Демократия в России: инструкция по сборке Голосов Григорий

28. Недостатки российской Конституции 1993 г.

Современная российская Конституция — это продукт сентябрьско-октябрьского кризиса 1993 г. Отсюда ее главная черта: колоссальные полномочия исполнительной власти. А поскольку в том давнем году исполнительная власть была в руках президента, то ему достались и полномочия. В научной литературе такую систему иногда называют «сверхпрезидентской». От обычной президентской системы она отличается по нескольким параметрам.

Во-первых, это колоссальные законодательные полномочия президента, т. е. право издавать указы. В «нормальных» президентских системах такое право обычно отсутствует, а в России носит почти неограниченный характер. Круче только в Таджикистане, Белоруссии и еще паре бывших советских республик. Во-вторых, это значительные полномочия президента в области бюджетной политики, которая в большинстве президентских систем находится в полной компетенции парламента. В-третьих, президент обладает правом распускать парламент. Это принципиально расходится с логикой «разделения властей», лежащей в основе классической президентской системы. В-четвертых, парламент почти полностью лишен контрольных полномочий. В общем, президент в России — больше, чем президент, и сам Борис Ельцин, под которого писалась Конституция 1993 г., любил демонстрировать царские повадки. Во всяком случае, пока не попал под дефолт.

Однако опыт Ельцина свидетельствует, что все эти полномочия президент может фактически использовать лишь тогда, когда располагает достаточными политическими ресурсами. Напомню, что в середине 90-х третий срок Ельцина считался почти предрешенным: ведь в 1991 г. его избрали по другой конституции. Но после дефолта Ельцин стушевался, в царя больше не играл, да и вообще его хватило только на то, чтобы пропихнуть на «свято место» проверенного преемника и мирно скрыться за горизонтом. А преемник, пройдя пару отмеренных ему сроков, столкнулся с ситуацией, из которой нормальная президентская система допускала бы только два исхода: отказ от власти или изменение правил игры. Но этого не понадобилось, потому что Конституция 1993 г. предполагала и третью возможность.

В общем-то, нетрудно понять, почему авторы Конституции 1993 г. заложили в нее норму о том, что кандидатура премьера утверждается Думой, а сама Дума вправе выносить правительству вотум недоверия. Если бы у Думы не было таких полномочий, то власть президента была бы просто абсолютной. Но тогда и нужды в Конституции не было бы, достаточно одной статьи: «Вся власть в Российской Федерации принадлежит Президенту Российской Федерации». Друг Билл, как Ельцин называл тогдашнего лидера США Клинтона, не понял бы. А с другой стороны, вероятность того, что Дума сможет воспользоваться этими полномочиями, казалась тогда ничтожной. Да это и правда случилось только один раз, именно после дефолта, когда Думе удалось выторговать непродолжительное премьерство Евгения Примакова.

С формальной точки зрения, однако, это решение авторов конституции полностью перекроило структуру государства. В результате, пользуясь терминами сравнительной политологии, Россия стала не только «сверх-», но и — в то же самое время — «полупрезидентской системой». Общая черта так их систем в том, что исполнительная власть не концентрируется в руках президента, а распределена между ним и другим сильным игроком, премьер-министром, который несет ответственность перед парламентом (напомню, что в «нормальных» президентских системах, типа США, никакого премьера просто нет).

Но даже и здесь не обошлось без изюминки. В обычных полупрезидентских системах ответственность премьера перед парламентом носит эксклюзивный характер. Какие бы большие полномочия ни были приписаны президенту, по вопросу о кандидатуре премьера он противостоять парламенту не может. В России, однако, ответственность премьера — двойная. Поэтому конфликты между президентом и парламентом по этому вопросу, во-первых, возможны, а во-вторых, могут быть разрешены роспуском парламента. Это — довольно редкое институциональное устройство, известное под названием «президентско-парламентская система». Исторические прецеденты — Веймарская республика в Германии (1918–1933), Шри Ланка в 1970-х гг., Португалия вскоре после революции 1974 г.

Из перечисленных примеров видно, что президентско-парламентскую систему трудно счесть источником стабильности. Конечно, во всех этих стран ах турбулентность имела много разных источников. Но одним из них — неизменно — была конституционная структура. Возьмем последние годы Веймарской республики. Законопослушные немцы мирно идут на выборы, избирают Рейхстаг. Рейхстаг не утверждает ни одну кандидатуру премьера (рейхсканцлера), которая устраивает президента. Президент распускает Рейхстаг. Немцы — снова на избирательные участки, с тем же результатом. И так раз за разом. Несколько лет страна живет в условиях постоянной избирательной кампании, без правительства и без законов. И это не просто надоедает, а еще и подталкивает к поддержке той политической силы, которая обещает раз и навсегда с этим безобразием покончить. Действительно, покончили, мало не показалось, — и не только немцам.

«Веймарский сценарий», к счастью, не реализовался в России. В 1995 г. коммунисты немного не добрали до думского большинства, а в 1998 г. Ельцину хватило ума пойти на компромисс. Но именно после дефолта опасность этого сценария была вполне осознана российскими политиками. Отсюда колоссальные, буквально истерические усилия, в течение всего путинского периода прилагавшиеся к тому, чтобы не допустить сколько-нибудь заметного представительства оппозиции в Думе. Отсюда популярные фобии, вроде приписываемого Михаилу Ходорковскому желания заручиться поддержкой думского большинства и стать премьером после выборов 2003 г. И отсюда же, в конечном счете, полный демонтаж самого института свободных парламентских выборов. Американский президент вполне может сосуществовать с оппозиционным большинством в Конгрессе, а российский — никак. Важно понимать: это не потому, что американцы хорошие, а русские плохие, а потому, что так система устроен а.

Зато если парламентское большинство — не оппозиционное, то президентско-парламентская система открывает совершенно уникальные возможности для личной диктатуры. Если самый сильный политический игрок — президент, то премьер — это какой-нибудь Фрадков — Зубков с чисто распорядительскими функциями. Но если, по какой-то причине (и мы эту причину знаем), тяжеловес решает стать премьером, то тоже нет проблем. Уволить-то его президент может, но вот назначить нового — нет, потому что под контролем тяжеловеса остается парламентское большинство. Иными словами, избавиться от премьера без серьезного политического кризиса нельзя, а для победы в таком кризисе президенту-распорядителю по определению не хватает ресурсов.

Проблема Конституции 1993 г. состоит не только и не столько в концентрации власти, сколько в способе этой концентрации. По большому счету, эта конституция подходит только для авторитаризма. 

29. Президентская система не подходит для России

Итак, российская Конституция 1993 г. мало годится для нормальной демократии. Конечно, основной закон остается документом прямого действия, который призван гарантировать базовые политические и гражданские права. Многие из этих гарантий не обеспечены на практике, и поэтому актуальна борьба за их соблюдение. Но это вовсе не значит, что мы должны отказаться от оптимизации государственного устройства. В конце концов, неспособность действующей Конституции реально обеспечить эти права прямо связана с конструктивными недостатками системы власти. Поэтому нужно рассмотреть возможные альтернативы. Начнем с самой очевидной — чисто президентской системы.

Главная особенность президентской системы — жесткое разделение исполнительной и законодательной власти между двумя органами, каждый из которых напрямую избирается населением, — президентом и парламентом. Исполнительная власть принадлежит президенту. Он формирует правительство и несет полную ответственность за его работу. Парламент не играет никакой роли в правительственных назначениях и отставках Его задача — принимать законы и контролировать исполнительную власть. Президент лишен права издавать указы, имеющие силу закона, и не может прямо влиять на бюджетный процесс. Однако одно законодательное полномочие у него все же есть — право вето. Как правило, преодолевается оно непростым, а квалифицированным парламентским большинством.

Распустить парламент президент не может. Но и парламент не может уволить президента. Правда, если он совершил уголовно наказуемое деяние, то запускается процедура увольнения (импичмента). Однако в большинстве президентских систем эта процедура так сложна, что либо не применяется вовсе, либо не доводится до конца. По большому счету, устранить друг друга президент и парламент не могут. Они вынуждены сосуществовать в течение всего срока, на который избраны.

У президентской системы есть несколько совершенно очевидных достоинств. Главное из них — это ясная правительственная ответственность. При парламентской системе правительство часто формируется на коалиционной основе. Вполне возможна ситуация, в которой правящая партия проигрывает выборы, но остается у власти, потому что коалиция без нее не складывается. Президентская система такую возможность исключает. Проиграл — уходи. К числу достоинств относят и то, что президентская система обеспечивает единство политической воли. Президент не зависит от коалиционных партнеров и несет ответственность только перед избирателями. Это позволяет ему принимать решения без дополнительных согласований, на свой страх и риск. А такие решения иногда необходимы. Особен но остро это ощущается в условиях внешнеполитических вызовов. Есть мнение, что президентская система — это единственная система, подходящая для современной сверхдержавы.

Президентских систем не так уж много. Самая успешная из них — это, конечно, США. Собственно, президентскую систему изобрели «отцы-основатели» американского государства. У политической системы США есть некоторые особенности, которые отличают ее от описанной выше модели, но останавливаться на этих мелочах не буду. Замечу лишь, что наиболее отчетливо свойства президенциализма проявились в странах Латинской Америки, которые в XIX в. последовали примеру северного соседа. В этих странах президентские системы сохраняются и сегодня. За пределами Нового Света президентские системы встречаются реже, причем на поверку чаще всего оказываются диктатурами. Успешные президентские демократии в современном Старом Свете можно пересчитать по пальцам: Бенин, Кипр, Гана, Филиппины, Мадагаскар, Южная Корея. Преобладают полупрезидентские системы, о которых речь впереди. А если учесть, что демократия в Латинской Америке устаканилась только за последние два десятка лет, то оказывается, что США — это, скорее, исключение, чем правило. У демократии большие проблемы с президентской системой. Разберемся, почему.

Поскольку президентская система основана на разделении властей, в реальной жизни есть две возможности: или президент контролирует парламентское большинство, или оно враждебно настроено по отношению к президенту. Если реализуется первая возможность, то никаких проблем с государственным управлением не возникает, но есть проблемы с демократией. Президент правит, парламент послушно штампует нужные президенту законы и бюджеты, никого, по большому счету, не контролирует (зачем? — ведь президент такой хороший!), и все идет как по маслу.

Настолько гладко, что уходить из этой прекрасной ситуации президенту совершенно не хочется. И у него возникают, во-первых, сильнейший соблазн, а во-вторых, реальная возможность законсервировать ее путем ограничения демократических свобод. Чтобы как-то воспрепятствовать этой тенденции, вводятся ограничения на число сроков нахождения у власти. Это не очень помогает: когда эти ограничения становятся актуальными, президент либо их отменяет, либо находит подходящего преемника, нередко — сына или зятя. История Латинской Америки пестрит такими примерами. Если же реализуется вторая возможность, то ничего хорошего опять-таки не выходит. С демократией тут все в порядке, но жестоко страдает качество государственного управления. Чтобы реализовывать сколько-нибудь последовательную политику и выполнять предвыборные обещания, президенту нужны законодательная база и бюджет. Но парламент нужные законы принимать не хочет и денег на президентские программы не дает. Если президент политически слаб, то ему приходится с этим мириться, бесславно досиживая свой срок. Но позвольте, за него ведь проголосовали избиратели, воля народа налицо. Поэтому при наличии политических ресурсов президент бросается в бой и в нарушение конституции распускает парламент. Далее — сценарий номер один, классический пример — экс-президент Перу Альберто Фухимори.

Если демократические президентские системы все-таки существуют, то это лишь потому, что недостатки президенциализма амортизируются партийными системами. В США это двухпартийность, причем партии, с одной стороны, исключительно устойчивые, а с другой стороны — внутренне рыхлые, с низким уровнем дисциплины. На то, чтобы сформировалась именно такая партийная система, в США ушли десятки лет. Есть и другие примеры: Колумбия, Доминиканская Республика. Там двухпартийность долго вызревала в недрах авторитарных режимов. Другая модель — когда партийная система чрезвычайно раздробленная, с огромным количеством мелких, недисциплинированных партий, так что президенту удается создавать временные коалиции по отдельным вопросам законодательства. Это — Бразилия. Со скрипом, но работает.

Беда в том, что при выборе институционального устройства мы не можем надеяться на то, что его недостатки будут преодолены за счет политических механизмов вроде партий. Надо выбирать систему без разрушительного потенциала. Президенциализм этому требованию не соответствует. 

30. Авторитаризм и президентская система: пример Египта

Президенциализм идеально соответствует задачам наиболее распространенной разновидности авторитарных режимов — персоналистской диктатуры. Сейчас только ленивый не пишет о поразительном сходстве между политическими режимами России при Путине и Египта при Мубараке. Не стану спорить: сходство, действительно, колоссальное. Однако детали малоизвестны.

Электоральный авторитаризм в Египте учредил президент Анвар Садат после того, как разругался с Советским Союзом и стал привилегированным партнером США в арабском мире. Политические структуры, созданные по советскому образцу предшественником Садата, Насером, не годились для страны, которая теперь должна была служить витриной демократии на Ближнем Востоке. А главной из этих структур была созданная Насером партия, Арабский социалистический союз (АСС). Для начала Садат разделил эту партию на три «форума» — правый, левый и главный, «центристский», которым было позволено конкурировать на экспериментальных выборах 1976 г. Эксперимент удался.

В следующих выборах, в 1979 г., участвовали уже три партии, созданные на основе «форумов», в том числе и бывшие «центристы», переименованные в Национально-демократическую партию (НДП). Она выиграла 347 мест, а две другие партии — 32. Успех НДП объяснить несложно. Именно партия власти унаследовала у АСС все политические, организационные и административные ресурсы. «Правые» и «левые» были группами городских интеллектуалов, а Египет — страна сельская. Крестьяне — феллахи — о новых «оппозиционных партиях» ничего не знали, их кандидаты в сельской местности не выдвигались и кампанию не вели.

Так, вполне успешно, стартовал электоральный авторитаризм. Главными противниками режима были тогда радикальные исламисты, которые не могли простить Садату ни проамериканской ориентации, ни примирения с Израилем. В 1981 г. Садат был убит. Новым президентом стал лидер НДП Хосни Мубарак. В течение всех этих 30 лет в Египте проводились парламентские выборы, на которых неизменно побеждала НДП. Надо сказать, что с конституционной точки зрения эти выборы были очень важны. До 2005 г. египетский президент избирался парламентом, а затем кандидатов на президентских выборах могли выдвигать только партии, представленные в парламенте. О результатах надо было заботиться. Они того стоили.

Главным инструментом режима с самого начала был закон о политических партиях, принятый еще при Садате, в 1977 г. Этот закон вверял регистрацию партий специальной Комиссии по политическим партиям (КПП), которая формировалась при участии президента и двух палат парламента. КПП была вправе регистрировать только такие партии, которые соответствовали сформулированным в законе критериям, остальным — отказывать, а если партия переставала им соответствовать, то лишать регистрации. В частности ни программы, ни практическая деятельность партий не должны были противоречить основам исламского права, принципам «революций 1952 и 1971 гг.» и «социальному демократическому порядку». Чтобы зарегистрировать партию, КПП должна была констатировать уникальность ее программы (потому что если такая же уже есть — то зачем новая?), а также установить, что партия не строится по конфессиональному, этническому, классовому или религиозному принципу. К роме того, было прямо запрещено создание партий, отвергающих мирный договор с Израилем.

Понятно, что закон 1977 г. позволял отказать в регистрации любой партии. Так оно и было: из 62 организаций, обращавшихся в КПП за регистрацией, получили ее только две (если не считать образованных ранее на основе «форумов»), К счастью для партийцев, в Египте — и это, конечно, коренное отличие от России — существует относительно независимая судебная власть, созданная еще в XIX в. по образцу наполеоновской Франции и процветавшая при монархии. Она служит предметом национальной гордости. Ни Насер, ни Садат не решились ее уничтожить. Поэтому иногда отказы КПП удавалось оспорить в суде, и несколько партий были зарегистрированы по судебным решениям. Но это был трудный путь, который удавалось пройти немногим, и по разным причинам. С одной стороны, именно судебное решение открыло путь к легализации старейшей египетской либеральной партии, «Вафд», которая не вполне утратила популярность за 40 лет запрета. С другой стороны, по судебному решению была зарегистрирована партия «Аль-Умма» Ахмеда Ас-Сабахи, автора популярного сонника. В число эксцентричных требований этого египетского аналога ЛДПР входили, например, распределение парламентских мест поровну между всеми зарегистрированными партиями и обязательное ношение фески. «Аль-Умма» служила ядром фиктивной оппозиции, так называемого «Блока оппозиционных партий».

Таким образом, партийное поле было зачищено. Правда, оставалась опасность, что при мажоритарной избирательной системе в парламент проберутся независимые оппозиционеры. Поэтому в 1984 г. Египет перешел на пропорциональную систему с барьером, который даже немного превосходил нынешний российский — 8 %. На этих выборах НДП выиграла уже 390 мест, а оставшиеся 58 отошли «Новому Вафду». Тут, однако, вмешался Конституционный суд, который в 1986 г. признал несоответствующим основному закону порядок, при котором независимые кандидаты не могли участвовать в выборах. С 1990 г. в Египте снова применялась мажоритарная система. Результаты выборов для НДП от этого не изменились: она сохраняла колоссальное большинство. Однако представительство других партий резко упало. Их место заняли независимые кандидаты. Правда, на первых порах почти все они, победив на выборах, вступали во фракцию «партии власти», как это было и в России в период использования смешанной системы. В «нулевые» годы ситуация изменилась, потому что на арену вышли «Братья-мусульмане», которые выдвигались именно как независимые кандидаты. На выборах 2005 г. им, совершенно неожиданно для властей, удалось выиграть почти 20 % мест в парламенте.

На состоявшиеся в ноябре 2010 г. выборы египетские власти вышли хорошо подготовленными. Теперь, когда партии перестали быть угрозой, основные усилия были направлены на то, чтобы отказать в регистрации как можно большему количеству независимых. В тех округах, где им все-таки удавалось зарегистрироваться (опять-таки, в основном, по решениям судов), широко применялись подкуп и запугивание избирателей, а наблюдение за выборами было практически запрещено. По общему мнению всех оппозиционных партий, результаты были полностью фальсифицированы. В итоге НДП выиграла 420 из 503 мест. Это был ее лучший результат после 1984 г. У крупнейшей оппозиционной партии, «Новый Вафд», было лишь 6 мест.

Как видим, основные инструменты авторитаризма в Египте были такими же, как и в России. Прежде всего, это репрессивное законодательство о политических партиях; контроль исполнительной власти над организацией выборов (там этим занимается исполнительная власть, а «независимая» Высшая избирательная комиссия, состоящая из судей, не располагает никакими реальными возможностями); отстранение от выборов оппозиционных кандидатов; прямые фальсификации. В чем-то египетский режим был либеральнее российского: скажем, у нас сейчас семь партий, а в египетских выборах имели право участвовать два десятка. Тут сказалась, конечно, относительная независимость судов. Но египетский опыт свидетельствует и о том, что независимый суд — не панацея; с ним лучше, чем без него, но кардинально улучшить ситуацию он неспособен. Не способствует демократизации и отказ от пропорциональной системы. Корень зла — в самом режиме персон али стек ой диктатуры, а не в тех правовых учреждениях, которые его окружают. Но ясно и то, что именно конституционное всевластие президента давало диктатуре наиболее адекватную оболочку. Да, это был хороший пример электорального авторитаризма. Революция 2011 г. положила ему конец. 

31. Парламентская система: (большие) достоинства и (маленький) недостаток

Парадокс парламентской системы состоит в том, что это, по преимуществу, партийное правление, но формально вся власть сосредоточена в руках парламента. Правительство — это формируемый им исполнительный комитет. В Великобритании, которая считается наиболее чистым образцом системы, парламентское большинство просто делегирует своих наиболее продвинутых коллег в исполнительную власть. В парламенте концентрируется не только законодательная, но и исполнительная власть (а в Великобритании еще и судебная, поскольку высшая судебная инстанция — это Палата лордов). Поэтому о разделении властей, которое в России многие почему-то считают непременным признаком демократии, применительно к парламентской системе можно говорить с большой натяжкой. В прошлом значительную роль во многих европейских демократиях играли монархи. Сегодня их функции стали в основном церемониальными: царствуют, ноне правят. То же самое касается и президентов, которых избирают, как правило, не на всеобщих выборах раз уж у президента нет реальной власти, то давать ему всенародный мандат ни к чему — лишние проблемы.

Почему власть формально у парламента, а фактически — у партий? Потому что партии лежат в основе внутренней структуры парламента, его работоспособности. Альтернативы нет. История доказывала это неоднократно. Один из самых красноречивых примеров — российский парламентаризм 1991–1993 гг., когда Съезд народных депутатов и Верховный Совет формально обладали всей полнотой власти (у Ельцина были, в основном, неконституционные, а делегированные полномочия), но сколько-нибудь устойчивых партийных фракций не было. В таких условиях колоссально возрастает значение внутрипарламентского менеджмента (прежде всего, спикера), который никаких конституционных полномочий не имеет, но по факту становится хозяином положения. Что касается рядовых депутатов, то на их поведении отсутствие партийной дисциплины сказывается не лучшим образом: с одной стороны, парламентская жизнь превращается в бесконечную череду интриг, ситуационных альянсов и столь же случайных расколов. А с другой стороны, желая угодить избирателям в округах (а угодить нужно, иначе не будет шансов на переизбрание), депутаты отказываются от поддержки исполнительной власти при первых признаках того, что ее популярность падает. Партии могли бы смягчить эту тенденцию даже при мажоритарной системе.

И, конечно, дела идут особенно плохо, если в игре участвует еще и президент. Тогда стрельбы из танков по парламентским зданиям практически не избежать. Но и без президента ничего хорошего не вышло бы. Сколько-нибудь успешные парламентские системы без партий можно встретить только на крохотных островах тихоокеанского бассейна. А поскольку функционирование парламентской системы завязано на партии, то и две ее основные разновидности определяются разницей между партийными системами. Одна из них — это двухпартийная система, когда основные партии чередуются у власти, причем у одной из них (в идеале) всегда есть простое парламентское большинство. Такая система совершен но не уступает президентской по уровню правительственной ответственности: избиратель всегда твердо знает, кто у власти и кто в оппозиции, кого поощрить на выборах, а кого — наказать. Проблема этой системы состоит в том, что парламент, сформировав правительство, уже не имеет особых рычагов влияния на него. Правящая партия против своих не взбунтуется, а оппозиция может только критиковать, но сделать ничего не может. Она, по определению, в меньшинстве.

Вторая — это многопартийная система, когда ни у одной партии нет парламентского большинства, и поэтому правительство можно сформировать только на коалиционной основе. Ясной правительственной ответственности тут нет. Проигравшая выборы партия вполне может вновь войти в правительство, если без нее не складывается коалиция. Нет и абсолютной стабильности, характерной для двухпартийной модели парламентаризма: всегда остается риск, что коалиция развалится, и тогда надо создавать новую, а если не выходит, то проводить выборы. Впрочем, чаще удается договориться. Но зато роль парламента в условиях многопартийности колоссально возрастает. Он не просто штампует законопроекты, разработанные правительством, а содержательно их обсуждает и правит, учитывая мнения оппозиционных партий. Голос каждого парламентария может быть услышан, а это выгодно для нас, избирателей.

Таким образом, у обеих моделей парламентской системы есть свои недостатки и достоинства. Я полагаю, что эти достоинства важны, а недостатки ничтожны по сравнению с опасностями, которыми чревата президентская система. И действительно, если сравнить европейский (парламентский) опыт с латиноамериканским (президентским), то сравнение — явно в пользу Европы, и дело тут не только в культурных различиях. Парламентская система, как и любая другая, не может гарантировать стабильность, но она вводит конфликты в такие рамки, что их просто не замечает подавляющее большинство населения. Депутаты конфликтуют? Это их работа. Кому интересно, прочитает в газетах, этого, кому не интересно, этой не касается.

Иногда против введения парламентских систем в новых демократиях возражают: если партий нет, то и запустить парламентскую систему невозможно. Это суждение, на первый взгляд, актуально: нынешние российские власти до такой степени перепрофилировали все свои карманные партии на выполнение служебных функций, что вряд ли они переживут демократизацию. Партийную систему придется начинать с нуля. Но, на самом деле, ничего страшного. В Венгрии или Чехии с партиями после падения коммунизма тоже было не ахти, да и сейчас не без сложностей, но фатальными эти сложности не становятся. Будет парламентская система, будут и партии. А вот обратное не очевидно. Скажем, в России в 90-х гг. были какие-то элементы демократии, но устойчивой партийной системы не сложилось — именно потому, что партии никакой реальной роли в ельцинской конституционной схеме не играли.

Я думаю, что парламентская система вполне могла бы подойти для России. Проблема только одна: Россия — хотим мы этого или нет — остается сверхдержавой. Как минимум, в силу обладания колоссальным арсеналом ядерного оружия, но и по некоторым другим причинам. Это факт, с которым надо считаться. А значит, в будущем возможны ситуации (прежде всего, внешнеполитические вызовы), когда потребуется быстрая концентрация власти в руках лица, несвязанного коалиционными обязательствами и парламентской дисциплиной, но пользующегося прямо выраженным доверием народа. С этим парламентская система справляется не очень хорошо. Скажем, в Великобритании на время мировых войн демократию фактически отменяли, выборов не проводили (с 1910 по 1918 и с 1935 по 1945 г.). А в США президентская система работала, как часы. Хорошо бы найти систему, сочетающую достоинства парламентаризма со способностью обеспечивать единство политической воли в чрезвычайных условиях. Что же, поищем. 

32. Авторитаризм и парламентская система: пример Сингапура

В условиях двухпартийной системы парламентаризм способствует концентрации исполнительной власти в руках правящей партии. Чередование у власти решает эту проблему. Ты не будешь ограничивать свободу оппозиции, если завтра можешь оказаться оппозицией сам. Но если партийная система устроен а так, что на выборах всегда побеждает одна и та же партия, то угроза авторитарного перерождения режима — вполне реальна. Рассмотрим пример страны, где авторитаризм издавна существует в парламентской оболочке — Сингапура. Это, надо признать, довольно успешный пример. С экономическим развитием там все в порядке. Коррупции почти нет. А политический режим очень похож на российский: персоналистская диктатура, оснащенная внешними атрибутами демократии. Любопытно, что в Сингапуре отсутствует даже коррупция на выборах, т. е. прямые фальсификации. Это признают и международные наблюдатели, и сингапурская оппозиция. Места в парламенте (а «демократия» там именно парламентская — президент избирается, но играет сугубо церемониальную роль) распределяются честно, в соответствии с волеизъявлением избирателей. Бюллетени в стопку партии власти никто не перекладывает.

При этом с 1965 г., когда Сингапур стал независимым государством, почти все места в парламенте — у Партии народного действия (ПНД). Парламентской оппозиции довольно долго не было вообще, а с начала 80-х она проводит в парламент депутата-другого, не более. Но проигрывает эта оппозиция — на честных выборах А это, как будто, значит, что сингапурцы действительно любят свою диктатуру и отказываться от нее не желают. Звучит, конечно, крайне утешительно для российских любителей «ручного управления». Так что сингапурский опыт достоин внимания.

Сингапурская система была создана (да и продолжает работать) под руководством бывшего премьер-министра, Ли Куан Ю. Выходец из состоятельной семьи этнических китайцев, Ли получил превосходное образование сначала на родине, а потом в Великобритании (Кембридж). Он англофил, как и его родители, которые даже дали сыну, помимо китайского имени, еще и английское — Гарри. Так что, занявшись политикой, он всегда стремился устроить жизнь в Сингапуре по британскому образцу. Единственное, что его не устраивало в Англии — слишком большое влияние социалистов, которые, как он считал, довели великую державу до ручки. А поскольку главной оппозиционной партией в Сингапуре на первых порах были именно левые, и извести их в условиях демократии не представлялось возможным, Ли устроил диктатуру, но такую, чтобы походила на британскую демократию. И был параметр, по которому он всегда следовал британскому примеру. Это — борьба с коррупцией, которую Ли Куан Ю глубоко и, судя по всему, искренне, ненавидит. Она, надо сказать, раньше была распространена в Сингапуре довольно широко.

Борьба пошла на двух фронтах. С одной стороны, антикоррупционное законодательство Сингапура — исключительно жесткое и действенное в том смысле, что применяется отнюдь не селективно. Думаю, если бы Ли Куан Ю сам что-то украл, то он бы и себя позволил засудить. Такое воспитание. Воровать и брать откаты ему, однако, было ни к чему. Потому что второе направление борьбы с коррупцией в Сингапуре состояло в том, чтобы создать чиновникам материальные условия, которым бы завидовали бизнесмены. Сингапурские чиновники — самые высокооплачиваемые в мире. Ли в период премьерства получал самую большую зарплату среди национальных политических лидеров. При этом его сын возглавлял одну из крупнейших в Азии телекоммуникационных компаний. Неплохо устроились и другие родственники, а сам Ли, оставив премьерский пост, сохранил за собой не только правительственную должность (сначала — «старший министр», а сейчас «министр-наставник»), но и руководство национальной инвестиционной корпорацией. Премьером сейчас работает старший сын отца-основателя, Ли Сянь Лун. Зачем воровать, если все основные ресурсы страны принадлежат тебе по закону?

Надо сказать, что у других сингапурских бизнесменов такое положение дел издавна вызывает некоторое недовольство. Время левой оппозиции ушло в прошлое. Ее лидеров просто пересажали. Один отсидел 23 года — звучит убедительно. Ныне оппозиционеры, как правило, появляются в предпринимательской среде. Интересная закономерность сингапурской жизни состоит в том, что после этого у них обычно начинаются проблемы. Отчасти, эти проблемы связаны с их политической деятельностью. В Сингапуре очень жесткие законы о диффамации (распространении порочащих сведений), чиновники любят судиться, а суды всегда готовы признать диффамацией любое оппозиционное высказывание. Выплатив пару штрафов, каждый на сотни тысяч долларов, оппозиционеры просто выпадают из политики. Но не обходится без проблем и в тех случаях, когда какой-нибудь бизнесмен помалкивает себе в тряпочку, однако дает деньги на оппозиционную деятельность. Так получается, что через некоторое время этот бизнесмен оказывается замеченным в экономических преступлениях, обычно — в уклонении от уплаты налогов. Результат тот же: банкротство и уход из политики.

Честные сингапурские выборы проходят так. Избирательная кампания назначается всегда неожиданно и длится девять дней. В течение этого срока каждая из партий получает возможность в течение 4–9 минут изложить свою программу по телевидению. Других возможностей нет, потому что политически независимые СМИ в Сингапуре отсутствуют. Митинги тоже запрещены: любые публичные собрания от пяти участников требуют разрешения полиции. А поскольку многочисленных желающих стать оппозиционными политиками в Сингапуре нет, то нет и оппозиционных кандидатов на большинство мест. В значительной мере ПНД выигрывает выборы по умолчанию, за отсутствием конкурентов.

О том, можно ли считать победы ПНД на выборах признаком искренней любви сингапурцев к своему режиму, судите сами. Я в заключение остановлюсь на другом. Есть такая иллюзия, что если долго развивать институты, то демократия наступит сама собой. Сингапур — наглядное опровержение этой иллюзии. Институты там очень даже развитые, да еще какие хорошие — парламентская система. России до такого идти и идти. Но эти институты — недемократические, а авторитарные. Если посадил коноплю, то пшеница не вырастет, чем ее не удобряй. Что касается позитивного — антикоррупционного — сингапурского опыта, то я не считаю его воспроизводимым в России. Установки персоналистской диктатуры во многом зависят от личности диктатора. Да, Сингапуру повезло хотя бы в том, что диктатором оказался хорошо образованный конфуцианец-англофил, повернутый на борьбе с коррупцией. У нынешних правителей России — свой драйв, но вот приоритеты — совсем другие. Сказываются различия воспитания и раннего опыта. 

33. Премьерско президентская система

Современная Россия — пример полупрезидентской системы. Это, к сожалению, наихудшая из ее возможных версий, президентско-парламентская. Есть и другой, более распространенный в мире вариант, за которым в политологии закрепилось название «премьерско-президентская система». Отличается он тем, что правительство несет ответственность лишь перед парламентом, но при этом президент не только существует, но и наделен важными, отнюдь не только церемониальными, полномочиями.

Премьерско-президентская система была изобретена и по сей день существует во Франции. Обстоятельства ее изобретения были отнюдь не оптимальными для конституционного строительства. К концу 50-х парламентская система Четвертой республики зашла в тупик — не столько из-за ее собственных конструктивных недостатков, сколько из-за политических обстоятельств, в которых любой конституционный режим работал бы со скрипом. В обществе сложилось большинство, выступавшее за твердую единоличную власть. Был кандидат на роль единоличного правителя — Шарль де Голль. Но вот к диктатуре французское общество не было готово. Поэтому для де Голля была придумана система, в которой он мог бы пользоваться почти королевской властью — но лишь при условии, что его поддерживает парламентское большинство. Тогда премьер-министр становится технической фигурой, проводящей политику президента. Но если большинство депутатов против, то премьер не зависит от президента, уволить его может только парламент, а президенту остается сравнительно узкий круг занятий, определенный конституцией. Сюда были отнесены внешняя и оборонная политика. Франция в 50-х гг. не только активно готовилась к превращению в ядерную державу, но и вела несколько войн, т. е. сталкивалась с серьезными внешнеполитическими вызовами.

И все бы хорошо, нов дополнение к этой базовой модели де Голль — который воспринимался тогда многими французами не просто как лидер нации, а как ее спаситель — получил несколько приятных бонусов. Во-первых, согласно конституции 1958 г. после парламентских выборов президент выдвигает кандидатуру премьера. Парламент может, не приняв эту кандидатуру, выдвинуть и поддержать альтернативного кандидата, и ему ничего за это не будет, но потенциал для трений здесь налицо. Во-вторых, президент может распустить парламент (хотя и не в течение первого года полномочий). В-третьих, конституция 1958 г. вводила целый ряд причудливых ограничений парламентской автономии, вроде того, что количество постоянных комитетов не должно превышать восьми. В-четвертых, президент наделен обширными законодательными полномочиями, включая право издавать указы (декреты) и выносить законодательные положения на референдум. И если парламенту отводился пятилетний срок, то президенту — семилетний, атакой долгий срок полномочий справедливо рассматривается как несовместимый с элементарными демократическими нормами.

Экстраординарные обстоятельства рождения Пятой республики до сих пор сказываются на функционировании системы, а ее ранняя фаза — по сути, все то десятилетие, когда де Голль оставался у власти, — была довольно ухабистой. Значит ли это, что премьерско-президентская система плоха? Нет: только то, что первый блин пошел комом. Дело в том, что конструктивные недостатки коренились не в базовой модели, а в бонусах, которыми благодарный французский народ осчастливил своего вождя. Именно из-за этих бонусов Пятая республика периодически оказывалась в опасной близости от президентско-парламентской модели и, стало быть, от сценария перманентного кризиса по образцу межвоенной Германии.

Другой опыт премьерско-президентской системы, — в целом, негативный, — это конструкция, созданная на Украине после поправок, внесенных в конституцию в декабре 2004 г. Обстоятельства их принятия были во многом противоположны обстоятельствам создания Пятой республики во Франции. Здесь не было единоличного претендента на диктаторскую власть, а были, наоборот, многочисленные политические группы, каждая из которых хотела выторговать себе как можно больше возможностей. И это оптимальный контекст для конституционного строительства. Увы, он тоже сопряжен с риском, который легко реализуется в условиях стремительных политических перемен и общей неразберихи: соперничающие фракции пытаются подтянуть под те посты, которые они для себя присмотрели, как можно больше полномочий, не очень заботясь о том, что эти полномочия пересекаются.

Украина, говорят, — не Россия, но при этом уж точно и не Франция, а Виктор Ющенко — определенно не де Голль. Полномочий ему досталось, в принципе, немного, и не случайно нынешний президент Украины стремится присвоить больше. Однако те, которые достались, отделены от парламентских довольно корявым образом. Правительство украинский президент не формирует и не увольняет, парламент распустить не может. Но, как и во Франции, он пользуется особыми правами в области внешней и оборонной политики: кандидатуры министров обороны и иностранных дел, а также главы Службы безопасности Украины, вносятся на утверждение парламента президентом. Естественно, парламент может иметь иные предпочтения по поводу этих ключевых фигур. На вопрос о том, что произойдет в этом случае, конституция не отвечает, оставляя его на усмотрение политиков. А на них в таких вопросах полагаться не следует.

Однако хуже всего в украинской конституции дело обстоит с разграничением законодательных полномочий. Президент имеет право издавать указы. При этом он еще и располагает правом вето на законы, принятые парламентом. И ладно бы вето преодолевалось простым большинством голосов в парламенте. Но нет, требуется квалифицированное большинство: две трети. Это значит, что если антипрезидентская коалиция имеет большинство в парламенте, но до двух третей недобирает, законодательный процесс может быть заблокирован напрочь, а деятельность правительства — в той мере, в какой оно нуждается в обновлении законодательной базы, — парализована.

Этих двух примеров достаточно, чтобы сформулировать принципы, на которых может строиться оптимальное премьерско-президентское правление. Принципы эти неоригинальны. Они присутствуют — и работают — в двух основных типах институционального устройства: президентском и парламентском. От парламентаризма следует взять концентрацию всех законодательных полномочий в руках парламента, а также исключительную ответственность правительства перед ним, — за исключением тех сфер, которые определены как исключительная компетенция президента. Коль скоро такие сферы существуют, от президенциализма следует взять жесткое разграничение полномочий. Если что-то положено делать президенту, то парламенту и премьеру путь туда заказан. Осталось определить, что это за сферы. 

34. Президент с ограниченными полномочиями

При строительстве полупрезидентской системы важно избежать ошибок. А ошибки, как я уже писал, могут быть связаны с нечетким разграничением полномочий между президентом и парламентом. Об этом свидетельствует международный опыт. Но он же подсказывает, какие сферы управления лучше полностью отнести к компетенции президента. Это, прежде всего, сферы, связанные с обеспечением безопасности страны в международной среде: обороны, национальной безопасности и иностранных дел. Полномочия президента в этих областях должны быть исключительными: ни парламент, ни премьер-министр не должны влиять ни на текущее управление и ми, ни на кадровый состав ведомств. Их глав президент должен назначать без согласования с другими институтами.

Поскольку премьер и правительство в полупрезидентской системе ответственны перед парламентом, то министерства иностранных дел и обороны, служба национальной безопасности должны быть выведены за рамки правительства. Президент мог бы координировать их работу в рамках, скажем, Совета национальной безопасности: этот орган предусмотрен Конституцией 1993 г., но полномочия его в конституции пока не закреплены. Их нужно и можно там закрепить. И нужно фундаментально — на конституционном уровне — исключить привлечение ведомств, находящихся в исключительном подчинении у президента, для решения внутриполитических задач.

Конституция должна не только прямо это запрещать, но и устанавливать упрощенную процедуру импичмента для президента, решившегося нарушить запрет. Попросту говоря, вывел войска на улицу, использовал ФСБ для слежки за политическими оппонентами, — лишился поста простым большинством голосов депутатов. Любые внутриполитические вопросы, требующие силовых методов, должны разрешаться с помощью правительственных ведомств, находящихся в подчинении премьер-министра, — прежде всего, органов внутренних дел.

Разумеется, эти правила должны распространяться только на обычные условия политической жизни. В особых условиях, связанных с обострен и ем внешнеполитических вызовов, президент должен иметь возможность выполнить свою основную функцию: обеспечить единство политической воли. Перечень таких условий должен содержаться в конституции, но самое важное из них — это начало вооруженного противостояния с внешним противником. Тогда функции правительства было бы логично передать Совету национальной безопасности и временно включить в его состав глав правительственных ведомств. А офис премьер-министра в этом случае на время прекратит работу. Основанием для реорганизации управления было бы объявление чрезвычайного положения, причем право сделать такое объявление должно быть только у парламента.

Учитывая федеративную структуру российского государства и функции президента как гаранта национального единства, я бы сохранил за ним некоторые полномочия в области региональной политики. Разумеется, речь идет не о трансфертах и тому подобных вещах — это дело правительства. Примерный круг президентских полномочий я очертил, когда писал о возможной конструкции региональной власти: президент должен иметь право увольнять (но не назначать) губернаторов и выступать в качестве арбитра, когда конфликты внутри региональных правящих групп препятствуют нормальной работе органов власти на местах. Оба эти права нужно обставить целым рядом ограничений, и о некоторых из них я уже писал, так что сейчас не буду вдаваться в детали. Здесь важен принцип. С одной стороны, за федеральным центром нужно сохранить реальные рычаги влияния на региональную политику. Опыт авторитарной децентрализации во второй половине 90-х показал, что без таких рычагов регионы слишком легко сползают в абсолютный произвол на местах С другой стороны, если кто-то в центре должен располагать такими рычагами, то не премьер-министр, связанный парламентскими и партийными обязательствами, а именно президент. У президента, кстати, есть в прямом подчинении структура, которая и сейчас занимается вопросами региональной политики, хотя и без всяких на то конституционных оснований — администрация. Думаю, что конституционное упорядочение деятельности пошло бы ей на пользу. При этом выполнение распоряжений президента, касающихся региональной политики, должны обеспечивать правительственные ведомства.

Все остальные сферы управления следовало бы жестко закрепить за правительством и премьером, несущими исключительную ответственность перед парламентом. В частности президент не должен играть вообще никакой роли в экономической и социальной политике. И если международный опыт чему-то учит, так это тому, что у президента не должно быть никаких законодательных полномочий. Никаких указов. Если вето на законопроект, то только преодолеваемое простым большинством голосов депутатов, т. е. отлагательное. И никаких возможностей распустить парламент, разумеется.

В системе, которая мне представляется оптимальной, главный политический игрок — премьер, а не президент. В этом смысле она чем-то похожа на ту кривую версию институционального дизайна, которая наблюдалась в России при президенте Медведеве и премьере Путине. Но разница — фундаментальная: если тогда вся игра строилась на «непонятках» по поводу того, кто за что отвечает и кто главный, то я предлагаю жесткое разграничение полномочий, а значит, и ответственности.

Остается вопрос: как избирать президента, напрямую или нет? Объем президентских полномочий в предлагаемой схеме не так уж велик, и поэтому можно обсуждать и схемы непрямого избрания. Однако я думаю, что от них следует отказаться. С одной стороны, право избирать президента — это право, которого граждане России (пусть и формально) пока еще не лишились, и лишаться не хотят. Об этом свидетельствуют опросы общественного мнения. С другой стороны, полномочия президента, пусть и узкие, концентрируются в жизненно важных для государства сферах, причем существует возможность колоссального расширения этих полномочий в чрезвычайной ситуации. На этот случай важно, чтобы человек, получающий практически абсолютную власть, пользовался прямо выраженным народным доверием. Наконец, полномочия правительства и президента в предлагаемой модели разграничены таким способом, что у президента сохраняется контроль в областях, где партийные предпочтения не должны оказывать сильного влияния. Любая схема непрямого избрания предполагает партийную ответственность. А здесь нужна прямая ответственность перед избирателями. 

35. Изменение конституции

Обсудив вопросы конституционного строительства, я до сих пор не ответил на два важных вопроса: (1) когда изменить конституцию и (2) как это сделать? Ответить на эти вопросы трудно, потому что изменение конституции станет частью и результатом политического процесса, предсказать детали которого невозможно. Но кое-какие общие соображения все-таки выскажу.

Надеюсь, мне удалось доказать, что Конституция 1993 г. страдает серьезными недостатками, которые исключают ее использование как долгосрочной основы для демократического развития России. Эти недостатки, связанные как с чрезмерными президентскими полномочиями, так и с возможностью кризисного «веймарского сценария», могут привести к серьезным проблемам. Конституцию нужно изменить. Отсюда, однако, не следует, что ее нужно изменить немедленно. Действительно, первая из этих опасностей реализуется при условии политической монополии (т. е., по меньшей мере, контроля президентской партии над парламентом), а вторая — при условии затяжного конфликта между президентом и парламентом. Если монополии нет, а конфликты не заходят слишком далеко, то политическая жизнь может довольно долго не сходить с демократических рельсов. Скажем, предпосылки к «веймарскому сценарию» были налицо в 1995–1999 гг., но участникам политического процесса удалось его предотвратить. В 2000–2003 гг. исполнительная власть уже накапливала ресурсы, позднее задействованные для демонтажа демократии, носам этот период авторитарным не был.

Теперь, когда мы обсуждаем возможности нового перехода к демократии, нет решительно никаких оснований предполагать, что на его раннем этапе недостатки Конституции 1993 г. будут представлять немедленную угрозу. Более того, я бы не исключил, что колоссальные президентские полномочия (в частности законодательные) можно было бы использовать в интересах демократических реформ. Есть и более серьезный аргумент в пользу того, что демократизацию не следует начинать с изменения Основного закона. Состоит он в том, что основные элементы авторитаризма в России в Конституции 1993 г. не прописаны, отчасти прямо ей противоречат, и уж во всяком случае — непосредственно из нее не следуют. Антиконституционны, например, имеющиеся ограничения на свободу собраний. Поэтому «Стратегия 31», направленная на защиту Конституции 1993 г., а не на ее пересмотр, совершенно оправданна. Но если ограничения на свободу собраний — это важная, но не фундаментальная для современного российского режима характеристика, то ограничения на свободу союзов (т. е. фактический запрет на создание новых политических партий) действительно лежат в основе авторитаризма. Они тоже антиконституционны. Не соответствует Конституции 1993 г. и фактическая отмена выборов.

Начинать, стало быть, надо не с изменения конституции. Первое, что нужно сделать — это обеспечить фактическое выполнение ее первой (основы конституционного строя) и, в особенности, второй (права и свободы человека и гражданина) глав. Как я писал, решающий шаг к демократизации — восстановление свободы союзов, что означает изменение порядка регистрации политических партий.

В качестве второго шага следовало бы восстановить свободные выборы, сначала на региональном уровне, путем ликвидации нынешней системы назначения губернаторов, а потом и на федеральном, путем изменения избирательной системы.

Ни одна из этих мер изменения Конституции 1993 г. не требует. Более того, без этих мер изменение конституции будет совершенно бессмысленной игрой в бирюльки. Первые шаги должны быть направлены на восстановление демократии. Конституционная реформа — это следующий шаг, который понадобится потому, что мы заинтересованы не только в демократизации, но и в долгосрочном демократическом развитии, с которым Конституция 1993 г. не очень совместима.

Бытует иллюзия, что изменить конституцию чрезвычайно трудно. Это не совсем так. Единственное в ее истории реальное изменение, связанное с продлением президентских и думских полномочий, прошло по тому из возможных путей, который и впрямь был бы очень трудным, практически неосуществимым, если бы не политическая монополия. Однако в 135-й статье Конституции предлагается и другой путь, связанный с созывом Конституционного собрания. Механизм формирования этого органа (т. е., по сути, учредительного собрания) определяется федеральным конституционным законом. Такой закон до сих пор не принят.

Я думаю, что после того, как парламент будет избран по демократическим правилам и в демократических условиях — но не раньше, — закон следовало бы принять, а на этой основе — созвать Конституционное собрание, которое разработает проект нового Основного закона. В Конституции 1993 г. установлено, что разработанный проект принимается самим собранием, двумя третями голосов. Если же проект не пользуется такой широкой поддержкой членов собрания, то он выносится на референдум. Мне этот механизм представляется достаточно разумным, но с одним уточнением. Референдум очень хорош для придания легитимности важным решениям, но не обязательно подходит как средство их принятия. Проблема в том, что избирателям не всегда предоставляется осмысленный выбор. Вспомним обстоятельства «всенародного одобрения» Конституции 1993 г. Тогда избиратели были поставлены перед выбором: либо вот такая конституция, либо никакого конституционного порядка вообще. Это, по большому счету, — шантаж.

Я полагаю, что если уж члены Конституционного собрания не придут к компромиссу по поводу проекта, то меньшинство (не мен ее трети депутатов) должно разработать альтернативный вариант. Тогда на референдуме избирателям будет дана возможность сделать реальный, осмысленный выбор. Впрочем, это уже детали. Важно то, что конституцию надо менять, но не сразу, а только после восстановления демократии. И не с кондачка, а с помощью разумного механизма, учитывающего различные политические интересы и предпочтения народа. 

36. Демократия или диктатура?

Часто говорят, что плох путинизм, но вот альтернативы-то нет. То есть, конечно, есть, но она до такой степени ужасна, что Путин красной девицей покажется. Установится кровавая диктатура. Рассказывают об этом почти как в 90-е, особенно во время кампании по переизбранию Ельцина в 1996 г., когда о «красно-коричневой угрозе» бухтел даже утюг. С тех пор многое изменилось: необходимость в манипулятивной предвыборной пропаганде почти отпала за отсутствием выборов; сама мысль о том, что на предстоящих «выборах» может победить кандидат, не получивший одобрения правящей группы, кажется абсурдной. Пропагандистский аппарат, конечно, продолжает функционировать, но ждать от него чего-то нового не приходится. Нет былой креативности. Отрабатывают старые темы. Однако, поскольку «красными» в исполнении Зюганова и Ко теперь уж точно никого не напугаешь, остаются «коричневые». Впрочем, и эта тема деградировала вслед за общей деградацией российской политики.

Ведь идея о «красно-коричневой угрозе» в свое время была вполне связной, апеллировала не только к сердцу, но — вопреки лозунгу о том, каким органом голосовать, — еще и к разуму. Мысль состояла примерно в следующем. В России существует сильное политическое движение, стремящееся к реставрации тоталитарной системы. Это КПРФ и ее союзники. Поскольку коммунистическая идея себя дискредитировала, а национализм — нет, это движение становится фашистским. Придя к власти, оно-таки тоталитаризм и восстановит. Что и требовалось доказать: живо голосуй за Ельцина.

Уже тогда эта конструкция строилась на лжи. Зюгановская КПРФ (в значительной мере усилиями самого Зюганова), действительно, восприняла некоторые националистические идеи, но фашистской от этого не стала. Приди она тогда к власти, очень скоро приобрела бы такую умеренность и аккуратность, что стала бы примером даже для проделавших сходную эволюцию восточноевропейских компартий. А потом кризис нефтяных цен 1998 г. прикрыл бы эту лавочку, и в 2000 г. у власти снова оказались бы какие-нибудь демократы. Тем не менее зерно истины тут было. Состояло оно в том, что в 1996 г. в России действительно еще сохранялись условия для воссоздания жесткого авторитарного режима, потому что не были еще до конца демонтированы организационные и поведенческие структуры советской системы. Советский чиновник все еще оставался советским чиновником. Если бы Зюганов дал приказ, аппарат — пусть и со скрипом, ценой колоссальных усилий — справился бы, порядок в советском стиле был бы наведен. Другое дело, что издержки такого решения для правящего класса — к которому, конечно, принадлежал и Зюганов вместе с большинством своих соратников — далеко перекрыли бы выгоды, так что практическая реализуемость этого варианта стремилась к нулю. Но его техническая возможность сохранялась.

Теперь ее нет. Конечно, попадаются фантазеры, вроде Максима Калашникова, которые верят, что вот даст им Путин порулить, и пожалуйста, на следующее утро — образцовая национальная диктатура. Но на то они и фантазеры. Здравомыслящие люди понимают, что даже если в Кремле завтра каким-то чудом и оказались бы персонажи типа Калашникова, то хватило бы их не на многое. Да, пугали бы запад пальцем на ядерной кнопке. Да, репрессировали бы кого-нибудь. Но только в пределах Садового кольца. Потому что дальше власть «национальной диктатуры» не распространялась бы. В регионах по-прежнему заправляли бы губернаторы, причем правили бы помягче, чем сейчас, когда им надо удовлетворять аппетит федерального центра к политической борьбе и обеспечивать результаты «Единой России». «Национальная диктатура» через пару месяцев стала бы синонимом гигантского беспорядка для одних и бесконтрольного обогащения для других. К кремлевским «диктаторам» относились бы по принципу «мели, Емеля, твоя неделя», если вообще как-то относились бы.

Потому что дураков — т. е., простите, честных чиновников советского образца — больше нет. Пососав лапу в течение девяностых, одни вывалились из реальной жизни, а другие приспособились к новому порядку, который как раз и оформился при Путине. На смену советскому чиновнику пришел бизнесмен у власти. У него простые заботы. С одной стороны, ту долю власти, которая имеется у него сейчас, он терять не хочет. Именно поэтому в какой-то момент он так полюбил Путина: Кремль позаботится, чтобы всякие аутсайдеры не тянули шаловливые ручки к лакомым кускам. Но, с другой стороны, его совершенно не устраивает «беспредел», когда вышестоящие чиновники используют свои возможности для отъема бизнеса у честных тружеников коррупционной индустрии, для некорректного крышевания и рейдерства.

Сейчас Путина и его команду российский правящий класс терпит даже не потому, что плюсы по-прежнему перевешивают минусы (это, возможно, уже не так), а просто деваться некуда. Отсутствует пространство для маневра. Но вот в условиях неразберихи переходного пери ода такое пространство будет. А это значит, что у потенциальных диктаторов просто нет шансов. Они не смогут ни контролировать государственный аппарат, ни разрушить его. В современной России авторитаризм может существовать только в той форме, которая устаканилась на наших глазах. Не сомневаюсь, что Путин способен — и, скорее всего, захочет — еще немного закрутить гайки. Но время жесткой диктатуры ушло. Она не является сегодня ни альтернативой путинизму, ни возможной траекторией самого путинизма.

Конечно, на это можно возразить: большевикам ведь удалось полностью разрушить старое государство и создать новое. Оставлю антикоммунистам тему о том, какой ценой им это удалось. Вопрос в том, удалось ли? Исторический факт — признанный, кстати, на исходе дней самим Владимиром Лениным — состоит в том, что нет. Действительно, большевистская партия послужила социальным лифтом для пары десятков тысяч активистов. Однако организационную основу советского режима составили несколько миллионов рядовых (и не очень) делопроизводителей, которые уже делали карьеры в царском государственном аппарате, а также в многочисленных квазинегосударственных организациях типа земств и городских дум. Эти люди, в отличие от современных российских чиновников, бизнесменами небыли. Они просто сменили прежнее начальство на новое. Работали, конечно, даже похуже, чем при царе (что очень печалило большевиков), но, ни шатко ни валко, дело постепенно наладилось.

Значит ли это, что российское государство деградировало до точки невозврата? Многое подталкивает к такому выводу, но это не так. Более того, я бы согласился со сторонниками жесткой диктатуры в том, что для восстановления в стране реальной государственности нужны кардинальные политические решения, а не административные реформы. Я расхожусь сними в том, что такие решения можно найти на пути ужесточения политического режима, и считаю, что восстановленная российская государственность может быть только демократической. Так получилось, что теперь только демократия может установить эффективный контроль общества над управленческим аппаратом. 

37. Электоральный авторитаризм как худший из миров

Один из распространенных аргументов в пользу авторитаризма состоит в том, что он способствует экономическому развитию. В России этот аргумент, обычно сопровождаемый ссылками на опыт Чили и некоторых стран Восточной Азии, утвердился в СМИ еще в 90-х Он по сей день играет важную роль в идеологии той части «либеральной общественности», которая считает нужным — в силу служебных обязанностей или идейного выбора — оправдывать существующие в России порядки. Частью официальных пропагандистских кампаний, вроде «модернизации», тезис о благотворных экономических последствиях авторитаризма не стал лишь по той причине, что власти утверждают, что в России демократия. Это, однако, не мешает пропагандистам ссылаться на опыт «авторитарных модернизаций» при каждом удобном и не очень удобном случае. Так что тема заслуживает разговора. Она тем более заслуживает разговора, что некоторые авторитарные режимы действительно достигли в 60—70-х гг. прошлого века довольно впечатляющих экономических успехов. Это не фикция.

Фикцией является, скорее, бытующее со времен перестройки представление о том, что демократия сама по себе служит стимулом к экономическому росту. Вовсе не обязательно. Демократия — это политический механизм, который может использоваться для проведения разумной экономической политики. Но, как и любой механизм, она допускает другие варианты использования. В истории любой страны бывают ситуации, когда необходимыми становятся, с одной стороны, концентрация государственных ресурсов для поддержки самых перспективных проектов экономического развития, а с другой — повышение нормы эксплуатации во всех секторах экономики, «затягивание поясов». В условиях демократии проблематичным может быть и то, и другое. Первое — по той причине, что обиженными чувствуют себя фракции правящего класса, которые никакой инновационной деятельности не осуществляют, но при этом привыкли к государственным преференциям. Второе — по той причине, что основная масса населения обычно относится к «затягиванию поясов» без всякого энтузиазма. У проводящих такую политику правительств обычно возникают проблемы на выборах, — именно потому, что против них складываются коалиции ущемленных привилегированных групп и недовольных масс.

Неудивительно, что реакция демократий на вызовы, требующие ускоренного экономического развития и структурных реформ, часто оказывается замедленной. В конечном счете, проблемы решаются. Инновационным фракциям правящего класса удается убедить население в том, что старая экономическая политика ведет в туп и к. Не то чтобы реформаторы — такие краснобаи, но в какой-то момент массы начинают чувствовать это собственным карманом. И тогда сторонники реформ побеждают на выборах. Именно так произошло в Великобритании и многих других западноевропейских странах на рубеже 70—80-х гг., потом — в массовом порядке — в Латинской Америке, да и много где еще. Но, конечно же, демократический путь к реформам требует времени.

В условиях авторитаризма, напротив, все можно сделать очень быстро. Сопротивление консервативных фракций правящего класса можно подавить: их партии — запретить, самих — посадить в тюрьму или выдавить в эмиграцию, газеты — заставить заткнуться. А у населения, конечно, можно и не спрашивать, на то он и авторитаризм. И вперед, к реформам. Конечно, так гладко дело обстоит только на бумаге. Нейтрализовав политическую конкуренцию, авторитарные реформаторы устраняют политический контроль над собственными действиями. Хорошо, если они святые. Но это большая редкость. К тому же даже святые, если они пользуются неограниченной властью, через некоторое время начинают проводить такую политику, что она как бы невзначай способствует обогащению неких заинтересованных лиц, — как правило, самих правителей и их ближайших друзей. Ну, как-то так получается. Дальше больше, и через некоторое время оказывается, что стратегические цели реформ потеряны, а на первый план вышли корыстные интересы, которые к этим целям не имеют никакого отношения. Именно поэтому наследием «авторитарной модернизации» обычно оказывается чудовищный уровень коррупции, а набравшая темп экономика начинает сбавлять обороты. Выйти из этой ситуации позволяет переход к демократии, который сам по себе сложен и зачастую хоронит многие из реальных достижений авторитарного режима.

Но важнее другое. Для того, чтобы выйти на старт непопулярной экономической политики, авторитарный режим должен быть очень жестким. Он должен быть по-настоящему способным разделаться с оппозицией. Именно такими были режимы «экономических чудес» — чилийского, южнокорейского, тайваньского, бразильского и прочих. И если в последние годы об авторитарных экономических чудесах что-то не слышно, то это именно потому, что современные авторитарные режимы, как правило, иные. Какие именно — мы хорошо знаем по собственному опыту. Электоральный авторитаризм, подобный современному российскому, отличается от традиционного по обоим параметрам, важным для проведения экономических реформ. Во-первых, он не отсекает консервативные фракции правящего класса, а инкорпорирует их База режима — настолько зыбкая, что ни один из потенциально важных игроков не должен оставаться на обочине. Концентрация ресурсов для проведения целенаправленной экономической политики в этих условиях невозможна.

Во-вторых, не предоставляя населению реального политического выбора, такие режимы все же нуждаются в его поддержке на выборах Призывать к «затягиванию поясов» они не могут просто потому, что подобные призывы чреваты взаимной ответственностью власть имущих и избирателей. А она имеет смысл лишь тогда, когда власть может смениться в результате выборов. Если же их результат предрешен, то и ответственности за исход избиратели не несут. Всё, на что они рассчитывают от властей в обмен на демонстрацию поддержки — это подачки, маленькие материальные выгоды. В карикатурно последовательном виде логику авторитарной избирательной кампании недавно продемонстрировал Александр Лукашенко, ценой переизбрания которого стал экономический коллапс.

Но если так, то в чем причина живучести электорального авторитаризма в России? Ответ прост: слишком уж много корыстных интересов завязано на нынешнюю систему. Экономика нефтегазовой ренты привела к тому, что правящий класс состоит из множества групп, каждая из которых сохраняет монополию на свой кусок пирога, большой или маленький, и заботится преимущественно о том, чтобы не подпустить именно к этому кусочку злых «аутсайдеров». Кроме того, все понимают, что рента — функция от власти, а не от собственности. Поэтому нельзя допустить, чтобы «аутсайдеры», которых, вроде бы, окончательно выгнали в дверь, пролезли к заветным кусочкам через окно. А то, что свободные выборы такое окно открыли бы, тоже понятно всем. Как заметил один региональный чиновник рангом пониже среднего, «Мне {бип} политика не нужна. Я {бип} не политик, а коммерсант». Такова основа корпоративной солидарности, существующей между разными слоями российского правящего класса. Между тем, вынести такую политическую конструкцию Россия может лишь при условии, что источники ренты не иссякают, а сама эта рента — достаточно велика, чтобы, с одной стороны, насыщать аппетиты правящего класса, а с другой — содержать основную массу населения на уровне выше прожиточного минимума. Эти условия нарушаются на наших глазах. И тогда официальный лексикон обогащается словом «коррупция». Много стали говорить о ней в последнее время. А дело в том, что в условиях кризиса неадекватность системы становится очевидной, а значит, нужно выделить в ней «слабое звено», которое потом склонялось бы комментаторами для утешения телезрителей. Увы, это нечестная игра. В России коррупция — это основной способ получения ренты. Иными словами, это не звено системы, а сама система. Чиновники — хоть простые, хоть силовые, хоть прокурорские, хоть какие-нибудь небывалые «опричные» — ее не искоренят просто потому, что не может человек сам себя высечь. То есть отдельный человек, конечно, может, а масса людей к такому поведению не склонна. Даже если поручить. Либо не выполнят, либо выполнят без тщания, так, не высекут, а почешутся. Искоренить коррупцию может только политическая подотчетность чиновников, т. е. демократия.

С точки зрения экономической политики, электоральный авторитаризм — это худший из миров. У него нет ни тех преимуществ авторитаризма, которые породили «экономические чудеса» 60—70-х гг., ни тех преимуществ демократии, которые позволили исправить последствия этих «чудес» и проложили путь к беспрецедентному росту развивающихся рынков в 90-х и «нулевых». 

38. Демократизация и гражданское общество

Одно из направлений антидемократической мысли в нашей стране можно суммировать тремя словами: «мы не готовы». Примитивная версия этой теории состоит в том, что демократия бывает только в богатых и здоровых странах, а Россия — то ли бедная, то ли больная. Приверженцев этой версии мало смущает тот факт, что сегодня демократия успешно функционирует в местах вроде Ганы и Никарагуа, а возникла она в XVIII–XIX вв. в странах, которые по уровню благосостояния и до нынешней Ганы недотягивали, страдали глубоким социальным неравенством и вытекающими из него политическими болезнями. Очевидно, этим мыслителям, как агенту Малдеру из X-Files, просто очень хочется верить. В данном случае — в прирожденную непригодность России ко всему хорошему.

Но есть и несколько более изощренная версия, согласно которой для развития демократии нужно гражданское общество: «Гражданское общество, ты где? Ау!» Нет его в России. Есть только зловредные грантоеды. Вот над этим и надо сначала поработать. Путь неблизкий, лет на 20 хватит, как раз до конца того срока, который Путин однажды отвел на «ручное управление». А чтобы не сбиться с пути, можно попользовать и институциональную инженерию. Не случайно один из главных институциональных продуктов последних лет — это общественные палаты в центре и на периферии, а в последнее время добавилось еще и «большое правительство». Именно этим и занимаются: растят гражданское общество.

В России любые инициативы властей, за которыми угадывается текст «бюджетное финансирование», вызывают полное понимание. Поэтому идеологами «демократизации через гражданское общество» стали не столько записные охранители, сколько авторитетные общественные деятели. Демократия, сих точки зрения, произойдет путем диалога между властями и обществом по разным, в основном политически безобидным, поводам. В ходе этого диалога государство научится уважать общество, полюбит его. Все устроится. Примерно так в традиционной культуре утешают подвергающихся домашнему насилию жен: «Ты с ним поговори, голубушка, да утешь, да в постельку положи, вот он драться-то и перестанет».

В действительности гражданское общество — это простая и, несомненно, полезная для демократии вещь. Это совокупность общественных организаций, которые политикой напрямую не занимаются (только косвенно, в форме лоббирования) и представляют собой добровольные объединения людей по интересам. Почему гражданское общество полезно для демократии? Потому что чем организованнее народ, тем больше издержки властей, если они захотят ограничить какие-то фундаментальные права. Приведу простой пример. В современной России за одно из фундаментальных прав — свободу собраний — борется только нелегальная политическая оппозиция. Борется не очень успешно. Разгоняют, бьют дубиной. Отчасти, это происходит потому, что свобода собраний преимущественно нелегальной оппозицией и востребована. Если бы в России было гражданское общество, то существовали бы сотни организаций, для которых уличные акции — это естественный способ функционирования, рутина. Разгонять все эти акции — не хватило бы дубин. Проблема тут в том, что покуда гражданского общества нет, а реальных общественных организаций немного, у властей будет сильный соблазн приписывать любым акциям, если они самими же властями не организованы, политический характер, и общаться с их участниками так же, как и с оппозиционными политиками: с помощью дубины.

Это на практике. А на языке теории можно сказать так: общественные организации способны стать основой гражданского общества лишь в том случае, если они сохраняют автономию от государства. Нельзя насадить гражданское общество, интегрируя его лидеров в общественные палаты и прочие госучреждения. Теряя автономию, общественные организации становятся придатком государства. Этот придаток полезен: одни НКО оказывают государству экспертные услуги, другие берут на себя какие-то вторичные функции, с которыми особенно плохо справляются чиновники. Но польза-то получается для государства, не для общества. Люди это чувствуют и присоединяться к подконтрольным общественным организациям не желают.

В каких условиях общественные организации могут сохранять автономию от государства? Ответ на этот вопрос — из двух частей. Во-первых, фундаментальным условием служит политическая свобода. Для развития гражданского общества нужна свобода слова, потому что общественные организации не могут существовать, не донося свою позицию до потенциально заинтересованных социальных групп. Нужна свобода собраний, потому что уличные мероприятия — это незаменимое средство общественной мобилизации. Нужны правовые гарантии, потому что уязвимая перед лицом государства общественная организация — это бессильная организация. Таким образом, политическая демократия служит предпосылкой для развития гражданского общества. Не наоборот. В Америке гражданское общество процветало уже в 1831 г. Это правда. Но правда и то, что демократия в Америке к тому времени разменяла пятый десяток. Значит ли это, что гражданское общество не может развиться в условиях авторитарного режима? Нет, не значит, потому что есть еще и второе условие для его развития. Это существование независимых от государства, сильных экономических игроков. Гражданскому обществу нужны деньги. Если есть бизнесмены, способные и желающие финансировать автономную общественную деятельность, то общественные организации обязательно возникнут.

Вопрос состоит в том, какими они будут. Поскольку в России гражданского общества нет, то его принято идеализировать.

Но возьмем Пакистан. Демократии там нет, гражданское общество — есть, и еще какое. Делают много полезного. Занимаются благотворительностью. Но, между делом и досугом, и бомбы взрывают чуть ли не каждую неделю. В 20-х гг. в Германии было цветущее гражданское общество. К устойчивой демократии это тогда не привело. Последнее рассуждение как будто не имеет отношения к современной России. Независимые от государства экономические игроки здесь и раньше-то нечасто встречались, а в последние годы и вовсе перевелись. Давайте, однако же, запомним на будущее, что если они появятся, то вовсе не обязательно бенефициарами окажутся безобидные производители «социально полезных услуг». Реальные общественники могут оказаться довольно лютыми. При демократии эта угроза нейтрализуется тем, что общественные организации работают в контакте с политическими партиями. А они, как правило, придерживаются умеренных позиций (в Германии в 20-х гг. это было как раз не так, отсюда и результат). При авторитаризме общественные организации активнее всего растут в наиболее политизированных, радикальных социальных секторах.

Идею о том, что гражданское общество можно вырастить в условиях авторитаризма, а потом оно само собой породит демократию, следует признать несбыточной утопией. Для демократии нужны политические изменения. 

39. Проблема менталитета

Выступая в апреле 2011 г. в Копенгагене, Владимир Путин сказал, что вокруг Ливии — монархические государства, так что у Каддафи просто не было выбора, кроме как изобрести «новую монархию». Монархия, заметил Путин, «в целом отвечает менталитету населения и практике, которая там сложилась». Надо сказать, что этот аргумент в пользу авторитаризма у нас очень популярен, и применяется он, как правило, отнюдь не к далеким экзотическим странам, а как раз к самой России. Ну кто же не знает, что русские так устроены: им только твердую руку подавай, батюшку-царя, уж какая тут демократия? Конечно, если бы такое можно было сказать только о России, то это было бы для поднимающихся с колен сограждан даже как-то обидно. Поэтому арабский пример важен. Не одни мы такие. Есть и еще особенные люди с менталитетом, от природы чуждым демократии. Так кто же это так и е?

Справедливости ради надо отметить, что вокруг Ливии — среди ее соседей — ни одной монархии нет, а есть как раз в Дании. Действительно, датчане посмеялись. Но не будем придираться к мелочам и посмотрим на вещи шире. Разумеется, вовсе не обязательно ограничиваться узким кругом стран, имеющих с Ливией общую границу. Тогда встает вопрос о том, какой именно более широкий регион имелся в виду? Может быть, арабские страны? В современном мире насчитывается 18 международно признанных государств, которые можно считать арабскими в том смысле, что там большинство населения говорит на этом языке. Это Алжир, Бахрейн, Египет, Ирак, Иордания, Йемен, Катар, Кувейт, Ливан, Ливия, Мавритания, Марокко, Объединенные Арабские Эмираты, Оман, Саудовская Аравия, Сирия, Судан и Тунис. Почти половина из них, 8, действительно сохраняют монархический строй. По большому счету, стало быть, Путин прав: арабский мир — это один из самых монархических регионов мира. Соперничать с ним по этому параметру Европа, где из 44 стран — только 12 монархий, не может. Впрочем, нужно пойти дальше и признать, что Путин имел в виду вовсе не европейские монархии (он и сам отметил, что «не по датскому образцу»), а монархии, так сказать, настоящие, т. е. с концентрацией реальной власти в руках монарха. И тут он прав: из 8 арабских монархий 6 — абсолютные или почти абсолютные, и только в двух (Иордании и Марокко) существует некое подобие конституционализма, но и там власть монархов весьма велика. Нив одном другом регионе мира такой концентрации абсолютизма больше нет.

Впрочем, причины такого положения вещей не особенно загадочны, и чтобы их раскрыть, вовсе не обязательно использовать слово «менталитет». Гораздо полезнее другое слово, которого Путин тоже отнюдь не чуждается — «нефть». Конструкция современной арабской абсолютной монархии совершенно прозрачна. Монарх и его семья получают нефтяные доходы. Они такие огромные, а население такое маленькое, что царственному семейству хватает не только на собственные нужды, но на то, чтобы распределять остаток довольно-таки толстым слоем среди полноправных граждан. Им, счастливчикам, даже работать не надо. Это для мигрантов. Понятно, что такое общественное устройство мало располагает к переменам. В тех арабских странах, где нефти либо нет, либо существенно меньшее расчете на душу населения, монархий осталось немного. В Иордании королевская власть — пусть и со скрипом — все еще держится, опираясь на страх коренных жителей страны перед мигрантами из Палестины. Каким-то чудом монархия смогла пережить серию военных заговоров и бунтов в Марокко. В 2011 г. там началась демократизация. По большому счету, политические режимы Иордании и Марокко близки не к нефтяным оазисам Аравийского полуострова, а к другому весьма распространенному до недавнего времени типу арабского государственного устройства — электоральному авторитаризму.

Реальная загадка арабского мира состоит не в том, что там сохраняются монархии — этот ларчик открывается просто — а в том, что там нет, да и почти никогда не было, демократии. В этом смысле арабский мир уникален. Сегодня демократия стала универсальным феноменом, охватила почти все страны Европы и Америки, распространилась в Африке и Азии. А в арабском мире — все нет и нет. Объясняют это по-разному и, действительно, часто используют в качестве подсказки «менталитет». А поскольку никто толком не знает, что это такое, то часто переводят стрелки на ислам. Дескать, плохо совмещается с демократией.

Это старая теория. Когда-то считалось, что с демократией вообще совмещается только протестантизм. Потом, под давлением фактов, пришлось признать, что может получиться и у других христианских вероисповеданий. После войны японцы и индийцы доказали, однако, что вера в Христа — тоже не совсем обязательное условие. Мусульманская версия этой теории продержалась дольше всех Но и она устарела. Турция и Индонезия, Бангладеш и Сенегал — не идеальные демократии (да и где они, идеальные-то?), но вполне соответствуют минимальным критериям. Честные выборы, свободы объединений, слова и собраний — все это там есть. Из арабских стран, однако, с демократией после войны экспериментировали только Сирия и Судан, недолго и не очень успешно, да Ливан (но тут надо признать, что арабы-христиане, составляющие значительную часть населения этой страны, отличаются от прочих). Возможно, это имеет отношение к «менталитету», не знаю. Вполне определенно могу сказать только то, что долговечности арабских диктатур очень способствовала «холодная война». С легкой руки Никиты Хрущева, который сделал Ближний Восток одной из арен глобального противостояния, многие арабские страны оказались в советском лагере и принялись строить «социализм». Причем если с плановой экономикой у них не очень получилось, то однопартийную систему советского типа они позаимствовали легко и в полном объеме. Тут все сошлось: стремление сохранить власть, ненависть к США и к Израилю и некоторый социальный реформизм. Именно к этой когорте арабских правителей принадлежит Каддафи, который до психического сдвига, приведшего к изобретению «Джамахирии», руководствовался египетскими образцами. Потом «холодная война» закончилась, но арабские диктаторы устояли. Этому очень помогло то, что египетские лидеры заблаговременно сориентировались, из злейших врагов Израиля попытались — и во многом успешно — стать в глазах США гарантией его выживания. Именно тогда была изобретена страшилка о том, что в случае демократизации арабы немедленно устроят сплошной Холок ост. А потом подоспела и угроза исламского экстремизма. После 9.11.2001 это стало главным аргументом. От однопартийных систем пришлось отказаться, но электоральный авторитаризм оказался вариантом, приемлемым и для арабских диктаторов, и для Запада.

Показателен ли арабский опыт для России? Вряд ли. Конечно, нефть у нас есть, но на 140 млн маловато. Особенно если учесть, что у нескольких тысяч из них аппетиты такие, что позавидуют и шейхи. Так, как в Эмиратах, стало быть, не получится. Можно было бы поиграть во внешнюю или внутреннюю угрозу. Пропагандисты пытаются, да вот беда: хорошего внешнего врага, вроде Израиля у арабов, нет. США — неправдоподобно, да и кому из российского начальства надо с ними ссориться? Нужна ведь защита российских инвестиций в американскую недвижимость и иные активы. А Грузия — мелковато. С внутренней угрозой — сплошная путаница. То ли это либералы, то ли русские фашисты, то ли кавказские террористы. Причем настаивать на какой-то одной из этих версий трудно, а когда их отыгрывают одновременно, то получается неубедительно. Значит, есть только один способ объяснить, почему Путин должен оставаться у власти до 2024 г.: менталитет. В первую очередь, конечно же, менталитет самого Путина.

После «арабской весны» говорить о менталитете как препятствии к демократизации стало еще труднее. Рассмотрим пример Туниса — первой из арабских стран, свергших авторитарный режим. «Арабская весна» вызвала в России смешанную реакцию. В СМИ не было недостатка в комментариях, выдержанных в духе «ужас, ужас, ужас…», «было плохо, а станет еще хуже…», «исламисты…», «Аль-Каида…» и пр. Оно и понятно: политический режим современной России отличается поразительным сходством с диктатурами, до недавнего времени существовавшими на Ближнем Востоке, а в особенности — с теми из них, которые (в отличие от Ливии) экспериментировали с имитационными демократическими институтами. И вот 23 октября в Тунисе состоялись первые свободные выборы. Их результаты заслуживают внимания. Я далек от мысли, что когда (и если) Россия перейдет к демократии, то это случится в сходных с Тунисом формах Но какие-то уроки, вероятно, могут быть полезными.

До революции реальная власть в Тунисе была сосредоточена в руках президента, Зин эль-Абидина Бен Али, который непрерывно занимал президентское кресло с 1987 г. Ограничения на количество президентских сроков в Тунисе не было. Бен Али регулярно побеждал на выборах, соревнуясь с малоизвестными, тщательно отфильтрованными специально для поражения на выборах спарринг-партнерами. На последних таких выборах, в 2009 г., Бен Али получил 89,6 % голосов. К парламентским выборам были допущены, наряду с правительственным Демократическим конституционным объединением (ДКО), семь официальных «оппозиционных партий» — на одну больше, чем в 2011 г. в России. Новые партии, как правило, не регистрировались. Выборы проходили по пропорциональной системе, которая в чем-то даже более походила на настоящую, чем российская: не было таких нелепостей, как общенациональный избирательный округ и семи процентный барьер. Но зато была другая изюминка: партии, получившей более 50 % голосов, автоматически отводилось 161 место из 214, а остальные места делила между собой «оппозиция». Особой нужды в такой страховке не было: система фальсификаций и административной мобилизации избирателей была отработана так, что в 2009 г. ДКО получило 84,6 % голосов. Норма о 161 обязательном месте служила, скорее, гарантией представительства других партий. Впрочем, это было важно для создания видимости демократии.

В декабре 2010 г. в Тунисе начались волнения, которые тунисская армия сначала подавляла (хотя и не очень охотно), а потом перестала подавлять. Бен Али бежал в Саудовскую Аравию, прихватив с собой семью и полторы тонны заработанного непосильным трудом золота. В отличие от египетских коллег, тунисские генералы не стали формировать правящий военный совет. Главой государства стал председатель парламента, который сформировал временное правительство с участием оппозиции. Вскоре после этого парламент и ДКО были распущены, а временное правительство (из которого вскоре вышли основные представители бывшего режима) занялось подготовкой к выборам.

Что нужно, чтобы провести свободные выборы? Во-первых, необходима политическая свобода, т. е. возможность беспрепятственно создавать политические партии. И действительно, процедура регистрации партий была предельно облегчена, в результате чего за короткий срок их количество перевалило за сотню. Хотя ДКО было распущено, его активисты тоже создали несколько партий, которые потом участвовали в выборах. Правда, лицам, занимавшим определенные посты в системе исполнительной власти при Бен Али, выдвигать свои кандидатуры было запрещено. К роме того, так и не была легализована радикальная исламская организация «Хизб ут-Тахрир» из-за несовместимости ее программных целей с основными принципами тунисской государственности. Во-вторых, нужно реформировать избирательную систему. Как я отметил, на бумаге тунисская избирательная система была почти нормальной и при Бен Али. Оставалось только отменить репрессивное положение о бонусе для лидирующей партии, что и было сделано. Однако с организацией выборов дело обстояло сложнее. Лидеры временного правительства рассудили, что никто из людей, ранее работавших в системе избирательных комиссий (и, стало быть, прямо причастных к системе фальсификаций), не должен выполнять организационных функций на выборах 23 октября. Эта система была создан а заново, из совершенно новых людей.

В выборах приняли участие около 80 партий, и 5 из них достигли заметного представительства в избранном Учредительном Собрании. Наибольшего успеха — 90 из 217 мест — добилась умеренная исламская Партия возрождения (ПВ), которая при Бен Али была запрещена. На втором месте (30 мест) — созданная правозащитниками левоцентристская партия Конгресс за Республику, тоже получившая отказ в регистрации при Бен Али. Далее следуют социал-демократическая партия «Демократический форум за труд и свободы» (21 место) и либеральная Прогрессивная демократическая партия (17 мест), которые при Бен Али находились в «легальной оппозиции». Правда, ни одного парламентского места им тогда выиграть не удавалось. Главным партиям старой «легальной оппозиции» выборы 23 октября принесли сокрушительное поражение. Неожиданного успеха на выборах добилась новая партия «Народная петиция» (19 мест), возглавляемая собственником популярного телеканала, который в ходе кампании обещал бесплатное здравоохранение, бесплатный общественный транспорт для пенсионеров и еще много чего бесплатного. Остальные места — не более 5 у каждой — получили многочисленные малые партии, включая коммунистов и сторонников прежнего режима, а также независимые кандидаты (вопреки распространенному заблуждению, нормальная пропорциональная система не исключает ни их выдвижения, ни их успеха).

Почему на тунисских выборах победили именно умеренные исламисты из ПВ? Ответ очевиден: потому что именно на основе ислама формируется современная арабская гражданская нация. Светский национализм в арабском мире провалился, породив только уродливые диктатуры вроде египетской, иракской и сирийской. Но демократия без гражданской идентичности — это противоречие в предмете. Демократия функционирует на базе общенациональных ценностей, и если в Тун и се такую базу создает ислам, то партия, открыто его отстаивающая, получает естественное преимущество. При этом лидеры ПВ настоятельно подчеркивают, что они вовсе не намерены создавать в стране исламское государство, выступают против введения шариата, в защиту прав женщин и других гражданских прав. Впрочем, даже если бы они втайне стремились к исламизации, то ничего не получилось бы: состав Учредительного Собрания таков, что править ПВ может только в коалиции с какими-то из светских, левоцентристских или либеральных, партий.

Таким образом, «ужас, ужас, ужас» не случился. К власти не пришли экстремисты и фанатики. Вопреки большому количеству партий и отсутствию у населения демократического опыта, уровень партийного многообразия в Учредительном Собрании не слишком высок. Двух-трех партий достаточно для создания работоспособной коалиции. Популистский выверт с «Народной петицией» большого воздействия на процесс ее формирования не окажет. Выборы укрепили надежду на то, что Тунис сможет встать на путь устойчивого демократического развития. Я бы сказал, ничего удивительного в этом нет. Это нормально. Ненормальной, по нынешним временам, следует признать убогую персоналистскую диктатуру, которая до недавнего времени существовала в Тунисе, а в России сохраняется и крепнет по сей день. А что же менталитет? Ответ прост: в современном мире нет такого менталитета, который не был бы совместим с демократией. От особенностей национального мировоззрения зависят формы демократии или авторитаризма, принятые в разных странах, но сам выбор между демократией и авторитаризмом делается по другим параметрам. 

40. Возможен ли в России «мексиканский вариант»?

Вместе с девяностыми ушли в прошлое сериалы из жизни богатых мексиканских негодяев и мексиканских же бедных, но гордых девушек. Убедившись, что первые тоже плачут, а вторые все-таки находят свое трудное счастье, россияне переключились на оплаченный нефтедолларами отечественный сериальный продукт с криминально-патриотически-ностальгическим контентом, и лишь немногие фанаты все еще приобщаются к мексиканской жизни на кабельном канале «Романтика».

По странному стечению обстоятельств именно на эпоху угасания интереса к латиноамериканским сериалам приходится повышенное внимание российских интеллектуалов к политической жизни далекого континента. Но акценты сместились. Когда-то в центре внимания был опыт «авторитарной модернизации» в Чили. Истоком этого внимания были, конечно, успехи КПРФ на выборах 90-х гг. Интеллектуалам хотелось, чтобы нашелся-таки и у нас свой Пиночет, который все устроит по-хорошему, а коммуняк изведет под корень, потому что не жалко. Потом Пиночет нашелся, а его преемник даже пообещал модернизацию, но аналогия перестала быть политически корректной. Тогда на первый план вышла Мексика. Дело в том, что в Мексике политический режим, в чем-то подобный современному российскому, просуществовал очень долго, — дольше, чем где бы то ни было. Как и в России, там была политическая монополия. С 1929 по 2000 г. подавляющее большинство мест в Конгрессе занимала одна и та же партия, и он а же неизменно выигрывала президентские выборы. Партия несколько раз меняла имена (Национальная революционная — Партия мексиканской революции — Институционно-революционная), но власти не уступ ала.

Как и в современной России, к участию в выборах была допущена оппозиция — тут тебе и правые консерваторы, и коммунисты, даже своя «Справедливая Россия» под названием «Подлинная партия мексиканской революции» — но шансов на успеху этой оппозиции не было. Система патронажа, запугивания и фальсификаций на выборах делала политическую монополию исключительно устойчивой. В малотиражных газетах жестко критиковали правительство, и это сходило журналистам с рук, но до населения такие газеты не доходили. Невероятных масштабов достигла коррупция. Правительство ИРП проводило последовательно проамериканскую политику, но с дипломатических трибун и особенно в СМИ периодически звучали грозные филиппики в адрес империализма США. И даже нефтедоллары там тоже были. В общем, все, как у нас, только очень долго.

Но был в мексиканской истории и обнадеживающий момент. А именно: все это сравнительно хорошо закончилось. В 90-х гг. в Мексике разразилась «мексистройка», в результате которой ИРП уступила власть тем самым правым, которые долго прозябали на задворках политической системы. Теперь там нормальная демократия. У власти правый президент, ИРП — по-прежнему весьма влиятельна, но находится в оппозиции, коммунисты влились в состав другой оппозиционной партии, умеренно-левой, и больше уже не грезят о диктатуре пролетариата. Как у людей. Конечно, проблемы остаются. Из авторитарного периода своей истории Мексика вынесла, например, репрессивный закон о политических партиях, который «единороссы» любят приводить в пример того, что вот демократия, а закон-то, пожалуй, покруче нашего. Действительно, закон серьезный, и создать новую партию в Мексике по-прежнему почти так же трудно, как в России. Но зато имеющиеся конкурируют между собой на равных. Результаты выборов непредсказуемы не потому, что от населения до последнего момента скрывают имя официального кандидата, а из-за реальной конкуренции. В Мексике действительно демократия.

Может, и у нас так все постепенно устроится? Когда Путин в начале своего второго срока не по-детски принялся за обустройство политической монополии, на это возлагались серьезные надежды. Хоть и монополистические, новее-таки институты. А где институты, там политическое развитие. А где политическое развитие, там постепенное изживание монополии. Десяток-другой лет — все-таки население-то пограмотней, чем в Мексике — и все уладится наилучшим образом. Увы, не улаживается. Ныне вполне ясно, что «институциональное развитие» по-путински никуда не ведет. Потому что институты — это правила игры, а в российской игре лишь одно правило, в свое время удачно сформулированное Владимиром Чуровым: «Путин всегда прав».

Особенно отчетливо это проявилось как раз тогда, когда Путин президентом не был, в 2008–2011 гг. В России был президент. Но от него не зависело даже то, будет ли он баллотироваться на второй срок. Это решил Путин. Была партия, которую иногда называли правящей. Но все, на самом деле, понимали, что никакой власти у этой партии нет. Правит Путин, и «правящая партия» находится в его полном распоряжении: сегодня вот велел ей побыть «народным фронтом», а завтра, будь на то его воля, и вовсе распустит. О всяких судах, бюрократиях и прочих институциональных прибамбасах — и говорить не приходится. Один заинтересованный зарубежный наблюдатель заметил, что в России нет государства. Есть. Но это Путин и те, кто (напрямую или посредством бюрократической машины) получили от него ярлык на автономное распоряжение бюджетами разных уровней.

Нов Мексике было совсем не так. ИРП действительно была правящей партией. Ни один президент не засиживался дольше первого срока. Отработал — уходи, дай порулить другим. И даже не думай вернуться. Решения о следующем кандидате принимались коллегиально. И именно эта особенность мексиканского режима, начисто отсутствующая в современной России, сделала возможным переход к демократии. При всем сходстве внешних форм между современным российским и старым мексиканским режимами есть колоссальная разница. Настоящим началом мексиканского режима был не 1929 г., когда была создана ИРП, а 1936 г. Получилось так. В течение пяти лет, с 1929 по 1934 г., мексиканский Путин (его звали Плутарко Кальес) назначал президентов по собственному усмотрению. Те не рыпались. Президентский срок в Мексике был короткий, и к 1934 г. очередь дошла уже до четвертого в ряду марионеток, Лазаро Карденаса. Тот прощупал почву и, убедившись, что Кальес окончательно уверовал в незыблемость своей власти, уволил диктатора и несколько десятков его наиболее коррумпированных подчиненных. Стал править сам. Но ресурсов на установление персоналистской диктатуры у него не было, об этом-то Кальес позаботился. Пришлось делиться властью с коллегами. Так возник мексиканский авторитаризм с институтами.

Какие бы надежды не возлагали на Медведева его искренние и заинтересованные почитатели, в России этот вариант не состоялся. Это, в общем-то, к лучшему. Разумнее сразу перейти к демократии, чем несколько десятилетий тянуть лямку убогого электорального авторитаризма. Но сама собой демократия, конечно, не наступит. 

41. Выборы 4 декабря и коррекция авторитаризма

Неожиданно для подавляющего большинства наблюдателей, «Единая Россия» потерпела на выборах 4 декабря 2011 г. сокрушительное поражение. Те 49,3 % голосов, которые официально приписаны «Единой России», состоят из трех элементов. Во-первых, это голоса людей, которые проголосовали за нее сознательно, в силу политического предпочтения. Во-вторых, это голоса многочисленных бедолаг, которые никакого выбора не делали, а просто выполнили некий контракт, не важно — за подачки или из-за угроз. В-третьих, это голоса, не имеющие отношения к реальности: продукт вбросов, «каруселей» и переписывания протоколов. Оценить относительные размеры этих элементов трудно. Константин Крылов как-то высказал мысль, что если у ЕР официально 45 %, то за нее, на самом деле, вообще никто не проголосовал. Не думаю. Голосовали, конечно. Но вряд ли людей, сознательно выбравших «партию реальных дел», больше половины от тех самых 49,3 %. Я полагаю, что партии, пользующейся таким уровнем поддержки, трудновато говорить о своей победе.

Поражение ЕР в электорате тем более обидно, что ни лидеры партии, ни ее стратеги этого не предвидели. Были все основания рассматривать кампанию голосования «за любую другую партию», начатую Алексеем Навальным, как периферийное явление, ютящееся где-то на задворках информационного пространства, в Интернете, за пределами телевизионного экрана, во всемогущество которого они так верят и который ясно подсказывал избирателю, что надо делать: не ходи на выборы, не твое это дело. Сходят те, кому оно надо, а вот тебе не надо. Но наделе стратегия Навального оказалась результативной. Без нее — т. е. если бы за другие партии проголосовали только их лояльные сторонники — у «Единой России» было бы не 50 с небольшим процентов, а все 65, как планировалось. И получила бы она эти 65 % без усилий и без скандалов. Легко. Потому что это был бы почти реальный результат. Конечно, явку пришлось бы приписать, поэтому все равно не без фальши. Но это сделали бы играючи. Зато какое облегчение, когда цели можно достичь без особых усилий, а рыба сама плывет тебе в невод. Настоящий подарок. Я не склонен преувеличивать возможности российского политизированного Интернета. Но 4 декабря показало, что если высказываемая в Сети мысль резонирует с массовыми настроениями, то эффект может быть очень сильным.

Еще важнее то, что выборы 4 декабря послужили толчком к массовым выступлениям против фальсификаций. Митинг на Болотной площади власти игнорировать уже не смогли. В преддверии нового и еще более массового митинга на проспекте Сахарова, выступая с посланием к Федеральному Собранию, президент Медведев огласил несколько инициатив, которые, по его словам, будут означать широкомасштабную политическую реформу в России. Конечно, к сказанному Медведевым следует относиться с большой осторожностью. Уже отмечены случаи, когда в процессе законодательного оформления его предложения модифицировались до такой степени, что становились собственной противоположностью. Например, в свое время он пообещал облегчить условия участия в выборах общественных организаций, в результате чего их право на выдвижение собственных кандидатов было сведено к нулю.

Несомненно, что такой поворот событий не исключен и на этот раз. Более того, с одним из аспектов предлагаемой реформы это очевидно. Медведев, не вдаваясь в детали, объявил о восстановлении прямых губернаторских выборов. Хорошо — на первый взгляд, явно лучше, чем сейчас. Однако из более раннего выступления Путина мы знаем некоторые детали, и они не вдохновляют. Путин рассказал, что кандидатов на губернаторских «выборах» (а убрать кавычки при такой модели не получится) будут выдвигать только партии, представленные в региональных законодательных собраниях, причем список кандидатов будет произвольно «отфильтрован» президентом РФ. Именно президент, стало быть, оказывается реальным субъектом выдвижения, а населению предстоит только дать свое одобрение кому-то из подобранных им кандидатов.