор исполняет свои обещания. Это вотум недоверия и возможность на коалиционной основе сформировать новую администрацию, если действующая перестала отвечать запросам большинства. Подобные возможности должны быть и у российских региональных ЗС, но в усеченном виде. Почему?

Необходимой предпосылкой для нормальной работы парламентской системы служит устойчивая многопартийность. Если ее нет, то парламентаризм превращается в бесконечную череду коалиционных маневров, парламентских интриг и правительственных кризисов. Иными словами, ведет к хронической нестабильности. И если на общероссийском уровне запустить работающую многопартийную систему было бы сравнительно легко, то на ее формирование в регионах уйдут многие годы. А между тем, задачи региональной власти — менее политические и больше связаны с оперативным управлением, чем задачи федерального центра. Понятно, что политическая нестабильность могла бы парализовать жизнь регионов. Таким образом, возможности воздействия ЗС на исполнительную власть надо, по сравнению с классической парламентской системой, обставить дополнительными условиями. Довольно распространенная в мире практика — так называемый конструктивный вотум недоверия, когда отправить правительство в отставку парламент может, лишь предложив одновременно кандидатуру нового премьера. В регионах России, намой взгляд, такой порядок был бы приемлемым, но не оптимальным, потому что политический итог отклонялся бы от воли избирателей, выраженной на выборах ЗС. Нужен другой механизм.

Прежде всего, я считаю, что в течение первого года после избрания губернатору должна быть предоставлена полная оперативная свобода. Вотум недоверия в течение этого периода не голосуется в ЗС. По истечении первого года это становится возможным. Однако прямые политические последствия должны наступать лишь в том случае, если в ЗС существует достаточно широкий консенсус по поводу того, что губернатор не справляется со своими обязанностями и нарушает предвыборные обещания, в том числе и перед собственной партией. Это достижимо, если минимальным порогом для вотума недоверия будет не простое большинство, а квалифицированное, — скажем, две трети. Если противники губернатора оказываются в так ом большинстве, то в ЗС повторно проводится процедура выборов, причем партия, от которой выдвигался увольняемый губернатор, вправе выдвинуть новую кандидатуру из числа своих депутатов.

Вотум недоверия, вынесенный большинством голосов, превышающим половину, но не достигающим двух третей, имел бы иные политические последствия: обращение к Президенту РФ с просьбой уволить губернатора. На рассмотрение этого обращения отводилось бы полгода. Если по истечении этого срока просьба не удовлетворяется, то ЗС может вынести вотум недоверия вторично. Если и на этот раз не удается собрать две трети голосов, то увольнение губернатора все же вменяется Президенту в обязанность, но тогда он одновременно распускает ЗС и назначает новые выборы. Таким образом, губернатор получает достаточно времени на то, чтобы убедить парламентское большинство в своей дееспособности и готовности идти на политические уступки, а ЗС — на то, чтобы сформировать более широкий консенсус. Не получилось? Тогда ЗС может убрать губернатора, но с существенным риском для себя. Какие-то политические группы примут такой риск с готовностью, но в оправданности этой позиции им предстоит убедиться на выборах.

Данный сценарий не исчерпывает спектра возможностей влияния на региональную политику, которые я счел бы целесообразным оставить за федеральным центром. Во-первых, за Президентом РФ должно сохраниться имеющееся у него право отправлять губернаторов в отставку в связи с утратой доверия, т. е. по широкой совокупности мотивов, включая политические. Тут нужны лишь два ограничения: этого не должно происходить в течение первого года губернаторских полномочий, а последствия включали бы роспуск ЗС и новые выборы. Во-вторых, именно федеральный центр должен был бы разрешать конфликтные ситуации, когда во втором туре губернаторских выборов в ЗС ни одна кандидатура не получала бы простого большинства (ведь кто-то может воздержаться от поддержки обоих кандидатов). Тогда Президент по собственному усмотрению назначал бы исполняющего обязанности губернатора сроком на год, а по истечении этого года ЗС распускалось бы с назначением новых выборов.

Для любителей формального институционального анализа отмечу, что предлагаемый мной порядок — что-то среднее между классической парламентской системой и довольно редким дизайном, известным как «ассамблейно-независимая система». Сам по себе этот дизайн, на мой взгляд, не лишен существенных недостатков, однако именно на региональном уровне, где есть возможность привлечения внешнего арбитра к разрешению конфликтных ситуаций, его недостатки можно блокировать. Я считаю возможным достаточно детально регламентировать институциональное устройство регионов федеральными законодательными актами. Политический аспект федерализма состоит в том, что источником власти в регионе должны быть его граждане. Сейчас это требование не выполняется. Если же оно будет выполнено, то степень регламентации конкретных способов со стороны федерального центра совершенно не важна. Я далек от идей Александра Чаянова, который хотел, чтобы в одной губернии устроилась пролетарская диктатура, в другой — образцовая демократия, а в третьей — удельное княжество. Ни в одной из федераций такого многообразия нет, да и ни к чему.

Кроме того, в основе реального федерализма лежит отнюдь не конструкция региональной власти, а бюджетная самостоятельность регионов, без которой самые лучшие институты останутся пустыми скорлупками. Я этого аспекта просто не касался, поскольку цель состояла в разработке системы, которая исключила бы политическую ответственность губернаторов за результаты федеральных выборов.

19. Российская имитация пропорциональной системы

Поговорим об избирательной системе. Сразу замечу, что в условиях авторитаризма — а современные условия в России именно таковы — правила, по которым избираются законодательные собрания разного уровня, не имеют решающего значения. По правде сказать, можно было бы вообще не тратиться на организацию голосования, а просто назначать депутатов. Но на это российские власти пойти не могут. Поэтому игра без правил их не устраивает. Нужно, чтобы правила были, и даже такие, которые не очень искушенному партнеру казались бы честными. Это немного сложнее, чем игра в наперсток, но вполне достижимо.

И действительно, если обратить не очень пристальный взгляд на избирательную систему, которая применяется на выборах Государственной Думы, то ничего особенного мы не заметим. Ну да, чисто пропорциональная система заменила смешанную, которая использовалась в 1993–2003 гг. Но вряд ли найдется человек, хоть сколько-нибудь компетентный в политической науке, который стал бы утверждать, что пропорциональная система чужда демократии. Наоборот, из истории мы знаем, что в большинстве западноевропейских стран решающие успехи демократизации на рубеже XIX–XX вв. были связаны с переходом к пропорциональному представительству. Сегодня оно используется в большинстве демократических стран. В России, однако, это стало важным шагом к авторитаризму. Как такое возможно? Чтобы ответить на этот вопрос, надо задуматься о том, зачем вообще нужно пропорциональное представительство. Демократия существовала и до изобретения пропорциональной системы. Может, как показывает успешный опыт Великобритании, США и Индии, благополучно функционировать без нее. В этих — и многих других — странах избирательные системы основаны на принципе большинства. Выборы проводятся в маленьких территориальных округах, каждый из которых делегирует в парламент одного или, реже, двух-трех представителей.

Философия мажоритарной системы состоит именно в том, что общество организовано по территориальному принципу, — так сказать, по-соседски. Во-первых, территориальное представительство позволяет направить в национальный парламент человека, которого избиратели хорошо знают — именно как соседа — и которому поэтому доверяют, к какой бы партии он ни принадлежал. Во-вторых, у соседей есть общие проблемы, и они не зависят от партийной принадлежности. Скажем, если нужно за счет правительства построить на территории округа мост, то главным достоинством депутата должна быть способность выбить у правительства фонды на строительство моста, а вовсе не какие-то идеологические позиции.

Мажоритарная система наиболее успешно справлялась с функциями представительства в архаичных демократиях XIX столетия, когда избирательное право носило ограниченный характер и, в основном, было у обеспеченных слоев населения. Это была демократия для немногих. Но в конце XIX в. западноевропейские страны столкнулись с ситуацией, когда правящие классы уже не могли игнорировать требований о расширении избирательного права, предоставлении его массам рабочих. Сформировавшиеся к тому времени социалистические партии вполне могли бы встать на революционный путь, не будь эти требования выполнены. И их пришлось выполнить. Так получилось, что именно в это время во многих западноевропейских странах вводится пропорциональная система. Это несовпадение.

Прагматический момент перехода состоял в том, что в условиях мажоритарной системы старые правящие партии оказались под прямой угрозой: проиграть сразу во всех избирательных округах. Ведь средний класс тогда был малочисленным, и появление огромной массы новых избирателей сделало бы его меньшинством почти в каждом из них. Политическая цель состояла, таким образом, в том, чтобы у этого меньшинства остался уровень представительства, соответствующий его количественной доле в обществе. А дальше можно было уже позаботиться о том, чтобы расширить этот уровень за счет немалых ресурсов, остававшихся в распоряжении правящего класса.

Однако эти прагматические соображения не должны заслонять философии пропорционального представительства, далеко выходящей за рамки классовой корысти. В отличие от мажоритарной системы, пропорциональная исходит из видения нации как политического единства, постоянно формирующегося в конкуренции интересов, программ и идеологий. Наиболее важные общественные предпочтения, с этой точки зрения, нелокальны. И каждое из них должно найти отражение в общенациональном представительстве. В этом — смысл пропорциональной системы.

Мошеннический характер чисто пропорциональной системы, впервые введенной на думских выборах 2007 г. в России, состоял именно в том, что практика ее реализации кардинально разошлась с этой философией. Пропорциональное представительство нужно для того, чтобы все имеющиеся в обществе оттенки мнений по существенным вопросам получили парламентскую трибуну. Поэтому — по самому своему смыслу — пропорциональная система несовместима с ограничениями на свободу политических объединений, которые были введены партийным законодательством 2005 г. Если к участию в выборах допускаются лишь несколько партий, каждая из которых одобрена исполнительной властью, то пропорциональная система становится совершенно пустопорожним устройством, очками без диоптрий. Навороченная оправа, как в Европе; физиономия кажется гораздо умнее, да и вообще — элемент делового стиля; но смысла — решительно никакого.

То есть нет истинного, позитивного смысла. Маленькая сиюминутная корысть, конечно, налицо. От идеологов избирательной реформы часто слышишь, что, вводя пропорциональную систему, «Единая Россия» пожертвовала явным преимуществом того, что почти все «независимые» одномандатники вступали в ее фракцию фазу после выборов. Действительно, в 2003 г. именно таким образом у «Единой России» получилось конституционное большинство, а без этого не было бы и простого. Прямо скажем, в 2007 г. риск такого сценария был минимальным. Между тем, одномандатники, какими бы объяснимо податливыми они ни были на думской сцене, отличаются от списочников тем, что несут политическую ответственность перед избирателями округа, а не перед партией. В случае чего они могут и дисциплину нарушить, и ничего с ними не сделаешь. А в условиях, когда результаты выборов предрешены, вопрос о дисциплинированности избранных парламентариев приобретает первоочередное значение. Важно ведь, чтобы они сохраняли лояльность в течение всего срока полномочий. Совершенно анонимные для избирателя «партийцы» гораздо лучше подходят для этой цели.

Последствия реформы для российского избирателя состояли, таким образом, в том, что преимуществ голосования в одномандатных округах он лишился, а преимуществ пропорциональной системы так и не приобрел. При этом в систему были внесены дополнительные ухудшения, окончательно выхолащивающие ее позитивное содержание. 

20. Проблемы с общенациональным округом

Пропорциональная система в сочетании с российским законом о политических партиях — непросто бессмыслица, но и откровенный обман избирателей. Но я не думаю, что если бы ограничения на свободу политических объединений были сняты, то пропорциональное представительство в его нынешнем виде сразу заработало бы. В ходе избирательной реформы 2005 г. и сразу после нее в избирательном законодательстве завелось немало мошеннических норм. И их надо бы вывести, как тараканов в квартире: вряд ли найдется человек, который из-за них уйдет из дома, но жизнь могут испортить вполне ощутимо.

Поговорим о норме, которая особенно похожа на домашних паразитов, потому что тоже прячется. Последствия налицо, но где гнездо, поймешь далеко не сразу. Речь идет о положении, согласно которому полный состав Государственной Думы, все 450 человек, избираются в одном общероссийском избирательном округе. Эта норма является продуктом реформы 2005 г.: раньше по пропорциональной системе избиралась лишь половина депутатов, а другая — в одномандатных округах Теперь их отменили, но в остальном, как будто, ничего не изменилось. Просто списочников стало вдвое больше. А поскольку выборы в общенациональном округе — это единственная разновидность пропорциональной системы, которая применялась в России, то многие просто не знают, что можно по-другому.

Между тем, по-другому не только можно, но и нужно. Из десятков устойчивых демократий, которые применяют чисто пропорциональную систему, лишь в двух — Израиле и Нидерландах — существуют системы вроде российской. Это — сравнительно маленькие страны, в которых население отличается высокой степенью однородности по территориям. В подавляющем большинстве стран такие условия отсутствуют: есть территориальные сообщества граждан с общими интересами, которые должны быть отражены в парламенте. Пропорциональная система, на самом деле, этому не препятствует. Но для этого она должна применяться в округах сравнительно малой величины (т. е. с небольшим количеством избираемых депутатов), которые, как правило, создаются на основе имеющегося административного деления. Именно так пропорциональное представительство устроено даже в унитарных государствах — например, во всех странах Скандинавии. А в федерациях, от Австрии до Бразилии, иначе просто не бывает, потому что сама идея федерализма предполагает наличие важных территориальных интересов.

Когда в 1993 г. создавалось новое российское законодательство о выборах, то образцом для него послужило немецкое. Образец во многих отношениях исказили, но некоторые основные подходы остались. К их числу как раз и принадлежат выборы всех депутатов-списочников в общенациональном округе. Но почувствуйте разницу. Немецкая избирательная система — смешанная. Как и в России до 2003 г., представительство местных сообществ там обеспечивается за счет одномандатных округов. Поэтому и нет нужды в том, чтобы пропорциональных округов было много. Каждый избиратель знает, что интересы его местного сообщества представляет вполне определенный одномандатник, а списочники нужны для того, чтобы представлять идеологические предпочтения, которые не зависят от территории. Какой депутат — одномандатник или списочник — пользуется в Германии большим уважением сограждан? Тут и думать нечего. Конечно, одномандатник. Потому что сам прошел через выборы — не партия провела. Потому что местный.

В России, как мы знаем от социологов, депутатов вообще никто не уважает, кроме, разве что, коллег и родственников. И причина тому — не особая психология русского народа, а то, что мы этих людей, как правило, знать незнаем. За кого голосовал человек, который в 2007 г. поставил галочку напротив названия «Единая Россия» в избирательном бюллетене? Сам-то он, положим, думал, что за «национального лидера» и его загадочный «план». Прошли годы. «Национальный лидер» по-прежнему на месте. В Думе его нет, да он, естественно, туда и не собирался. Но думские места не пустуют. Потому что, вопреки сказкам о «национальном лидере», в действительности голос был отдан за общероссийский список «Единой России», в котором числилось, ни много ни мало, 586 молодцев, не всегда добрых, и девиц, необязательно красных. Некоторые (как правило, наиболее известные, вроде губернаторов) тоже отказались от мандатов, но другие (как правило, какие-то совершенно никому неизвестные чиновники и топ-менеджеры) нет. Кому-то из них и ушел голос. Если это не мошенничество, то что?

Но эта нелепая ситуация вовсе не является следствием пропорциональной системы как таковой. Это — тараканы. Правильная пропорциональная система вывела бы их без особых проблем. 

21. Заградительный барьер

С точки зрения Владимира Чурова и других профессиональных пропагандистов, российская избирательная система — белоснежно белая и чистая, и если она чем-то отличается от других, то только в лучшую сторону. Я уже написал о том, что сама идея избирать 450 человек в едином округе — это откровенное издевательство над здравым смыслом, пропорциональная система с тараканами. Но настоящий тараканище — это семипроцентный барьер, который нужно преодолеть, чтобы получить право доступа к распределению мандатов. Если партия, которая набрала порядка семи миллионов голосов, может остаться без единого мандата, то зачем вообще нужна пропорциональная система, задача которой состоит именно в адекватном отражении общественных настроений? Мы уже знаем, зачем. А сегодня разберемся и с реальным значением барьера. Но для начала — любимый аргумент пропагандистов: во всем мире есть барьеры, и ничего.

Во-первых, не во всем мире. Во-вторых, не такие. Посмотрим на соответствующие положения избирательного законодательства стран с населением более 500 000 человек, которые можно счесть устойчивыми демократиями (более 20 лет непрерывного демократического развития) и которые использовали в течение всего этого срока чисто пропорциональные системы. Таких стран немного, всего 18, но зато нет сомнений, что опыт применения пропорционального представительства там более показателен, чем, скажем, в Узбекистане. В пяти из этих стран (Ирландии, Португалии, Уругвае, Финляндии и Швейцарии) барьеры вообще не установлены. В Австрии, Норвегии и Швеции они составляют 4 %, в Аргентине, Греции и Испании — 3 %, а в Дании, Израиле и Нидерландах — от 0,67 до 2 %. В Бельгии, Бразилии и Коста-Рике барьеры установлены не в общенациональном масштабе, а в отдельных многомандатных округах На практике это ведет к тому, что в парламентах этих стран представлены партии, получающие менее одного процента голосов, но располагающие сильной территориальной поддержкой. И только водной стране, Турции, барьер еще выше, чем в России, — 10 %.

Надо сказать, что за пределами демократического мира высокие барьеры — не редкость. Например, 10 % в Зимбабве. Нона этот образец, возможно, постеснялся бы ссылаться даже Чуров. Турция — другое дело. Это, конечно, не идеальная, но все-таки демократия. Там, в отличие от России, соблюдается свобода политических объединений, зарегистрироваться для участия в выборах несложно, и проходят они честно. Вводя завышенный барьер, турецкий законодатель руководствовался любимым соображением российских властей: заботой о стабильности. В отличие от России, где эта забота носит имитационный характер и прикрывает желание просто удерживать власть до бесконечности, в Турции существует реальный, глубокий общественный раскол по вопросу о том, быть ли ей исламским или светским государством. Законодатель надеялся на то, что исламисты не смогут создать крупную партию, и поэтому ни одна из их групп никогда не сможет прыгнуть выше 10 %. Вот и будет стабильность. К роме того, турецкие законодатели были очень озабочены возможностью прохождения в парламент курдской партии, которая до 10 % как раз недотягивает.

Вышло не так. В 2002 г. исламисты, объединившись в «Партию справедливости и развития», набрали 34 % голосов. И ладно бы. Но дело в том, что за счет барьера в парламент не прошли многие другие партии, в том числе — ни одна из предыдущего состава, а треть исламистских голосов конвертировалась в почти две трети мест. Если эти и последовавшие за ними в Турции события — стабильность, то что такое нестабильность? Что касается курдов, то они избираются в парламент как независимые депутаты. Мошеннические устройства типа завышенного барьера обманчивы. Если правила игры, в целом, — честные, то подобными «бонусами» вполне может воспользоваться не тот, кто их выдумал. Вот почему умный законодатель, даже при большом желании поспособствовать успеху своей партии, воздерживается от прямого мошенничества. Но подобные риски, конечно, не имеют значения, если честных правил игры нет и в проекте. Ни в Зимбабве, ни в России смены власти в результате выборов не будет. А значит, в ход вступают другие соображения.

Как и многое другое, пятипроцентный барьер — тоже, вообще-то, завышенный — пришел в Россию из немецкого избирательного права. В Германии, однако, он плавающий: если партия выигрывает три или более мест в одномандатных округ ах, то она допускается к распределению мандатов независимо от полученной ею доли голосов. Если бы такое положение действовало в России, то по итогам, скажем, выборов 2003 г. в Думе оказались бы не только ЕР, КПРФ, ЛДПР и «Родина», но и «Яблоко», СПС, «Народная партия» и «Партия жизни». Однако у нас единственным шансом для малых партий оставались одномандатные округа. В 2005 г. их отменили, а барьер повысили до 7 %. Зачем? Это серьезный вопрос. Ну, был в 2007 г. семипроцентный барьер. Не было бы его — и что? Все равно ни одна из партий, кроме «большой четверки», до 3 % недотянула. Да и вообще, проценты голосов на этих выборах, как и на всех последовавших, были не очень важны. Сколько хотели, столько и писали.

Однако две полезные службы семи процентный барьер российским властям все же сослужил. Во-первых, он использовался как средство давления на партии. В условиях, когда власти могут легко накинуть несколько процентов одной партии, сбросить несколько — у другой, аргумент «Ах, так? Ведешь агрессивную кампанию? Критикуешь наше всё? Ну, так не пройдешь через барьер!» становится очень сильным. Вот результаты СПС на выборах региональных законодательных собраний в марте 2007 г.: Ленинградская область — 6,99 %, Орловская область — 6,98 %, Московская область — 6,90 %. Это был очень наглядный урок. И чем выше барьер, тем к более широкому кругу партий применима такая тактика запугивания. Но хуже другое. Эта же тактика применяется и к избирателям. Во время кампании 2007 г. только что из утюга не несся голос социолога-аналитика, обсуждавшего шансы той или иной партии на преодоление барьера, — естественно, всегда с негативным выводом, если речь не шла о «Единой России». Пусть результатами выборов и можно манипулировать в широких пределах, но всегда важно, чтобы люди голосовали за партию власти по собственной воле, или, во всяком случае, чтобы можно было объяснить, почему они так голосовали. Само существование семипроцентного барьера говорит: потому что по-другому бессмысленно.

Пара слов об избирательной реформе президента Медведева, который от щедрот отвалил партиям, набирающим 5–7 % голосов, одно или два места в Думе. При честных правилах игры они получали бы по 25–35 мест. И это было бы адекватное представительство. А так — жалкая подачка партийным лидерам, чтобы, опять-таки, вели себя скромнее во время кампании. Больше тут говорить не о чем. Позднее Дума приняла закон, согласно которому, начиная с выборов 2016 г., в России вновь будет пятипроцентный барьер. Важно понимать, что он тоже завышенный. Нет ни одного аргумента, кроме корыстного интереса российских властей, который оправдал бы эту позорную практику. Нормальная величина барьера в округах большой величины (в которых избирается много депутатов, от 20 и больше) — 3 %. Именно такая рекомендация дана, в частности, в документах Совета Европы, эксперты которого пришли к этому выводу на основе тщательного анализа международного опыта. А в округах малой величины барьер вообще не нужен. 

22. Голосование «против ВСЕХ» и порог явки

К числу упраздненных норм законодательства о выборах, о которых россияне склонны вспоминать с особой ностальгической грустью, относятся возможность голосовать против всех и порог явки, без достижения которого выборы признаются недействительными. Эти нормы восходят к советским законам о выборах. Голосование против всех было заложено в форму избирательного бюллетеня, когда можно было либо не делать в нем никаких отметок и просто бросить в урну (это считалось голосованием за единственного кандидата), либо вычеркнуть фамилию этого кандидата, а тем самым — проголосовать против. Потом кандидатов стало больше, но правила не изменились: теперь можно было вычеркнуть всех без исключения кандидатов. А когда в 1993 г. была введена современная форма бюллетеня, то законодатель не счел нужным отнимать у избирателя эту возможность и ввел отдельную строку, «против всех». В мировой практике пороги явки встречаются, хотя и нечасто, а голосование против всех применялось лишь в республиках бывшего СССР.

Обе эти нормы были отменены в 2006 г., в ходе подготовки к федеральным кампаниям. Причины их отмены совершенно прозрачны и связаны, преимущественно, со стратегией решения «проблемы преемника» на предстоявших президентских выборах Выборы эти, во-первых, должны были пройти фактически безальтернативно, а значит, голосование «против всех» могло принять массовый характер. Во-вторых, вряд ли эти выборы были бы интересны даже лояльным избирателям: если результат предрешен, зачем идти на избирательный участок? Проходившие тогда кампании давали достаточно оснований для тревоги. На региональных выборах, состоявшихся с марта по декабрь 2005 г., голосование против всех, в сумме с недействительными бюллетенями, в среднем составило 13,6 %. Средняя явка осенью 2004 — весной 2006 г. опустилась до 42,1 %. Разумеется, в распоряжении у властей к тому времени был целый арсенал средств, которые позволили бы избежать такого сценария на федеральных выборах Но подстелить соломки не мешало.