Бюджетное право Кош Алекс

§ 1. бюджет как правовая и экономическая категория. бюджет как часть казны

Понятие бюджета в качестве самостоятельной категории активно используется в гражданском, административном, конституционном праве. Бюджет как источник выплат либо как место зачисления платежей упоминается во многих нормативных правовых актах. В качестве практической или научной категории бюджет изучается не только финансовым правом, но также финансовой и экономической науками. Результаты осуществления бюджетных расходов имеют важнейшее значение для всех сфер общественной жизни.

Бюджет как правовая и экономическая категория вызвал к жизни целый ряд производных от него категорий: бюджетные расходы, бюджетные доходы, бюджетное устройство, бюджетная система, межбюджетные отношения, бюджетный процесс и т. д. Бюджет является результатом человеческого творчества в общественной и хозяйственной сферах, т. е. возник и развивается как абстрактная категория; существование бюджета связано исключительно с правовыми нормами.

Сегодня накоплен значительный запас знаний о бюджете; почти два столетия формируется российское законодательство, регулирующее бюджетные правоотношения. Это определило появление бюджетного права как подотрасли законодательства, как правовой науки и как учебной дисциплины.

С точки зрения гражданского законодательства бюджет представляет собой часть казны публично-правового образования. Такое положение прямо закреплено в ст. 214 ГК РФ, согласно которой средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Данное определение таит в себе несколько коллизий. Во-первых, бюджет – понятие одновременно материальное и абстрактное, но не может быть назван предметом, имуществом или вещью. Как показано ниже, бюджет является правовой и экономической категорией и его нельзя определить как имущество в форме фонда денежных средств. Публичное имущество, составляющее казну, напротив, имеет материальное выражение, в большинстве случаев даже пространственные параметры. Во-вторых, все расходы и доходы бюджета закреплены за конкретными администраторами и ограничены определенным назначением, в силу чего нельзя говорить о бюджете как о нераспределенном имуществе. Объем казны, напротив, не определен, так как включает бесхозяйное имущество, иное имущество, не принадлежащее никому в частности, а также неразведанные богатства недр, континентального шельфа и т. д. Бюджет детально просчитан, и любая его корректировка влечет дисбаланс расходов и доходов.

Развитие представлений о бюджете и бюджетном праве на протяжении долгого времени происходило без всякой зависимости от представлений о казне. Следует высказать предположение о том, каким образом в одном понятии казны соединились такие разные категории, как публичное имущество и бюджет. В эпоху металлического денежного обращения монеты, находящиеся в обороте, а также иное имущество, служившее для уплаты налогов, в действительности представляли собой имущество, вещи, номинальная стоимость которых почти совпадала с фактической. Об этом можно судить хотя бы по тому, что, когда монеты стирались, их ценность, как и любого иного имущества, уменьшалась. Металлические деньги наряду с другим имуществом (землей, государственными предприятиями) составляли казну – в буквальном смысле сокровища государства[4]. Бюджет понимался как фонд монет, предназначенный для публичных расходов. Эволюция денежной системы привела к появлению сначала бумажного, а потом безналичного денежного обращения. Однако из состава казны бюджет так и не был исключен, что привело к соединению бюджета и публичного имущества в одном понятии казны.

Теперь приходится говорить о денежной (бюджет) и неденежной (иное имущество) частях государственной или муниципальной казны (схема 1.3). Статус бюджета как части казны особенный в силу его связей абсолютно со всеми иными ее частями. Реализация любых активов казны, а также наполнение казны, как правило, воздействует на бюджет, отражаясь в его доходах или расходах. Наконец, сама реализация активов казны в большинстве случаев имеет целью достижение баланса бюджета.

Какие связи существуют между денежной и неденежной частями казны? Во-первых, публичное имущество, входящее в казну, служит источником доходов бюджета. Во-вторых, расходы бюджета отчасти идут на содержание публичного имущества и на приобретение нового имущества. В-третьих, существование как денежной, так и неденежной частей казны обусловлено единой целью, которая должна совпадать с целью государственной политики и публичным интересом. Более того, собственные бюджет и территорию, иное публичное имущество можно назвать признаками государства, условиями его суверенитета.

Таким образом, категории «казна» и «бюджет» тесно связаны между собой, а также с категорией «государственное хозяйство», которая описывает динамическую часть государственной казны (схема 1.4). Государственное хозяйство объемлет не только публичное имущество и финансовое хозяйство государства (публично-правового образования), но и процедуры, связанные с функционированием казны и бюджета. Это, в частности, процедуры планового процесса (стратегического планирования), бюджетного процесса, закупок для публичных нужд, национализации, приватизации, иные процедуры, оказывающие влияние на структуру и объем государственной или муниципальной казны, доходы и расходы бюджета.

Публичные хозяйственные процедуры непременно связаны с правовым регулированием и не существуют без него. Правовые нормы регулируют содержание этих правоотношений, а также полномочия их участников и в совокупности составляют бюджетное право.

§ 2. эволюция понятий о бюджете и государственном хозяйстве

Бюджет как форма образования и расходования государственных денежных средств впервые появился в Англии (последняя треть XVII в.), затем во Франции (конец XVIII в.). Эти страны первыми установили практику составления бюджетов, которая в XIX в. распространилась на большинство стран. Обратимся сначала к этимологии слова «бюджет» и его употреблению в законодательных актах и научных работах XIX – начала XX в.

Слово «бюджет» происходит от латинского слова bulga в значении «маленькая сумка» или «кошелек». Источником его происхождения также может служить ирландское слово bolg в значении «мешок» или французское bougette – уменьшительная форма от bouge – кожаный мешок. В английском языке слово «бюджет» применяется с XV в. в значении маленького кожаного мешка[5]. К концу XVI в. употребление слова расширяется за счет переноса его значения с выражения формы на содержание. Под бюджетом начинают понимать принесенные кем-то новости или длинное письмо. Таким образом данное слово вошло в название газеты «Pall Mall Budget». В экономический лексикон оно впервые попадает после 1733 г., когда появился памфлет анонимного автора «The Budget Opened», в котором критиковалась и высмеивалась политика правительства, опубликовавшего данные об источниках государственных доходов[6]. Термин «бюджет», появившийся первоначально как шутка, со второй половины XVIII в. прочно обосновался в правительственном лексиконе[7].

Словом «бюджет» стали называть речь канцлера казначейства в Англии, содержащую цифровой отчет об истекшем финансовом годе и предложения на будущее[8]. Начиная с 1880 г. этим словом обозначали деятельность, связанную с планированием расходов.

В России XIX – начала XX в. термин «бюджет» практически не используется в текстах нормативных актов[9], вместо него на протяжении данного периода употребляется «роспись доходов и расходов». Изданный 8 марта 1906 г. указ императора, получивший в литературе название «бюджетные правила»[10], официально именовался «Правила о порядке рассмотрения Государственной Росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных»[11].

При этом в научной литературе термин «бюджет» активно применялся. Можно предположить, что он был заимствован российскими учеными еще в начале XIX в. Источник заимствования установить сложно, так как к тому времени уже во всех европейских государствах это слово вошло в государственный лексикон. В работе «План финансов» (1810 г.) М.М. Сперанский употребляет данный термин, однако не в качестве самостоятельного, а как синоним сметы доходов и расходов: «…все приходы и расходы должны быть учреждаемы ежегодною сметою (бюджетом)»[12]. В течение всего XIX в. «бюджет» используется в сходном значении – для обозначения сметы или росписи доходов и расходов, например: «обязанности финансового управления: оно составляет государственную роспись (бюджет).»[13]; «бюджетные государственные сметы»[14] и т. п.

К середине XIX в. в рамках науки финансового права стало выделяться самостоятельное направление – учение о бюджете. Предмет учения о бюджете менялся с течением времени и не совпадает с предметом современного бюджетного права. Сегодня предмет бюджетного права определяют через те отношения, которые регулирует Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 1), а именно отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе:

• формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

• осуществления государственных и муниципальных заимствований;

• регулирования государственного и муниципального долга;

• составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

• утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

• контроля за их исполнением;

• осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

В науке финансового права XIX в. существовал иной подход к определению содержания учения о бюджете. Так, в лекциях профессора Ф.Б. Мильгаузена отмечалось, что учение о бюджете – это равновесие между доходами и расходами государства, выраженное во внешних признаках. При этом указывалось, что назначение расходов – предмет не финансового, а государственного права, а ряд принципов, согласно которым должны осуществляться расходы (например, принцип бережливости), подробно излагаются в курсе политической экономии[15]. Таким образом, в учении о бюджете, являющемся частью финансового права, оставались только рассуждения о соотношении доходов и расходов государства и правила составления бюджета, решавшие вопрос этого соотношения.

Определенные перемены в науке были вызваны государственными преобразованиями 60-х годов XIX в. В.А. Татаринов в своих отчетах обратил внимание на значение правильного осуществления бюджетного процесса[16], указав на важную роль планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета. Таким образом, обозначенные выше стадии бюджетного процесса получили новое наполнение в практике Российской империи. Казавшиеся ранее техническими стороны государственной росписи (составление и исполнение бюджета, а также бюджетный (финансовый) контроль) получили системное законодательное закрепление. Вслед за преобразованиями в государственном управлении произошло и расширение предмета учения о бюджете.

Попытка развести понятия «бюджет» и «смета доходов и расходов государства» была сделана В.А. Лебедевым в 1881 г. «В настоящем смысле бюджет мы можем определить как роспись государственных доходов и расходов на данный период времени, рассмотренную законодательными учреждениями и утвержденную высочайшей властью. Бюджет, собственно, отличается от простой сметы тем, что он должен быть выражением всего движения финансового управления государства, иначе сказать, в нем должны быть приведены в строгой системе все потребности государства и все средства их покрытия, что достигается подразделением всех доходов и расходов на рубрики. Наконец, должен быть общий систематический свод их в виде общих итогов. Как скоро бюджет составлен, рассмотрен законодательными учреждениями и утвержден верховной властью, он делается законом финансового хозяйства, имеющим силу на определенный срок – год или более, на который он издан. Со времени издания такого закона налагается обязанность на финансовые органы собрать государственные доходы в тех размерах, которые указаны бюджетом; а с другой стороны, налагается на министра финансов обязанность давать всем местам и лицам те средства, которые назначены им в бюджете»[17].

Несмотря на отдельные попытки разграничить понятия «бюджет» и «государственная роспись», фактически речь шла об экономической категории. О бюджете как законе говорили исключительно в доктринальном значении. О бюджете в юридическом смысле, как о правовом акте, говорить в России было сложно ввиду отсутствия представительного органа власти, его утверждающего. Важным фактором, оказавшим влияние на развитие бюджетного права, стал политический кризис в Пруссии в 60-е годы XIX в., когда в течение ряда лет парламент отказывал правительству в утверждении бюджета на очередной год[18]. В результате нижняя палата парламента отстояла свое право утверждать бюджет. В научной литературе спор между правительством и рейхстагом по санкционированию военных расходов нашел отражение в многочисленных публикациях (А.А. Алексеев, П. Лабанд, Г.Р. Гнейст, Г. Еллинек и др.[19]).

Таким образом, бюджет в России XIX – начала XX в. являлся категорией науки финансового права. Этот термин стал появляться уже в работах начала XIX в., однако прочно в научный лексикон он вошел спустя столетие, после образования представительного органа власти, наделенного правами рассматривать и утверждать бюджет. В законодательстве использовался термин «государственная роспись доходов и расходов». В силу изложенного необходимо заметить, что небесспорным представляется употребление термина «бюджет» и производных от него при изучении финансовых правоотношений императорской России[20].

§ 3. бюджет как форма и план финансовой деятельности

В настоящее время актуальны несколько значений категории «бюджет», которые раскрывают его экономическое, материальное и юридическое содержание. Учитывая, что «финансовое право в России зародилось в недрах политических и экономических наук»[21], сложно разделить юридическое и экономическое понимание бюджета (схема 1.1).

Выше было указано, что бюджет первоначально понимался как фонд денежных средств. В этом смысле он представляет собой имущество и может быть частью казны. При рассмотрении бюджета как фонда денежных средств возникает вопрос, связанный с подвижностью содержания бюджета, поскольку объем концентрируемых в нем денежных средств в силу постоянно происходящих поступлений и расходов регулярно меняется. Сами по себе средства бюджета есть совокупность записей на банковских счетах, что не вполне соответствует понятию централизованного фонда.

Тем не менее от понимания бюджета как фонда полностью отказаться нельзя. Закон или акт, по меткому замечанию П.М. Годме, не может быть в дефиците или излишке[22]. Такое выражение применимо наилучшим образом к фонду денежных средств. Неоднозначность природы бюджета подчеркнута М.И. Пискотиным. Он писал, что существуют по крайней мере три значения, в которых употребляется термин «бюджет». Когда речь идет о составлении, принятии и исполнении бюджета, он понимается как финансовый план государства, но чаще всего под ним подразумевается государственный фонд денежных средств, за счет которых покрываются государственные расходы[23].

Второе значение бюджета вытекает из его легального определения, согласно которому бюджет – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового определения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ).

Утратившим силу Законом РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-I «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»[24]бюджет также определялся как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти.

Третье значение понятия «бюджет» раскрывалось в утратившем силу Законе СССР от 30 октября 1959 г. «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик»[25]: государственный бюджет – основной финансовый план образования и использования общегосударственного фонда денежных средств Советского государства.

В законодательстве Российской империи упоминается государственная роспись, которая «есть исчисление 1) всех предстоящих по государству расходов и 2) источников к их удовлетворению»[26]. Государственная роспись формировалась как свод финансовых смет министерств и главных управлений. Государственная роспись доходов и расходов составлялась на предстоящий год, утверждалась в законодательном порядке и служила правительству и исполнительной власти руководящим указанием для ведения финансового хозяйства страны[27].

Здесь мы сталкиваемся с сущностью бюджета как плана финансовой деятельности государства (публично-правового образования). Будучи обращенным в будущее, бюджет имеет прогнозный характер, т. е. может быть охарактеризован как финансовый план-прогноз публично-правового образования.

Г. Жез считал, что бюджет – это «финансовая программа, план деятельности» государства, «план ведения государственного хозяйства» на предстоящий период[28].

С.И. Иловайский полагал, что бюджет – «общее предположительное исчисление предстоящих расходов и ожидаемых для покрытия их доходов государства (или другого принудительного союза), с подведенным балансом, для определенного периода будущего времени, называемого финансовым или бюджетным периодом или годом»[29].

Вновь повторим, что понимание бюджета как финансового плана ведения публичного хозяйства на будущий период тесно связано с понятием государственной росписи доходов и расходов (государственной сметы). Как показано выше, в России долгое время понятия «бюджет» и «государственная роспись» были тождественными. Изменилась ситуация только в начале XX в., через некоторое время после того, как государственную роспись стала утверждать впервые образованная Государственная дума.

С наиболее общей точки зрения бюджет как план финансовой деятельности не может существовать в отрыве от иных планов. Он занимает свое место в единой системе планов развития и деятельности публично-правового образования. С одной стороны, «государственное планирование напрямую связано с возможностью финансирования планов»[30], с другой – планирование объема и направлений расхода бюджета, его дефицита фактически детерминировано общими народно-хозяйственными планами или планами социально-экономического развития.

Согласно Конституции СССР, утвержденной постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР 5 декабря 1936 г., верховные советы союзных республик одновременно должны были утверждать народно-хозяйственные планы и бюджеты республик, а высший исполнительный орган СССР – Совет народных комиссаров СССР обязан был принимать меры по осуществлению народно-хозяйственного плана, государственного бюджета и укреплению кредитно-денежной системы[31]. Государственный плановый комитет Совета министров СССР давал заключение Правительству СССР о соответствии проекта государственного бюджета проекту социально-экономического развития на рассматриваемый год[32].

Сегодня БК РФ также устанавливает непосредственную связь между прогнозами социально-экономического развития и бюджетом. В частности, принцип достоверности бюджета означает надежность показателей социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета. Проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития, а в представительный орган бюджет поступает одновременно с ожидаемыми итогами и прогнозами социально-экономического развития соответствующей территории.

Тождества между народно-хозяйственным планом и прогнозом социально-экономического развития, однако, не существует, так как прогноз в отличие от плана не принимается к исполнению, не реализуется и не порождает каких-либо юридически значимых последствий.

Необходимо добавить: если народно-хозяйственный план является первичным по отношению к бюджету как финансовому плану, то всегда имеются и производные от бюджета планы, в частности сводная бюджетная роспись, кассовый план (прогноз кассовых поступлений и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году).

§ 4. бюджет как закон и как правовой акт

С новой ипостасью бюджета мы сталкиваемся в связи с его официальным оформлением. «Финансовый план государства, разработанный его исполнительно-распорядительными органами, не является бюджетом как таковым, пока он не утвержден высшим органом государственной власти, он является только проектом бюджета. Он получает высокий титул бюджета только в результате официального утверждения. В этом случае под бюджетом понимается уже государственный акт, устанавливающий финансовый план государства»[33].

Достижение соответствия государственных стратегических планов и содержания закона о бюджете – краеугольная проблема управления публичными финансами и ключ к решению актуального сегодня вопроса эффективности сектора государственного управления[34]. С одной стороны, трансформация разнообразных показателей государственных планов в цифры бюджета лежит в рамках бюджетного процесса, но, с другой стороны, бюджетная политика как составная часть государственного стратегического планирования включает вопросы построения бюджетной системы, налоговой и таможенно-тарифной политики, публичного кредита, денежного обращения и др. Точкой пересечения всех интересов в итоге становится бюджет, который от этого приобретает особые функции и свойства.

Издавна отмечалось, что бюджет по содержанию представляет собой акт управления, который лишь с формальной точки зрения является законом[35]. В связи с этим сегодня актуально утверждение о том, что «установление бюджета должно находиться внутри границ, проведенных общими законами. Поскольку занесенные в бюджет суммы являются только применением общих законов к специальным случаям, правительство и народные представители обязаны их принять. Только там, где нет законных предписаний, решает свободное установление законодательных факторов»[36].

Иными словами, расходы бюджета предопределены содержанием уже принятых и действующих нормативных правовых актов и договоров (соглашений), установивших обязательства по выплате тех или иных сумм. Это вполне согласуется с современным российским бюджетным законодательством, в которое в рамках длящейся реформы бюджетного процесса было введено понятие расходных обязательств[37].

Расходное обязательство представляет собой обусловленную законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанность публично-правового образования предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Расходные обязательства, подлежащие исполнению в течение финансового года, представляют собой бюджетные обязательства и, значит, непосредственно определяют расходы соответствующего бюджета[38].

Доходы бюджета также предопределены еще до составления проекта бюджета. Это связано не только с тем, что объем расходов в силу принципа их приоритета указывает на объем необходимых доходов. Дело в том, что доходы бюджета, как и расходы, «устанавливаются раз и навсегда через издание постоянных законов (налоги, пошлины) или проистекают из отдельных юридических актов (отчуждение, сдача в наем и т. п.)»[39]. P. Штурм отмечал, что в современной ему Франции «в законе о бюджете доходам посвящены два разных вида распоряжений: разрешение и исчисление», которое следует вслед за разрешением налогов и иных доходов[40]. Нынешнее законодательство как в Российской Федерации, так и за рубежом давно отказалось от ежегодного установления доходов бюджета. В России доходы взимаются и поступают на единый счет бюджета независимо от утверждения закона о бюджете во исполнение Налогового кодекса Российской Федерации, иных законов и нормативных правовых актов. Задачей закона (акта) о бюджете остается только расчет и прогнозирование поступлений в него на соответствующий финансовый год.

Таким образом, объем и содержание расходов и доходов бюджета известны заранее, до составления проекта бюджета. Это означает, что закон о бюджете выступает как вторичный, или производный, закон, содержание которого определяется совокупностью уже принятых до его вступления в силу нормативных правовых актов. Более того, даже при отсутствии закона о бюджете доходы будут поступать, а расходы осуществляться в соответствии с положениями постоянно действующего закона о финансах и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения[41].

Итак, повторим: закон о бюджете можно рассматривать как технический акт, в котором сводятся воедино уже установленные иными правовыми актами расходы и доходы публично-правового образования. На основании изложенного допустимо ввести еще одно определение бюджета как правового акта, в котором отражается совокупность меняющихся обязательств публично-правового образования. Бюджет можно сравнить с потоком, который непрерывно течет, обновляя свое содержание, но остается при этом в одном русле. Такое понимание бюджета не противоречит законодательно утвержденному определению его как формы образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (схема 1.2).

Зачем принимать бюджет в форме закона (акта представительного органа местного самоуправления), если он вторичен по отношению к другим законам? Ответ на этот вопрос следующий: бюджет, как правило, утверждается в форме закона или иного акта из-за его особой значимости для государственной жизни – для того чтобы цифровые установления финансового плана получили обязательную юридическую силу.

План-прогноз не может иметь обязательного характера, но с момента утверждения законом либо актом органа местного самоуправления он обретает юридическую силу. «Хозяйственный план государства, государственная предварительная смета»[42] подкрепляется силой государства и выступает в качестве обязательного для исполнения императива.

И.Т. Тарасов заметил, что правомерными могут быть признаны только доходы и расходы государства, определенные в законодательном порядке на конкретный период времени. Причем акт, в котором дано такое определение, называется государственной росписью или бюджетом[43].

М.И. Пискотин сформулировал проблему соотношения бюджета и закона о бюджете и сделал бесспорный вывод о том, что бюджет – финансовый план государства – лишь после утверждения становится официальным бюджетом[44].

В мировой практике известны ситуации, когда бюджет утверждается высшим органом представительной власти, но не имеет силы закона. В частности, в Японии, несмотря на использование при рассмотрении проекта бюджета в парламенте процедуры утверждения обычного закона, после одобрения бюджета обеими палатами парламента он не промульгируется и не становится законом в формальном смысле этого слова[45]. Тем не менее процедура утверждения бюджета парламентом – необходимое условие, без которого бюджет не имеет юридической силы.

Итак, бюджет получает юридическую силу только после его утверждения в форме закона (обязательного для исполнения акта представительного органа власти) (схема 1.5).

Каково соотношение юридической силы закона о бюджете и иных законов? Конституционный Суд РФ разрешил данную проблему, указав, что «федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т. е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более – лишать их юридической силы»[46].

§ 5. виды бюджетов

Бюджет имеет неразрывную связь с публично-правовым образованием. Будучи формой его финансовой деятельности, бюджет в идеальной ситуации предполагает отсутствие в публично-правовом образовании иных централизованных публичных фондов денежных средств.

Следует констатировать закономерность, которая выражается в непосредственной зависимости степени централизации публичных средств от стабильности центральной власти. В любом публично-правовом образовании, независимо от формы политического устройства и государственного управления, провозглашенных политических приоритетов, наличие порядка и стабильности во власти приводит к централизации публичных средств в едином бюджете. Ослабление власти, нестабильность в обществе неизбежно ведут к децентрализации публичных финансов, появлению, например, различных внебюджетных фондов с собственными источниками поступлений, дроблению бюджетной системы.

Этот факт свидетельствует о том, что бюджет выступает необходимым условием существования суверенного государства и (или) публично-правового образования, а также позволяет выделить разные виды бюджетов в зависимости от места, времени и иных конкретных обстоятельств (схема 1.6). В некоторых случаях бюджетом называют предмет, не являющийся таковым по определению (например, консолидированные бюджеты в Российской Федерации).

Прежде всего бюджеты подразделяются по территориальному признаку, в зависимости от соответствующего публично-правового образования: общегосударственные, центральные (федеральные), региональные, местные (муниципальные). В Российской Федерации, например, существуют федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и несколько видов местных бюджетов. В СССР был государственный бюджет. Государственный бюджет до настоящего времени существует в бюджетных системах, например, в Китайской Народной Республике.

Сегодня можно говорить о бюджетах наднациональных образований (Европейский Союз, Союзное государство Беларуси и России), которые еще не являются в полной мере государствами, но после появления самостоятельного бюджета получают один из его атрибутов. Наднациональные бюджеты также выделяются по территориальному признаку. В отличие от наднациональных образований, которые являются союзами государств, международные организации, как правительственные, так и неправительственные, всегда производны от государств и осуществляют финансовую деятельность на основании плана-сметы, который бюджетом в смысле, придаваемом ему бюджетным правом, именоваться не может.

Консолидированный бюджет – это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. Консолидированные бюджеты Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований также, по существу, не являются бюджетами, поскольку не составляются, не утверждаются и не исполняются. Они представляют собой отчет, объединяющий результаты исполнения бюджетов всех трех уровней.

Бюджетная система СССР включала на союзном уровне, помимо государственного бюджета СССР, союзный (центральный) бюджет, а на республиканском уровне – государственные бюджеты союзных республик и республиканские бюджеты. Здесь мы сталкиваемся с еще одной классификацией бюджетов одного и того же публично-правового образования – в зависимости от их направленности. В данном случае это бюджеты для централизованных мероприятий, или центральные (союзные, республиканские), и общие (государственные). Бюджеты, не относящиеся к центральным и общим, именуются территориальными.

По признаку цели внутри расходов бюджета выделяют, например, бюджет развития и текущий бюджет (бюджет текущих расходов). Бюджет развития – это часть бюджета, включающая ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность. Текущий бюджет – это часть расходов бюджета, предназначенная для текущего содержания и капитального ремонта, а также все иные расходы, не входящие в бюджет развития. Бюджет развития и текущий бюджет как часть расходов бюджета публично-правового образования не включают источники покрытия расходов, т. е. бюджетами в действительности не являются.

В бюджетной системе выделяются так называемые социальные бюджеты, обособленные от прочих организационно и по цели. В настоящее время в бюджетную систему Российской Федерации включены бюджеты государственных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, территориальных фондов обязательного медицинского страхования. В СССР существовал бюджет социального страхования (как часть государственного бюджета), функции которого соответствовали функциям современных государственных внебюджетных фондов.

На практике принято обозначать различные разделы бюджетных расходов, выделяемых по признаку цели, термином «бюджет». Встречается, например, такое словосочетание, как военный бюджет. На самом деле это понятие введено с 1 января 2007 г. для целей военно-экономического сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств[47] и указывает на то, что он является частью «государственного бюджета, предназначенной для военных расходов». Иными словами, военный бюджет как часть расходов не включает доходы, покрывающие эти расходы, а значит, бюджетом по сути не является[48]. Это же можно сказать о бюджетах образования, науки и т. д.

Различаются бюджеты по времени их составления и исполнения. В частности, речь идет о чрезвычайном и обыкновенном бюджетах. Существующий в мирное время обыкновенный бюджет в случае наступления чрезвычайной либо военной ситуации видоизменяется до такой степени, что становится в действительном смысле слова чрезвычайным, будучи направленным на одну цель – преодоление чрезвычайного положения либо оборону.

Примером чрезвычайных бюджетов в России могут служить бюджеты периода Великой Отечественной войны 1941–1945 гг. В этот период в силу военной необходимости был особым образом организован бюджетный процесс, сводившийся к взаимодействию Совнаркома (правительства), который составлял бюджет, и Государственного комитета обороны (который утверждал бюджет). Такая процедура выстроилась с 1942 г. и длилась до победного 1945 г.

Сам бюджет преобразился таким образом, что все основные расходы были направлены на цели обороны и обеспечение армии, иные расходы существенно сократились. Доходная часть бюджета также изменилась. Появилось множество новых источников доходов, не используемых в обычное время. Это, например: остатки разнообразных фондов предприятий и организаций (премиальные, поощрительные), которые изымались в директивном порядке; мобилизуемые на добровольной и принудительной основе средства населения, размещенные в сберегательных кассах; валютные резервы и иные активы Госбанка СССР; средства от лотерей. Были введены новые налоги и сборы (сбор с владельцев велосипедов, владельцев скота, налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан, чрезвычайный военный налог и т. д.), повышены ставки действующих налогов (сельскохозяйственный, подоходный).

Наконец, существуют многолетние и однолетние, а также дробные бюджеты. Многолетние бюджеты, как следует из их названия, составляются более чем на один год, как правило, на три либо пять лет вперед. В то же время часть многолетнего бюджета, выходящая за пределы финансового года, имеет приблизительный характер из-за невозможности точного планирования на среднесрочную перспективу и подлежит дополнительной корректировке и утверждению накануне начала соответствующего года. Такие бюджеты еще называют скользящими[49], а бюджетный процесс, построенный на скользящем бюджете, сегодня считается наилучшей практикой. Дробные бюджеты утверждаются на срок меньше года (квартал, полгода, девять месяцев). Они существовали в недавнем прошлом в Российской Федерации, когда в силу различных обстоятельств бюджет утверждался только на один квартал. Однако данная практика была временной и быстро прекратилась[50].

Известны также бюджет-брутто (валовый) и бюджет-нетто (чистый), когда бюджеты классифицируют по способу формирования их расходов. Дело в том, что организация бюджетного процесса, мобилизация доходов требуют определенных расходов на содержание государственных (муниципальных) органов, организационных расходов. Бюджет-нетто представляет собой бюджет, очищенный от расходов на организацию бюджетного процесса, а бюджет-брутто – такой бюджет, расходы которого включают все без исключения ассигнования. Данная классификация не имеет практического значения, так как сегодня все бюджеты формируются по принципу брутто и содержат такой обязательный раздел, как расходы на государственное (муниципальное) управление.

На самом деле трудно выделить из бюджета часть, касающуюся непосредственно расходов на организацию бюджетного процесса, мобилизацию налогов, финансовый контроль. Расходы бюджета по любому разделу и главе включают расходы на содержание государственных (муниципальных) служащих и учреждений. В составе учреждений имеются финансовые и контрольные подразделения, специализированные подразделения, занятые мобилизацией и учетом разных видов доходов. Так как любой бюрократический аппарат стремится к неограниченному росту, его нужно контролировать, периодически оценивая его полезности с помощью различных соотношений, в том числе отношения бюджета-нетто к бюджету-брутто.

Таким образом, существуют различные виды бюджетов в зависимости от разных оснований их классификации (схема 1.7). Не все из них являются бюджетами в действительном смысле, иногда это группировка расходов (военный бюджет, бюджет развития), иногда – форма отчетности (консолидированный бюджет). Отличить действительные и условные бюджеты позволяет рассмотрение функций, которые бюджет выполняет.

§ 6. функции бюджета и бюджетная политика

С экономической точки зрения можно выделить следующие функции бюджета: перераспределительную (по отношению к национальному богатству) и прогностическую, когда бюджет является соответственно формой финансовой деятельности публично-правового образования и имеющим обязательную силу финансовым планом-прогнозом публично-правового образования. Чтобы данные функции были реализованы, необходимо осуществление различных сложных взаимодействий, в совокупности имеющих наименование бюджетного процесса. Еще одна функция бюджета – контрольная, она проявляется на всех стадиях и этапах бюджетного процесса и заключается в том, что через информацию о движении бюджетных ресурсов, отражаемую в показателях о поступлениях в бюджет и выплатах из него, публично-правовое образование получает объективные сведения о происходящих в обществе экономических процессах и тем самым контролирует их. Следует указать на существование организующей функции бюджета, которая действует в отношении всей финансовой системы государства. Только через бюджет возможна централизация публичных финансов, полноценное управление ими и реализация единства кассы.

Бюджет как закон (акт) и как форма финансовой деятельности также выполняет некоторые функции, выступая в качестве универсального инструмента для балансирования планов отдельных публичных учреждений и органов власти между собой и со стратегическими планами. Можно сказать и по-иному: через бюджет балансируются различные интересы (публичные, групповые, индивидуальные) участников финансовой деятельности. Бюджет устанавливает баланс расходов и доходов, которые, как правило, не совпадают по объему. Главным образом реализация данной функции связана с поиском источников покрытия расходов бюджета, для чего имеется множество исторически возникших способов, начиная от продажи публичного имущества и заканчивая публичным кредитом.

Наконец, основная по значению (перераспределительная) функция бюджета диктуется его ролью финансового плана, который составляется для реализации общего государственного стратегического плана (народно-хозяйственного плана, плана социально-экономического развития и т. д.) (схема 1.8).

Данная функция бюджета тесно связана с категорией «бюджетная политика», которая является ключевым звеном экономической политики государства[51] и одновременно неотделима от вопросов государственного управления.

Содержание закона (акта) о бюджете предопределено, с одной стороны, ранее принятыми публично-правовым образованием правовыми актами, с другой стороны – государственными стратегическими планами. Возникает конфликт интересов, при этом по фактической важности и значимости реализация стратегических планов зачастую выше, чем исполнение многочисленных обязательств, но по юридической силе исполнение обязательств, установленных вступившими в действие правовыми актами, имеет безусловный приоритет.

Как может быть разрешен данный конфликт?

Координации целей и задач государственного стратегического планирования и показателей расходов и доходов бюджета служат отношения, возникающие в рамках бюджетной политики. К сожалению, понятие бюджетной политики и ее содержание формально не определены. На практике этот термин в том или ином смысле применяется к любому явлению в бюджетной сфере. Расплывчато значение и самого термина «политика». Первоначальный его смысл был определен Аристотелем как общение людей на уровне государства[52]. Сегодня это понятие получило самые различные толкования. Например, существует мнение о политике как об особого рода деятельности различных субъектов в отправлении общественной, в том числе государственной, власти в различных сферах отношений[53]. Приведенное определение неконкретно, так как порождает новые вопросы о сущности политики: неясно, в чем проявляется «особость» этой деятельности, каков спектр «различных сфер отношений».

Без определения понятия бюджетной политики сложно говорить о ее формах и содержании. Имеются следующие подходы к бюджетной политике. Прежде всего она является политикой государственной и правовой, т. е. это деятельность, которая осуществляется государством в правовых формах. Будучи неразрывно связанным с государством (муниципальным образованием), бюджет неизбежно несет на себе отпечаток общегосударственной политики. Предполагается, что публичные нужды (публичные интересы) непосредственно преобразуются в цифры бюджетных назначений, которые не могут содержать в себе что-либо не соответствующее публичным интересам.

Чтобы раскрыть содержание бюджетной политики, в первую очередь следует дать определение данному термину. Бюджетная политика – совокупность правовых средств, позволяющих достичь соблюдения публичного интереса при формировании и исполнении бюджета публично-правового образования.

Оптимальным подходом для установления механизма бюджетной политики представляется методика последовательного рассмотрения составляющих ее частей по аналогии с более общим механизмом принятия решений в сфере публичных финансов, т. е. институциональной, нормативно-правовой, инструментальной и идеологической составляющих[54].

Институциональная составляющая бюджетной политики представляет собой совокупность органов публичной власти, организаций и общественных институтов, уполномоченных реализовывать бюджетную политику[55].

С институциональной точки зрения проведение бюджетной политики обеспечивают глава государства, правительство, финансовый орган, все главные распорядители и главные администраторы бюджетных средств по расходам, доходам и источникам финансирования дефицита, представительный орган власти, иные участники бюджетного процесса. Возможность влиять на реализацию бюджетной политики имеется у Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований. В какой-то степени право влиять на бюджетную политику есть непосредственно у общественных организаций на стадии публичного обсуждения принимаемых нормативных правовых актов.

Нормативно-правовая составляющая – совокупность правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах, которыми должны руководствоваться органы и организации, участвующие в определении бюджетной политики, и которые устанавливают процедуры реализации бюджетной политики.

Нормативная составляющая бюджетной политики должна иметь конституционную основу. В Основном законе, а также в постоянно действующем законе о финансах могут быть решены вопросы: длительности горизонта бюджетного планирования, содержания закона о бюджете, недопущения в нем «бюджетных наездников» (норм, не относящихся к цифровым показателям доходов и расходов), сбалансированности бюджета, предельного размера государственного долга, порядка исполнения бюджета в случае его неутверждения к началу финансового года, составления отчета об исполнении бюджета, установления принципов планирования расходов и доходов, построения бюджетной системы, осуществления бюджетного процесса и т. д.

Необходимыми условиями проведения бюджетной политики выступают развитое стратегическое планирование, позволяющее трансформировать стратегические решения в бюджетные показатели, а также наличие четких и непротиворечивых процедур принятия решений на всех уровнях публичной власти. Нормы, позволяющие реализовать бюджетную политику, должны содержаться, кроме того, в основном финансовом законе, иных нормативных правовых актах. Немаловажным является ясное и недвусмысленное разграничение доходов и расходов между бюджетами бюджетной системы, которое должно быть начато на конституционном уровне и продолжено в основном финансовом законе (бюджетном законодательстве).

Инструментальная составляющая складывается из различных средств и приемов; для бюджетной политики это будут средства и приемы отражения в бюджете иерархической совокупности целей и задач, сформированных для государственных стратегических планов, а также индикаторы достижения этих целей и задач, имеющие денежное выражение. Инструментальная, содержательная составляющая бюджетной политики может быть разделена на две части. Первая из них касается расходов бюджета и не носит самостоятельного характера, выступая продолжением государственной политики, например, в сферах безопасности, обороны, в социальной сфере и т. д. Данная часть инструментальной составляющей бюджетной политики связана с реализацией перераспределительной функции бюджета.

Вторая ее часть имеет относительно самостоятельный характер и касается таких специфических сфер, как налогово-таможенные вопросы; межбюджетные отношения; публичный кредит; в определенной степени – денежно-кредитная политика; выбор допустимых способов и источников балансирования бюджета; осуществление контроля в бюджетном процессе (например, степень свободы в перераспределении ассигнований, содержание бюджетной классификации и др.). Именно эти вопросы позволяют выделить бюджетную политику как обособленную часть государственной политики. Данные вопросы связаны уже с реализацией стабилизирующей и контрольной функций бюджета[56]. Проиллюстрировать это можно словами В.А. Лебедева о том, что «не каждая, однако, цель государственная влечет за собой расход из государственной казны» и не вызванная течением государственной жизни потребность является фальшивой и не должна существовать[57].

Бюджетное законодательство Российской Федерации содержит несколько инструментов, позволяющих реализовать бюджетную политику. К таким инструментам относится, например, ежегодное послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации, в котором в числе прочего определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (ст. 170 БК РФ). Послание носит декларативный характер, не содержит конкретных параметров и показателей, однако несет в себе идеологическую функцию.

Ежегодное послание Президента России Федеральному Собранию является лишь одним из многих документов стратегического планирования (посланий, доктрин, концепций, основных направлений политики), которые должны быть согласованы между собой и найти отражение в бюджете[58]. Для достижения этих задач существуют иные средства реализации бюджетной политики. В частности, есть возможность согласования позиций главных распорядителей, главных администраторов бюджетных средств и финансового органа при составлении проекта бюджета; оно происходит в установленных формах, которыми выступают межведомственные координационные и совещательные органы, рабочие группы[59]. Следующим инструментом реализации бюджетной политики являются сами парламентские слушания бюджета, в результате которых в бюджете должны найти отражение интересы различных политических сил. Наконец, претворение в жизнь принципа прозрачности бюджетного процесса предполагает опубликование в недвусмысленном виде бюджетной документации, гласность исполнения бюджета и деятельности органов государственного финансового контроля, что позволяет также организовать взаимодействие различных сил для удовлетворения публичного интереса.

Идеологическая составляющая в скрытой форме всегда присутствует в политике и выражает самое общее стремление, не опосредованное в цифрах и нормах. Например, формула: «право есть творчество в области доброго»[60] сразу дает критерий проверки вновь создаваемых норм, которые должны быть направлены на доброе, на общее благо. Уместно привести замечание Н.И. Матузова о том, что если политика есть искусство возможного и целесообразного, то право – искусство добра и справедливости, но эти функции не противоречат друг другу[61]. Следует признать, что идеологическая составляющая непосредственно связана с моралью, игнорирование которой может привести к непопулярности и невозможности реализации поставленных целей и задач[62].

Выражение бюджетной политики в краткой формуле, например: «правительство проводит социально ориентированную бюджетно-налоговую политику», не отражает ее сущности и не имеет практического смысла. Установить содержание бюджетной политики, проводимой де-факто, можно через соотнесение целей и задач, сформулированных в документах стратегического планирования, с конкретными решениями, закрепленными в законе о бюджете.

Стратегическое планирование и бюджет вместе и по отдельности должны выражать один публичный интерес. Эта задача вовсе не является простой. Можно представить публичный интерес как сумму интересов законодательной и исполнительной власти, общественных организаций и граждан, которые в принципе должны быть едины. Так, представительная власть не может иметь интерес, отличный от интереса избирателей. Разномыслие, однако, существует де-факто, что связано, во-первых, с неравной степенью компетентности субъектов политики и, во-вторых, со специфическими задачами, которые в силу разделения властей стоят перед разными органами власти. Например, свой собственный интерес имеет финансовый орган, который непосредственно отвечает за достоверность и сбалансированность бюджета, успешное прохождение бюджетного процесса. Выражение интересов финансового органа также именуют бюджетной политикой (в узком смысле). Тем более неоднороден интерес общества, который складывается из множества индивидуальных и групповых интересов. Таким образом, учесть в бюджете разнонаправленные интересы представляется невозможным без повышения значения процедур планирования.

Следует отметить некоторые черты и формы бюджетной политики, которая может проводиться в конкретном публично-правовом образовании. Прежде всего следует выделить как позитивное явление консервативную бюджетную политику. Такая политика считается нормальной для финансового органа и направлена на увеличение бюджетных доходов, сохранение и умеренное расходование бюджетных средств, на снижение факторов риска, возникающих в ходе бюджетного процесса. В связи с этим можно вспомнить слова М.М. Сперанского о том, что «всякое государство, коего расходы ежегодно возрастают, а приходы уменьшаются, ввергается по необходимости в долги» и «главное расстройство финансов есть несоразмерность расходов с приходами», а «соразмерность восстанавливается двумя способами: сокращением издержек и приумножением доходов»[63].

Противоположностью консервативной бюджетной политике выступает политика одного дня, нацеленная на решение сиюминутных, конъюнктурных задач. Реформирование, не ограниченное консервативным подходом финансового органа, может принести горькие плоды, так как просчитать все факторы, причины и следствия того или иного опыта не является возможным даже с помощью сверхсовременных методик. По словам министра финансов России В.Н. Коковцева (1906–1913 гг.), «нет другой области, которая менее поддавалась бы новшествам, как область финансового управления, и нет другой области, в которой всякие неудачные эксперименты не проявляли своего гибельного влияния так быстро, как эксперименты в области финансов»[64]. В силу этого все принимаемые решения должны лежать на острие «бритвы Оккама», соответствовать критериям необходимости, умеренности и предсказуемости, т. е. консервативному подходу. Следует помнить о соблюдении принципов установления расходов и доходов бюджета, бюджетного устройства и бюджетного процесса, многие из которых не закреплены бюджетным законодательством. Это, например, принципы приоритета бюджетных расходов над доходами, универсальности бюджета, субсидиарности при установлении расходов и т. д.[65]

Резюмируем все вышесказанное в отношении бюджетной политики и сформулируем такой вывод: учитывая правовой характер бюджетной политики, следует говорить о ее наличии или отсутствии в публично-правовом образовании в зависимости от наличия всех ее составляющих, а также правовых средств, которые позволяют достичь соблюдения публичного интереса при формировании и исполнении бюджета публично-правового образования (схема 1.9).

Контрольные вопросы

1. Дайте легальное определение бюджета.

2. Приведите другие (доктринальные) определения бюджета.

3. Какие из приведенных определений бюджета можно отнести к определениям экономического характера, а какие – к определениям юридического характера?

4. Как соотносятся между собой понятия государственного хозяйства, государственного финансового хозяйства и бюджета?

5. Как соотносятся между собой понятия бюджета и государственной или муниципальной казны?

6. Какой юридической силой, по вашему мнению, обладает закон о бюджете по отношению к других законам, связанным с публичными расходами и доходами? Почему, на ваш взгляд, закон о бюджете можно назвать «вторичным» законом?

7. Какие виды бюджетов вам известны?

8. Что представляет собой бюджет наднационального образования?

9. Каким образом можно определить чрезвычайный бюджет?

10. Чем отличается государственный бюджет от консолидированного бюджета?

11. Какой смысл, по-вашему, вкладывается в выражения «социальный бюджет» и «военный бюджет»?

12. Какие функции бюджета вам известны?

13. Какие составляющие бюджетной политики вы можете назвать?

14. Какие инструменты бюджетной политики вы знаете?

Рекомендуемая литература

Алексеев А.А. Бюджетное право народного представительства в Пруссии и Германии. Пг., 1917.

Алексеев А.А. Бюджетное право Французского парламента. Пг., 1915.

Алексеев А.А. Юридическое значение бюджетного закона // Реформы и право. 2011. № 3.

Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. М., 2013.

Брюммерхофф Д. Теория государственных финансов. Владикавказ, 2002.

Бюджетный кодекс Российской Федерации. Поглавный науч. – практ. коммент. / рук. авт. колл. д.ю.н., проф. А.А. Ялбулганов; отв. ред. д.ю.н., проф. А.Н. Козырин. М.: Библиотечка «Российской газеты», 2012. Т. XI–XII. C. 20–41.

Витте С.Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных его императорскому высочеству великому князю Михаилу Александровичу в 1900–1902 годах. М., 2011.

Гинзбург Ю.В. Эволюция представлений о государственном хозяйстве // Казна и бюджет. М., 2014. C. 44–51.