Политология. Краткая хрестоматия Исаев Борис

Это разделение не только аналитическое. Вместе с тем на практике неформальные ограничения «сверху» зачастую смешиваются с теми, что появляются «снизу», и наоборот. Результатом такого смешения могут стать дефектные демократии, в которых сегменты политических элит сосуществуют с сегментами общества посредством неформальных, но стабильных символическо-клиентелистских связей. Конституционно предписанные механизмы представительства оказываются выхолощенными и частично либо временно утрачивают силу. В этом случае деформализация принятия политических решений лишает демос его суверенитета, гарантированного представительством.

Раздел VI Государство как политический институт

Государство – важнейший из политических институтов. В современной политической науке ученые обращают внимание как на различные способы распределения компетенции между центральными и региональными органами власти, которые порождают разные административно-территориальные способы организации государственной власти (формы государственного устройства), так и на различные способы формирования центральных органов власти и распределения полномочий между ними, что приводит к возникновению различных форм правления.

В представляемом разделе нашего издания мы приводим фрагмент работы Д. Дж. Элейзера – директора Центра по изучению федерализма Темплского университета и президента-основателя Международной ассоциации центров по исследованию федерализма. Американский политолог считается авторитетнейшим специалистом в области исследования федерализма. Предлагаемая вниманию читателя работа интересна прежде всего детальным анализом принципов федеративного государственного устройства и моделей федерализма. Интерес представляет и анализ угроз и вызовов федерализму, среди которых Элейзер называет как политические силы, выступающие с унитаристских позиций, так и силы, ориентированные на фрагментизацию государства.

В сборник вошли отрывки из работ Мэттью С. Шугарта и Джона М. Кэрри, Фреда Риггса, Хуана Дж. Линца, посвященные анализу различных форм правления. Точки зрения известных политологов отражают ту дискуссию, которая развернулась в политической науке по вопросу критериев, достоинств и недостатков президентской, парламентской и полупрезидентской республик. В работах X. Линца, М. Шугарта и Дж. Кэрри непосредственно отмечаются институциональные недостатки президентской формы правления. Методология их анализа позволяет обнаружить плюсы и минусы других форм правления. Достоинством данных работ является то, что они не просто фиксируют те или иные факты, но позволяют прогнозировать политические последствия конституционного строительства, особенно в странах, идущих по пути демократизации.

Д. Дж. Элейзер. Сравнительный федерализм [38]

Долгие годы федерализм считался объектом, не заслуживающим внимания политологов, разве что в качестве системы взаимоотношений между правительствами различных уровней в особых – федеративных – образованиях, в первую очередь в Соединенных Штатах. Однако в последнее время он превратился в важнейшую проблему мировой политики и, соответственно, политической науки. Понятие «федерализм» имеет два значения. В узком смысле оно обозначает взаимоотношения между различными правительственными уровнями, в более широком – сочетание самоуправления и долевого правления через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации.

Типология федерализма

Становится все более очевидным, что сам федерализм, если использовать взятую из биологии аналогию, является родовым понятием и включает в себя несколько подвидов. Первый из них (именно его, как правило, имеют сегодня в виду, когда говорят о федерализме) – федерация (federation) – представляет собой форму организации государственной власти, главные принципы которой были сформулированы отцами-основателями Соединенных Штатов в Конституции 1787 г. Федерация предполагает учреждение единого центрального правительства, в пределах охвата которого формируется поли-тия, а составляющие ее единицы получают право, с одной стороны, на самоуправление, с другой – на соучастие в общем конституционном управлении образованием в целом. Полномочия центрального правительства делегируются ему населением всех составляющих политик» единиц. Оно имеет прямой выход на граждан страны и верховную власть в сферах, отнесенных к его компетенции. Для роспуска федерации требуется согласие всех или большинства входящих в нее единиц. К классическим современным федерациям можно отнести США, Швейцарию и Канаду.

Второй подвид – конфедерация (confederation) – был общепризнанной формой федерализма до 1787 г. При конфедеративном устройстве объединившиеся единицы образуют союз, но в значительной степени сохраняют свои суверенитет и законодательные полномочия. Они устанавливают и поддерживают постоянный контроль над центральным правительством, которое может достичь уровня простых граждан, только действуя через эти единицы. Для выхода из состава конфедерации каких-то ее членов не требуется согласия остальных – подобное право фиксируется при заключении изначального конституционного соглашения. Классические образцы конфедерации – Ахейский союз [39] и Республика Соединенных провинций. [40] Лучшим примером современной конфедерации может служить Европейский Союз.

Третий подвид – федератизм (federacy) – асимметричные взаимоотношения между федерированным государством и более крупной федеративной державой. В этом случае основой поддержания союза является сохранение федерированным государством широкой внутренней автономии при отказе от некоторых форм участия в управлении федеративным образованием. В Соединенных Штатах подобное устройство называется «содружеством» (commonwealt). Именно таким образом построены взаимоотношения этой страны с Пуэрто-Рико и Гуамом.

Четвертый подвид – ассоциированная государственность (associated statehood) – сходен с описанным выше в той же степени, в какой конфедерация сходна с федерацией. И в том и в другом случае отношения асимметричны, но при ассоциированной государственности федерированное государство в меньшей степени связано с федеративной державой, и в конституции, оформляющей взаимоотношения сторон, как правило, предусмотрена возможность разрыва существующих между ними уз при каких-то специально оговоренных условиях. Подобного рода взаимоотношения установлены между Соединенными Штатами, с одной стороны, и Федерированными Штатами Микронезии и Маршалловыми островами – с другой.

Помимо уже названных существуют и другие – квазифедеративные – формы, в том числе:

1)  унии (например, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии);

2)  лиги (например, Ассоциация государств Юго-Восточной Азии);

3)  кондоминиумы (например, Андорра под совместным протекторатом Франции и Урхельского епископа (Испания);

4)  конституциональная регионализация (например, Италия);

5)  конституциональное самоуправление (например, Япония).

Каждая из данных форм или конкретных их вариаций предлагает свое собственное решение неких специфических проблем управления, встающих в этом мире, но все они призваны найти пути, позволяющие обеспечить сочетание единого управления политией в целом с достаточным уровнем самоуправления ее частей и/или добиться создания системы соучастия во власти с тем, чтобы способствовать демократическому самоуправлению всего государства либо его составляющих. В XX столетии (начало этому процессу было положено Октябрьской революцией в России) некоторые тоталитарные режимы, стремясь укрепить свою власть, воспользовались тем, что они называли федерализмом, предоставив минимально необходимый уровень культурной автономии проживающим на их территории этническим группам. В последующие годы между исследователями федерализма развернулись дискуссии о том, есть ли действительные основания рассматривать подобные формы в рамках тоталитарных систем в качестве федеративных. Часть ученых утверждала, что поскольку по самой своей сути федерализм – это средство укрепления демократического республиканизма, предполагающего разделение властей, тоталитарные системы, неотъемлемой чертой которых является неприятие разделения властей в какой бы то ни было форме, не могут быть подлинно федеративными. Другие, не отрицая справедливости подобных утверждений, доказывали, что воздействие федерализма, даже если тот был задуман в качестве ширмы, придает определенного рода институционально-конституционную силу местным этническо-территориальным интересам, позволяя им сохраняться хотя бы в ограниченном виде. Как показало дальнейшее развитие событий, правы были и те и другие.

Стоило пасть тоталитарным режимам, СССР, Чехословакия и даже Югославия, где режим был относительно мягким, раскололись, и по меньшей мере в двух случаях из трех этот раскол повлек за собой кровопролитие. В то же самое время формирование на территории распавшихся образований новых государств происходило в рамках установленных ранее федеральных границ и преподносилось как обретение каждой из входивших в состав федерации этнических единиц суверенитета и независимости. Несомненно также, что для установления и/или поддержания мира – по крайней мере в двух случаях из трех названных – потребуются какие-то альтернативные федералистские решения.

Из всего вышесказанного следует, что в своей основе федерализм – это вопрос взаимоотношений. Он воплощается в конституциях и институтах, структурах и функциях, но в конечном счете имеют значение именно взаимоотношения.

Сравнительный анализ федерализма

…Хорошо известно, что не бывает абсолютно одинаковых федеративных систем; в каждой из них достигнуто свое соотношение соучастия во власти и ее разделения. Так, в отличие от германоязычных стран, где широта полномочий центральных правительств обычно уравновешивается передачей институтам федерированных единиц функций управления непосредственной реализацией этих полномочий, в англоязычных федеративных системах важнейшие конституционные функции, как правило, осуществляются раздельными для каждого уровня управления институтами. Это одна из причин, почему институты, механизмы и процедуры одной федеративной системы так трудно пересадить в другую, предварительно не внеся в них существенные изменения, которые позволили бы приспособить их к иным условиям.

Весьма разнятся между собой и типы общего баланса или искомого соотношения соучастия во власти и ее разделения, присущие федерациям и конфедерациям, симметричным и асимметричным федеративным образованиям, а также иным формам федеративного устройства. Другими словами, сильный Европейский Союз – это не Соединенные Штаты Европы. В первом случае мы имеем дело с конфедерацией, во втором – речь шла бы о федерации, т. е. о совсем ином типе федеративного устройства. Более того, в свете европейской политической культуры Соединенные Штаты Европы были бы гораздо более бюрократизированным и ориентированным на исполнительную власть государством, чем Соединенные Штаты Америки. Этот факт должен сыграть свою роль при решении вопроса о том, преобразовывать ли ЕС в федерацию или нет.

Что мы уже знаем о федерализме

Что же удалось узнать в ходе проведения международных сравнительных исследований федерализма? Набор общепризнанных на сегодня положений в этой области можно свести примерно к следующему.

1. Жизненно важным для идеи федерализма является наличие гражданского общества. Подтверждением может служить тот факт, что современный федерализм не проявлялся до тех пор, пока идея гражданского общества не стала основополагающей для политической жизни Запада. Под гражданским обществом в данном случае понимается политическое и общественное устройство, при котором государство обрамляет общество, но одно коренным образом отделено от другого. Область общественного ограничивает сферу распространения государства, и при этом имеется достаточное поле, где главенствует частная жизнь, легитимная по своему собственному праву и огражденная от необоснованного вмешательства государства. Следствием всего вышесказанного является ограниченное государство, где граждане могут сами добиваться для себя счастья, как они его понимают. У правительства имеется достаточно власти для регулирования тех сфер общественной жизни, в которых может потребоваться принудительное вмешательство, но еще большая часть общественной жизни организуется индивидами, добровольно объединяющимися для сотрудничества в достижении общих целей. Гражданское общество состоит из индивидов и их ассоциаций; федеративное гражданское общество предполагает наличие широкого спектра таких ассоциаций, обслуживающих многообразие полей большей или меньшей протяженности, на которые делится гражданское общество. Наиболее развитые федеративные гражданские общества отвергают идею материализованного государства. Государство рассматривается как наиболее всеохватывающая ассоциация, но не более того.

2. В политической теории англоязычных стран, и в первую очередь в американской теории федерализма, отсутствует понятие государства как такового. Политически полновластный народ (как правило, о нем говорят как о политически полновластном волей Божьей) заключает договор о формировании политического сообщества (body politic) или государства (commonwealth) и посредством этого или дополнительного договора учреждает всевозможные правительства и передает им столько власти, сколько считает нужным. Ни одно правительство не является полностью суверенным, оно обладает только теми полномочиями, которые делегированы ему суверенным народом, и потому возможно одновременное существование – рядом друг с другом – нескольких правительств сразу. Их компетенции могут частично совпадать, либо для каждого из них может быть выделен собственный сегмент властных полномочий в рамках общего целого, очерченных правительствами с наиболее широким полем охвата. Но в любом случае их взаимоотношения должны быть организованы на основе надлежащих принципов и соответствующей практики межправительственных отношений.

Федеративные системы континентальной Европы и стран, находящихся под влиянием континентально-европейской политической мысли, строятся на несколько иных постулатах. Предполагается, что политически полновластный народ путем договора создает свое гражданское общество, а также учреждает государство, которое призвано служить этому народу и его гражданскому обществу. Континентально-европейское «государство» более отделимо по своей структуре от гражданского общества, нежели описанная выше всеобъемлющая политическая ассоциация, и более централизовано, чем простая совокупность правительств. Тем не менее его предназначение также заключается в том, чтобы быть орудием в руках учредившего его суверенного народа и подчиняться ему.

И в одном, и в другом случае результатом должна быть полития, организованная в виде своеобразной матрицы, включающей в себя правительства с большим или меньшим полем охвата, где федеральное правительство служит формообразующей структурой, обрамляющей наиболее широкое поле – гражданское общество, а правительства федерированных единиц в очерченных таким образом границах обрамляют свои соответствующие сегменты и обслуживают их. Такого рода матрица заметно контрастирует с иерархической моделью властной пирамиды, при которой государство стоит над правительствами среднего и низшего уровня (для обозначения последних чаще всего употребляется понятие «власти», тогда как термин «правительство» используется исключительно по отношению к государству как носителю суверенной власти в гражданском обществе) и над народом, фактически составляющим основание пирамиды. Принципиально отличается она и от олигархической модели, при которой существует единый центр власти, окруженный периферией, в большей или меньшей степени связанной с этим центром и оказывающей на него большее или меньшее воздействие.

И иерархическая, и олигархическая модели являются «нормальными» в том смысле, что при естественном течении событий власть самоорганизуется в виде пирамиды или вокруг единого центра и элиты стремятся занять свое место либо на вершине такой пирамиды, либо во властных центрах. Федерализм можно рассматривать как конституциональное средство вмешательства в естественный ход вещей с целью предотвратить подобную иерархизацию и централизацию. Структурная децентрализация, утвержденная посредством внедрения федералистских принципов и осуществления соответствующих мероприятий, использует силу институтов, сознательно учрежденных именно для того, чтобы предотвратить или, по крайней мере, значительно ослабить воздействие «железного закона олигархии». Выявление и анализ возможных форм структурной децентрализации с точки зрения того, что возможно провести в жизнь и что в действительности уже существует, относятся к числу важнейших задач, стоящих при исследовании федерализма.

Один из возможных путей определения типа структурной децентрализации (федерация или конфедерация) – выяснение соотношения властной нагрузки различных единиц внутри матрицы. При федеративном устройстве правительство с самым широким полем охвата является также наиболее всеобъемлющим и потенциально наиболее сильным, контролирующим выполнение тех жизненно важных задач, которые придают политии ее форму, тогда как при конфедерации основные составляющие ее единицы несут главную властную нагрузку и являются, с точки зрения решения жизненно важных задач, наиболее сильными. По своему внутреннему строению входящие в состав конфедерации единицы могут даже напоминать иерархическую или центр-периферийную модели, а предполагаемое федеративной матрицей относительное равенство может быть сведено к области отношений между институтами с наиболее широкой сферой охвата, т. е. к взаимоотношениям между локальными полями в рамках общей матрицы. Однако если нет самой такой матрицы, говорить о федерализме полностью бессмысленно.

3. По существу, в основе федеративной матрицы лежит территориальный принцип. Федерализм может быть расширен или усилен путем официального признания консоциативных институтов или других форм нетерриториального соучастия во власти, все они должны найти надлежащую территориальную основу. В нынешние времена федерализм, строящийся на какой-то иной основе, оказывается весьма недолговечным (в отличие от досовременного племенного федерализма). Причина, вероятно, заключается в том, что добиться установления устойчивого конституционального порядка возможно для территорий и населяющих их народов, но не на внетерриториальной основе, поскольку в этом случае крайне трудно очертить границы, без которых невозможно внутреннее разделение власти и долевое участие в ее отправлении.

4. Чтобы федеративная система могла успешно функционировать, вся территория данной политии должна быть федерализирована. В политиях, где каким-то территориям, населенным конкретными меньшинствами, предоставлена автономия (даже если она реальна), a контроль над другими полностью остается в руках центрального правительства, происходит периферизация получивших особые полномочия регионов. Там, где центральное правительство должно осуществлять как центральную, так и местную власть, оно в состоянии не только запугать федерированные регионы, но и задавить их. В любом случае подобная ситуация скорее всего закончится конфликтом, тем более что такие формы выборочной автономизации, как правило, используются для сглаживания этнических противоречий, вне зависимости от всего другого крайне опасных для федерализма.

Составные части, на которые делится территория политического сообщества, не обязательно должны быть полностью равными: они могут весьма сильно различаться между собой при том, однако, условии, что ни одна из этих частей не будет столь обширной или доминирующей, чтобы это угрожало (или создавало впечатление, что угрожает) единству или полномочиям остальных. Во времена второго рейха Пруссия просто-напросто подавляла все другие государства, входившие в состав германской федерации, подавляла до такой степени, что прусские институты даже выполняли функции общегерманских. В свою очередь Соединенные Штаты, в состав которых входят и столь громадные штаты, как Калифорния и Нью-Йорк, и столь маленькие, как Род-Айленд (и весь набор промежуточных вариантов), от существующих неравенства и многообразия, возможно, даже выигрывают, поскольку, когда начинают действовать факторы, связанные с географическим положением и политической культурой, подобные неравенство и многообразие выступают в качестве стабилизирующих элементов.

Аналогичные территориальные деления могут существовать в рамках так называемого форалистического устройства (от испанского fuero [41] ), т. е. двусторонних соглашений между центральным правительством и конкретными составными единицами. Так, с принятием Конституции 1978 г. в современной Испании были заложены основы федеративной системы. Согласно новой конституции вся Испания делилась на автономные региональные сообщества. Одновременно предусматривалось, что Страна Басков и Каталония, а любая другая региональная общность, которая того пожелает (в конечном итоге ими оказались Галисия и Андалусия), могут в индивидуальном порядке вести переговоры с Мадридом относительно устройства своих управленческих механизмов и объема передаваемой региональным правительствам власти. Большинство других регионов страны предпочло удовольствоваться тем базовым разделением власти, которое устанавливалось конституцией и введенными в соответствии с ней законами. Во всех случаях, однако, каждая входящая в состав страны территориальная единица должна была иметь собственное региональное правительство, обладающее переданным ему и гарантированным конституцией определенным минимумом реальных властных полномочий.

5. Все эти элементы структурной композиции и строения институтов, возводимые с целью обеспечить создание относительно сложной системы разделения власти и полномочий и соучастия в их отправлении, будут эффективными лишь в том случае, если они обслуживают население с соответствующей или по крайней мере близкой политической культурой. Тот факт, что имеется особая федералистская политическая культура, к настоящему времени признается уже всеми специалистами в области сравнительного федерализма, хотя вопрос о ее составляющих до сих пор не до конца выяснен. Очевидно, что наиболее эффективными являются те федеративные системы, которые подкрепляются соответствующими политическими культурами. Наиболее федералистской является, наверное, политическая культура Швейцарии, но элементы, подкрепляющие федеративное устройство, обнаруживаются в политических культурах и других «классических» федераций.

Если политическая культура не соответствует полностью федеративному устройству, то она должна быть по меньшей мере достаточно близкой, способной принять федеративные композиционно-институциональные механизмы и отношения и сделать их дееспособными. Прийти к какой-то форме федеративного устройства можно и в том случае, если политическая культура нейтральна или если в рамках потенциального федеративного образования имеется несколько политических культур, уравновешивающих друг друга. Но если политическая культура враждебна по отношению к федерализму, возможности существования федеративной системы в какой бы то ни было форме резко сокращаются.

6. Жизненно важным в этом отношении является стремление к федерализации. В идеале такое стремление порождается самой политической культурой. Однако иногда оно может развиться независимо от политической культуры, в результате определенного стечения обстоятельств. Разумеется, в первом случае возможность успешного проведения в жизнь принципов федерализма значительно усиливается, но и при втором варианте развития стремление к федерализации может послужить противовесом неблагоприятному политико-культурному окружению.

7. Чтобы быть дееспособными, любые федеративные системы и их механизмы должны возводиться обеспечивающим широкое общественное согласие образом. Обычно федеративные системы возникают тогда, когда имеется согласие народов ряда политий на создание общих структурообразующих институтов, как правило, на основе «комплексной сделки» путем взаимных уступок, именуемой «конституцией». Раз возникнув, большинство федеративных систем могут, используя какие-то специально установленные конституционные процедуры, включать в свой состав новые единицы. Правда, в конфедерациях «старого образца», образованных из ранее независимых политий, набор входящих в систему членов чаще всего определялся изначально; случаи, когда в уже готовое объединение входили новые члены, были крайне редкими. Однако другие федеративные образования, и особенно конфедерации «нового типа», создаются на основе скорее сети соглашений, чем единовременного акта объединения. Так, в частности, создавались Европейский Союз и Вест-Индийская Федерация. Аналогичным образом в средние века и на заре нового времени строилась Швейцария, в XIX в. сменившая – путем заключения новой конституционной «сделки» – свое конфедеративное устройство на основе сети соглашений на федеративное. Движется ли Европейский Союз в том же направлении или нет, сказать пока трудно, однако если его цель – сохранение конфедеративного (или равноценного конфедеративному) устройства, его сегодняшняя политика использования сети соглашений представляется вполне удачной.

8. Чтобы успешно функционировать, федеративная система должна найти надлежащий баланс между сотрудничеством центрального правительства и федерированных единиц и конкуренцией между ними. Это предполагает соответствующее сочетание раздельных структур с отношениями функционального сотрудничества, культуру взаимопризнания законов в административной и судебной практике, а также открытость процесса взаимоторговли. Пользуясь принятой в Америке терминологией, можно сказать, что требуется определенная доля как двухуровневого федерализма, так и федерализма сотрудничества, позволяющего правительствам объединенными усилиями добиваться достижения общих целей. В то же самое время, если каждое правительство не будет сохранять за собой право на принятие решений и свободу сказать «нет», данное «сотрудничество» окажется лишь прикрытием насилия со стороны центральной власти. Мы не раз могли наблюдать подобное развитие событий. Установление иерархической юридическо-административной системы в Австрии; аккумуляция центральным правительством громадных полномочий в сфере налогообложения в ущерб правам штатов и манипулирование этими полномочиями через Дотационную комиссию в Австралии; широкое использование президентского правления в Индии – вот лишь три из огромного множества примеров, которые здесь можно было бы привести.

9. При обсуждении федеративных образований в центре внимания нередко оказываются различия между системами, основанными на разделении властей, и парламентскими системами, особенно вест-минстерского образца. В системах, основанных на разделении властей, огромную роль играют конституционные суды и межправительственное административное сотрудничество, тогда как в парламентских системах отчетливо заявила о себе тенденция к превращению коллегиальных органов, образуемых первыми министрами, министрами юстиции или какими-то другими должностными лицами, в неформальный, но важнейший механизм принятия решений. Хотя оба типа механизмов используются как при одной, так и при другой форме организации власти, в XX столетии исполнительная власть обрела более полный контроль над законодательной именно в рамках парламентской системы, где она, используя свое парламентское большинство, вне сомнения, в состоянии выступать от имени последней; и потому при такой системе коллегиальные органы на деле способны говорить за свои политии. Воспрепятствовать этому может лишь сопротивление, идущее из внепарламентских источников (так фактически и произошло при решении конституционных вопросов в Канаде). При системе, основанной на разделении властей, исполнительная власть не может обязать законодательную выполнять свои указания, поэтому такие системы менее пригодны для использования коллегиальных органов, разве что для принятия технических решений. В то же время конституционные суды подобных систем будут склонны поддерживать структурообразующие институты, если, конечно, в состав самих этих судов не будут введены представители федерированных единиц.

Системы, строящиеся на разделении властей, в большей степени, чем парламентские, опираются на обстоятельные писаные конституции, которые принимаются на основе всеобщего согласия и в которых оговорены конституционные проблемы (хотя парламентские системы эволюционируют в том же направлении). Конституционные документы федеративных образований англоязычных стран, как правило, бывают достаточно гибкими, в то время как в германоязычных федеративных образованиях подобные документы сформулированы более четко и менее поддаются неформальной модификации через интерпретацию. Они гораздо длиннее, чем конституции англоязычных стран, и в них чаще вносятся формальные изменения.

Проводившиеся в последние годы исследования позволяют нам также лучше понять существо противостоящих федерализму сил. Одни из них выступают с унитаристских позиций, другие стремятся к фрагментаризации. К первой категории относятся силы, исповедующие якобинский, тоталитарный и технократический подходы. Эгалитаризм якобинцев принимает столь радикальные формы, что любого рода отклонения от единого образца становятся фактически неприемлемыми и лишь самые незначительные – допустимыми, в то время как для тоталитаризма неприемлема сама идея легитимности разделения властных полномочий, которая противоречит его основным принципам. Противодействие, которое встречает федерализм со стороны административных иерархий, не носит столь всеобъемлющего характера. Административные иерархии по самой своей природе неидеологичны, но они также порождают идеологию – технократизм, которая в целом направлена против федералистской децентрализации и разделения властных полномочий. На протяжении первых двух третей XX столетия утверждению федерализма препятствовали прежде всего унитаристские тенденции в обществе.

Среди второй категории сил наиболее опасным для федерализма является, скорее всего, этнический национализм. Бытует представление, что федерализм может быть эффективным средством решения проблем, связанных с межэтническими конфликтами. На деле же полиэтнические федерации относятся к числу тех, которые труднее всего поддерживать; они имеют наименьшие шансы на сохранение, поскольку образованные по этническому принципу единицы, как правило, не хотят сливаться в подразумеваемые федерацией тесные объединения. Не исключено, что гораздо больше шансов на успех имеют конфедерации разноэтнических государств. Полиэтнические федерации несут с собой угрозу гражданской войны, разноэтнические конфедерации – лишь угрозу распада на составные части. Необходимость обуздать этнический национализм является на сегодняшний день не только самым распространенным, но и самым труднореализуемым основанием для федерализма.

Этнический национализм – наиболее эгоцентричная форма национализма; на его основе труднее всего возвести систему конституционализированного соучастия во власти. Теория федерализма предполагает национализм на базе согласия, каким бы ни было его демографическое содержание, согласия, которое делает возможным как разделение властных полномочий, так и соучастие в их отправлении. В свою очередь, современный национализм по большей части делает упор на то, что разъединяет людей: язык, религию, национальные мифы и т. п. На деле успешно функционирующими являются, как правило, те полиэтнические федеративные системы, в которых границы федерированных единиц не полностью совпадают с границами этнических образований. С федерализмом согласуется лишь тот тип национализма, который формулируется через договор или согласие сообщества индивидов и затем оформляется в соответствующих конституционных документах, разграничивающих сферы, отводимые федеративной системе, с одной стороны, и входящим в нее единицам – с другой.

В целом этнический национализм, восходящий к образцам XIX в., стремится навязать любому свободному правительству собственную бескомпромиссность. Федерализм – это демократическая «золотая середина», предполагающая переговоры и компромиссы. Любые проявления бескомпромиссности в жизнедеятельности общества делают его осуществление более сложным, а то и в принципе невозможным.

Многие ожидания, связанные с использованием федеративных принципов и механизмов, весьма часто оказываются иллюзорными. И все же никогда прежде эти принципы и механизмы ни применялись столь широко и успешно, как в настоящее время. Федерализм имеет свойство привлекать на свою сторону тех, кто занят поиском панацей. Эти поиски, конечно, бессмысленны – панацей не бывает, однако принципы, механизмы и практика федерализма, как и демократии в целом, даже когда они воплощаются не в полном объеме, нередко способствуют укреплению сил демократии и мира на планете. При проведении сравнительных исследований федерализма все это следует иметь в виду.

M. Шугарт, Дж. Кэрри. Президентские системы [42]

Современные определения: институциональные критерии

Используемое в настоящей работе определение президентской формы правления (или «чисто» президентской системы) включает следующие положения:

? всенародное избрание носителя верховной исполнительной власти;

? сроки полномочий носителя верховной исполнительной власти и законодательного органа – фиксированы и не зависят от доверия сторон друг к другу;

? выборная исполнительная власть назначает правительство, определяет его состав.

Данная трехчленная дефиниция, наряду с констатацией того, что президент должен избираться либо непосредственно гражданами, либо избираемой гражданами специальной коллегией выборщиков, указывает на раздельность источников формирования и поддержания правительства (исполнительной власти) и законодательной ассамблеи. Можно выделить также четвертый критерий, логически вытекающий из предыдущих:

? президент имеет известные, определенные конституцией права в законодательной сфере. <…>

Премьер-президентская система

…Премьер-президентская система характеризуется тем, что:

? президент избирается всенародно;

? президент наделен существенными полномочиями;

? одновременно с президентом существуют и выполняют функции исполнительной власти премьер-министр и кабинет, ответственные перед законодательным собранием (Duverger, 1980).

Первый критерий предполагает наличие всенародно избранного носителя исполнительной власти, но, в отличие от президентской системы, президент не является обязательно «верховным» носителем этой власти, а должен сосуществовать с премьером – главой правительства. Относительные объемы полномочий сторон могут существенным образом варьировать в зависимости от страны, а также от конкретных обстоятельств в рамках одной и той же страны.

Второй критерий – наличие у президента неких политических полномочий. Отличие от президентской системы состоит в данном случае в том, что в условиях премьер-президентского режима эти полномочия не обязательно должны быть законодательными. Они могут включать, к примеру, возможность вынести законопроект на референдум или оспорить его в судебном порядке. Предоставление президенту иных законодательных полномочий, таких как право вето или право издавать указы, легко может привести к конфликту между ним и другой частью исполнительной власти, зависящей от доверия законодательного собрания. Однако в некоторых премьер-президентских системах президент наделялся и наделяется подобными полномочиями. Более типичны – и более соответствуют характеру рассматриваемого режима – полномочия, связанные с формированием правительства: например, право выдвигать кандидатуры министров и делать назначения на неправительственные должности. В премьер-президентских системах президенты обычно располагают также правом распускать парламент. Важно отметить, что данная система не обеспечивает президенту возможность контролировать правительство или ассамблею законодательными средствами. Чертой, при пересечении которой режим перестает быть премьер-президентским, является предоставление президенту права единолично решать вопрос о смещении министров. Наличие такого права противоречило бы третьему из выделенных нами критериев – зависимости кабинета от законодательного собрания. <…>

Другие типы режимов

Если президент имеет право назначать и смещать министров, но при этом министры зависят от доверия законодательного собрания, можно говорить об особом режиме. Такие режимы, представленные в мировой практике несколькими примерами, мы будем называть президентско-парламентскими. Подобно тому как термины «президентская» и «парламентская система» указывают на то, какой выборный институт уполномочен определять состав правительства, а термин «премьер-президентская система» фиксирует ведущую роль премьер-министра при наличии президента, наделенного значительными полномочиями, предложенный нами термин схватывает сущностную характеристику президентско-парламентских систем – главенство президента в сочетании с зависимостью кабинета от парламента. Отсюда вытекает определение режима:

? наличие всенародно избранного президента;

? президент назначает и смещает членов кабинета;

? члены кабинета должны пользоваться доверием парламента;

? президент имеет право распустить парламент (законодательную ветвь власти в целом).

Данное определение показывает, что выделенный режим отличается от основных идеальных типов – президентской и премьер-президентской систем – в двух отношениях. Во-первых, если в условиях президентской и премьер-президентской систем и президент, и законодательное собрание могут играть определенную роль в формировании кабинета путем выдвижения или утверждения кандидатов на министерские посты, но лишь одна из ветвей власти уполномочена смещать министров, то президентские парламентские режимы предоставляют президенту и парламенту равные полномочия по смещению членов кабинета. Во-вторых, несмотря на значительный объем власти президента над кабинетом, при президентско-парламентской системе законодательная и исполнительная ветви власти не имеют раздельных источников поддержания. При президентском режиме максимальное разделение источников формирования и поддержания властей является нормой. При президентско-парламентской системе наличие у парламента полномочий по формированию правительства означает, что исполнительная власть лишена независимых источников поддержания. То же самое безусловно относится и к премьер-президентской системе, но за существенной разницей: здесь право формировать новое правительство остается за парламентом, невзирая на то, что большинство кандидатур выдвигается президентом. При президентско-парламентской системе правительство заново формируется президентом, хотя парламент может опять выразить ему недоверие. Более того, во многих таких системах за президентом, в дополнение к его полномочиям по формированию правительства, закреплено право распускать законодательное собрание. А это и означает, что раздельное поддержание властей отсутствует.

…Основная проблема, которой чреват фиксированный срок президентских полномочий, состоит в том, что носитель верховной исполнительной власти может лишиться всякой популярности в народе или отчасти сохранить такую популярность, но вызвать стойкую оппозицию парламентского большинства (Mainwaring, 1992; см. также Linz, 1987). Такой президент едва ли способен начать и практически осуществить какую бы то ни было программу, нуждающуюся в законодательном закреплении, пребывая в состоянии постоянной конфронтации с парламентским большинством, стремящимся к реализации альтернативной программы. Но даже когда президент не встречает никакой поддержки со стороны граждан, он остается главой правительства (и государства) пока не истечет фиксированный срок его полномочий, если, конечно, его не сместят с помощью импичмента или каких-то неконституционных средств. Не предусматривающие вотума недоверия президентские системы лишены институциональных средств смещения непопулярных – а иногда и некомпетентных – носителей верховной исполнительной власти. <…>

Соотношение избирательских предпочтений искажается уже при выборах президента, когда же происходит формирование правительства, это искажение не ослабевает, а еще больше усиливается. В отличие от парламентской и премьер-президентской систем, президентский режим не способствует достижению межпартийных компромиссов с целью формирования правительственных коалиций. Да и в самом кабинете президент – отнюдь не первый среди равных, каковым неизбежно является премьер (Lijphart, 1989). Даже в тех немногих случаях, когда для утверждения министров требуется санкция законодательного собрания, сместить их может лишь президент. Чаще всего посты получают члены президентской партии или беспартийные эксперты и лишь крайне редко – сторонники оппозиции. В большинстве президентских систем министры не имеют права совмещать правительственную должность с членством в парламенте, вследствие чего возможности парламентской оппозиции влиять на действия исполнительной должности еще более сокращаются. <…>

Лейпхарт считает, что отсутствие значимого представительства меньшинств в правительстве подрывает способность президентской системы разрешать конфликты, основанные на сложных или глубинных политических расколах, т. е. именно на тех расколах, которые характерны для многосоставных обществ. Ниже мы обсудим препятствия достижению консенсуса между законодательным собранием и президентом в условиях президентской системы. Утверждение же Лейпхарта состоит в том, что даже пропорциональное представительство в правительстве снижает вероятность возникновения отношений, основанных на консенсусе, внутри исполнительной власти – такие отношения скорее возникнут в условиях парламентской системы, чем при президентском режиме…

Двойная демократическая легитимность. Последняя группа аргументов против президентской системы основана на том, что такого рода система дает основания для отдельных друг от друга и соперничающих между собой претензий на демократическую легитимность со стороны законодательного собрания и исполнительной власти. <…>

Развивая аргументацию, сочетающую темы временной негибкости двойной демократической легитимности, Линц высказывает предположения, что истинная проблема президентской формы правления состоит в избрании ответственности перед избирателями. По мнению исследователя, сложность создания коалиций после президентских выборов ведет к тому, что они создаются еще до выборов. Это дает избирателям шанс обеспечить президентско-парламентским большинством. Но после выборов, согласно Линцу, политические руководители лишены пространства для политического маневра; трудно «вступать в сделки, которые трудно оправдать публично, но некоторые зачастую необходимы» (Linz, 1987). <…>

Ф. Риггс. Сравнительная оценка президентской формы правления [43]

Определяющий критерий. Определение президентской формы правления, предложенное здесь, предполагает четкое разграничение двух ключевых ролей представительного правления: роль главы государства и роль главы правительства. Это различие является основополагающим, поскольку «непрезидентские» (non-presidentialist) системы часто избирали «президентов», которые являлись главами государства, но не главами правительства. В парламентских системах эти две роли легко различимы: главой правительства является премьер-министр, тогда как главой государства – либо конституционный монарх, либо избранный президент. Обычно президент здесь также выполняет свои обязанности в течение ограниченного срока и не может быть смещен парламентским вотумом недоверия, но это отнюдь не делает их режимы «президентскими». Термин «президент» часто используется также для обозначения главы государства в странах с однопартийным или даже военно-авторитарным режимами, но из-за этого они не становятся «президентскими».

В режимах с президентской формой правления избранный глава правительства всегда является одновременно и главой государства.

Итак, под президентской формой правления я понимаю только те представительные правления, в которых глава правительства избирается на строго установленный срок исполнения полномочий, т. е. он не может быть смещен с занимаемого поста путем вотума недоверия, выражаемого конгрессом.

Градация различий. Различия между президентской формой правления и парламентской следует рассматривать как их логическую противоположность, а не противоречивость. Представительное правление не обязательно является президентским или парламентским в чистом виде. Существуют и возможные промежуточные варианты, «полупрезидентские» или «полупарламентские» по своему характеру.

Рассмотрим, например, V Французскую Республику, которую Морис Дюверже (1980) охарактеризовал как полупрезидентскую (semi-presidential). Хотя глава государства (президент) здесь действительно избирался на определенный срок правления, глава правительства (премьер-министр) должен был распоряжаться парламентским большинством. При условии, что президентская партия располагала таким большинством, президент мог избрать премьер-министра из членов своей собственной партии, что тем самым давало ему возможность управлять как фактическому главе правительства. В другом случае глава правительства (премьер-министр) мог принадлежать к оппозиционной партии, чтобы иметь возможность получить поддержку парламента, как это произошло в период между 1986 и 1988 г., когда президент страны Франсуа Миттеран должен был назначить премьер-министром лидера оппозиционной партии Жака Ширака. В такие моменты президент не является Президентом «с большой буквы» (в буквальном значении). Хуан Линц представляет V Республику как «гибридную» (1990).

Скотт Мейнуоринг (1989) также определяет Чили и Бразилию как полупрезидентские, хотя их конституционные нормы отличались от норм V Французской Республики. Луис Гонзалес (1989) использовал термины «полу– и неопарламентский» для характеристики менявшегося содержания конституции в Уругвае. Хартии 1934 и 1942 г., например, обладали неопарламентскими чертами, поскольку президент имел право распускать законодательный орган, а последний мог выражать недоверие министрам, вынуждая президента уйти в отставку – но эти полномочия никогда не были применены на практике (Гонзалес, 1989). Уругвайская конституция 1967 г. сохранила за президентом право роспуска конгресса и проведения новых выборов после того, как какому-либо министру было выражено недоверие, но в данном случае не требовалось, чтобы он (президент) ушел в отставку (Джиллеспи, 1989).

X. Линц. Опасности президентства [44]

Парламентская и президентская системы

Строго говоря, парламентаризм – это такой режим, при котором единственно демократическим законным институтом является парламент, а власть правительства находится в полной зависимости от парламентского вотума доверия. Хотя в ряде парламентских режимов ставка на определенные личности в партийном руководстве ведет к тому, что премьер-министры все в большей степени начинают походить на президентов, тем не менее за исключением вопросов роспуска кабинета и предложений о новых выборах премьеры не могут непосредственно обратиться к народу, минуя его представителей. Парламентские системы могут включать и институт президентства (при этом президент избирается прямым народным голосованием), однако президенты, как правило, не имеют возможности серьезно соперничать с премьер-министрами во всем, что касается властных полномочий.

В системах президентского правления глава исполнительной власти, наделенный значительными конституционными полномочиями, включая контроль за составом кабинета и администрации, избирается прямым голосованием на определенный срок и не зависит от вотума доверия парламента. Он не только «держатель» исполнительной власти, но и символический глава государства, который в период между выборами может быть отстранен от власти только через «импичмент». На практике же, как показывает исторический опыт США, президентская система тем не менее зависит – в большей или меньшей степени – от сотрудничества с властью законодательной, таким образом, соотношение между исполнительной и законодательной ветвями власти может сильно разниться и в президентских системах.

В том же, что касается президентского правления, следует выделить два момента. Первый – президент всегда настаивает на демократической легитимности – вплоть до обращения к плебисциту – своей власти; второй – четко установленный срок его правления. И тот и другой моменты требуют пояснений. Бывают президенты, которые приходят к власти, получив меньше голосов, чем иные премьеры правительств меньшинства. К примеру, Сальвадор Альенде стал президентом Чили в 1970 г., имея 36,2 % голосов, полученных при объединении разнородных оппозиционных сил, а вот Адольфо Суарес в Испании в 1979 г. стал премьером, получив 35,1 % голосов. Очевидно, что шестилетний мандат Альенде собрал при этом явно меньшее число голосов, тогда как Суарес примерно в той же ситуации вынужден был сотрудничать с другими партиями для сохранения власти правительства меньшинства. По примеру английского политического мыслителя Уолтера Бейджхота (Walter Bagehot) можно сказать, что система президентского правления придает занимающему должность президента «церемониальные» функции главы государства наряду с функциями «действительного» главы исполнительной власти, создавая ему таким образом ауру, «имидж», порождающие в народе особые надежды. Таких векселей лишен даже самый популярный премьер-министр.

Но самое уязвимое то, что в системе президентской власти законодатели, особенно когда они представляют сплоченные и дисциплинированные партии, выдвигающие идеологические и политические альтернативы, могут также претендовать на демократическую законность, особенно при выборе направления, противоположного курсу президента. Кто же в подобных обстоятельствах имеет больше оснований выступать от имени народа: президент или большинство в законодательном органе, выступающее против его политики? Здесь конфликт неизбежен, поскольку обе стороны получили власть в результате народного голосования на основе свободной конкуренции между четко сформулированными альтернативными программами. Не случайно, что в ряде подобных ситуаций вооруженные силы часто вмешивались в дело в качестве посредника. <…>

Парадоксы президентской системы власти

…Если попытаться в нескольких словах изложить суть основного различия между президентской и парламентской системами, то можно сказать, что парламентаризм придает политическому процессу определенную гибкость, тогда как системе президентского правления присуща жесткость. Подобная жесткость, могут возразить сторонники президентского правления, это положительный момент, поскольку она помогает предотвратить неопределенность и отсутствие стабильности, характерные для парламентской системы. Ведь при парламентской форме правления множество «действующих лиц» – партии, их лидеры и даже рядовые законодатели – могут в любой момент в период между выборами внести какие-то кардинальные изменения, произвести перегруппировки и, что самое главное, назначить или сместить премьер-министра. Но хотя необходимость в наличии твердой власти и предсказуемости вроде бы говорит в пользу президентской формы правления, такие неожиданные события, как, скажем, смерть президента или серьезные ошибки, допущенные им под давлением непредвиденных обстоятельств, могут сделать президентскую власть еще менее предсказуемой и зачастую даже более слабой, чем власть премьер-министра. Последний всегда может повысить свою «законность» и увеличить свою власть путем получения вотума доверия или в результате роспуска парламента и проведения новых выборов. Кроме того, смещение премьер-министра не обязательно сопровождается кризисом власти.

Подобные соображения особенно важны в периоды перехода от одного режима к другому и при необходимости консолидации власти, когда жесткие положения президентской конституции уступают перспективе компромисса, предлагаемого парламентаризмом. <…>

Выборы по принципу «победитель получает все»

…Система президентского правления вызывает большие сомнения, поскольку она работает по принципу «победитель получает все», что само по себе делает демократическую политику игрой с нулевой суммой, а ведь подобные игры, как известно, чреваты конфликтом. Хотя парламентские выборы могут дать абсолютное большинство одной партии, чаще всего такое большинство получает несколько партий. Разделение власти и образование коалиций привычно для глав исполнительной власти, одинаково внимающих требованиям мелких партий. Эти же партии в свою очередь не оставляют надежд на получение некоторой доли власти и, следовательно, своего места в системе власти как таковой. И напротив, убежденность в обладании независимой властью и поддержкой народа может дать президенту ощущение силы, даже когда он представляет интересы незначительного числа политических партий. Учитывая свое положение и роль, он может оказаться перед лицом более жесткой и неприятной оппозиции, чем премьер-министр, который выступает от лица временной правящей коалиции и не претендует на то, чтобы говорить от лица народа. <…>

Опасность президентских выборов по принципу «победитель получает все» усугубляется жесткими сроками действия президентской власти. Обычно на весь период президентского мандата четко определяются победители и побежденные. Не остается никаких надежд на какие-либо подвижки в заключенных союзах, повышение стабильности правительства путем создания крупных коалиций национального единства или коалиций в обстоятельствах чрезвычайных, новые выборы в ответ на резкое изменение обстоятельств и т. д. Вместо этого те, кто проиграл, вынуждены ждать четыре или пять лет, практически не имея доступа ни к исполнительной власти, ни к властным структурам. Выборы по принципу «победитель получает все» слишком высоко поднимают ставки при выборе президента, что неизбежно ведет к обострению отношений в обществе и его дальнейшей поляризации. <…>

Стиль президентской политики

…Наиболее тревожным следствием взаимодействия между президентом и его избирателями является возникновение ложных представлений и подмена «народа» в целом группой своих сторонников. При этом есть опасность, что он будет рассматривать свою политику как отражение народной воли, а политику своих оппонентов – как злые козни, направленные на защиту узких интересов. Конечно, подобное отождествление лидера и народа имеет некоторый популистский оттенок и может даже стать источником силы. Вместе с тем это также чревато отказом признать ограничения своего мандата, на который явное большинство, не говоря уже о простом большинстве, может опираться как на демократическую основу проведения в жизнь своей программы. К сожалению, печальную возможность проявления холодного неуважения, игнорирования или открытой вражды со стороны президента по отношению к оппозиции никак нельзя сбрасывать со счетов.

В отличие от находящегося на недосягаемых высотах Олимпа президента премьер-министр обычно является также членом парламента, который, даже сидя в ложе правительства, остается частью более крупного руководящего органа. В определенные моменты он должен встречаться со своими сотоварищами-законодателями на равных условиях, как это делает, например, английский премьер-министр в период традиционной процедуры ответов на вопросы в палате общин. Если он возглавляет коалиционное правительство, правительство меньшинства или его партия имеет лишь минимальный перевес в парламенте, то практически исключено невнимание его к мнению парламента, в то время как президент возглавляет совершенно независимый орган и говорит с членами парламента, выдвигая при этом свои собственные условия. В президентских режимах особенно неопределенным является положение лидеров оппозиции, которые вообще не могут занимать никакие государственные посты и не имеют даже того полуофициального статуса, каким обладают, скажем, лидеры оппозиции в Англии. <…>

В президентском кабинете значительно меньше вероятность появления сильных, независимо мыслящих членов правительства. Должностные лица президентского кабинета занимают свои посты лишь по прихоти его главы; будучи уволены, они вообще, как правило, исчезают из поля зрения общества. Министры кабинета, возглавляемого премьером, напротив, не являются «креатурами» последнего: обычно они – его коллеги по парламенту и могут, выйдя из состава кабинета, вновь занять там свои места и «беспокоить» своими вопросами премьера на партийных конференциях и в ходе обычной работы парламента столь же свободно, как и все прочие его члены. Более того, президент имеет возможность намного более эффективно защищать членов своего кабинета от критики, в то время как члены кабинета премьера вынуждены регулярно представать перед парламентом, отвечая на различные вопросы, в крайних случаях могут оказаться перед лицом вотума недоверия.

Нет необходимости вникать во все тонкости взаимоотношений между исполнительной и законодательной ветвями власти при различных президентских режимах, чтобы убедиться в том, что все такие системы основаны на двойной демократической законности; при этом не существует демократических принципов разрешения споров между исполнительной и законодательной властями в отношении того, какая же из них фактически является выразительницей воли народа. <…>

Вопросы стабильности

…Многие ученые – в первую очередь в Латинской Америке – в целом скептически настроены к парламентаризму, предпочитая президентскую форму правления. При этом как-то упускается из виду большая степень стабильности, которая в действительности присуща сформированным парламентом правительствам. Непостоянство часто скрывает от глаз исследователей преемственность партий у власти, длительность существования коалиций и то, что лидеры партий и ключевые министры «мужают» в ходе кабинетных кризисов, не оставляя при этом своих постов. Кроме того, исследователи вопросов стабильности правительств упускают из виду нестабильность президентских кабинетов; мало кто замечает также, что парламентские системы – именно в силу своей кажущейся нестабильности – редко впадают в глубокие кризисы. И это не случайно: ведь премьер-министра, оказавшегося замешанным в скандале или потерявшего доверие своей партии или коалиции большинства, чье пребывание на занимаемом посту может спровоцировать серьезные потрясения, устранить от власти намного легче, чем коррумпированного или ставшего очень непопулярным президента. Если столкновение различных интересов не дает возможности сформировать законный с точки зрения демократии кабинет, парламент имеет возможность в конечном итоге избрать нового премьер-министра, который должен будет сформировать новое правительство. В ряде более серьезных случаев назначаются новые выборы, хотя они зачастую и не решают многих проблем и могут даже (как в случае Веймарской Республики в период 1930-х гг.) усугубить их.

Правительственные кризисы и министерская чехарда при парламентской системе правления совершенно исключены в президентском правлении в силу жестко определенного срока правления. Слабой стороной президентства как раз и является отсутствие гибкости в условиях постоянно меняющейся ситуации. Вопрос о смене президента, потерявшего доверие своей партии или народа, чрезвычайно сложен. <…>

Парламентаризм и политическая стабильность

Анализ непривлекательных для перспектив развития демократии сторон президентской формы правления вовсе не означает, что президентская демократия не может быть стабильной; напротив, самый стабильный демократический режим в мире – в Соединенных Штатах Америки – имеет именно президентскую конституцию. Тем не менее есть основания предполагать, что во многих других странах шансов на то, что президентская система правления будет способствовать сохранению демократии, намного меньше.

Хотя очевидно, что парламентаризм предлагает более гибкую основу для создания и укрепления демократии, отсюда вовсе не следует, что хорош любой режим парламентского правления. Более того, чтобы сделать наш анализ более полным, пожалуй, стоит и порассуждать о том, что представляет собой наиболее совершенная форма парламентской конституции и каковы ее конкретные институционные особенности. Одна из них – утверждение поста премьер-министра, который и обладал бы необходимыми властными функциями, и в то же время нес бы за них полную ответственность, что в свою очередь требует наличия сильных, хорошо дисциплинированных политических партий. Все эти особенности, а среди них есть много других, которые у нас просто нет возможности обсуждать в пределах данной статьи, помогут созданию эффективной системы принятия ответственных решений, формированию стабильных правительств и будут способствовать конструктивному соперничеству между партиями, не вызывая при этом нежелательных политических расколов общества. Кроме того, каждая страна по-своему уникальна: традиции федерализма, этническая или культурная разнородность и т. д. И наконец, само собой разумеется, что цель нашего исследования – лишь выявить возможности и тенденции, а вовсе не сформулировать абсолюты. Никто не поручится, что парламентские системы никогда не испытают серьезного кризиса или полного краха.

В конечном итоге все, даже самые лучшие, режимы должны опираться на поддержку общества в целом: его основных сил, групп и учреждений. Поэтому они зиждутся на общественном консенсусе, который признает законной лишь ту власть, которая обретена законным и демократическим путем. Они находятся также в зависимости от способности их лидеров управлять, внушать доверие, не переступая границ своих полномочий. <…>

Раздел VII Избирательные системы

Избирательные системы – одна из важнейших тем политической науки. И не только потому, что выборы – центральный компонент демократии. Выбор избирательной системы оказывает решающее влияние как на формирующуюся расстановку политических сил, так и на содержание политического процесса. Поясняя данное обстоятельство на примере президентских выборов, Р. Таагепера и М. Шугарт отмечают: «В зависимости от правил, одинаковые распределения голосов могли привести к избранию левого, центристского или правового президента». В целом, по их мнению, «особенности избирательной системы способны повлечь за собой и более широкие последствия – от раскола партии до распада страны».

В предлагаемом фрагменте главы из монографии Арендта Лейпхарта «Модели демократии: Формы правления и предпочтения в тридцати шести демократиях» (1999) дается обстоятельный анализ избирательных систем. Американского политолога интересуют не только правила и порядок организации выборов и определения победителей (электоральная формула избирательных систем), но и влияние различных факторов на результаты выборов и степень диспропорциональности представительства интересов избираемыми институтами. Лейпхарт также обращается к традиционной для политической науки проблеме влияния типа избирательной системы на характер партийной системы – проблеме, поднятой и поставленной французским политологом Морисом Дюверже.

Р. Таагепера, М. С. Шугарт. Описание избирательных систем [45]

Почему следует изучать избирательные системы?

В 1970 г. на пост президента Чили баллотировались три кандидата. Социалист Сальвадор Альенде с небольшим перевесом победил центристского и правого кандидатов, хотя доля поданных за него голосов не превышала 36,3 %. Программа Альенде предусматривала осуществление широких социальных преобразований. Но он пользовался лишь ограниченной поддержкой со стороны общества, и в этих условиях попытка радикальных изменений закончилась плачевно. Центристы были отчуждены от правительства до такой степени, что пошли на молчаливую поддержку военного переворота. В результате установилась кровавая диктатура.

История могла бы сложиться по-иному, имей Чили другую избирательную систему. По чилийской традиции, парламент обязан был подтвердить избрание кандидата, получившего самое большое число голосов, хотя доля избирателей, для которых Альенде был наименее желательной кандидатурой, превышала половину. В некоторых странах для избрания нужно набрать абсолютное большинство – свыше 50 % – голосов. Абсолютное большинство складывается в ходе второго тура выборов, в котором участвуют два кандидата, вышедшие вперед по числу голосов в первом. Если бы в Чили действовала такая система, от участия во втором туре был бы отстранен кандидат-центрист, так что избирателям пришлось бы выбирать между правым и левым кандидатами. И если бы большинство сторонников центриста проголосовало за представителя правых, именно он бы и выиграл, к разочарованию левых избирателей. Однако вместо второго раунда можно было бы позволить избирателям отмечать на бюллетене свои вторые предпочтения. В этом случае центрист, скорее всего, был бы вторым предпочтением как многих правых, так и левых, и тогда страна имела бы президента, приемлемого для всех – пусть и наполовину.

Мораль этой истории состоит не в том, что один из перечисленных методов или результатов лучше других, а в том, что избирательная система – действительно важный фактор. В зависимости от правил одинаковые распределения голосов могли привести к избранию левого, центристского или правого президента.

Как будет показано ниже, особенности избирательной системы способны повлечь за собой и более широкие последствия – от раскола партии до распада страны. В то же время поменять избирательные правила легче, чем многие другие составляющие политического устройства. Поэтому избирательная система – весьма многообещающее поле для «политической инженерии», хотя легкость изменения правил игры и не следует преувеличивать (об этом также пойдет речь ниже). Наконец, изучение избирательных систем отличается от многих других аспектов политической науки тем, что оно легко допускает количественное моделирование, так как данные (голоса, места и т. д.) поступают в виде чисел. Все это говорит о том, что данная тематика представляет большой теоретический интерес, даже если не принимать во внимание манипуляции существующими системами.

Правила выборов могут привести к расколу партии – или даже страны.

В 1929 г. Либеральная партия Великобритании набрала на выборах 23,4 % голосов; но ввиду того, что действовавшие избирательные правила сократили долю парламентских мест, полученных партией, до 10 %, поданные за нее голоса неожиданно оказались «потраченными зря». Отчасти по этой причине на следующих выборах лишь 7 % избирателей проголосовали за либералов, а доля полученных либералами мест практически приблизилась к нулю. Так Либеральная партия, в течение столетия игравшая ведущую роль на политической арене страны, по меньшей мере на следующие пятьдесят лет была обречена на прозябание.

В выборах 1933 г. Прогрессивная партия Исландии получила почти такую же долю голосов, как и потерпевшие крах британские либералы четырьмя годами раньше – 23,9 %. Но доля мест, доставшихся исландским прогрессистам, была не меньше, а больше доли голосов – 33,2 %. В результате партия приобрела ведущую роль в политической жизни страны. Различие состояло в правилах выборов и способах нарезки избирательных округов. Как видим, одинаковые доли набранных на выборах голосов дали британским либералам и исландским прогрессистам отнюдь не равный доступ к парламентским местам и политической власти.

Приведенные примеры позволяют выявить некоторые общие закономерности электорального процесса. Результаты выборов зависят не только от народного волеизъявления, но и от правил. Идет ли речь о единственном «месте» президента или о многих местах в общегосударственных и местных законодательных собраниях, правила распределения мест, применяемые в разных странах – или даже в разных частях одной страны – различны. Ключевыми являются вопросы об учете голосов и распределении мест. Некоторые избирательные системы создают преимущества для одной или двух крупнейших партий, так что третьи партии теряют места и со временем утрачивают политическое значение (как случилось с британскими либералами). Но другие избирательные системы дают малым партиям право на парламентское представительство в соответствии с долей полученных ими голосов. В результате места оказываются распределенными между таким количеством партий, что правительство может иметь только коалиционный характер (как происходит в Исландии).

Иногда правила выборов, в течение длительного времени не вызывавшие особых нареканий, неожиданно заводят в тупик и становятся причиной беспорядков, как в Чили. Утверждают, например, что приходу Гитлера к власти в Германии способствовала действовавшая в стране избирательная система, которая поощряла возникновение множества партий – а это не только раздражало людей, но и порождало симпатии к идее сильного общенационального вождя. Хотя подобная интерпретация связи между электоральными нормами Веймарской республики и политическим успехом Гитлера не бесспорна, заслуживает внимания сама мысль о том, что правила выборов чреваты серьезными последствиями для отдельных стран, их соседей и даже всего мира. В любом случае опыт Германии еще раз показывает, насколько важно правильно понимать эффекты избирательных систем и результаты, вызываемые их изменением.

Способ определения победителей и распределения мест действительно важен. Разные страны прибегают к разным способам. Почему бы не определить лучшую избирательную систему и не применять только ее? К сожалению, совершенной системы не существует. Все зависит от того, какие результаты нужно получить. Некоторые страны используют пропорциональную систему (ПС), когда места распределяются пропорционально числу полученных голосов; но возникающие в результате коалиционные правительства иногда нестабильны. Для некоторых стран важнее стабильное правление крупнейшей партии, даже если она получила меньше 50 % голосов. Но тогда под угрозой оказывается парламентское представительство важных меньшинств.

Некоторым странам удается опровергнуть пословицу «за двумя зайцами сразу не угнаться»: например, в Австрии пропорциональное представительство долгое время сочеталось со стабильным правлением одной партии. У иных же не получается ни одного, ни другого: там нет ни ПС, ни правительственной стабильности. Разумеется, чаще всего нестабильность никак не связана с электоральными правилами. Однако иногда такая связь прослеживается. Бывает и так, что ясное представление о том, какая избирательная система лучше подходит для страны, вообще отсутствует: принимаются какие-то правила, но результаты их применения далеки от ожидаемых. Это – как раз тот случай, когда систематическое изучение избирательных систем и их последствий является особенно важным и полезным.

Наиболее подвижная составляющая политической системы

По сравнению с другими элементами политической системы, электоральными правилами легче всего манипулировать в политических целях. Имеется в виду не то, что избирательную систему легко изменить, а то, что остальные элементы системы изменить еще сложнее.

У нас имеются некие представления о том, как изменить избирательную систему, чтобы добиться более пропорционального представительства, или свести на нет роль малых партий, или усилить крупнейшую партию. Разумеется, столь противоречащих друг другу целей нельзя достичь одновременно, но можно найти какую-то подходящую комбинацию. Утвержденные соответствующими властными органами (например, законодательным собранием) новые правила будут применены на практике, что позволит нам оценить результаты. Если они неудовлетворительны, можно предпринять новую попытку. В противоположность этому многие аспекты политической системы – например политические предпочтения народа – нельзя изменить по воле парламента: либо выяснится, что решения такого рода невозможно претворить в жизнь; либо результат окажется противоположным ожидаемому (как это случилось с американским «сухим законом»); либо просто будет непонятно, каковы реальные последствия новых правил. Вот почему избирательные системы, казалось бы, должны были бы относительно легко поддаваться изменениям.

И все же абсолютной свободы в выборе избирательных систем не существует. Свобода в данном случае ограничена местными политическими условиями и традициями. Предположим, что возникла новая страна, причем ее политическая элита раскололась на большое количество партий. Тогда для принятия закона о выборах потребуется поддержка многих партий, некоторые из которых очень малы. Такие партии вряд ли поддержат избирательный закон, дающий преимущества большим партиям за счет малых и ограничивающий шансы последних на выживание. Если же, наоборот, в политической жизни страны преобладают одна или две крупнейшие партии, у них не будет ни малейшего стимула вводить в стране пропорциональную систему, позволяющую малым партиям встать на ноги, но при этом сдерживающую силу больших партий.

То же самое относится к реформам избирательной системы. Чтобы провести такую реформу, обычно требуется одобрение членов парламента. Но это – те самые люди, которым действующая избирательная система уже сослужила добрую службу. Зачем им стремиться к изменению системы, благодаря которой они достигли своего нынешнего положения? Британские либералы поддерживают реформу избирательной системы именно потому, что действующие правила им невыгодны. Но у ведущих партий, приобретающих парламентские места за счет либералов, нет причин для беспокойства. Можно даже заподозрить, что если бы либералам удалось стать одной из двух ведущих партий страны, их интерес к реформе избирательной системы быстро угас бы.

Таким образом, избирательные системы весьма инертны. Большинство стран до сих пор придерживаются правил, введенных одновременно со всеобщим избирательным правом. Иногда корни инерции уходят еще глубже. В стране с отчетливым расслоением населения по религиозному признаку – например на католиков, протестантов и мусульман, – особенно если это расслоение играет важную политическую роль, могут возникнуть три соответствующим образом ориентированные партии. В этих условиях глупо было бы принимать избирательную систему, дающую преимущества крупнейшей партии. Ведь тогда две религиозные группы были бы постоянно лишены должного представительства, что чревато беспорядками или даже гражданской войной.

Тем не менее есть примеры реформирования избирательных систем. Серьезной корректировке подверглись электоральные формулы во Франции в 1958 г. и в Северной Ирландии в 1973 г. В 1982 г. была осуществлена довольно радикальная реформа правил проведения выборов в верхнюю палату японского парламента. С 1960 г. поменялись избирательные системы Австрии и Швеции. Активное обсуждение проектов реформ шло и во многих других странах. <…>

Патологии избирательных систем

Недобросовестное проведение выборов. Даже если официально провозглашены вполне удовлетворительные правила выборов, следуют им не всегда. Имеется множество путей искажения электоральных норм, в частности: введение ограничений на выдвижение кандидатов и предвыборную агитацию; создание препятствий, затрудняющих участие людей в выборах; нарушение тайны голосования и фальсификация результатов (одним из получивших широкую огласку примеров электоральной недобросовестности является фальсификация итогов февральских 1986 г. выборов на Филиппинах).

Настоящая работа посвящена правилам конвертации голосов в места, а не способам получения голосов. Помимо явного мошенничества существуют и вполне открытые и легальные – но при этом сомнительные – методы увеличения числа голосов. К их числу относятся неравная нарезка избирательных округов и махинации с определением их границ (так называемый джерримендеринг).

Неравная нарезка округов. Выше мы исходили из допущения, что число мест, оспариваемых в каждом из округов, пропорционально количеству избирателей. Но так бывает не всегда. В странах, где выборы проводятся по одномандатным округам, одни округа могут превосходить другие по численности потенциальных избирателей. А это означает, что голоса избирателей имеют неравный «вес» и правило «один человек – один голос» уже не выполняется. Действительно, если в одном из округов – две тысячи избирателей, а в другом – пятьсот, то в более населенном округе норма представительства равна 0,5 на тысячу избирателей, а в менее населенном – 2 на тысячу избирателей. Это и есть неравная нарезка округов. Границы округов следовало бы провести так, чтобы в каждом из них было по 1250 избирателей. Подобная операция называется перенарезкой округов.

Даже если изначально нарезка округов была равной, вследствие миграции населения такое равенство может постепенно нарушиться. Так, многие люди переезжают из деревни в город. Предположим, что это происходит в исходно аграрной стране, где ведущей политической силой является консервативная крестьянская партия. В результате массового оттока сельских жителей в города первоначально равные округа станут со временем столь же разниться между собой по численности населения, как и округа из приведенного выше примера, причем менее населенными будут сельские округа, а более населенными – городские. Поскольку же сельских округов больше, законодательное собрание окажется под контролем консервативных представителей деревни. Предположим также, что горожане предпочитают голосовать за социалистическую партию. Располагая поддержкой большинства избирателей, эта партия будет иметь меньшинство в законодательном собрании. Конечно, при таком положении дел перенарезка округов становится насущно необходимой. Однако решение по этому вопросу должно принять большинство законодательного собрания – т. е. те самые люди, которым перенарезка сулит колоссальный ущерб. Ясно, что они попытаются отложить решение проблемы в «долгий ящик».

В США огромное неравенство в нарезке округов было ликвидировано лишь в 1960-е гг., когда Верховный суд постановил осуществить перенарезку. Вплоть до этого времени Верховный суд отказывался принять вопрос к рассмотрению и, объявляя проблему «политической», переадресовывал ее Конгрессу.

Неравная нарезка возможна и при выборах по многомандатным округам. Примером, в частности, может служить Исландия. Так, упомянутый выше факт перепредставленности исландской Прогрессивной партии в парламенте по итогам выборов 1933 г. объяснялся тем, что партия опиралась на аграрное население. Несмотря на несколько перенарезок, проблема неравенства округов каждый раз возникает снова по мере переезда все большего числа людей в города.

В округах с большой величиной (превышающей десять мест) перенарезка не требует изменения границ. Достаточно передать одно или два места от одного округа другому. Поскольку же при пропорциональной системе такие изменения обычно не сказываются на общем балансе политических сил, они, как правило, встречают меньшее сопротивление, чем в тех случаях, когда речь идет о перенарезке одномандатных округов.

Махинации с определением границ. В одномандатных округах, даже если они равны по числу избирателей, значение имеют еще и их границы. Предположим, что восемь городских районов, равных по числу избирателей, нужно объединить в четыре округа. Количество избирателей (в тысячах), голосующих в каждом из округов за демократов и республиканцев, следующее:

40 – 60 70–30 50 – 50 60 – 40

40 – 60 70–30 40 – 60 30 – 70

Итого, на четыреста тысяч демократов приходится столько же республиканцев, т. е. каждая партия должна получить по два места. Но если нарезка округов находится под контролем республиканцев, то им выгоднее объединить районы «по вертикали»:

80 – 120 140 – 60 90 – 110 90 – 110

Тогда демократы одержат впечатляющую победу во втором округе, но во всех остальных победят республиканцы, пусть и скромным большинством. Если же демократы нарежут округа по-своему, то объединение районов пойдет «по горизонтали»:

110 – 90 110 – 90 110 – 90 70 – 130

Теперь получается, что республиканцы зря потратят большое число голосов на победу в нижнем правом округе, а остальные останутся за демократами. Политически нейтральная комиссия по перенарезке могла бы определить границы округов так, чтобы каждая из партий преобладала в двух из них. В данном случае существуют три возможных варианта такой нарезки (разумеется, при условии, что каждый из округов должен включать лишь граничащие между собой районы).

Какой же из пяти вариантов нарезки оптимален? Однозначного ответа на этот вопрос нет. Но наш простой пример прямо указывает на характер игр, которые всегда велись американскими партиями по поводу нарезки избирательных округов. Основное правило неизменно: собирай все голоса противника в нескольких округах, обеспечивая скромное большинство для собственной партии в остальных. Имя «джерримендеринг» закрепилось за этой игрой с тех пор, как губернатор Массачусетса по имени Элбридж Джерри в 1812 г. умудрился состряпать настолько вытянутый и изогнутый округ, что его очертания напоминали саламандру. Этот-то округ политические противники губернатора и называли Gerry\'s Mander (джерри-мандра). Игра дожила до наших дней. Некоторые из округов, нарезанных в Калифорнии в 1980-е гг., не уступали исторической «ящерице» по нелепости очертаний.

Проблема джерримендеринга и сходных с ним злоупотреблений коренится в самой природе одномандатных округов. Перенарезки округов неизбежны в связи с миграциями населения, а общепринятых правил, согласно которым можно было бы определять границы округов, не существует. Остается утешаться тем, что иногда джерримендеринг срабатывает как бумеранг. Возвращаясь к нашему примеру, если бы 11 % демократов неожиданно перешли на сторону Республиканской партии, то во всех трех округах, где нацеленный на победу демократов джерримендеринг привел к соотношению 110: 90, победа досталась бы республиканцам, и они получили бы все четыре места. При более сбалансированной нарезке округов по крайней мере одно место получили бы демократы.

В многомандатных округах по мере роста их величины классический джерримендеринг становится бессмысленным. В другую игру «джерримендеринг по величине», пытались играть в Ирландии. Независимо от правил распределения мест, малая величина округа благоприятна для партии, получающей наибольшую долю голосов. Отсюда принцип – в регионах, где твоя собственная партия особенно сильна, пытайся сдерживать величину округов настолько, насколько позволяет закон (скажем, на уровне трех мест), а в регионах, где сильнее другие партии, доводи величину округов, к примеру, до пяти и более мест. Выяснилось, однако, что реальные результаты «джерримендеринга по величине» часто разочаровывают его инициаторов. Кроме того, эту практику легко блокировать путем установления равной величины всех округов.

Потенциальные и реальные избиратели. В принципе право голоса имеют практически все взрослые граждане современных демократических стран. Иногда из числа голосующих по разным соображениям исключаются неграмотные, заключенные, военнослужащие и психически больные. В большинстве стран минимальный возраст избирателей – восемнадцать лет, хотя кое-где он переваливает и за двадцать.

Исторически право голоса сначала было предоставлено старшим и более богатым мужчинам, преимущественно женатым и грамотным. В Англии, которая по праву считается одной из зачинательниц современной представительной демократии, до 1830 г. избирательным правом обладали лишь 4 % взрослого населения. Постепенно право голоса распространилось на более молодых и менее богатых мужчин, в том числе неженатых и неграмотных. К 1900 г. во многих странах Запада стало нормой всеобщее избирательное право для взрослых мужчин, но женщины были по-прежнему отстранены от участия в выборах. Всеобщее избирательное право в полном смысле слова было впервые введено в Новой Зеландии (1893 г.). Среди европейских стран первой ввела всеобщее избирательное право Финляндия (в 1906 г.), а за ней последовали и другие страны. Только в Швейцарии женщины были лишены избирательного права до 1971 г. (а в Лихтенштейне – до 1986). Добившиеся независимости или самоуправления в нынешнем столетии страны, если они вообще практиковали выборы, обычно сразу же делали избирательное право всеобщим. Предметом гордости стран, где имеют место выборы без выбора, нередко является низкий минимальный возраст избирателей. Имея в виду как отсутствие реального выбора, так и учет чистых бюллетеней в качестве голосов «за», результаты таких выборов действительно не зависят от возраста избирателей. Он мог бы быть и младенческим.

Далеко не все имеющие право голоса дают себе труд зарегистрироваться в качестве избирателей. В некоторых странах регистрация избирателей имеет почти автоматический характер, совпадая с обязательной регистрацией постоянного или временного места жительства в полиции. Но иногда процедура бывает громоздкой и должна быть проделана задолго до выборов, так что недавно переехавшие граждане временно лишаются права голоса. Во многих штатах США установлена именно такая процедура.

Из тех, кто зарегистрировался, не все голосуют. Происходит это по разным причинам. Явка на избирательные участки особенно высока там, где голосование имеет обязательный характер, а уклонение от него чревато серьезным наказанием. Уровень участия в выборах без выбора, практиковавшихся в Советском Союзе, достигал 99 %. Когда голосование обязательно, но наказание за неявку на выборы – лишь умеренный штраф, как в Австралии и в Нидерландах до 1970 г., голосуют 92–95 %. В наиболее развитых странах на выборы с выбором являются от 70 до 90 % избирателей, а в технологически отсталых уровни явки падают до 60 или даже 40 %. В данном отношении Соединенные Штаты выглядят скорее как слаборазвитая страна, причем причины такой ситуации широко обсуждаются, но до сих пор не выяснены. Сложность процедуры регистрации сама по себе не объясняет этого феномена. Дополнительными факторами низкой явки на выборы могут служить слишком частые выборы и большое число выборных позиций. Однако, с точки зрения настоящей работы, достаточно отметить, что нужно проводить различия между потенциальными избирателями и теми, кто реально участвует в голосовании.

Как проводить нарезку округов – в соответствии с численностью населения в целом (включая детей и других лиц, лишенных права голоса), общим числом потенциальных избирателей, числом зарегистрированных избирателей или количеством людей, которые действительно принимали участие в предыдущих выборах? В некоторых случаях выбор того или иного варианта ответа на этот вопрос имеет реальные практические последствия. Когда США добились независимости, южные штаты потребовали представительства в Конгрессе в соответствии с населением в целом, включая рабов, которые правом голоса, конечно, не обладали. Был достигнут компромисс, в результате которого при распределении мест в Конгрессе каждого раба приравнивали к половине человека. (Женщины тоже не имели избирательного права, но поскольку их доли на севере и на юге США были примерно равны, их учет при нарезке округов не порождал какого бы то ни было дисбаланса.) В условиях всеобщего избирательного права нарезка округов исходя из численности взрослого населения дает практически те же результаты, что и проведенная на основе населения в целом. Чаще всего используется последний принцип. Нарезка округов на основе действительно участвующих в голосовании могла бы дать мощный толчок к расширению политического участия в США. Однако такой подход противоречил бы принципу «один человек – один голос», который не зависит от того, пользуются ли люди своим избирательным правом.

А. Лейпхарт. Электоральные системы [46]

Мажоритарный и плюральный методы в сравнении с системой пропорционального представительства

Четвертое отличие между мажоритарной и консенсусной моделями демократии достаточно четкое. Типичная электоральная система мажоритарной демократии представляет собой одномандатный округ с плюральной или мажоритарной системами; консенсусная демократия обычно использует систему пропорционального представительства (ПП). Методы с использованием одномандатных округов основываются на принципе «победитель получает все» – кандидат, поддержанный большинством избирателей, выигрывает, тогда как все остальные избиратели оказываются непредставленными – что и является точным отражением мажоритарной философии. Более того, партия, получившая абсолютное и относительное большинство голосов на национальном уровне, будет «сверхпредставленной» относительно мест в парламенте. В противоположность этому, основная цель пропорциональной системы – представлять как большинство, так и меньшинство, и вместо того, чтобы в результате какая-либо партия была «сверхпредставлена», или, напротив, «недопредставлена», распределять места пропорционально голосам.

Разрыв между двумя типами электоральных систем также существенен в том смысле, что изменения внутри каждого типа – обычное явление, но очень редко демократические системы переходят от ПП к мажоритарной или плюральной системам, и наоборот. Представляется, что каждая группа стран придерживается собственной электоральной системы. <…>

Электоральные формулы

Хотя противопоставление ПП-системы, с одной стороны, и одномандатной мажоритарной или плюральной, с другой, является главным отличительным признаком в классификации избирательных систем, необходимо указать на некоторые дополнительные отличия и создать более усовершенствованную типологию. Избирательные системы могут быть описаны по семи признакам: электоральная формула, величина округа, электоральный порог, количество мандатов, влияние президентских выборов на выборы в законодательные органы, степень диспропорциональности при распределении мест, внутрипартийные электоральные связи.

Рисунок 1 дает классификацию в соответствии с электоральной формулой; он показывает, к какой категории принадлежат 36 демократий, или, в некоторых случаях, определенные периоды в истории этих стран. Первая категория электоральной формулы – плюральная и мажоритарная – подразделяется на три более конкретных вида. Плюральная формула, обычно называемая «первый на финише» в Великобритании, – самая простая: кандидат, который получил большинство голосов, относительное или абсолютное, избирается. Очевидно, что это распространенная формула: 12 из 36 демократий использовали ее в период с 1945 по 1996 г. Она также применяется в ходе президентских выборов в Венесуэле, Исландии, Коста-Рике (в слегка модифицированном виде), а также в Колумбии (до 1990 г.).

Рис. 1. Классификация электоральных формул для выборов первого лица или членов парламентов в тридцати шести демократиях, 1945–1996 гг. Величина округа Электоральный порог Размер округа и электоральный порог могут рассматриваться как две стороны одной медали: официальный барьер против малых партий выполняет по существу такую же функцию, как барьер, создаваемый величиной округа. Их соотношение приблизительно выглядит так:

Мажоритарные формулы предполагают абсолютное большинство, необходимое для избрания. Один из способов добиться этого – провести решающее вторичное голосование по двум главным кандидатам в случае, если никто из них не получил большинства голосов в первом туре. Этот метод часто используется при президентских выборах во Франции, Австрии, Португалии и, после 1994 г., в Колумбии и Финляндии, а также в ходе прямых выборов премьер-министра Израиля… однако во Франции и при парламентских выборах используется очень похожий метод. Национальная Ассамблея избирается по смешанной мажоритарно-плюральной формуле в одномандатных округах. В первом туре для избрания требуется абсолютное большинство, но если ни один кандидат не получает его, то в ходе повторного голосования достаточно получить относительное большинство голосов: кандидаты, которые не смогли получить минимально требуемый процент голосов в первом туре – 12,5 % всех зарегистрированных избирателей (с 1976 г.), – отстраняются от повторного голосования. Обычно повторное состязание происходит между двумя главными кандидатами, таким образом на практике нет существенной разницы между мажоритарно-плюральной и чисто мажоритарной системами.

Альтернативное голосование, используемое в Австралии, представляет собой истинно мажоритарную формулу. Среди кандидатов избирателям предлагают указать на того, кого они предпочитают всем остальным («первое предпочтение»), затем указать свое «второе предпочтение» и т. д. Если кандидат получит абсолютное большинство «первых предпочтений», он или она считаются избранными. Если такого большинства нет, то кандидат с наименьшим числом «первых предпочтений» отстраняется и бюллетени, в которых он был отмечен в качестве первого предпочтения, превращаются во второе предпочтение. Процедура повторяется путем исключения слабейшего кандидата и перераспределения бюллетеней в соответствии со следующим наивысшим предпочтением на каждой стадии подсчета, пока не появляется мажоритарный победитель. Альтернативное голосование также используется при выборах президента в Ирландии.

Следует выделить три главных типа ПП-системы. Наиболее распространенной является списочная ПП-система, использовавшаяся в 18 из 36 выделенных нами демократий в течение большей части периода 1945–1996 гг. Существуют небольшие различия в списочных системах, но все они в основе своей предполагают, что партии составляют списки кандидатов в многомандатных округах, что избиратели отдают свои голоса за списки либо одной, либо другой партии (хотя иногда допускается распределить свои голоса среди нескольких списков), и что места распределяются между партиями пропорционально полученным голосам. Списочная ПП-система в свою очередь подразделяется в соответствии с математической формулой, используемой для перевода голосов в количество мест. Наиболее часто используемый метод – «формула Ондта», которая дает определенные преимущества большим партиям в ущерб небольшим по сравнению с некоторыми другими методами…

Вторая разновидность ПП-системы – «смешанная» формула – термин, появившийся в Новой Зеландии для обозначения собственной системы, но сейчас повсеместно используемый для данной категории. Около половины парламентариев в Германии, Новой Зеландии и Венесуэле и около 3/4 в Италии избираются относительным большинством в одномандатных округах, а остальные по списочной ПП-системе. Каждый избиратель имеет два голоса – один за одномандатного кандидата и один за партийный список. Причина, по которой эта комбинированная система квалифицируется как ПП-система, состоит в том, что места, полученные по партийным спискам, компенсируют диспропорциональность, являющуюся результатом одномандатной системы. Общий результат зависит от того, сколько списочных мест выделено для такой компенсации…

Третьим основным типом ПП-системы является система «единого переходящего голоса». Она отличается от списочной ПП-системы тем, что избиратели голосуют за одного кандидата вместо партийного списка. В данном случае бюллетень похож на тот, который используется при системе альтернативного голосования: он содержит имена кандидатов, и избирателям предлагают распределить их в порядке предпочтений. Процедура определения победителей немного сложнее, чем при альтернативном голосовании. Имеют место два типа передачи голосов: во-первых, излишние голоса, ненужные кандидату, который уже имеет необходимую минимальную квоту, требуемую для выборов, передаются следующим наиболее предпочитаемым кандидатам; во-вторых, самый слабый кандидат вычеркивается и его или ее голоса передаются таким же образом. При необходимости процедура повторяется, пока не заполняются все имеющиеся места. Эту систему обычно хвалят, так как она соединяет преимущества голосования за конкретного кандидата с гибкостью пропорциональной системы, но она не часто используется. Единственными примерами на рис. 1 являются Ирландия и Мальта. Такая же система используется при выборах Сената в Австралии.

Большинство электоральных формул соответствуют двум основным категориям ПП либо плюрально-мажоритарной, но некоторые занимают промежуточное положение. Такие полупропорциональные формулы используются редко, и единственные примеры в нашей группе стран – это три системы, которые применялись в Японии. Система с ограниченным числом голосов, использовавшаяся на выборах 1946 г., а также система «единого непереходящего голоса», применявшаяся в ходе всех последующих голосований до 1996 г., очень близки между собой: избиратели голосуют за конкретных кандидатов и, как это имеет место в плюральных системах, кандидаты, набравшие большинство голосов, побеждают. Однако в отличие от плюральной системы, избиратели не имеют такого числа голосов, которое соответствовало бы количеству мест в округе, и округа должны иметь по крайней мере два места. Чем более ограниченное число голосов имеет каждый избиратель и чем больше количество «разыгрываемых» мест, тем в большей степени система с ограниченным числом голосования имеет тенденцию отклоняться от плюральной системы и тем более она напоминает ПП. На выборах 1946 г. каждый избиратель имел два или три голоса в округах, которые насчитывали от 4 до 14 мест. Формула «единого непереходящего голоса» является разновидностью системы с ограниченным числом голосов, когда количество голосов у каждого избирателя ограничено одним. В японском варианте такая система использовалась в округах, в среднем насчитывавших четыре места.

В так называемых параллельных плюрально-пропорциональных системах, использовавшихся в Японии в 1996 г., 300 депутатов избирались относительным большинством в одномандатном округе и 200 – по списочной системе ПП; каждый избиратель имел как голос в округе, так и за список. Эти особенности делают такую формулу близкой к системе «смешанной пропорциональности», по существу отличие ее в том, что места, полученные по пропорциональной системе голосования, не являются компенсирующими. Выборы по плюральной и ПП-системам проводятся совершенно самостоятельно. Следовательно, в отличие от системы «смешанной пропорциональности», эта формула лишь частично пропорциональна…

Большинство стран не меняло своих электоральных формул в течение 1945–1996 гг. Единовременное использование системы с ограниченным числом голосов в Японии в 1946 г. и списочной ПП-системы во Франции в 1986 г. – лишь некоторые исключения. Все наиболее важные имевшие место изменения произошли в 1990-х гг. в Новой Зеландии, Италии, Японии и Венесуэле, и три из них перешли к смешанной системе. Следует, однако, отметить, что первые выборы в соответствии с новыми формулами в Японии и Новой Зеландии были организованы во второй половине 1996 г. – т. е. находятся за временными рамками данного исследования (середина 1996 г.).

Величина избирательного округа указывает на количество кандидатов, избираемых в этом округе. Это обстоятельство не следует путать с географической величиной округа или количеством в нем избирателей. Плюральные и мажоритарные системы могут использоваться как в одномандатном, так и многомандатных округах. Системы ПП или же «единого непереходящего голоса» требуют многомандатных округов, таковыми могут быть как округ с двумя местами, так и единый национальный округ, от которого избираются все члены парламента. Такая величина округа имеет большое влияние на степень диспропорциональности и на количество партий, которые существуют длительное время…

Величина округа является очень важным обстоятельством в двух отношениях. Во-первых, она оказывает большое влияние как в плюрально-мажоритарной, так и в ПП-системах (а также в системе «единого непереходящего голоса»), но в противоположных направлениях: увеличение округа при использовании плюральной системы влечет за собой усиление диспропорциональности и большие преимущества для крупных партий, в то время как при ПП-системе оно дает в результате большую пропорциональность и более благоприятные условия для деятельности малых партий. Что касается плюральной системы, то допустим, к примеру, что имеет место электоральное соперничество между партиями А и Б и что партия А – немного сильнее в определенном регионе. Если этот регион представляет собой округ с тремя местами, то скорее всего партия А завоюет все три места; однако если регион разделен на три одномандатных округа, то партия Б также может выиграть в одном из них и, следовательно, занять одно из трех мест. Если величина округа и далее возрастает, диспропорциональность увеличивается; в гипотетическом случае существования единого национального округа с ПП-системой и при условии, что все избиратели голосуют только за своих кандидатов, партия, получившая относительное большинство в национальном масштабе, займет все места.

В системе альтернативного голосования Австралии и во французской мажоритарно-плюральной системах используются только одномандатные округа. <…> В плюральных системах есть примеры использования двухмандатных или даже еще больших округов, но такие встречаются очень редко. Великобритания использовала несколько двухмандатных округов в 1945 г., США и Канада имели несколько таких округов в период 1945–1968 гг. В Индии на выборах 1952 и 1957 гг. около трети парламентариев избирались по двухмандатным округам. Барбадос избирал весь свой парламент по двухмандатным округам в 1966 г. К 1970 г., однако, все эти двухмандатные округа были отменены. Единственная страна, использующая плюральную систему относительного большинства, в которой продолжают существовать многомандатные округа, – это Маврикий, где 62 парламентария избираются в 20 округах, имеющих 3 места, и одном двухмандатном. Промежуточный вариант существует в Папуа-Новой Гвинее, где каждый избиратель имеет два голоса: один предназначен для голосования в одном из 89 относительно небольших одномандатных округов, а другой – в одном из 20 больших провинциальных округов. Важной причиной того, почему многомандатные округа стали редкостью, является тот факт, что, как указано выше, они влекут за собой еще большую диспропорциональность по сравнению с и так диспропорциональными одномандатными округами. В случае с Маврикием, однако, следует заметить, что трехмандатные округа обеспечили пропорциональность иного свойства: они поощряют партии и партийные альянсы составлять этнически и религиозно сбалансированные списки кандидатов, вследствие чего обеспечивается лучшее представительство этнических и религиозных меньшинств, чем это достигается посредством выборов по одномандатным округам. Более того, в дополнение к 62 избранным парламентариям, 8 мест предназначаются для так называемых «лучших проигрывающих», чтобы обеспечить справедливое представительство меньшинства. <…> Три другие страны, использовавшие плюральную систему, предусмотрели особые условия представительства этнических или религиозных меньшинств путем выделения особых округов для этих целей: округ майори в Новой Зеландии… около 1/5 всех округов Индии, которые предназначены для «особых каст» (неприкасаемых) и «особых племен», а также округа в Соединенных Штатах, имеющих репутацию округов, где происходят предвыборные махинации.

Вторая причина, почему величина округа так важна, состоит в том, что, в отличие от плюральных и мажоритарных систем, она очень различна в ПП-системах и, следовательно, имеет большее влияние на степень их пропорциональности. Например, партия, представляющая десятипроцентное меньшинство, вряд ли получит место в пятимандатном округе, но будет иметь успех в десятимандатном. Двухмандатные округа поэтому вряд ли рассматриваются как совместимые с принципом пропорциональности; напротив, общенациональный округ, при прочих равных условиях, является оптимальным для пропорционального распределения голосов соответственно количеству мест. Израиль и Нидерланды являются примерами ПП-систем с такими общенациональными округами.

Многие страны со списочной ПП-системой используют два уровня округов, чтобы соединить преимущества малых округов с их возможностью тесного контакта избирателя и его представителя, а также высокую степень пропорциональности, достигаемую в большом, в особенности общенациональном округе. Как и в смешанных системах, большой округ компенсирует любые диспропорции в меньших округах, хотя таковые гораздо менее выражены в малых многомандатных округах с ПП-системой, чем в смешанных одномандатных округах. Примеры таких двухуровневых ПП-систем с общенациональными округами на высшем уровне – Дания, Швеция с 1970 г. и Норвегия с 1989 г.

Большие округа с ПП-системой ведут к усилению пропорциональности и облегчают представительство даже очень маленьких партий. Это особенно справедливо в отношении нидерландского и израильского общенациональных округов, также как и для систем, которые используют общенациональные округа на высшем уровне. Чтобы не слишком упростить возможность выиграть выборы для малых партий, все страны, которые используют большие общенациональные округа, установили минимальный порог для представительства, определяемый минимальным числом мест, завоеванных в округах каждого уровня и/или минимальным процентом голосов, полученных на общенациональном уровне. Этот процент может быть относительно низким и, следовательно, несущественным, как, например, 0,67 % порог в Нидерландах с 1956 г. и 1 % порог в Израиле (он вырос до 1,5 % в 1992 г.). Но когда порог достигает 4 %, как в Швеции и Норвегии, или 5 %, как в смешанных системах в Германии, и, после 1996 г., в Новой Зеландии, то он становится серьезным барьером для малых партий.

где Т – порог, M – средняя величина округа. Признаки других электоральных систем Уровни диспропорциональности Как мы уже видели, многие черты электоральных систем влияют на степень диспропорциональности и косвенно – на число партий в партийной системе. Как можно измерить общий уровень диспропорциональности выборов? Легко определить диспропорциональность каждой партии в случае конкретных выборов. Это лишь разница между долей тех, кто проголосовал за нее, и долей полученных мест. Более сложный вопрос состоит в том, как обобщить уровень отклонения – «голос-место» – всех партий. Суммирование «разниц» не является удовлетворительным ответом, так как оно не дает различия полученного значения:

В соответствии с этим уравнением средний четрехмандатный округ в Ирландии (которая использует округа с тремя, четырьмя и пятью местами) имеет скрытый порог в 15 %, а средний округ с 6,7 количеством мест в испанской списочной ПП-системе имеет порог 9,7 %. Наоборот, немецкие 5 % и шведские 4 % пороги имеют примерно такой же эффект, как величина округа в 14 и 17,8 мест.

Другой фактор, который может оказать влияние на пропорциональность в результате выборов и количество действующих партий, – величина избираемого органа. На первый взгляд может показаться, что это не имеет отношения к избирательным системам, однако поскольку избирательные системы являются методом перевода голосов в места, количество доступных мест является неотъемлемой частью таких систем. Количество мест важно по двум причинам. Во-первых, предположим, что три партии получили 43 %, 31 % и 26 % голосов на национальном уровне в ПП-системе. Если выборы проходят в небольшой орган с пятью местами, очевидно, что возможности распределить места с достаточной степенью пропорциональности не существует; шансы пропорционального распределения в значительной степени увеличиваются при выборах в орган с десятью местами; высокий уровень пропорциональности может быть достигнут, по крайней мере, теоретически, при выборе в какой-либо законодательный орган, состоящий из ста мест. Для законодательных органов с числом мест сто и более величина округа становится относительно несущественна, но ее ни в коем случае нельзя недооценивать в условиях меньших легислатур…

Во-вторых, обычно многонаселенные страны имеют большие законодательные учреждения, страны с немногочисленным населением – меньшие по размеру, и величина учреждения имеет тенденцию приблизительно равняться квадратному корню от величины населения. Выборы по плюральной системе всегда имеют тенденцию быть непропорциональными, но эта тенденция усиливается, когда число мест в легислатуре значительно ниже значения квадратного корня от величины населения…

В некоторых избирательных системах могут быть использованы два вида подсчета голосов с целью определения разницы «голос – место»; какой из них использовать? В смешанных системах выбор идет между голосами, поданными за списки партий, и голосами в округах; по общему мнению исследователей голоса, поданные за списки, выражают предпочтения, отданные партиям электоратом, наиболее точно. В системах альтернативного голосования и «единого непереходящего голоса» выбор происходит между голосами первого предпочтения и окончательно подсчитанными голосами – т. е. подсчет голосов завершается после передачи предпочтений: обычно оглашаются голоса первого предпочтения, и исследователи едины во мнении, что разница между этими двумя системами не имеет большого значения. Однако разница между результатами первого и второго голосования существенна во Франции. В первом туре голоса обычно разделены между многими кандидатами, и настоящий выбор делается во втором туре. Лучшее решение состоит в подсчете решающих голосов: главным образом голосов, отданных во втором туре, но также и голосов, отданных в первом туре в округах, где кандидаты были избраны уже в первом туре. Электоральная диспропорциональность в президентских демократиях Таблица 1 Средняя диспропорциональность парламентских и президентских выборов… в шести президентских системах 1946–1996 гг.

…Президентским выборам всегда соответствовала диспропорциональность как результат тех двух качеств электоральных систем, которые обсуждались выше: электоральной формулы, которая при выборах одного лица по необходимости является либо плюральной, либо мажоритарной, и «величины избираемого органа», который в данном случае всегда состоит из одного лица. Партия, которая побеждает на президентских выборах, завоевывает «все места» – т. е. одно доступное место – а проигравшие партии – ни одного. Это еще одно обстоятельство, почему президентские системы – обычно мажоритарные, в дополнение к их свойству иметь мажоритарные кабинеты, a также их влиянию на уменьшение количества действующих партий.

Таблица 1 демонстрирует индексы диспропорциональности при выборах в законодательные органы и на президентских выборах в шести президентских системах. Как ожидалось, диспропорциональность в ходе президентских выборов выше, чем при выборах в законодательные органы: в среднем между 38 % и 50 % в шести странах. Если имеются только два кандидата, индекс диспропорциональности равен проценту голосов, набранному проигравшим кандидатом… Более того, диспропорциональность при президентских выборах не просто выше, чем при выборах в законодательные органы, но существенно выше: 5 из 6 президентских систем имеет средние индексы диспропорциональности при выборах в законодательные органы менее 5 %. В случае, когда оба вида диспропорциональности имеют место и могут быть подсчитаны, то как наилучшим образом соединить их? Если использовать арифметическую среднюю величину, диспропорциональность при президентских выборах будет выше по сравнению с выборами в законодательные органы. Поэтому лучше использовать геометрическое значение, которое также в целом более подходит, когда выводится среднее число существенно отличающихся друг от друга величин. Такие геометрические значения показаны в последней колонке табл. 1. Уровни диспропорциональности в 36 демократиях Таблица 2 Среднее число электоральной диспропорциональности и тип электоральной системы (используемой в парламентских выборах) в тридцати шести демократиях

Средний уровень электоральной диспропорциональности во всех 36 странах показан в восходящем порядке в табл. 2 вместе с основным типом избирательной системы, использованной в ходе выборов в законодательные органы, ПП (включая системы «единого переходящего голоса» в Ирландии и на Мальте), «единого непереходящего голоса» и мажоритарную (Австралия и Франция) – и звездочками указывается на то, президентская [ли] это страна… (…включая Францию, но не Израиль). Индексы охватывают широкий диапазон от 1,30 % в Нидерландах до 21,08 % во Франции; среднее число равняется 8,26 %, а медиана – 8,11 %. Электоральные системы и партийные системы Дуглас В. Рае сделал несколько существенных дополнений к исследованию различий между избирательными и партийными системами. Различные избирательные системы не только оказывают неодинаковое влияние на партийные системы, но, как Рае подчеркивает, они также имеют важные последствия в целом. А именно: все избирательные системы, а не только плюральные и мажоритарные, способствуют тому, чтобы «сверхпредставлять» большие партии и «не-допредставлять» партии меньших размеров. Необходимо отметить три важных аспекта этой тенденции: 1) все избирательные системы склонны давать непропорциональные результаты; 2) все избирательные системы имеют тенденцию уменьшать число эффективных парламентских партий в сравнении с числом партий, которые принимали участие в выборах и 3) все избирательные системы могут создать парламентское большинство для партий, которые не получили наибольшей поддержки со стороны избирателей. С другой стороны, все три тенденции гораздо сильнее выражены в плюральных и мажоритарных системах, чем в ПП-системах.

Существует в высшей степени явно видимая граница, отделяющая парламентскую ПП-систему от систем мажоритарных и плюральных. Даже те две страны с ПП-системой, которые редко рассматривают в качестве таковых, – Греция и Испания – тем не менее расположены за разделительной чертой на стороне ПП-систем. Испанская ПП-система не слишком пропорциональна – главным образом потому, что имеет небольшие избирательные округа. Греческая ПП-система часто менялась, но обычно – это «усиленная ПП-система» – обманчивое название, так как усиливается не столько пропорциональность, сколько большие партии. Тем не менее даже эти две «нечистые» системы имеют меньшую диспропорциональность, чем любая из плюральных или мажоритарных систем. Также следует отметить, что японская система «единого непереходящего голоса» более полупропорциональна, чем ПП, и система, имеющая небольшие избирательные округа, относящаяся к ПП-системам. Фактически ее средний показатель диспропорциональности в 5,03 % гораздо ниже, чем у Греции и Испании. Большинство стран с ПП-системой имеют средний показатель диспропорциональности между 1 % и 5 %; типичный пример – Бельгия и Швейцария – находятся приблизительно в середине этого диапазона.

Среди стран с плюральными или мажоритарными системами Австралия – единственная страна с диспропорциональностью между 10 % и 20 %. Четыре парламентские системы с наивысшим уровнем диспропорциональности – Багамы, Барбадос, Маврикий и Ямайка – являются маленькими государствами с плюральной системой и необычайно малыми законодательными органами. Более того, Маврикий использует в основном трехмандатные округа. Великобритания и Новая Зеландия находятся среди наименее диспропорциональных плюральных систем. Исключительный случай, когда ПП-системы являются в высокой степени диспропорциональными, – три президентские демократии: Колумбия, Коста-Рика и Венесуэла. Таблица 1, однако, показывает, что их диспропорциональность при выборах законодательных органов колеблется от 2,96 % до 4,28 % – что вполне нормально для ПП-системы – и что именно президентская система дает высокий общий уровень диспропорциональности. Диспропорциональность при выборах законодательных органов власти также относительно низка в США несмотря на плюральный метод при выборах в Конгресс. Главное объяснение этого необычного феномена – существование «праймериз» в США. В большинстве плюральных систем значительную долю диспропорциональности при выборах обусловливает наличие малых партий, которые остаются непредставленными или же в большей степени недопредставленными; их очень немного в США, так как система «праймериз» побуждает инакомыслящих попытать счастья в ходе «праймериз» с одной из главных партий вместо того, чтобы создавать отдельные малые партии; в дополнение к этому государственные законы имеют дискриминационный уклон в отношении малых партий. Тем не менее президентские выборы дают США высокий общий уровень диспропорциональности. Французская система (табл. 2), является наиболее диспропорциональной в результате диспропорциональной системы выборов в законодательные органы власти в соединении с президентской системой. Этот индекс немного ниже в табл. 2, чем геометрическое значение, показанное в табл. 1, так как в ходе двух выборных кампаний в 1986 и 1993 гг., которые открыли парламентские фазы, подсчитывалась только диспропорциональность в ходе выборов в законодательные органы власти. <…>

Хорошо известно положение сравнительной политологи о том, что плюральная система благоприятствует становлению двухпартийной системы. М. Дюверже считал это утверждение приближающимся к закону социологии. Напротив, ПП и система двух туров (как французский плюрально-мажоритарный метод) способствуют появлению многопартийности. Дюверже объясняет различное воздействие избирательных систем действием «механических» и «психологических» факторов. Механический эффект плюральной системы состоит в том, что все, кроме двух сильнейших партий, оказываются в значительной степени недопредставленными, так как обычно проигрывают в каждом округе; британские либералы, постоянно проигрывающая третья партия в послевоенный период, является хорошим примером. Психологический фактор усиливает механический: «избиратели вскоре обнаруживают, что их голоса пропадают, если они продолжают отдавать их за третью партию: отсюда их естественное стремление передать свой голос тому из двух соперников кто, по их мнению, является меньшим из зол». В дополнение к этому психологический фактор действует на уровне политиков, которые, естественно, стремятся не тратить зря энергию, поддерживая кандидата третьей партии, а вместо этого присоединяются к одной из больших партий.

Первое предположение Рае хорошо видно из табл. 2: даже наиболее пропорциональная система, такая как в Нидерландах, все равно имеет диспропорциональность в 1,30 % вместо 0. Но, как уже отмечалось ранее, диспропорциональность ПП-систем гораздо ниже, чем диспропорциональность плюральной или мажоритарной систем. Второе и третье предположение Рае основаны на том, что диспропорциональности избирательных систем не случайны, но закономерны: они систематически создают преимущества для больших партий и ставят в невыгодное положение меньшие – и опять-таки главным образом в плюральных и мажоритарных системах. Именно поэтому выборы в целом, а по плюральной или мажоритарной системе в особенности, уменьшают эффективное число партий.

Систематическое преимущество, которое избирательные системы дают большим партиям, становится особенно важным, когда партии, которые не могут получить большинства голосов, вознаграждаются большинством мест. Это дает возможность сформировать правительства однопартийного большинства – один из отличительных признаков мажоритарной демократии. Рае называет такое большинство «сфабрикованным», т. е. искусственно созданным с помощью избирательной системы. Сфабрикованное большинство может контрастировать и с завоеванным большинством, когда партия получает большинство как на выборах так и большинство мест, и с естественным меньшинством, когда ни одна партия не завоевывает ни большинства голосов, ни большинства мест. <…>

Наиболее яркие примеры сфабрикованного большинства можно обнаружить в Великобритании и Новой Зеландии, но неоднократно такое большинство возникало также в Австралии и Канаде. Завоеванное большинство является обычным в плюральных системах с жесткой двухпартийной конкуренцией: на Багамах, в Ботсване, Ямайке, Тринидаде и в США. Фактически, в результате частых выборов в Конгресс, США обеспечивают значительное превосходство завоеванного большинства в целом в плюральных и мажоритарных системах: 23 из 59 случаев завоеванного большинства. В противоположность этому, выборы по пропорциональной системе редко дают сфабрикованное или завоеванное большинство. Такие результаты главным образом имели место в странах, которые, несмотря на ПП систему, имеют относительно небольшое количество партий (Австрия и Мальта), в странах с нечистой ПП-системой (Испания, Греция) и в президентских системах, которые используют ПП при выборах в законодательные органы (Колумбия, Коста-Рика и Венесуэла). Более 80 % выборов по плюральной или мажоритарной системе ведут к сфабрикованному или завоеванному большинству, а более 80 % выборов по системе ПП дают естественное меньшинство.

Мы также можем наблюдать ярко выраженное обратное соотношение между диспропорциональностью избирательной системы и числом парламентских партий. Рис. 2 показывает это соотношение в наших 36 демократиях, коэффициент соотношения – 0,50, который статистически важен на уровне 1 % диспропорциональности. По мере возрастания диспропорциональности число партий уменьшается. Возрастание диспропорциональности на 5 % соответствует уменьшению числа партий почти вдвое (0,52, если быть точнее).

Рис. 2. Взаимосвязь между электоральной диспропорциональностью и эффективным числом партий в тридцати шести демократиях, 1945–1996 гг. Таблица 2 показывает значительный разброс и в то же время незначительное число отклонений. Другие факторы также в значительной степени оказывают влияние на число партий. Один из них – степень плюрализма и число групп, на которое разделено общество, что может объяснить многопартийность в Папуа-Новой Гвинее и Индии, несмотря на то, что их диспропорциональная система выборов влияет на уменьшение числа партий. Другое плюралистическое общество, Швейцария, имеет еще большую многопартийность, чем это можно было бы ожидать вследствие ее пропорциональной электоральной системы. Противоположный эффект можно наблюдать в Австрии, чье плюралистическое, а в последствии полуплюралистическое общество состоит главным образом из двух больших «лагерей», и на Мальте, где электорат давно тяготеет к тому, чтобы разделиться на две почти равные группы: в этих двух странах двухпартийная и двухсполовинная партийная системы сосуществовали с системой выборов с высокой степенью пропорциональности. Две из президентских систем – Франция и Венесуэла – также относительно отклоняющиеся, с наличием значительно большего числа партий, чем это можно было ожидать вследствие диспропорциональности их систем.

Раздел VIII Институты представительства интересов

В политической системе существует ряд институтов, выполняющих схожую функцию представительства интересов. К ним можно отнести парламент, политические партии, лоббизм, корпоративизм и неокорпоративизм, средства массовой информации. В этом разделе хрестоматии мы помещаем фрагменты работ, посвященных партии как политическому институту, лоббизму и неокорпоративизму.

В классической работе М. Вебера прослеживаются основные этапы зарождения и развития партий. Американский политолог Аббот Лоуэлл одним из первых обратил внимание на роль партий в демократических странах. Фрагмент работы известного французского политолога Мориса Дюверже посвящен анализу структуры партий. Работы М. Вебера, А. Лоуэлла, М. Дюверже сформировали политологическую традицию анализа партий как института представительства интересов – института, без которого немыслимо функционирование демократической политической системы.

Статья Уэнди Росса освящает один из аспектов лоббизма в США – так называемый парламентский лоббизм. В ней лоббистский процесс представлен как столкновение интересов различных заинтересованных групп.

Отрывки из работы американского политолога Филиппа Шмиттера посвящены относительно новому институту представительства и согласования интересов – неокорпоративизму. В определенном смысле неокорпоративизм можно рассматривать как институт, альтернативный лоббизму. Работа Шмиттера интересна именно анализом специфики неокорпоративизма и его отличием от традиционных форм представительства интересов: деятельности партий и лоббизма. Нам представляется, что анализ неокорпоративизма имеет не только сугубо научный интерес, но и практическую значимость для российской политической системы.