Система государственного и муниципального управления Халиков Марат
выпуск муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;
кредиты, полученные от кредитных организаций;
бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней;
поступления от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;
изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.
Глава 131 о Стабилизационном фонде введена в БК РФ Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. № 184-ФЗ «О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации». Стабилизационный фонд Российской Федерации – это часть средств федерального бюджета, образующаяся за счет превышения цены на нефть по сравнению с базовой ценой. Источниками формирования Стабилизационного фонда являются (ст. 962 БК РФ):
дополнительные доходы федерального бюджета, образуемые расчетным путем за счет превышения цены на нефть над базовой ценой;
остатки средств федерального бюджета на начало финансового года, включая доходы полученные от размещения средств Стабилизационного фонда.
Эти средства подлежат обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой. Под ценой на нефть понимается цена на нефть сырую марки «Юралс», определяемая в порядке, предусмотренном для установления ставки вывозной таможенной пошлины на нефть сырую. Базовая цена на сырую нефть марки «Юралс» равна 197,1 дол. США за 1 т (27 дол. США за 1 баррель).
Постановлением Правительства РФ от 23 января 2004 г. № 31 установлен порядок расчета и перечисления денежных средств в Стабилизационный фонд. При нем используются:
расчетная ставка вывозной таможенной пошлины на сырую нефть;
ставка вывозной таможенной пошлины на сырую нефть в отчетном месяце;
расчетная ставка НДПИ (нефть);
ставка НДПИ (нефть);
среднее значение в отчетном месяце официального курса доллара США к рублю;
средняя в отчетном месяце цена сырой нефти марки «Юралс».
Минфин России в соответствии с п. 2 ст. 962 БК РФ осуществляет расчет дополнительных доходов федерального бюджета, подлежащих зачислению в Стабилизационный фонд, и не позднее 25 дней после окончания отчетного месяца представляет в Федеральное казначейство распоряжение о перечислении средств федерального бюджета на счета Федерального казначейства, открытые в Банке России.
Федеральное казначейство на основании распоряжения Минфина России не позднее пяти рабочих дней после получения указанного распоряжения осуществляет перечисление средств федерального бюджета на счета по учету средств Стабилизационного фонда.
Минфин России в соответствии сп. 3 ст. 962 БК РФ производит расчет остатков средств федерального бюджета на начало соответствующего финансового года, подлежащих зачислению в Стабилизационный фонд, утверждает их объем и не позднее 28 января года, следующего за отчетным, представляет в Федеральное казначейство распоряжение о перечислении средств федерального бюджета до 1 февраля года, следующего за отчетным, указанных средств на счета по учету средств Стабилизационного фонда.
При уточнении Правительством РФ (по итогам рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета за предыдущий год) объема остатков средств федерального бюджета, подлежащих использованию в соответствии с бюджетным законодательством, Минфин России в двухнедельный срок представляет в Федеральное казначейство распоряжение о перечислении на счета по учету средств Стабилизационного фонда разницы между уточненными остатками средств федерального бюджета и средствами, перечисленными на указанные счета.
Минфин России не позднее 28 января года, следующего за отчетным, направляет в Федеральное казначейство распоряжение о перечислении средств федерального бюджета в размере поступивших в течение отчетного года в федеральный бюджет доходов от размещения средств фонда на счета по учету его средств.
Средства Стабилизационного фонда могут использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой, а также на иные цели в случае, если накопленный объем средств Стабилизационного фонда превышает 500 млрд руб. Объемы использования средств определяются законом о федеральном бюджете.
У правление средствами Стабилизационного фонда осуществляется Минфином России, а порядок управления определяет Правительство РФ. Отдельные полномочия по управлению средствами Стабилизационного фонда могут осуществляться Банком России по договору с Правительством РФ. Средства Стабилизационного фонда могут размещаться в долговые обязательства иностранных государств по утвержденному Правительством РФ перечню.
Минфин России должен ежемесячно публиковать сведения об остатках средств Стабилизационного фонда на начало отчетного месяца, объеме поступлений средств в фонд и использовании средств фонда в отчетном месяце.
Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Для России проблемными являются вопросы качества бюджетных услуг и целевого использования бюджетных средств. Часто за счет бюджета происходит дотирование коммерческой деятельности бюджетополучателей или финансируется деятельность, которая не направлена на предоставление бюджетных услуг. Например, российский опыт предоставления медицинским учреждениям права оказания населению платных услуг свидетельствует о том, что платные услуги достаточно быстро вытесняют бесплатные и для потребителя получение услуг на бесплатной основе становится крайне затруднительным.
Ориентация на мнение потребителей о качестве бюджетных услуг при принятии бюджетных решений в значительной степени решает проблему результативности функционирования бюджетного сектора и проблему рационального использования бюджетных ресурсов. Одновременно может быть решена проблема обеспечения прозрачности бюджета и вовлечения населения в бюджетный процесс. Население также сможет лучше понять, в каком объеме и на какие цели расходуются бюджетные средства.
К сожалению, лимиты финансирования бюджетополучателей в настоящее время определяются в основном по нормативам, которые в лучшем случае никак не зависят от качества предоставляемых бюджетных услуг, а в худшем оказываются тем больше, чем хуже качество бюджетной услуги.
Система планирования, исполнения и контроля над исполнением бюджета на основе мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов подразумевает регулярный сбор информации о результатах деятельности административных органов, учреждений и организаций, предоставляющих бюджетные услуги, и распределение бюджетных средств между получателями в зависимости от достигнутых результатов.
Следовательно, результаты деятельности бюджетных организаций должны оцениваться в зависимости от степени удовлетворения потребителей услуг их качеством.
Составление бюджетов по целевым программам применяется в ряде зарубежных стран при планировании и контроле исполнения бюджетных программ, а также при оценке результативности бюджетных расходов. Этот метод впервые начал применяться примерно 30–40 лет назад. Мониторинг результативности бюджетных расходов позволяет значительно повысить качество бюджетных услуг и оптимизировать расходы бюджета, а также способствует привлечению к участию в бюджетном процессе общественных организаций. Однако этот метод не может быть универсальным для решения бюджетных проблем. Он предполагает лишь измерение результата, но не выяснение причин успехов или неудач в достижении запланированных показателей и его применение в бюджетном планировании на практике достаточно затруднено.
В большинстве зарубежных стран метод оценки эффективности бюджетных расходов применяется для планирования отдельных бюджетных программ.
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает следующее:
все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита;
доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета (кроме доходов целевых бюджетных фондов).
Принцип достоверности бюджета утвержден в ст. 37 БК РФ и говорит о надежности показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичности расчета доходов и расходов бюджета. Порядок подготовки прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации регламентирует Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации. Более детально порядок устанавливает Положение о Минэкономразвития России, утвержденное постановлением Правительства РФ от 27 августа 2004 г. № 443.
Это министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим мероприятия по выработке государственой политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития страны, развития предпринимательской деятельности, внешнеэкономической деятельности, таможенного дела, торговли, имущественных отношений, несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления организаций, земельных отношений и территориального зонирования, экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований, инвестиционной деятельности, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ, мобилизационной подготовки экономики России, управления государственным материальным резервом, формирования государственного оборонного заказа, закупок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд.
Кроме того, Минэкономразвития России осуществляет координацию и контроль деятельности Федеральной таможенной службы, Федерального агентства по государственным резервам, Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, Федерального агентства по управлению федеральным имуществом, а также координацию деятельности Российского фонда федерального имущества.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств утвержден в ст. 38 БК РФ и означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей и направляются на финансирование конкретных целей.
Принцип гласности означает:
обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении;
обязательную открытость для общества процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов;
секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.
В Российской Федерации принцип гласности бюджета реализуется в большей степени декларативно, попытки обеспечить гласность сводятся обычно к фактическому отсутствию действий со стороны как федеральных органов власти, так и органов власти на местах.
Под гласностью бюджета зачастую понимают контроль над его исполнением, над целевым использованием средств. При этом одним из основных методов обеспечения такого принципа бюджета считается внедрение казначейской системы его исполнения, так как она дает возможность органам власти проследить все входящие и исходящие финансовые потоки в режиме реального времени и тем самым предотвратить нецелевое использование средств. Но казначейское исполнение бюджета является в большей степени средством повышения эффективности управления ресурсами для администраций различного уровня, чем инструментом повышения прозрачности бюджета для населения. Внедрение казначейского исполнения бюджета облегчит лишь задачу по подготовке полной и детальной отчетности об его исполнении.
Отсутствие должного публичного контроля над тем, как Правительство РФ, региональные или муниципальные власти расходуют бюджетные средства, объясняется тем, что детальный порядок такого контроля не определен ни Конституцией РФ, ни БК РФ. Контрольные проверки исполнения доходных и расходных статей федерального бюджета проводятся Счетной палатой РФ, в ходе которых проверяются объемы, структура и целевое назначение расходов, эффективность и целесообразность расходования бюджетных средств и использования государственной собственности, однако этого недостаточно.
Информация о бюджетных расходах должна быть доступна не только контрольным органам, но и гражданам, которые вправе знать о том, каким образом и на что расходуются бюджетные деньги. Следовательно, возникает вопрос о подотчетности органов власти населению и методах реализации данного подхода. Зарубежный опыт показывает, что необходимо поставить под контроль общественности весь процесс планирования и исполнения бюджета. Бюджет любого уровня должен быть информативным, чтобы можно было проследить, что планировалось финансировать за счет бюджетных средств и на что в действительности были израсходованы деньги налогоплательщиков. С этой целью бюджет должен быть открытым, достаточно детализированным и понятным. К сожалению, на сегодняшний день эта идея не реализована в российской бюджетной практике.
Подотчетность органов власти заключается в предоставлении населению полной информации о доходах и расходах бюджета, начиная с этапа планирования бюджета и кончая его исполнением. Важно информацию представить в таком виде, чтобы каждый человек мог в ней разобраться и сделать собственные выводы. Однако на практике бюджетные данные или бюджет обычно публикуются в средствах массовой информации или помещаются на сайтах в Интернете в таком формате, который доступен для понимания, как правило, специалистам в бюджетной сфере.
Недостатки с раскрытием информации об организации работы органов власти в той или иной степени присущи всем уровням, в результате чего страдает не только население, которое не может разобраться в бюджетном процессе, но и сотрудники администраций и ведомств, которые часто не могут получить необходимую им актуальную информацию.
Проблема также состоит в том, что не все администрации заинтересованы в прозрачности своих финансов. Тем не менее следует понимать, что в конечном итоге прозрачность нужна и самой администрации, чтобы эффективно управлять общественными ресурсами. В идеальном варианте органы власти будут сами заинтересованы в обеспечении прозрачности и подотчетности. Кроме того, необходимо стремиться к тому, чтобы в практику работы городских, региональных администраций и ведомств вошло прохождение независимого аудита, с помощью которого можно выявлять не только нарушения, но и проблемные места в управлении, нуждающиеся в корректировке.
Необходимо подчеркнуть, что подотчетность органов власти невозможна без прозрачного бюджетного процесса, которая понимается как полное раскрытие бюджетной и финансовой информации своевременно и на систематической основе, в понятном для граждан формате. Власть должна быть ориентирована на население и потребителей тех услуг, которые она производит за счет бюджетных средств. Не зная потребности населения в услугах, органы власти обречены на проведение непопулярной политики и неэффективное расходование бюджетных средств. В развитых странах основное внимание органов власти направлено на работу с населением. Это не только проведение бюджетных слушаний, изучение мнения населения, но и работа над повышением активности населения, его заинтересованности в жизни своего города или поселка (страны в целом), осознания возможности что-то изменить, улучшить не только через обращение в органы власти, но и самостоятельно.
4.3. Особенности бюджетной политики в России
Бюджет является краеугольным признаком системы государственного и муниципального управления. Бюджет определяет пути реализации основных направлений социально-экономической политики государства и в то же время задает пределы ее притязаниям рамками своих экономических возможностей. Принятие бюджета на государственном уровне призвано оптимально распределить финансовые потоки между уровнями и ветвями власти в соответствии с принятыми приоритетами в развитии государства и потребностями регионов.
В структуре государственной власти бюджет принимается ежегодно высшим законодательным органом страны. Предварительно проект бюджета последовательно разрабатывается правительством, затем рассматривается специализированными комиссиями палат парламента и только после этого он передается на обсуждение и принятие парламентом страны. В Российской Федерации проект бюджета сначала принимается Государственной Думой, затем – Советом Федерации, после чего передается на подпись Президенту страны и приобретает статус федерального закона.
Целью государственного бюджета является экономическое и социальное выравнивание территорий, обеспечивающее целостность и воспроизводство государства в его географических границах с учетом сложившегося общественного разделения труда. Федеральное законодательство предусматривает два механизма выравнивания. Первый – по государственным гарантиям, в соответствии с которыми предполагается выравнивание шести важнейших показателей уровня жизни на основе минимальных государственных социальных стандартов (образовательнй стандарт, стандарт бесплатного медицинского обслуживания, жилищный стандарт, стандарт бесплатной юридической помощи, экологический стандарт, стандарт социального обеспечения по старости и нетрудоспособности). И второй механизм – по нормативам минимальной бюджетной обеспеченности, в рамках которой производится расчет минимальных бюджетов с учетом региональных особенностей территории.
В основе бюджетного процесса на территории РФ лежит бюджетная система, базирующаяся на экономических отношениях и государственном устройстве в РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджетная система страны включает в себя два основных бюджетных источника: консолидированный бюджет РФ и государственные внебюджетные фонды.
Консолидированный бюджет, – свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. В структуре бюджетной системы консолидированный бюджет разделен на федеральный консолидированный бюджет РФ и консолидированный бюджет субъекта РФ.
Федеральный консолидированный бюджет создается на основе оптимизации соразмерности федерального бюджета региональным бюджетам, тогда как консолидированный бюджет субъекта РФ является продуктом компромисса региональных бюджетов и бюджетов муниципальных образований.
Государственный внебюджетный фонд – это форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. В соответствии с частью 1 БК РФ государственный внебюджетный фонд включает в себя Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования РФ и Фонд социального страхования РФ.
Комплекс проблем, возникающих при распределении бюджетных средств по различным территориальным уровням, заключен в понятии бюджетного федерализма, обозначающем систему распределения финансовых средств между территориями. Под бюджетным федерализмом понимается совокупность принципов и механизмов налогово-бюджетных взаимоотношений между различными уровнями государственной власти и управления. Основу формирования системы бюджетного федерализма составляет Конституция Российской Федерации. Российская система бюджетного федерализма включает в себя бюджетные потоки (федеральный бюджет и бюджеты субъектов плюс межбюджетные потоки внутри каждого из субъектов), налоговый федерализм, блок финансовых трансфертов, блок федеральных программ, блок целевых бюджетных фондов, блок дотаций и субвенций. Причем межбюджетные потоки внутри каждого из субъектов юридически выпадают из отношений бюджетного федерализма, поскольку, во-первых, местные органы не являются субъектами федеративных отношений; во-вторых, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. К принципам организации межбюджетных отношений следует отнести взаимную ответственность уровней, единую методологию расчетов, выравнивание доходов, сокращение встречных потоков, компенсацию расходов, повышение заинтересованности в увеличении доходной части, гласность и т. д.
Основными качественными характеристиками бюджетного федерализма являются: разграничение доходов между бюджетами различных уровней в государстве в соответствии с разграничением полномочий на законодательном уровне; стремление к самодостаточности всех территорий; самостоятельность в осуществлении бюджетных прав и бюджетного процесса (регулирование допускается только в отношении несамодостаточных территорий).
Как правило, количество уровней бюджетных систем соответствует количеству уровней публичной власти – как государственной, так и муниципальной. В России на региональном уровне закреплена трехуровневая система бюджетных взаимоотношений. Первый уровень – субъекты РФ (республики, края, автономные округа, области), второй уровень – города республиканского, краевого, областного, окружного подчинения и административные районы. На третьем уровне находятся города районного подчинения, поселки, сельские администрации (иногда называемые округами, волостями). Однако в большинстве субъектов РФ имеется четвертый бюджетный уровень, представленный сметами поселков и сельских администраций, не являющихся муниципальными образованиями. Предусмотренное Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» наделение этого уровня статусом муниципального поселения позволит им (поселкам) наряду с представительными органами власти содержать собственный бюджет.
Региональный бюджет является главной финансовой базой региональных органов власти и главным каналом доведения до населения конечных результатов производства. Через бюджет средства фонда общественного потребления распределяются между территориальными единицами и группами населения. В свою очередь в ходе бюджетного процесса определяется соотношение между имеющимися и необходимыми ресурсами в регионе.
К настоящему времени в различных регионах России сложились следующие типы бюджетных систем: одноканальная (котловая), многоканальная (веерная) и смешанная (комбинированная). При одноканальном типе формирования бюджета все отчисления от прибыли предприятий, налоги с населения и другие доходы последовательно аккумулируются низовым территориальным звеном, начиная с субъекта РФ и кончая административным районом. Бюджет каждого следующего территориального уровня имеет дело только с бюджетом предыдущего уровня. Отдельные хозяйствующие субъекты на низовой территории исключаются из межбюджетных отношений. В соответствии со вторым типом формирования бюджета – многоканальным (веерным) – устанавливается непосредственная связь хозяйствующих субъектов с бюджетами всех уровней по определенным нормативам. Органам управления становится выгодным эффективная деятельность функционирующих на их территории предприятий. Третий тип – комбинированный – предполагает сочетание собственных и закрепленных источников дохода, когда при формировании бюджета используются как централизованные нормативы отчислений, так и отчисления хозяйствующих субъектов по предварительно распределенным бюджетным уровням.
В субъектах РФ достаточно широко используются дифференцированные нормативы отчислений от налогов в бюджеты городов и районов. В различных субъектах РФ до сих пор использовались разные сочетания таких налогов (в основном подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, акцизы, реже транспортный налог, налог на имущество).
Принципы дифференциации нормативов по регионам значительно различаются. В одних субъектах РФ устанавливаются одни нормативы отчислений, в других – совершенно иные. Большинство муниципальных образований имеет одинаковые нормативы, однако некоторые города выделяются в отдельную группу (как правило, для областных центров и городов областного значения устанавливаются пониженные нормативы отчислений, в результате чего областной центр через региональный бюджет фактически субсидирует районы). Подобная политика региональных властей, естественно, вызывает недовольство властей этих городов, и возникающие на этой почве конфликты между властями различных уровней сегодня становятся типичными.
В Конституции Российской Федерации финансовым вопросам местного самоуправления посвящена ст. 132, в которой отмечается, что органы местного самоуправления, во-первых, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а во-вторых, наделяются законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Кроме того, в Конституции РФ отсутствует раздел, посвященный межбюджетным отношениям. Многие аспекты межбюджетных взаимоотношений регулируются принимаемыми ежегодно законами в федеральном бюджете, но в них оговариваются вопросы, связанные только с федерацией и ее субъектами.
Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» стал в свое время весомым вкладом в развитие системы местного самоуправления в РФ. Введенные Законом государственные минимальные социальные стандарты обеспечили гарантируемый государством уровень социальных расходов муниципалитета, направляемых на удовлетворение базовых потребностей человека. Несмотря на то что в проекте нового БК РФ данная категория была выведена из текста, значение социальных стандартов сохранилось: каждый уровень власти получил возможность самостоятельно их формулировать и контролировать исполнение. Закон давал возможность органам местного самоуправления устанавливать собственные налоги и сборы, что способствовало значительному перетеканию бюджетных средств с федерального уровня на уровень местных бюджетов. Однако вопреки официальным заверениям уже с 1999 г. доля налоговых доходов на федеральном уровне не только не сократилась, а, напротив, увеличилась: с 50,8 % в 1999 г. до 60 % в 2002 г. Соразмерно этому увеличению снизилась и доля местных бюджетов.
В соответствии с проектом новой редакции Бюджетного кодекса РФ за каждым территориальным уровнем закрепляется не менее двух видов налога. К категории региональных налогов относятся: налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог. Что же касается налоговых источников муниципальных доходов, то они разделены между поселенческим, районным и окружным звеньями. Таким образом, исключительно к местным налогам и сборам отнесены земельный налог и налог на имущество физических лиц. Вместе с тем в бюджеты муниципальных образований предусматривается зачисление налоговых доходов от нескольких федеральных налогов – на доходы физических лиц и единого сельскохозяйственного налога (для всех категорий муниципальных образований), единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и государственной пошлины (для районов и городских округов). В дополнение к этому до разграничения государственной собственности на землю в бюджеты муниципальных образований должны поступать доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков на принадлежащих этим образованиям территориях. Кроме того, в бюджеты муниципальных районов и городских округов предусмотрено зачисление платы за негативное воздействие на окружающую среду. В отношении каждого вида налога законом устанавливаются конкретные нормативы, которыми должны руководствоваться при формировании бюджетов вышестоящие бюджетные уровни в отношении нижестоящих. В законе устанавливаются также отдельные источники доходов, получаемые муниципальными районами. Размеры этих доходов самостоятельно утверждаются представительными органами власти. Среди них: платежи за совершение нотариальных действий, за государственную регистрацию автотранспортных средств, выдачу ордеров на квартиры, разрешений на распространение наружной рекламы и пр.
В настоящее время в бюджетной системе России местные доходы разделены на две группы: собственные и регулирующие доходы. К собственным доходам относятся доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из федерального или регионального фондов компенсаций. Собственные доходы – это налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и направляемые в местные бюджеты. Регулирующие доходы – федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым федеральными законами и законами субъектов РФ устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на предстоящий финансовый год, функционирующие на долговременной основе (не менее чем три года). Представительный орган власти субъекта РФ определяет для муниципального образования нормативы отчислений от федеральных налогов и доходов.
Введение единых нормативных отчислений способно вызвать ситуацию, при которой отдельные муниципалитеты могут оказаться «сверхобеспеченными», тогда как другие – не иметь самых необходимых средств на поддержание территориальной инфраструктуры. Поэтому в ряде стран (Германия, Швеция, Дания) применяется методология «отрицательного трансферта», позволяющая при двукратном превышении среднего по региону уровню обеспеченности изымать излишки у более богатых муниципалитетов в пользу менее состоятельных.
Современное законодательство РФ в соответствии со ст. 55 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. относит к собственным источникам доходов муниципальных образований следующие статьи:
средства самообложения граждан;
доходы от местных налогов и сборов;
доходы от региональных налогов и сборов;
доходы от федеральных налогов и сборов;
безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
часть прибыли муниципальных предприятий, остающуюся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающуюся после уплаты налогов и сборов;
штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
добровольные пожертвования;
иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.
Практика свидетельствует, что больше половины финансовых ресурсов консолидированного бюджета России в настоящее время сосредоточено на уровне федерального бюджета. Если в 1999 г. федеральный центр получал 47,5 % доходов консолидированного бюджета, то в 2003 г. – уже 63 %. Доля региональных бюджетов снизилась в этот же период с 23,2 до 20,7 %. Доля же местных бюджетов сократилась практически в 2 раза и составляет на сегодняшний день только 11,1 %.
Большинство бюджетов муниципальных образований в России в настоящее время являются дотационными. Абсолютный и относительный рост их количества в общей совокупности бюджетов муниципальных образований продолжает повышаться. Таким образом, можно констатировать кризис в формировании доходной части местных бюджетов за счет собственных доходов и все большую их зависимость от бюджетов других уровней (в первую очередь, от регионального). Сложившаяся ситуация фактически ведет к дискредитации местной власти и, как следствие, государственной власти вообще.
В ходе реализации бюджетной политики возникает ряд проблем, сконцентрированных вокруг горизонтальной и вертикальной осей государственного регулирования. По вертикальной оси согласование бюджетных интересов происходит прежде всего между администрацией субъекта федерации и администрацией муниципального образования. По горизонтальной оси бюджетный процесс осуществляется внутри самих администраций и законодательных органов. Реализацию этого процесса можно разделить на два этапа. На начальном этапе – этапе планирования – плановые органы определяют цели и приоритеты развития. На второй стадии реализуется функция планирования расходной части бюджета, основной чертой которой является перевод целей, установленных на начальном этапе, в определенные финансовые показатели и подбор необходимых доходных источников.
Контрольные вопросы
1. В чем заключаются экономические и финансовые основы бюджетного процесса?
2. Раскройте понятие «баланс бюджета».
3. Перечислите функции бюджетной системы.
4. Что такое федеральный бюджет?
5. Что включают в себя бюджетные доходы и расходы, функции бюджетных расходов?
6. В чем смысл бюджета как основного инструмента государственного управления?
Тесты
1. Бюджетная политика – это:
а) политика государственных расходов, налоговых ставок и государственных займов;
в) годовая смета всех государственных доходов, расходов, включая как федеральный уровень, так и уровень субъектов РФ, а также муниципальных образований.
2. Бюджетная система представляет собой:
а) смету государственных доходов и расходов на определенный срок, утвержденную в законодательном порядке;
б) централизованный денежный фонд, аккумулируемый с помощью перераспределения национального дохода и расходуемый государством для осуществления своих функций;
в) совокупность бюджетов всех уровней государственной власти, порядок их разработки, методы формирования доходной части, порядок формирования расходной части.
3. Бюджетный дефицит представляет собой:
а) превышение государственных расходов над доходами;
б) дополнительный внутренний спрос со стороны государства;
в) все перечисленное.
4. Государственный бюджет – это:
а) использование средств на социальные цели, соответствующие условиям устойчивого социально-экономического развития страны;
б) система определенных денежно-распределительных отношений, регламентируемых государственными органами власти, по поводу перераспределения части национального богатства для образования и расходования основного централизованного фонда денежных средств государства;
в) финансовые ресурсы для обеспечения деятельности государственных органов.
5. Способы покрытия дефицита государственного бюджета:
а) внутренние государственные займы. Они осуществляются в виде продажи государственных ценных бумаг, займов у внебюджетных фондов;
б) внешние государственные займы;
в) все перечисленное.
5. Налоговая система государства
5.1. Сущность и функции налоговых платежей
Налоги – один из методов мобилизации государственных доходов. В широком смысле налог – взимаемый на основе государственного принуждения, не носящий характер наказания или компенсации, обязательный безвозмездный платеж.
Налог является необходимым звеном экономических отношений в обществе с момента возникновения государства. Оно, выражая интересы общества в различных сферах, осуществляло экономическую, социальную, демографическую и другие политики. При этом в качестве средства взаимодействия объекта и субъекта государственного регулирования используется финансово-кредитный механизм.
Налоги являются основными источниками дохода государственного бюджета: на 80 % бюджет зависит от налоговых поступлений и лишь на 20 % от неналоговых (доходы от продажи федеральной и муниципальной собственности, от внешнеэкономической деятельности, от реализации государственных запасов и др.).
Изъятие государством в свою пользу определенной части ВВП в виде обязательного взноса составляет сущность налога.
Взносы осуществляют основные участники производства ВВП: работники, своим трудом создающие материальные и нематериальные блага; хозяйствующие субъекты.
В экономическом смысле налог – способ перераспределения новой стоимости (национального дохода) и выступает частью единого процесса воспроизводства. Экономическое содержание налога выражается во взаимоотношениях государства и хозяйствующего субъекта по поводу формирования государственных финансов.
Основные исходные положения системы налогообложения впервые сформулировал Адам Смит. Он выделял следующие принципы: всеобщность; справедливость; определенность; удобность.
Со временем этот перечень был дополнен Адольфом Вагнером принципами обеспечения, достаточности и надежности.
В современных условиях налоговая система должна отвечать следующим принципам:
налоговое звено должно быть стабильно;
взаимоотношения налогоплательщика и государства должны носить правовой характер;
тяжесть налогового бремени должна равномерно распределяться между различными категориями налогоплательщиков;
взимаемые налоги должны быть соизмеримы с доходами налогоплательщиков;
способы и время взимания должны быть удобны для налогоплательщиков;
равенство налогоплательщиков перед законом;
издержки по сбору налогов должны стремиться к минимуму;
доступность информации по налогообложению;
соблюдение налоговой тайны.
Налог взимается с целью покрытия общественно необходимых потребностей и является индивидуально-безвозмездным. Таким образом, целью взимания налога является обеспечение государственных расходов в общем, а не какого-то конкретного расхода. В статье 8 Налогового кодекса РФ (далее – НК РФ) дается следующее определение налога: налог – это обязательный, индивидуально-безвозмездный платеж, который взимается с организаций и других лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения государства и (или) муниципальных образований.
Функция налога – это проявление его сущности в действии, способ выражения его свойств. Функция показывает, каким образом реализуется общественное назначение данной экономической категории как инструмента стоимостного распределения и перераспределения доходов.
Функции налогов могут быть трех видов:
1) фискальная;
2) контрольная;
3) распределительная.
В каждой стране взимается большое количество налогов и сборов, которые различны по названию и по способу взимания. Существуют различные виды налогов в зависимости от того основания, которое заложено в создание налога (рис. 5.1).
Для классификации налогов используют различные признаки:
1) плательщики налога (юридические и физические лица, совместно юридические и физические лица);
2) объекты обложения (налог на доходы, налог на имущество, налог на реализацию товаров, налоги на определенные виды расходов, налоги на совершение определенных операций, налоги и сборы за право осуществления определенных видов деятельности);
Рис. 5.1. Виды налогов
3) компетенция властей (налоги, взимаемые на всей территории государства, взимаемые на определенной территории);
4) целевая направленность (общие и целевые налоги);
5) периодические и разовые налоги;
6) регулярные и чрезвычайные налоги.
Также существует и другая классификация.
1. На основе критерия перелагаемости налогового бремени налоги делятся на подоходно-имущественные (прямые) и налоги на потребление (косвенные). Первые взимаются в процессе приобретения, вторые – в процессе их расходования.
Нет жесткого правила деления налогов на прямые и косвенные. Согласно одному из мнений, прямые налоги – налоги, бремя которых ложится непосредственно на налогоплательщика, а косвенные налоги должны быть переложены налогоплательщиком на других лиц.
Прямые налоги подразделяются на реальные и личные. К реальным налогам относятся налоги на отдельные виды дохода или объекты имущества (земля, дом, предприятие), которые взимаются не в зависимости от фактического дохода, а исходя из внешних признаков (площадь земельного участка, численность работающих, число квартир в доме). Реальные налоги сохраняются в основном в системе местных налогов.
К личным налогам относятся: налог на доходы физических лиц; налог на прибыль юридических лиц. В основу обложения личным налогом закладывается величина дохода.
Подоходный налог взимается со всех доходов граждан и носит массовый характер. Он исчисляется двумя методами: глобальным, когда налогообложению подлежит весь доход по единой ставке, соответствующей величине дохода; модулярным, когда доход делится на части, к которым применяется отдельная ставка (например, в зависимости от источника формирования дохода).
Уплата подоходного налога может осуществляться безналичным путем (автоматически вычитается сумма налога) и путем декларации, в которой сам налогоплательщик указывает величину доходов и исчисляет сумму налогов. Доля личных подоходных налогов в бюджетах различных стран составляет от 75 до 90 %. В США, Англии, Германии, Франции до30 % доходов средней семьи уходит на уплату этого налога.
Налог на прибыль начисляется на доходы юридических лиц. Он определяет размеры обязательных платежей предприятий в государственный бюджет. Объектом обложения является валовая прибыль – сумма прибыли от реализации продукции, основных фондов, имущества предприятия и доходов от внереализационных операций, уменьшенных на сумму расходов по этим операциям.
Расчет суммы налога на прибыль предполагает: во-первых, исключение из валового дохода производственных, транспортных, коммерческих издержек, во-вторых, обязательные платежи из прибыли (плата за трудовые ресурсы и производственные фонды); в-третьих, вычеты из чистого дохода льгот и скидок по налогу. После этого исчисляют налоговую базу.
Ставки налога на доходы предприятий могут строиться по пропорциональному и прогрессивному методу. Налог на собственность, или поимущественный налог, взимается с юридических и физических лиц (собственников или арендаторов имущества). Ставки поимущественного налога, как правило, пропорциональны. Доля налогов с имущества и доходов предприятия в бюджетах развитых стран составляет 10–25 %.
Косвенные налоги – это налоги на потребление товаров и услуг, устанавливаемые в виде надбавки к ценам. К косвенным налогам относятся: налог на добавленную стоимость, акцизы.
Основным косвенным налогом в настоящее время является налог на добавленную стоимость (НДС). Объектом обложения при исчислении НДС является добавленная стоимость, которая образуется путем исключения из объема продукции стоимости потребленных сырья, материалов, полуфабрикатов. Сумма НДС, вносимая в бюджет, определяется как разница между суммами налога, полученными от покупателей за реализованные им товары, и суммами налога, уплаченными поставщиками за издержки производства и обращения. Следовательно, непосредственными плательщиками НДС являются конечные потребители, хотя перечисляют его в бюджет производители. Ставки НДС обычно дифференцированы по социальным показателям. Среднеевропейский уровень ставки НДС составляет 14–20 %. НДС приносит основную часть бюджетных поступлений от косвенного налогообложения. В России НДС составляет 0,10 или 18 % для разных видов товаров (работ, услуг, операций).
2. Налоги делятся на раскладочные и количественные. Раскладочные налоги применялись на ранней стадии развития налогообложения. Их размер определялся исходя из потребности совершить конкретный расход. Сумма расхода распределялась между всеми налогоплательщиками. Количественные налоги, в отличие от раскладочных, исходят не из покрытия расхода, а из возможности налогоплательщика заплатить налог.
3. Закрепленные и регулирующие налоги. Закрепленные – налоги закреплены на длительный период полностью или в частях как источник конкретного бюджета. Регулирующие – распределение текущих налогов между различными бюджетами происходит при утверждении федерального бюджета на конкретный год.
4. Государственные и местные налоги. Это деление происходит по степени компетенции органов власти различных уровней в отношении решения вопросов установления и введения в действие налогов.
5. Общие и целевые налоги.
6. Регулярные и разовые налоги.
7. Классификация по плательщикам включает три группы налогов:
1) с юридических лиц (налог на прибыль организаций и др.);
2) физических лиц (налог на доходы физических лиц, налог на имущество физических лиц и др.);
3) юридических и физических лиц (транспортный налог, земельный налог и др.).
Кроме указанных классификационных схем существуют и применяются на практике и другие (по характеру применяемых ставок, по отраслевому принципу и т. д.).
5.2. Налоговая система России
Налоговая система – это целостное экономическое явление, состоящее из отдельных частей, объединенных общими задачами, целями и находящихся в определенной связи между собой. На ее становление, развитие и функционирование оказывают влияние различные факторы, как объективные (экономическая эволюция, социальные явления), так и относительно субъективные.
В развитии налоговой системы как обязательного элемента государственного устройства можно выделить несколько периодов. Первый из них охватывает хозяйство Древнего мира и экономику Средних веков. Для него характерна неразвитость налоговых отношений, случайный характер налогов.
Второй период связан с началом осознанного формирования национальных налоговых систем, происходящего на фоне постепенного вытеснения натурального хозяйства денежным и возрастания потребностей государства. Налоги, преимущественно косвенные, носят еще случайный характер, вводятся и отменяются в зависимости от задач, стоящих перед государством в определенный период времени. В европейских странах и их колониях подобное положение вещей характерно для XVI–XVIII вв. К концу данного этапа многообразные и неустойчивые налоги начали тормозить развитие промышленности и других сфер деятельности и, как следствие, сформировалось осознание необходимости постоянных налогов.
Третий период отличается меньшим количеством налогов и их относительным единообразием; формы обязательных отчислений стали более определенными, и постепенно были выработаны и введены в действие унифицированные правила налогообложения. В сфере взаимоотношений государства и плательщика это время – XIX в. – характеризуется борьбой различных слоев общества за свои экономические интересы: землевладельцев (за снижение ставок земельного налога), предпринимателей-буржуа (за отмену множества косвенных налогов), рабочих (за введение подоходного налога). Одновременно в результате теоретических исследований будущего налогов был сделан вывод об их объективной необходимости.
Четвертому периоду развития государственных финансов (XX–XXI вв.) присуща устоявшаяся совокупность налогов. Научная мысль сформировала общие принципы построения налоговой системы, чьей главной функцией была признана фискальная. При изучении национальных и региональных вариантов развития определились основные факторы, влияющие на структуру налоговой системы конкретной страны: уровень экономического развития (развития производительных сил), общественно-экономическое устройство общества (сочетание рынка и государства), господствующая в обществе экономическая доктрина (нейтральность налоговой системы или активное вмешательство и экономику страны), государственное устройство (федеративное или унитарное). Параллельно с общетеоретическими изысканиями для практического применения учеными были детально проработаны и отдельные вопросы: унификация используемых понятий и терминов, схемы классификации налогов, судебно-правовые аспекты применения налогового законодательства и т. д.
В современной отечественной экономической литературе налоговую систему принято определять как совокупность следующих составляющих:
налогов, сборов, пошлин и других платежей, взимаемых в условленном порядке с плательщиков – юридических и физических лиц на территории страны, взимаемых государством;
принципов, форм и методов их установления;
регулирующих законодательных актов;
форм и методов налогового контроля и ответственности за нарушение налогового законодательства.
Становление современной налоговой системы России связано с появлением Российской Федерации как самостоятельного государства. Работа по ее созданию была начата сразу же после распада СССР и оформления бывших союзных республик в независимые субъекты международного права. Уже через два месяца после августовских событий 1991 г. были опубликованы первые законодательные акты, рассматривающие основы финансового устройства страны. В декабре того же года был принят ряд важных законов, касающихся налога на добавленную стоимость, акцизов, законы о подоходном налоге и налогах на имущество физических и юридических лиц, Положение о Пенсионном фонде России и др. А с 1 января 1992 г. вступил в действие Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», определивший общие принципы построения и функционирования государственного бюджета и внебюдженых структур (фондов), механизм их формирования, а также порядок взаимодействия плательщиков налогов и сборов и контролирующих органов. В настоящее время налоговые отношения регулируются Налоговым кодексом Российской Федерации.
На сегодняшний день основу налоговой системы РФ составляют налог на прибыль с юридических лиц, подоходный налог с граждан и два косвенных налога – на добавленную стоимость и акцизы. Общая схема налоговой системы РФ по состоянию на 1 января 2007 г. приведена на рис. 5.2. Весь состав налогов и сборов отечественной системы налогообложения распадается на две взаимодействующие подсистемы: прямого налогообложения и косвенного налогообложения. Эти подсистемы тесно взаимодействуют не только при обеспечении потребностей бюджета в доходных источниках, но и в процессах конкретного исчисления налогооблагаемой базы. Взимание одних налогов может снижать или увеличивать стоимостную базу исчисления других.
Рис. 5.2. Налоговая система РФ
Классическое требование к соотношению систем косвенного и прямого налогообложения таково, что фискальную задачу выполняют преимущественно косвенные налоги, а на прямые налоги возложена роль экономического регулятора доходов организаций и граждан. Система прямого налогообложения в России не выполняет своего стимулирующего предназначения не только по причине несовершенства методических основ этих налогов.
Социально-экономическая политика правительства, направленная на расширение самостоятельности субъектов РФ, остро поставила вопрос о необходимости четкого регулирования наполняемости региональных бюджетов. Основой для решения этой задачи стало законодательное закрепление классификации по уровню установления, согласно которой российские налоги и сборы подразделяются на федеральные, региональные и местные (п. 1 ст.12 НК РФ).
Федеральные налоги устанавливаются исключительно НК РФ и обязательны к уплате на всей территории России всеми плательщиками, действующими в рамках общего налогового режима (п. 2 ст. 12 НК РФ). Налоги данного вида перечислены в ст. 13 НК РФ:
– налог на добавленную стоимость (НДС);
– акцизы;
– налог на доходы физических лиц;
– единый социальный налог;
– налог на прибыль организаций;
– налог на добычу полезных ископаемых;
– водный налог;
– сбор за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов;
– государственная пошлина.
К федеральным можно отнести и налоги, уплачиваемые в связи применением предусмотренных ст. 18 НК РФ специальных налоговых режимов:
системы налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог);
упрощенной системы налогообложения;
системы налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности;
Читать бесплатно другие книги:
