Возвращение государства. Россия в нулевые. 2000–2012 Шульман Екатерина

© Шульман Е. М., текст, 2023

© Добровольский О. Д., иллюстрации, 2023

© ООО «Издательство АСТ», 2023

Глава 1. Новые нормы. Что изучает политическая история?

Изложение любого исторического сюжета – это последовательность фактов, выстроенная в логическую линию соответственно взглядам и потребностям историка (скажем мы, слегка перефразируя «Дар» В. В. Набокова). Поскольку фактов, даже научно подтвержденных, почти неограниченное количество, а ум человеческий склонен к выстраиванию причинно-следственных связей (часто ложных), то почти любая концепция исторического процесса может найти себе убедительное обоснование.

Весьма распространенный подход к изучению истории – мышление по аналогии, предполагающее, что исторические события склонны возвращаться или повторяться. Нумерологические совпадения (1914–2014), общность риторических приемов в речах политиков, печальная распространенность практик массового насилия дают сходство исторических эпизодов по набору признаков, которые сравнивающему кажутся важными (например, чекисты и опричники – это совершенно одно и то же). В этот интеллектуальный соблазн впадают многие: мышление по аналогии вообще один из основных механизмов обучения, позволяющий двигаться от известного к неизвестному. Что не так с этим подходом применительно к политической истории?

Сходство происходящего в различные исторические периоды неизбежно: у человечества не так много способов социального взаимодействия, изобрести нечто новое в практиках кооперации и господства, взаимодействия и насилия затруднительно. Однако предмет интереса политической науки к истории иной: ее интересует не повторяющееся, но изменяющееся. Политическая история – это история трансформаций политических институтов и процессов. Если у мышления по исторической аналогии вообще есть практическая польза, то она будет лежать в поиске не сходств, но различий: если вам кажется, что один исторический период чрезвычайно похож на другой, сравните их и постарайтесь определить, чем они отличаются. То, что останется после отшелушивания внешнего сходства, и есть самое важное. Это зерно трансформации, из него вырастает будущее. Беда рода человеческого в том, что сроки исторических трансформаций много превосходят сроки «бедной жизни нашей»: история мыслит поколениями, человеком властвует мгновенье.

Но и политические режимы, как живые организмы, склонны проходить определенные этапы в своем развитии: зарождение, становление, развитие, зрелость, угасание. Эта фазовость развития, возможно, – самое интересное из того, что изучает политология.

Период 2000-х годов является чрезвычайно значимым в разрешении спора о том, каким образом и в какую сторону меняются политические режимы.

В 1990-е годы и в начале XXI века в политологии доминировала теория демократического транзита. Считалось, что после падения тоталитарных режимов те страны, которые освободились от их диктата, нагоняют пропущенные исторические фазы и превращаются в демократии – с некоторыми национальными вариациями такие же, как и остальные «классические».

Тоталитарная модель с жестким идеологическим диктатом и контролем над частной жизнью человека, над экономической деятельностью, над информационным пространством, предполагающая мобилизацию и участие, казалась отжившей свое и практически невозможной в условиях глобализации, обмена всех со всеми и во многом единого информационного пространства. Двухтысячные – время становления «вселенной глобальности», время все более и более интенсивных связей и связанностей разных стран, культур и экономик. Последующие десятилетия ознаменуются все более и более заметными разрывами в этой ткани из многих нитей, но, чтобы понять контрреформацию или контрреволюцию, необходимо понять революцию и реформу.

Именно в течение 2000-х годов стало ясно, что значительное количество или даже большинство политических режимов на Земле проходит более сложный процесс трансформации, чем считалось ранее: посттоталитарные режимы вовсе не стали демократиями. И у многих из тех режимов, которые вроде бы шли по пути демократического транзита, эта траектория стала, если можно так выразиться, изгибаться.

Это привело к возникновению ряда других политологических теорий, пытающихся объяснить подобные явления, исследовать те формы политических режимов, в которых существуют нормы регулярных выборов, легальной многопартийности, разрешенного плюрализма в медиасфере, но которые при этом очевидно не являются либеральными или электоральными демократиями. Мирная смена власти выборным путем там невозможна, выборы носят плебисцитарный или аккламационный характер; разнообразные СМИ говорят в основном одно и то же и либо напрямую принадлежат государству, либо владельцы и руководители наиболее значимых из них плотно аффилированы с государством; многопартийность существует, но не существует реальной оппозиционности; применяется если не жесткий, то достаточно значимый контроль как над публичной сферой, так и над основными экономическими ресурсами. Как назвать эти модели? Как назвать эти режимы? Что с ними происходит, каким образом они трансформируются? Насколько они устойчивы? Во что они преображаются?

Нарисовать какую-то одну линию, задать одно направление, которое объяснит все происходящее, невозможно. Одна из специфических черт режимов нового века – то, что они сочетают в себе, казалось бы, несочетаемые элементы: авторитарные и демократические, имитационные и сущностные. Новые информационные средства дают им новые возможности как для пропаганды, так и для репрессий. Они находятся в сложных отношениях с техническим прогрессом: пользуются его достижениями и одновременно борются с ними. Их первый инстинкт состоит в том, чтобы если не запретить, то хотя бы контролировать все новое, но через некоторое время они начинают использовать эти новые инструменты. Эти режимы гибки и адаптивны. Они не очень хорошо прогрессируют и развиваются, но они очень хорошо приспосабливаются. Они охотно используют изоляционистскую риторику.

Эта книга ставит целью взглянуть на политическую трансформацию России в рассматриваемый исторический период: каким образом менялись основные политические институты и процессы. Поэтому изложение построено не хронологически, а секторально: последовательно описываются сферы социальной и политической жизни, институты и отрасли, чья трансформация стала частью общего хода истории страны.

Говоря о специфических процессах, происходящих в российской политической системе в 2000-е годы, важно избежать двух чрезвычайно распространенных ментальных ловушек.

Первая – это поиски роковой развилки. Если мы думаем об историческом процессе в драматургических терминах – злодеи и герои, движение к хеппи-энду или, наоборот, к трагическому финалу – то мы склонны искать точки, в которых все пошло не так. Роковые придорожные камни, у которых наш странствующий богатырь сделал правильный или – гораздо чаще – неправильный выбор.

Что дурного в поиске роковых развилок? Если рассматривать жизнь как драму, то такого рода мышление возлагает неадекватную ответственность на политических акторов, при этом сводя акторов к отдельным историческим личностям. При всем понимании высокой доли ответственности руководителей и публичных лиц, надо помнить, что политическая история – это прежде всего история институтов и процессов, а не богов, титанов и героев и их отношений между собой. Намерения политических акторов могут быть одними, их действия – другими, а последствия этих действий – третьими. Практически никогда политический процесс не является результатом заранее сформулированного сценария или составленного кем-то заговора. Чем выше по иерархии находится действующее лицо, тем больше оно связано условиями этой иерархии если не в принятии решения, то в его выполнении: система может согласиться выполнить любой приказ, но действовать будет в любом случае в рамках своих возможностей. Нравственной ответственности это не снимает, но, поскольку наука не занимается выдачей нравственных оценок, мы должны помнить и об объективных условиях, и об объективных критериях оценки.

Второй ментальный грех, в который склонны впадать люди, оглядывающиеся на прошлое и старающиеся его проанализировать, – это эквифинальность (одинаковый результат, равный финал). Это положение, в котором любое действие внутри системы приводит к одному и тому же результату. Таково популярное изложение отечественной истории как циклической, повторяющейся: в России каждые 20 лет заморозки, а потом оттепель, в России за 10 лет меняется всё, а за 200 лет – ничего.

Во-первых, эта идея хождения по кругу плоха тем, что она отрицает исторический прогресс, во-вторых, это впадение в тот самый интеллектуальный соблазн поиска формальных сходств, которые не имеют значения, и игнорирования отличий, которые важны. Сравнение любого репрессивного эпизода с 37-м годом или с уже упоминавшейся опричниной – хороший публицистический прием, но в нем мало научной ценности. Поэтому эквифинальность – это ложный мыслительный прием, надо стараться его избегать.

Ловля «черных лебедей», роковых событий – не роковых выборов, а именно неких внешних факторов, которые прилетели и все поменяли, – еще одно распространенное заблуждение в анализе нашей новейшей истории. «Черный лебедь» становится значимым фактором трансформации только тогда, когда условия для этого созрели. Если их нет, то любой «черный лебедь» покажется простой вороной. А если условия уже сложились, то любое случайное, малозначительное событие запускает лавинообразную череду последствий.

Вера в «черных лебедей» плоха тем, что легко приводит нас к тому, что у психологов называется внешним локусом контроля: мышление, в рамках которого субъект считает, что все, что с ним происходит, объясняется чьей-то внешней волей. Не всякому удается, как призывают нас популярные книги, ощутить себя хозяином своей судьбы. Но если мы полностью делегируем ответственность внешним факторам, то никогда не разберемся с тем, что с нами на самом деле происходит. Пример такого типа мышления – выстраивание зависимости российских внутриполитических процессов от цен на углеводороды. При всей несомненной значимости этого фактора, сводить объяснение всего происходящего к нему было бы чрезвычайным упрощением.

Вообще, говоря о российской новейшей истории и о политическом режиме, можно повторить за Борхесом фразу, которую он сказал о Вселенной: «Все то, что мы о ней знаем, – это то, что она бесконечно сложна». Россия – большая, многоукладная, сложная страна. Целью этой книги не является исчерпывающее описание всего, что происходило в России с 2000 до 2012 года. Тем не менее мы будем помнить об этой ее сложности, будем стараться избегать финальных оценок и, по возможности, объективно наблюдать реальность.

Глава 2. Сроки и созывы. Государство 2000-х

Существует два подхода к изучению как истории в целом, так и политической истории в частности: история государств (то есть государственного аппарата, а применительно к более ранним эпохам – двора, армии и клира) и история народов, или социальная история. Сделаем попытку совместить оба этих подхода в нашем общем очерке сюжетной канвы первого десятилетия XXI века.

В этой главе рассмотрим на самом общем уровне, что происходило с мая 2000 года по май 2012 года в жизни гражданского государственного аппарата. Обратим внимание на это определение: заданной рамкой объясняется отсутствие в изложении «чеченской линии» и максимально курсивное упоминание внешнеполитических событий.

7 мая 2000 года – дата избрания Владимира Путина президентом России. Избирательная кампания, как принято в наших законодательных рамках, шла в русле большого электорального цикла, включающего в себя парламентские и президентские выборы (см. цветную вклейку, рис. 2–1).

Результаты социологических опросов того времени показывают, с одной стороны, достаточно высокий уровень общественного пессимизма, ощущение того, что «страна идет не туда»; с другой – столь же высокий уровень надежд, связанных с новой, молодой, не скованной обязательствами предыдущего этапа властью. Парламентская кампания в декабре 1999 года прошла под знаком этих новых надежд, которые были связаны с тогдашним премьер-министром, очевидным будущим президентом.

Первый путинский срок (2000–2004 годы) можно с определенным основанием назвать реформаторским. Избирательный штаб Владимира Путина после окончания выборов преобразовался в Центр стратегических разработок. Его возглавил Герман Греф, будущий министр экономического развития, он и его соратники подготовили план реформ, оформленных как законотворческая программа – список нормативных актов. Таким образом, новый президент фактически приступил к работе с уже готовой реформаторской программой, которую он мог осуществлять благодаря тому, что третий созыв Государственной Думы был в гораздо большей степени проправительственным и пропрезидентским, чем второй, в котором доминировала Коммунистическая партия.

Второй путинский срок (2004–2008 годы) можно с некоторой долей условности назвать охранительным. Реформаторский тренд первого срока был переломлен в 2003–2004 годах делом ЮКОСа. Хотя многие считают роковым событием разгром НТВ, произошедший в 2001 году, но это событие, зловеще выглядящее в свете всей последующей кампании по приручению СМИ (о ней позже), в моменте совершения воспринималось участникам и свидетелями скорее как консолидация медийных ресурсов в руках победившей политической группы, чем как начало информационной монополизации – хотя, если вдуматься, первое и второе суть описания одного процесса.

Дело ЮКОСа было первым в постсоветской российской истории масштабным примером насильственного перераспределения собственности средствами государственного силового аппарата. Арест Михаила Ходорковского и разгром его компании не изменили направление трансформации страны, потому что за ними не последовало повторения этих событий. Но они стали тем моментом, после которого стало ясно, что либерально-реформаторская повестка сталкивается с существенными ограничениями или корректировками со стороны новой могущественной группы интересов – тех, кого позже стали называть силовиками.

Возможно, дело ЮКОСа было инкапсулировано политической системой и не повторилось, потому что его эффект был настолько силен, что посылать новые сигналы олигархическому сообществу не понадобилось. Возможно и то, что оно слишком напугало саму систему, и она не захотела повторения этого опыта.

События, связанные с ЮКОСом, радикальным образом повлияли и на избирательную кампанию 2003 года, и на политическую элиту в целом. Результаты партии «Единая Россия», тогда уже созданной на основе двух некогда конкурировавших, но фундаментально лоялистских политических объединений – «Единство» и «Отечество – Вся Россия», и неожиданно высокие результаты партии «Родина», созданной специально под эти выборы, показали популярность антиолигархической повестки, которую на этом политическом этапе можно было также назвать антикоррупционной. Это продемонстрировало переход политической инициативы и значительной доли политической власти от олигархического сообщества к сообществу бюрократии, прежде всего силовой (см. цветную вклейку, рис. 2–2).

Четвертый созыв Государственной Думы, прославившийся знаменитой фразой своего председателя Бориса Грызлова о том, что Дума – это не место для политических дискуссий, действительно приближался к этому идеалу, хотя полностью его воплотил следующий, пятый созыв. Он же закончил масштабные законодательные новации, начатые еще первым созывом и особенно характерные для третьего (он принимал новый Налоговый кодекс, I и II часть нового Гражданского кодекса, новый закон о валютном регулировании и валютном контроле, новый Жилищный кодекс). Это был целый ряд законов, заложивший основы экономического и гражданского оборота, в котором мы находимся до сих пор.

Еще одна вещь, которой все 2000-е годы занималось государство российское – это раздача долгов. Внешний долг Российской Федерации продолжал все эти годы снижаться. На 1 января 2000 года он составлял 158,7 млрд долларов, в основном это долг частным кредиторам. Уже к 2006 году эта цифра снизилась на 82,2 млрд долларов. В 2006 году она составляла 7 % ВВП, а к 2010-му – уже 2,5 % ВВП, это достаточно небольшой уровень (см. табл. 1)[1].

Таблица 1. Динамика внешнего долга России

Одновременно с выплатой собственных долгов Российская Федерация списывала долги других стран по отношению к себе. И списала их, по приблизительным подсчетам (это не полностью открытые данные), больше чем на 100 млрд долларов, начиная с 1996 года.

В 2013 году газета «Коммерсантъ» подсчитала, сколько долгов и кому простила Россия начиная с 1996 года.[2]

• В 1996 году Россия списала $3,5 млрд из $5 млрд долга Анголы. По условиям подписанного соглашения остаток суммы должен быть возвращен до 2016 года в виде векселей.

• В июне 1999 года в рамках Парижского клуба кредиторов подписано Кельнское соглашение, в соответствии с которым РФ в 2000–2003 годах списала 60–90 % долгов целого ряда стран: Танзании, Бенина, Мали, Гвинеи-Бисау, Мадагаскара, Гвинеи, Чада, Йемена, Мозамбика, Буркина-Фасо и Сьерра-Леоне. На оставшиеся долги страны получили рассрочку до 30 лет.

• В сентябре 2000 года Россией прощены $9,53 млрд из $11,03 млрд вьетнамского долга. Выплата оставшейся суммы отсрочена на 2016–2022 годы.

• В 2001 году Россия списала Эфиопии 80 % долга в $4,8 млрд – $3,8 млрд. В 2005 году была списана почти вся оставшаяся часть с процентами – $1,1 млрд.

• В конце 2003 года $11,1 млрд из $11,4 млрд были прощены Монголии. Оставшиеся $300 млн страна вернула сразу после списания. В 2010 году Россия списала Монголии $180 млн.

• В 2003 году Россия и Лаос заключили соглашение о списании 70 % долга в $1,3 млрд – $960 млн.

• В июле 2004 года полностью списан остаток задолженности Никарагуа размером $344 млн. До этого РФ дважды проводила списание никарагуанского долга: в 1992 году были прощены $2,55 млрд из $3,11 млрд, а в 1996 году – 90 % из $3,4 млрд. Общий объем прощенных средств составил $5,95 млрд.

• В ноябре 2004 года списаны $9,5–9,8 млрд иракского долга при общем размере задолженности $10,5 млрд. Президент Владимир Путин выразил надежду, что новое руководство страны в ответ учтет интересы российских компаний в Ираке.

• В мае 2005 года Россия списала Сирии $9,782 млрд из $13,4 млрд долга. В свою очередь Дамаск обязался закупать российское вооружение и провести модернизацию поставленной в советские времена бронетехники.

• В марте 2005 года прощены $1,104 млрд из $1,268 млрд эфиопского долга. В 2001 году РФ списала $4,8 млрд – на тот момент объем задолженности Эфиопии составлял $6 млрд.

• В 2006 году Москва списала долг Алжира СССР в размере $4,7 млрд.

• В 2007 году было списано $11,1 млрд Афганистану.

• В феврале 2008 года Россия списала Ираку $12 млрд – 93 % долга, который составлял $12,9 млрд.

• В апреле того же года был списан долг Ливии в размере $4,5 млрд.

• В сентябре 2012 года Россия списала долг КНДР на сумму $11 млрд. Москва предоставила стране первичную скидку в размере 90 % от суммы долга. Остаток долга в размере более $1 млрд будет использоваться по схеме «долг в обмен на помощь» в сфере образования, здравоохранения и энергетики при реализации совместных проектов в КНДР.

• В апреле 2013 года Россия простила Киргизии $500 млн: $188,9 млн списали сразу, вторая задолженность в размере $300 млн будет списываться равными долями в течение десяти лет.

Работа с внешними должниками и кредиторами была важным занятием прежде всего для финансово-экономического блока правительства, особенно в течение первого путинского срока. Это было основанием эффективности и, следовательно, легитимности режима в глазах внешних аудиторий.

Для второго президентского срока Владимира Путина (2004–2008 годы) новым переломным моментом, который наглядно манифестировал происходящие изменения, была «оранжевая революция» в Украине и реакция на нее российского политического класса (см. цветную вклейку, рис. 2–3). К тому времени доминирование в системе людей, происходящих из военизированной и правоохранительной бюрократии, было уже очевидным. Сознание этих людей, их специфический взгляд на мир заставил их воспринимать эту революцию, как и другие происходящие вокруг России события, во-первых, как угрозу и вызов, а во-вторых, как результат чьей-то целенаправленной политики, намеренное усилие внешней воли.

Другим событием второго президентского срока, которое во многом определило следующие несколько лет истории России, стало начало того экономического кризиса, манифестация и разрешение которого пришлось уже на президентство Дмитрия Медведева: глобальный экономический кризис 2008 года. Его быстрое окончание, последовавший за ним резкий рост цен на нефть и восстановление государственных доходов заложили некий паттерн, в соответствии с которым российское политическое руководство стало в дальнейшем смотреть на события в мировой экономике. Первое: мировой экономический кризис затрагивает Россию лишь постольку, поскольку она связана с внешним миром, а сама она является не колыбелью кризиса, а наоборот, как тогда было принято говорить, «тихой гаванью». И второе: кризис достаточно просто переждать – не пройдет и двух лет, как ситуация изменится сама собой, и никаких перемен, структурных реформ и других действий совершать не требуется.

Практически это сводится к ярко проявившемуся превалированию внешнего локуса контроля над внутренним. При всем мрачном общественном настроении 1990-х, для того времени был характерен внутренний локус контроля: ошибки, врагов и предателей искали преимущественно внутри – соответственно, предполагалось, что от нашей власти или от наших граждан зависит сделать нечто, что превратит плохую ситуацию в хорошую. В 2000-х этот локус контроля сменился на внешний. Интересно, что социологически фиксируемые низкие уровни доверия к власти и высокий уровень претензий к ней характерным образом совпадают с периодами роста числа респондентов, считающих, что они несут ответственность за происходящее в стране и могут повлиять на него.

В 2007 году конституционные ограничения не позволяли действующему президенту баллотироваться на новый срок. Рубеж 2007–2008 годов был для политической машины временем поиска преемника. Было ли это соревнование потенциальных преемников (особенно бурно обсуждалась в прессе и растущих социальных сетях конкуренция Дмитрия Медведева и Сергея Иванова) постановочным спектаклем или действительно решение не принималось вплоть до самого конца, теперь утверждать сложно. Как бы то ни было, в тот момент, когда Дмитрий Анатольевич Медведев стал председателем правительства Российской Федерации, стало понятно, что он и есть будущий преемник. В 2008 году он был избран на пост президента Российской Федерации (см. цветную вклейку, рис. 2–4).

В 2007 году был избран пятый созыв Государственной Думы, который возглавил тот же спикер Борис Грызлов, что и предыдущий, и в котором, в отличие от четвертого созыва, «Единая Россия» обладала конституционным большинством. Он был наиболее дисциплинированным, в нем был наибольший процент одобренных правительственных и президентских законопроектов, он в наименьшей степени проявлял собственную законотворческую инициативу (см. цветную вклейку, рис. 2–5).

В течение единственного срока президента Медведева отметим два значимых события, внешнее и внутреннее: было преодолено влияние мирового кризиса на экономику Российской Федерации, и случилось то, что сейчас задним числом называется восьмидневной войной с Грузией – эпизод в августе 2008 года, когда Российская Федерация применила военную силу за пределами своих границ.

На протяжении рассматриваемого исторического периода конфликт с Грузией, как и дело ЮКОСа, оставался разовым событием, которое воспринималось общественным мнением следующим образом: мы сделали удивительную вещь, которую не делали никогда раньше, и вроде бы ничего страшного не произошло. Реакция международного сообщества – на уровне «пошумели и успокоились», а реакция внутри страны свелась к тому, что рейтинги как президента, так и тогдашнего премьера Владимира Путина достигли исторических максимумов. Как и экономический кризис, так и кризис внешнеполитический оказались краткосрочными и через некоторое время были забыты. Этот урок также был очевидным образом усвоен российской бюрократической элитой и российской политической машиной: любой кризис можно переждать, любое внешнее сопротивление краткосрочно.

В середине 2011 года, к завершению первого президентского срока президента Медведева, перед российской политической машиной вновь встал роковой вопрос о власти. Кто пойдет на выборы 2012 года? Возможен ли второй срок президента Медведева или совмещение двух управленческих групп, известное как «тандем», дискомфортно для политической системы, а продление этого положения грозит превратить медведевское президентство из временного в постоянное, из декоративного – в сущностное?

Как было сказано в предыдущей главе, мы будем стараться уйти от поиска роковых развилок, после которых все идет не так, как должно было пойти. Не будем считать таковой и «рокировку» 23 сентября 2011 года – когда было публично объявлено, что баллотироваться на президентских выборах будет премьер Путин, а не действующий президент Медведев.

Тем не менее нельзя не отметить, что это значимая дата в нашей политической истории. Политическая машина, которая могла бы поступить иначе – возможности для этого были, – сделала свой выбор. Такого рода решения, несмотря на все легенды по этому поводу, принимаются не одним человеком. Ему может принадлежать финальная формулировка, но свое решение он принимает под влиянием объективных условий той среды, в которой находится. А эта среда – политическая система, и в более узком смысле – высший слой правящей бюрократии, силовой, гражданской и экономической.

В чем были риски и опасности этого решения? В большинстве авторитарных и полуавторитарных политических систем проблему составляют не сами выборы и их результаты – они обычно не вызывают ни у кого сомнений. Рискованный политический этап наступает после выборов, когда общество должно принять объявленный ему результат – или воспротивиться ему.

Действительно, события развернулись неожиданным образом. В декабре 2011 года состоялись очередные парламентские выборы. К этому моменту машина управления выборами была в достаточной степени выстроена как на региональном уровне, где формируются основные результаты, так и на федеральном. Представление о необходимости контролировать результаты было с 1996 года глубоко имплантировано в сознание политического класса в целом и не вызывало сомнений ни идеологически, ни административно. Но при этом уровень общественного развития и гражданской активности к тому времени был уже таков, что наблюдатели и журналисты возмутились тем, что увидели. Весьма возможно, что такого же рода практики и методы применялись и раньше, особенно на региональных выборах, но к 2011 году произошло то, что называется изменением нормы: что еще вчера было приемлемым и не вызывало никаких вопросов, вдруг начинает массово возмущать (см. цветную вклейку, рис. 2–6).

В декабре 2011 года волна возмущения, спровоцированная очевидными нарушениями на избирательных участках, привела к череде публичных акций, уличной протестной активности, что стало неожиданностью для политической системы. Эти события впечатлили властную машину, и в ответ был принят целый ряд мер как для смягчения эффекта произошедшего, так и для выстраивания государством собственных, контролируемых каналов обратной связи между обществом и властью: например, именно тогда и с такой целью была создана Общественная палата.

В то время еще не были созданы ни тот корпус репрессивного законодательства, которое было выстроено в 2012–2013 годах, ни та целостная система силового реагирования на протесты, которая была выстроена к 2014 году. В 2011 году цена протеста была относительно невысокой. Это позволило пройти достаточно массовым протестным акциям, в основном в крупных городах с более значительным, чем в целом по стране, процентом молодого образованного населения.

Кульминацией их стала акция 6 мая 2012 года на Болотной площади, которая по официальной версии закончилась массовыми беспорядками и дала повод для одного из наиболее масштабных судебных политических процессов в новейшей истории России.

Шестой созыв Государственной Думы, выбранный при этих обстоятельствах, с самого начала нес на себе печать сомнительной легитимности. Это был созыв, избранный и получивший мандаты во время беспрецедентных массовых протестов. Шестой созыв, в отличие от предыдущих двух, был в гораздо большей степени созывом депутатской инициативы. Депутаты, оказавшиеся в нем, считали необходимым проявлять себя законотворчески и публично, чтобы привлечь внимание как своего партийного начальства, так и федерального политического менеджмента.

Итак, на 6–7 мая 2012 года в России имелся недавно избранный парламент, чье избрание вызвало протесты, и только что избранный президент, чье избрание также вызвало протесты, и чья инаугурация проходила в пустом городе, из центральной части которого были удалены все люди, чтобы не допустить возможности проявлений этого недовольства (см. цветную вклейку, рис. 2–7).

Как завершается роман Пушкина «Евгений Онегин»: «И тут героя моего в минуту злую для него оставим». Оставляем мы нашего коллективного героя действительно в минуту не самую лучшую. И дело тут не только в меняющихся общественных настроениях.

На любой исторический вызов возможно реагировать двумя основными способами: либо пытаться меняться и развиваться, то есть становиться более открытыми, либо окукливаться и пытаться сохраниться в максимальной степени в том виде, в котором система себя застала. Выбор между самосохранением и развитием, изоляцией и открытостью, восприятием внешнего мира как угрозы или ресурса, и различные сочетания элементов этих стратегий – длящийся сюжет российской политической истории. Ирония истории состоит в том, что реформаторские действия государственной власти совсем не всегда приводили к тем результатам, какие были запланированы. И наоборот: очень часто стремления и действия, направленные на то, чтобы ни в коем случае не меняться, стабилизироваться и сохраниться, приводили к политическим изменениям, в том числе радикальным. Чтобы оставаться на месте, надо бежать вдвое быстрее, и ничто так не пожирает ресурсы, как сохранение статус-кво.

Глава 3. Изготовление большинства. Люди 2000-х

В этой главе мы рассмотрим то, что происходило в 2000-е с российским социумом.

Легенда, столь же популярная, как и легенда о лихих 1990-х, гласит, что это было время путинского благополучия – золотые годы высоких нефтяных цен, в течение которых население России благоденствовало так, как никогда раньше. Некоторая правда в этих утверждениях есть.

Реальные располагаемые доходы населения действительно росли, хотя и не так радикально, как демонстрирует нам государственная пропаганда. Даже в кризисном 2008 и следующем за ним 2009 году произошло не падение, а замедление роста. Люди действительно стали богаче, и консьюмеризм стал общенациональной ценностью (см. цветную вклейку, рис. 3–1).[3]

В 2000-х годах россиянам стал доступен волшебный мир кредитов, потребительских и ипотечных. Люди начали активно приобретать жилье и машины. Истинное значение этой кредитной удавки жители городов почувствовали к 2010-м годам, когда закредитованность стала причиной новой волны специфической преступности и не менее своеобразной предпринимательской активности: например, отправиться воевать в соседние государства, поскольку это единственный шанс заработать и расплатиться с кредитом.

Но пока, в течение рассматриваемого периода, из отрицательных последствий консьюмеристского бума для городского населения стали заметны разве что большие проблемы с городским дорожным движением, как следствие появления торговых центров и машин в таких количествах, которых не было ни при советской власти, ни в 1990-е. Впоследствии, уже в 2010-х годах, это вызвало многочисленные и непопулярные реформы в крупных городах, прежде всего в Москве и Петербурге – и постепенно городская повестка парковок и пробок стала повесткой политической.

Обратимся теперь к тому, как в этой социально-экономической обстановке чувствовал себя российский государственный аппарат – не как политическая машина, а как социальная страта. Эти годы были, кроме всего прочего, временем роста числа государственных служащих, как региональных, так и федеральных. В 2009 году их было максимальное количество за весь период, потому что потом, к 2012 году, произошло некоторое снижение. Но чтобы вы не волновались за судьбу российской бюрократии, скажем, что в дальнейшем ее численность снова будет расти и в 2019 году составит 2,4 млн человек.[4]

Двухтысячные годы для России были не только годами высоких бюджетных доходов, но и годами раскармливания бюрократического класса. К концу 2000-х чрезвычайно увеличился не только государственный сектор в экономике, но и доля в населении России госслужащих федерального и регионального уровня, а также широко понимаемых бюджетников, то есть людей, обязанных своими ежедневными доходами государству. Им и достались основные выгоды «жирных нулевых». Особенно велик процент госслужащих среди занятого населения в регионах, и прежде всего в регионах-донорах Дальнего Востока и Северного Кавказа.[5] Это имело и продолжает иметь достаточно очевидные и значимые политические последствия (см. цветную вклейку, рис. 3–2).

Итак, Российская Федерация 2000-х – это страна, которая получает углеводородные доходы, раздает их в первую очередь своим собственным служащим, во вторую очередь позволяет гражданам пользоваться плодами этих доходов и платит деньги всему внешнему миру: выплачивает свои собственные долги, выплачивает долги Советского Союза, прощает советские и российские кредиты, выданные другим странам. В крайне обобщенном виде это магистральное направление политико-экономического процесса тех лет.

Во второй половине рассматриваемого периода росла – и достаточно значимо – средняя ожидаемая продолжительность жизни. Для российского социума характерна постыдно большая гендерная разница в средней продолжительности жизни: женщины живут значительно дольше мужчин. Это значит, что люди умирают от социально обусловленных факторов: от убийств, самоубийств, ДТП, от излечимых и предотвратимых болезней (прежде всего сердечно-сосудистых), от алкоголизма, от тюрьмы и так далее. Это преимущественно, хотя и не исключительно, мужские несчастья. В 2000 году средняя ожидаемая продолжительность жизни мужчин была 59 лет (уровень Зимбабве – Того). В 2012 году уже 64,56 (уровень Кении – Эфиопии). У женщин рост тоже наблюдается: от 72,2 в 2000-м к до 75,8 в 2012-м (см. цветную вклейку, рис. 3–3).

Естественного прироста (без учета въездной миграции) количества населения за эти годы, вопреки распространенному мнению, не произошло. Более того: вплоть до 2013 года оно продолжало снижаться, и только в 2013–2015 годы наблюдался нормативный рост (см. табл. 2).

Таблица 2. Компоненты изменения численности населения России, 2000–2019, тыс. чел.[6]

Дело в том, что структура нашей демографической пирамиды такова, что даже с тем ростом рождаемости и снижением смертности, который наблюдался в 2000-х, снижение численности населения было если не неизбежно, то весьма вероятно.

Посмотрим на две демографические пирамиды, больше напоминающие елочки, – за 2002 и 2010 годы (рис. 3–4).[7]

Во-первых, мы видим ту самую разницу в продолжительности жизни между мужчинами и женщинами: чем старше возрастная группа, тем больше в ней женщин. Видим продолжающийся процесс старения населения. Видим некоторый молодежный навес: в 2002 году это были дети от 10 лет и старше, в 2010 году уже двадцатилетние молодые люди – поколение последнего советского бума рождаемости конца 80-х. Также видны в нашей демографической пирамиде (как в 2002 году, так и в 2010-м) повторяющиеся каждые 25–30 лет выемки. Особенно велика та выемка, которая в 2002 году находится на уровне 55 лет, а в 2010-м – на уровне 65 лет. Это эхо прошедшей войны, проявляющееся каждые 20–25–30 лет: непреодолимое наследие страшного русского XX века, который выжег демографические запасы страны.

О том, как в течение десятилетия трансформировались ценности этого консьюмеристского, атомизированного, стареющего социума, в котором мало молодежи и много женщин старше сорока, мы расскажем в дальнейших главах, а пока отметим тот фактор социальных изменений, который в 2000-х общество одновременно постоянно осознавало и предпочитало (за известными героическими исключениями) публично игнорировать.

В 1999 году в России началась Вторая чеченская война. Хотя после 2000 года больших армейских операций не проводилось, режим КТО (контртеррористической операции) сохранялся на территории Чечни и Дагестана до 2009 года. Для местных жителей, военных и правоохранителей это означало, во-первых, риск гибели в результате реальных военных действий, во-вторых – для общества в целом – высокую тревожность, вызванную страхом терактов. Это порождало запрос на наведение порядка практически любыми методами. Третье, чуть менее очевидное последствие – то, что можно неполиткорректно назвать чеченизацией как российского правящего класса, так и общественных норм в целом: люди, которые либо воевали в Чечне и вернулись, либо жили там и переехали в Центральную Россию, привезли с собой специфические представления о том, как надо вести себя с товарищами, с начальниками, подчиненными, врагами, женщинами и детьми. Следы этого влияния видны в очень многом из того, что происходило в России: например, в изменениях уголовного законодательства, в легитимации силовых практик, к которым привыкли правоохранительные органы на Северном Кавказе. А в следующем десятилетии мы увидим руководителей этих регионов в составе федеральной политической элиты – самыми громкими спикерами, самыми заметными публичными фигурами на границе политики и энтертейнмента, полноценными звездами нового информационного пространства.

Глава 4. Вертикальная Россия. Реформы и контрреформы

На 2000 год Российская Федерация состояла из 89 регионов, руководители большинства которых избирались напрямую населением. Исключением тогда был Дагестан, возглавлявшийся коллегиальным органом – Госсоветом, и Удмуртия, где во главе региона стоял председатель законодательного собрания республики. По Конституции все субъекты были равны и обладали равными правами, но де-факто разница между регионами была достаточно значительной. Во-первых, они различались по экономическому положению (регионы-доноры, отправляющие свою прибыль в бюджет, и регионы-реципиенты – получатели бюджетных дотаций); во-вторых, по статусу (республики, края, области).

В начале 2000 года практически первой мерой, принятой новой администрацией и новым политическим руководством, был пакет реформ по переустройству этого порядка.

Результаты парламентских выборов 1999 года, когда блок «Единство», поддержанный Владимиром Путиным, обошел блок «Отечество – Вся Россия» Евгения Примакова и Юрия Лужкова, означали победу условных централистов над региональной фрондой, и усмирение регионов стало одной из первых задач нового политического руководства. Стратегической целью была унификация регионального правового и политического пространства, выстраивание того, что потом стали называть вертикалью власти.

В мае 2000 года одним из первых указов нового президента была осуществлена нарезка страны на семь федеральных округов (в 2010 году их стало восемь: из Южного федерального округа был выделен Северо-Кавказский)[8] и введена должность полномочного представителя президента в этих федеральных округах.[9] Первоочередной задачей полпредов было приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным. Ряд региональных законодательных актов был отменен, единство правового пространства России достигнуто (см. цветную вклейку, рис. 4–1).

Другим направлением выстраивания вертикали было реформирование Совета Федерации – верхней палаты российского парламента, обладающей рядом ценных полномочий, таких как: утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации; утверждение указов президента о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории России; отрешение президента России от должности и лишение неприкосновенности экс-президента; участие в назначении и отрешении от должности председателей и судей Конституционного и Верховного судов, прокуроров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами безопасности и внешней политики. Также Совет Федерации утверждает проекты законов, одобренные нижней палатой парламента – Государственной Думой.

На 2000 год в Совет Федерации входили два представителя от каждого региона – глава исполнительной власти и глава местного законодательного собрания, которые приезжали в Москву на сессии.

Первое предложение по реформе Совета Федерации было выдвинуто в самом начале 2002 года: формирование его начало меняться с прямого представительства губернаторов и глав законодательных собраний на делегирование этими же двумя ветвями региональной власти своих представителей, которые будут работать в верхней палате на постоянной основе.[10]

Сенаторам было понятно, что у них утекают из рук полномочия и что, вполне вероятно, это только первый шаг к дальнейшему урезанию возможностей региональной власти. Но выступить в открытую против молодого популярного президента и против того, что тогда казалось базовым политическим трендом, региональные руководители не сумели. Таким образом, Совет Федерации с 2001 по 2011 год работал в обновленном составе.

Губернаторские выборы также подверглись существенным изменениям.

До 2004 года продолжала действовать ельцинская система, в которой губернаторы избираются населением напрямую. Выборы назначались тогда, когда это было необходимо в данном регионе, избирательная кампания могла продолжаться от 3–4 месяцев до полугода. Существовала возможность самовыдвижения и выдвижения от групп граждан.[11]

Через 10 дней после трагического теракта в Беслане в сентябре 2004 года президент Путин выступил с обращением к нации и объявил целую серию масштабных политических реформ. Наиболее значимым элементом этих реформ была отмена прямых выборов губернаторов. Связано это было, согласно официальному обоснованию, с необходимостью поставить преграду на пути террористической активности путем укрепления властной вертикали.

С конца 2004 года, когда был принят новый федеральный закон об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ,[12] началось постепенное замещение избранных губернаторов назначенными. По этой схеме, действовавшей с 2005 по 2007 год, губернаторы назначались напрямую президентом.

В 2007 году началась вторая волна реформ губернаторских выборов. Связана она была с тем, что на официальном языке называлось усилением роли партий: президент не по собственному выбору вносит кандидатуру будущего губернатора, а выбирает из предложенных партией большинства в региональном законодательном собрании. Понятно, что это не мешало президенту назначать тех губернаторов, которых он считал нужными, но это все же можно было рассматривать как элемент партийной демократии.[13]

Когда прошли массовые протесты, вызванные результатами парламентских выборов 2011 года и фальсификациями, которые были на них обнаружены, тогдашний президент Дмитрий Медведев объявил в своем последнем послании Федеральному Собранию о своих предложениях по реформированию политической структуры, которые мыслились как ответ на запрос протестующих: либерализация избирательного законодательства и возвращение прямых выборов губернаторов. В середине следующего года новая Дума шестого созыва приняла очередную версию закона об общих принципах организации органов власти субъектов федерации и вернула прямые губернаторские выборы, однако с некоторыми оговорками.[14] К тому моменту уже существовали ограничения электорального законодательства, согласно которым субъектами избирательного процесса являются только федеральные партии, а региональных партий больше нет. Выдвижение кандидатур на выборах главы региона возможно только для парламентских партий и для партий, которые имеют представительство в региональном законодательном органе. Таким образом, прямые выборы после 2011 года – не такие прямые, какими они были до 2004 года. Тем не менее выборность глав субъектов все же вернулась к концу того 12-летия, которое мы рассматриваем.

С регионами в это время происходил еще один интересный процесс, известный под названием «укрупнение», в результате которого из 89 регионов, существовавших в начале описываемого периода, к концу его осталось 83. Происходило это путем поглощения более крупными регионами так называемых матрешечных субъектов, то есть являющихся их частью – в основном автономных округов (табл. 3).[15]

Таблица 3. Укрупнение регионов Российской Федерации

Основным стержнем процесса концентрации власти в федеральном центре и усмирения федеральной самодеятельности была концентрация бюджетных средств. Эти реформы были относительно легкими и успешными, потому что федеральный центр был чрезвычайно богат: в его руках концентрировались высокие доходы от экспорта углеводородов. Бюджетное законодательство менялось таким образом, что те доходы, которые получали регионы, тоже концентрировались в федеральном центре – и центр, в свою очередь, занимался их распределением. Получилась в некотором роде извращенная пирамида федерализма, перевернутая с базы не вершину: сначала все собирается из регионов, а потом им же это и раздается. Если мы посмотрим на данные Министерства регионального развития о регионах-донорах и регионах-реципиентах, то увидим весьма значительный дисбаланс, который за исследуемые годы только увеличивается (см. цветную вклейку, рис. 4–2).

В 2002 году регионов-доноров было 15, регионов-реципиентов – 74. В первой половине 2000-х число регионов-доноров несколько увеличивается и доходит до своего максимума в 2006 году: 20 доноров на 67 реципиентов. Дальше идет снижение числа регионов-доноров до 13 в 2008 году и 11 в 2012 году. Ситуация, когда большая часть регионов экономически зависит от дотаций из центра, действительно повышает управляемость.

Параллельно с реформированием федерального устройства и управления регионами похожие процессы происходили и на уровне городов.

По итогам XX века Российская Федерация является сверхурбанизированной страной. Урбанизация, связанная с промышленной революцией, шла во всем мире: население концентрировалось в городах, которые были построены вокруг больших производств. В Советском Союзе этот процесс шел с применением насилия и потому с очень большой акселерацией. На середину десятых годов XXI века 74,4 % населения России проживало в городах. Несколько упрощая ситуацию, можно сказать, что вся Россия – это 15 городов и их городские агломерации. Это Москва, Санкт-Петербург, Новосибирск, Екатеринбург, Нижний Новгород, Казань, Самара, Челябинск, Омск, Ростов-на-Дону, Уфа, Красноярск, Пермь, Волгоград и Воронеж – города-миллионники (за исключением Воронежа), в которых с 2002 по 2012 год население росло.

До 2003 года за редкими исключениями (среди которых назовем столицу Ингушетии Магас и столицу Удмуртии Саранск) в органах местного самоуправления в городах и поселениях были предусмотрены только прямые выборы главы исполнительной власти.

Изменения в этой области, как и в области управления регионами, начали происходить достаточно рано, в течение первого путинского срока. Уже в октябре 2003 года была принята новая версия закона о принципах организации местного самоуправления, в котором предусматривается возможность выбора главы муниципального образования не только гражданами напрямую, но и из членов муниципального законодательного собрания.

Но масштабная кампания по отмене прямых выборов мэров городов начинается с 2005 года: в результате ее избираемый напрямую мэр либо заменяется на главу города, избираемого законодательным собранием, либо отдает все реальные полномочия назначенному сити-менеджеру, оставаясь в основном с представительскими функциями. Этот процесс продолжился и за хронологическими рамками рассматриваемого периода: к 2013 году прямые выборы были отменены в 43 столицах регионов России (а также в столице Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, который в 2008 году был упразднен)[16].

Забегая вперед, скажем, что в 2014 году была произведена очередная муниципальная реформа, запустившая новую волну отмены прямых выборов, и на 2022 год они сохранились только в Абакане, Анадыре, Новосибирске, Томске, Хабаровске, Улан-Удэ и Якутске, а также в городах федерального подчинения (табл. 4).

Таблица 4. Принятие уставов городов – столиц субъектов Российской Федерации, в которых предусмотрены непрямые выборы глав[17]

* В столице Амурской области Благовещенске прямые выборы мэра были отменены в 2010 году. Но в сентябре 2013 года они были возвращены в устав города по инициативе тогдашнего сити-менеджера (главы администрации) https://ria.ru/20130605/941624558.html Выборы были проведены в единый день голосования 14 сентября 2014 года. А в 2015 году прямые выборы мэра отменили снова. https://www.amur.info/news/2015/05/28/94592

Федеративное устройство России провоцировало конфликт между губернатором и мэром – они были естественными антагонистами. Они сражались за финансовые ресурсы, за контроль и влияние в регионе, за доминирование в публичном пространстве. Оба были избраны населением, у обоих был мандат, у обоих была собственная легитимность. К концу первого путинского срока эту линию конфликта удалось убрать за счет того, что и губернатор, и мэр стали в основном назначенцами.

Отдельные эпизоды сопротивления были: так, в Ярославле, Астрахани, Петрозаводске отмена прямых выборов мэров вызвала протесты. После 2012 года ярким явлением в информационном поле страны стал Екатеринбург – один из немногих городов, в которых прямые выборы мэра сохранялись до 2018 года.

Вертикализация региональной жизни проявлялась не только в технологии управления регионами и городами, но и в символической сфере – были унифицированы названия должностей глав и самих муниципальных образований, единиц административно-территориального деления.

В ранние годы Российской Федерации, когда такие вопросы решались самими субъектами, эти названия были довольно разнообразны. Главы городской исполнительной власти назывались и мэрами, и председателями городского совета, и главами администраций, а в Калуге выбрали названия из старорусской истории – городской голова и городская управа (администрация). В Ленинградской области в 1994 году сельсоветы и поссоветы как административно-территориальные единицы были преобразованы в волости,[18] а в Якутии в 1993–1995 годах были восстановлены традиционные национальные названия улус (район) и наслег (сельсовет).[19]

В процессе реформ местного самоуправления всей этой вольнице приходит конец. Должности глав городов массово приводятся в новых уставах к стандартному виду (к настоящему моменту лишь немногие из них продолжают называться мэрами, в том числе в 10 региональных столицах). В Калуге, однако, оригинальные названия сохранились до сих пор. Ленинградские волости были упразднены в процессе муниципальной реформы в 2004 году (как единицы статистического учета в ОКАТО просуществовали до 2017). Якутские улусы пока держатся.

Замысел рассмотренных в этой главе реформ, стратегическое мышление их авторов в общем понятны. Цель их – изменение баланса регионального устройства Российской Федерации с федеративной на более унитарную модель, с которой мы и встретили президентские выборы 2012 года. Но, как ни парадоксально, на практике это не привело к тому, что регионы стали более похожи один на другой. Напротив, то неравенство статуса областей, краев и республик, которое было изначально заложено в нашу федеративную модель, стало более очевидно.

Модель бюджетного федерализма, в которой все деньги утекают в федеральный центр, сделала – казалось бы, это очевидно – регионы зависимыми от центра как раздатчика этих денег. Но парадоксальным образом она же сделала федеральный центр зависимым от тех регионов, которые могут наиболее громко требовать своей доли бюджетных трансфертов. А наиболее успешный способ требовать чего-то – это не политические протесты, а торговля угрозами. Наилучшим образом это получается у национальных республик, поскольку угроза потенциальных сепаратистских настроений, этнических конфликтов или террористической активности традиционно связывается именно с ними.

На конец программы реформирования федеративного устройства мы вышли с моделью, которая одновременно является внешне унифицированной и внутренне достаточно хрупкой и уязвимой. Она делает регионы как зависимыми, так и неравными. Она закрывает канал обратной связи, которым являются прямые выборы, поскольку выборы – это инструмент, позволяющий видеть, что волнует людей на территории. Она прямо репрессирует городское население, являющееся всё в большей степени основным населением России. Следом за урбанизацией, концентрацией людских ресурсов в городах, следуют и законодательные и административные усилия по ограничению прав этого городского населения: от постепенного запрета на легальное политическое присутствие либеральных партий до нарезки округов, микширующей городские территории с сельскими.

Таким образом, потенциальная конфликтность, которая могла бы легально и в достаточной степени мирно, пусть и с публичными скандалами, выражать себя через выборы на местном уровне, не находит себе выхода. И городское население, которое естественным образом является драйвером экономического роста, носителем прогресса и позитивных изменений, инкапсулировано в системе практически отсутствующего местного самоуправления. Люди не видят, что их интересы учитываются в тех изменениях, которые их непосредственно затрагивают. Это привело к тому, что бытовые организационные вопросы жизни городов – парковки, пробки, парки, застройка и тому подобное – каждый раз становятся очагами потенциально острого, в том числе и сопряженного с насилием, конфликта. Как это происходило и к чему это привело, мы рассмотрим в главе, посвященной городской жизни и урбанизации.

Глава 5. Тяни-толкай. Избирательная система и партии

В мае 2000 года журнал «КоммерсантЪ-Власть» опубликовал документ, известный с тех пор в российском политическом дискурсе как «Редакция № 6». Это была аналитическая записка, якобы предложенная новому руководству страны администрацией президента и содержащая в себе план политической реформы.[20]

По жанру и по стилю «Редакция № 6» не сильно выделялась из того большого количества аппаратной литературы, которая генерируется как внутренними аналитиками, так и различными внешними think tanks, так или иначе работающими на власть – отличалась она разве что цельностью и длиной. Способ мышления, продемонстрированный в этой бумаге, был и остается чрезвычайно характерным для мировоззрения российской власти в целом: осознание мира как источника угроз и вызовов, на которые надо отвечать. По существу, это был план концентрации власти в руках администрации президента. В качестве структуры-помощника, чьи ресурсы и возможности предлагалось использовать для этой цели, называлась Федеральная служба безопасности.

Перечитывая этот документ в наше время, обращаешь внимание не столько на то, что удалось, потому что удались довольно очевидные вещи, сколько на то, чего не случилось. В качестве основных врагов, с которыми новой администрации предлагалось бороться, назывались губернаторы, Государственная Дума и так называемая оппозиция: генералы готовились к прошедшей войне, то есть к противостоянию исполнительной и законодательной власти. Ничего подобного делать не пришлось, Государственная Дума охотно кооптировалась в новую властную структуру.

За прошедшие годы администрация президента действительно стала основным властным органом, управляющим тем, что у нас подразумевается под внутренней политикой. Это было осуществлено с большим успехом, и этот результат был вполне предсказуем. Хочешь быть красивым – поступи в гусары, как говорил Козьма Прутков; хочешь быть успешным политическим управленцем – займи крупную административную должность в эпоху высоких цен на нефть. Довольно легко быть и загадочным постмодернистом, и беспощадным эффективным руководителем, когда материал, с которым ты имеешь дело, не оказывает тебе значительного сопротивления.

Поэтому наиболее успешные и одновременно наиболее часто повторяющиеся реформы в описываемую нами эпоху – это реформы партийного законодательства, избирательного законодательства и всего того, что связано с политической активностью граждан, с общественными организациями и СМИ.

К 2000 году Российская Федерация подошла с достаточно развитой выборной культурой и высокой степенью регионального политического разнообразия. Выборы проводились на всех уровнях власти – как на федеральном, так и на региональном и муниципальном. На парламентских выборах 1995 года право участия по действовавшему закону имели 272 организации. В выборах могли принимать участие не только федеральные, но и региональные партии, а также избирательные блоки. В этом цветущем саду и были сделаны уже в 2001 году первые вырубки и реформы.

Мечта о двухпартийной или хотя бы малопартийной системе преследовала российскую власть начиная еще со времен блока Ивана Рыбкина и блока «Наш дом – Россия» Виктора Черномырдина, которые участвовали в выборах в 1995 году. Мечта о том, чтобы было «как в Америке и Европе»: одна партия – консервативная, другая – реформаторская, одна – левая, другая – правая.

Идея, что партии созданы для представительства и самовыражения групп интересов, не приходила в голову российским политическим управленцам. Для них партии были прежде всего предвыборными проектами, выстраиваемыми для уловления интересов избирателя и отражения этих интересов максимально безвредным для стабильности системы образом. Для достижения этого результата прежде всего была поставлена цель сократить количество партий и вообще количество акторов, могущих принимать участие в выборах.

В 1999 году в выборах в Государственную Думу могли участвовать уже только политические объединения, а не все общественные организации, которые в свои уставы внесли пункт «Участие в выборах». В 2001 году был принят Федеральный закон «О политических партиях», обязывающий партии иметь региональные отделения не менее чем в половине субъектов Российской Федерации. На практике это означало, что все партии должны иметь общероссийский статус, а региональные партии должны исчезнуть. В 2002 году в этот закон были внесены изменения в связи с вступлением в силу закона «О государственной регистрации юридических лиц», наделяющие Министерство юстиции полномочиями распоряжаться судьбой партий – регистрировать их или отказать им в регистрации. Также ужесточение избирательного законодательства шло по линии увеличения количества членов партии, необходимого для ее регистрации, запрета на избирательные блоки (в выборах могут участвовать только партии, а не избирательные объединения).

В 2005 году, с появлением консервативного охранительного тренда в российской внутренней политике, был принят новый закон о выборах в Госдуму, который отменил выборы по одномандатным округам. Россия перешла со смешанной системы, в которой половина федерального парламента избирается по партийным спискам, половина – по одномандатным округам, на пропорциональную, в которой весь состав парламента избирается только по партийным спискам. Порог прохождения в Думу тогда же был поднят с 5 до 7 %.

Параллельно с этими мерами, которые можно назвать партийным кнутом, в 2006 году появляется и партийный пряник – государственное финансирование для партий, набравших больше 3 % на общефедеральных выборах. В том же году окончательно отменена графа «Против всех», которая давала возможный выход для протестных настроений, тогда же отменена и минимальная явка на выборах. Таким образом, выборы делаются все более независимыми от избирателя (даже если избиратели массово не придут, выборы все равно состоятся), а партии становятся все более финансово зависимыми от государства, а не от частных спонсоров – граждан либо бизнеса, которые являются естественными жертвователями в партийные кассы в менее этатистских системах (табл. 5).

Таблица 5. Краткий очерк изменений избирательного законодательства в 2001–2014 годах[21]

В итоге всех этих действий двухпартийная система, о которой мечталось на заре 90-х, не сложилась. Получилось нечто другое: одни и те же партии с одними и теми же лидерами десятилетиями проходят в Государственную Думу, демонстрируя схожий результат. Для контроля над электоратом им ставится задача держать свои делянки, не получать ни слишком много, ни слишком мало голосов и мандатов. Фактически достигнутой целью этой новой партийной системы стала консервация существующего положения вещей.

Партии перестали быть инструментом, посредством которого амбициозные начинающие политики, пройдя школу муниципальных или региональных выборов, могут подняться на федеральный уровень. Остановлен самый естественный из всех лифтов, благодаря которому рекрутируется большая часть политической элиты в странах развитой демократии.

Понятно, что, даже несмотря на отмену графы «Против всех» и отмену минимального порога явки, низкая явка снижает легитимность выборного результата, а высокой явки трудно добиться, когда результаты выборов являются абсолютно предсказуемыми. Поэтому почти в каждом выборном цикле появляется новый актор, новый проект. Такого рода партии не всегда правильно называют партиями-спойлерами. Они не спойлеры, их задача – не столько отнимать голоса у какой-то другой партии (потому что все партии, допущенные до выборного процесса, являются системными), сколько развлекать избирателя и создавать видимость интриги в этой довольно тоскливой истории.

На выборах 2003 года это была партия «Родина», на выборах 2007 года – партия «Патриоты России», на выборах 2011 года – партия «Правое дело». Спустя некоторое время после выборов все эти проекты быстро или медленно угасают или вообще демонтируются. В России формируется целый класс людей, чьим единственным политическим капиталом является наличие зарегистрированной в Минюсте партии, которой они могут торговать в преддверии и во время выборных кампаний (табл. 6–9).

Фракции в Государственной думе III–VI созывов

Таблица 6. Депутатские объединения в Государственной Думе России III созыва (19.12.1999 – 7.12.2003)[22]

Во время III созыва произошло знаменательное событие: объединение недавних соперников на выборах – участников избирательных блоков «Единство» и «Отечество – Вся Россия»,получивших в совокупности 142 депутатских мандата. Произошло это в два этапа: 12 июля 2001 года был создан «Союз общественных объединений Единство и Отечество», учредителями которого стали партия «Единство» и Общероссийское политическое общественное движение «Отечество»,[23] 27 октября того же года в союз вошло и движение «Вся Россия».[24] А уже 1 декабря от этого союза родилась партия «Единая Россия», которой было суждено стать партией власти, доминирующей партией в России на все последующие годы.[25]

Таблица 7. Депутатские объединения в Государственной Думе России IV созыва (7 декабря 2003 – 24 декабря 2007 года)[26]

Таблица 8. Депутатские объединения в Государственной Думе России V созыва (2.12.2007 – 21.12.2011)[27]

Таблица 9. Депутатские объединения в Государственной Думе России VI созыва (4.12.2011 – 5.10.2016)[28]

Как видно из общего контура описанной системы, основные ограничения, которые в ней существуют, – это ограничения на входе, ограничения на участие. С течением времени все меньше и меньше партий получают право участвовать в выборах, а оставшиеся уже являются системными игроками. Это создает основные проблемы выборов – проблему явки и проблему хоть какого-то предвыборного сюжета.

Тем не менее, несмотря на такую высокую степень контроля, на финальном этапе подсчета голосов система сталкивается со сложностями. Для того чтобы понять, откуда берутся эти сложности и как система с ними справляется, рассмотрим, как устроена система управления выборами в России.

Организацией и проведением выборов руководит Центральная избирательная комиссия, которая формируется пропорционально из представителей президента и делегатов от парламентских партий. ЦИК заведует подсчетом голосов. Поскольку система распределения голосов в пропорциональной системе управляется довольно сложными математическими формулами, нужно пояснить, как это делается в России.

Для того чтобы посчитать, сколько мандатов получит та или иная партия, в России применяется метод Хэйра – Нимейера (точнее говоря, метод Хэйра, поскольку метод Нимейра, применяемый в Германии, от него несколько отличается). Суть его, очень огрубляя, можно изложить так: голоса, поданные за партии, не прошедшие барьер, распределяются между прошедшими пропорционально полученной ими доле.

Квота Хэйра – это все голоса избирателей, поделенные на общее число мандатов. Далее число голосов, полученных каждым партийным списком, делится на квоту Хэйра. Целая часть получившегося числа определяет количество мандатов, выделяемых каждому списку. То, что остается нераспределенным, передается тому списку, у которого в результате деления числа голосов на квоту Хэйра оказался наибольший остаток. Так повторяется до тех пор, пока не окажутся распределены все мандаты.

Нетрудно заметить, что метод Хэйра – Нимейера обеспечивает пропорциональное увеличение доли партий-победительниц за счет непрошедших – тех списков, которые не преодолели избирательный барьер. Чем выше барьер, тем больше голосов избирателей оказываются поданы за непрошедшие партии и, следовательно, перераспределены между теми, кто барьер преодолел. Однако если барьер преодолевает новая партия, она включается в процесс распределения мандатов, меняя пропорции будущего парламента. Очевидная заинтересованность парламентских партий при таком порядке распределения голосов будет состоят в существовании максимального количества мелких партий, которые боролись бы за голоса избирателей, но не преодолевали избирательного барьера. Это позволяет тем, кто уже находится в парламенте, получать дополнительные места, так сказать, чужими руками: партиям по ту сторону барьера достаются голоса, поданные за непрошедших, причем максимальным бенефициаром такой схемы становится самая крупная партия.

При этом надо сказать, что описанная картина складывающейся парламентско-партийной монополии – не вина метода распределения голосов. Все применяющиеся в мире системы подсчета имеют некоторое внутреннее искажение: никому еще не удавалось вывести формулу, безотходно конвертирующую голоса избирателей в мандаты депутатов. Метод Нимейера происходит из Германии, он успешно применяется на выборах в бундестаге, ничего особенно порочного в нем нет. Но если избирательный порог высок (а семипроцентный барьер, который действовал у нас в течение двух выборных циклов, является по мировым меркам достаточно высоким), то этот метод «надувает» партию-победительницу. В результате количество мандатов, которые она получает, не соответствует реальной поддержке, которой она пользуется у избирателей.

В российской Государственной Думе, в соответствии с описанной схемой, с 2007 по 2021 год сохранялось присутствие четырех партийных фракций, длительное время успешно защищавшихся от появления любых внешних конкурентов. В свою очередь, эти четыре партии в значительной степени сами были результатом административного конструирования: слияний с ситуативными союзниками («Единство», ОВР, «Регионы России» и Аграрная депутатская группа) и поглощений идеологически сходных партийных проектов («Справедливая Россия», «Родина», «Партия пенсионеров»).

Имея в руках все описанные законодательные инструменты, наша политическая система тем не менее была вынуждена прибегать к довольно сложной и многоуровневой системе фальсификации результатов выборов. Эти фальсификации становились очевидны как на парламентских, так и на президентских выборах, как в выборном цикле 2007–2008 годов, так и в 2011–2012 годах, когда это стало причиной массовых протестов, и в последующие годы тоже.

Не все политические режимы, подобные российскому, прибегают к масштабной системе фальсификаций. Довольно часто они этого не делают, потому что рассчитывают на популистский инструментарий. В частности, Венесуэла – страна, довольно похожая на Россию по типу политического режима – в свои лучшие времена отличалась относительно честными выборами, потому что правящая партия фактически подкармливала свой электорат, и он в ответ голосовал за нее. Принцип Уго Чавеса «Голос каждого венесуэльца священен» был реальностью венесуэльской внутренней политики, поскольку не было острой нужды в фальсификациях. В 2015 году, когда обострились экономические проблемы Венесуэлы, это позволило провести то, что в политологии называется опрокидывающими выборами: выборы, на которых оппозиция неожиданно побеждает партию власти. Венесуэльская оппозиционная партия собрала около 80 % голосов в парламенте, и это стало началом масштабного политического кризиса в стране (политический режим его, впрочем, успешно пережил).

В России благодаря выстроенной системе, которая покоится на ограничении участия, привязке партий к государственному финансированию, контроле над медийным пространством и фальсификациях – главным образом на местном и региональном уровне, – сценарий опрокидывающих выборов маловероятен: такая система не позволяет оппозиции прийти к власти выборным путем. Это обстоятельство очень многое определяет в динамике режимной трансформации и политического процесса в целом.

Тем не менее, одновременно с совершенствованием и укреплением системы контроля над голосами, развивалась и параллельная система – система гражданских наблюдателей. Ее создали люди, пришедшие в эту деятельность добровольно, самостоятельно изучившие избирательное законодательство и электоральную практику и в конце концов добившиеся того, что с ними стали считаться и Центральная избирательная комиссия, и политико-административное руководство в центре и на местах, и – что самое главное – пресса и общественное мнение. К концу рассматриваемого периода гражданское наблюдение на выборах институционализировалось и стало значимым фактором политического процесса.

В декабре 2011 года президент Дмитрий Медведев в своем послании к Федеральному Собранию[29] обещал либерализацию электорального законодательства, заключавшуюся в фактическом возвращении к выборной модели 2003 года. Российская избирательная система получила еще одну реформу: в парламентские выборы вернулась смешанная система избрания депутатов в пропорции 50 % списочников на 50 % одномандатников, порог прохождения в Государственную Думу был снижен с 7 до 5 %, были несколько либерализованы правила регистрации партий (снижено число подписей, необходимых для подачи заявления о регистрации и число необходимых региональных отделений). Благодаря этому количество партий, зарегистрированных в России, снова увеличилось. До этого, из-за последовательного ужесточения партийного законодательства, в 2004 году зарегистрированных партий в России было 46, к 2006 году осталось 35 партий, из которых к началу избирательной кампании по выборам в Государственную Думу 2007 года сохранилось 15. В годы «партийного минимума» – с 2009 по 2011 год в России было семь легальных зарегистрированных партий. Уже к концу 2021 года их число приблизилось к 30, а к началу избирательной кампании 2016 года в России будет 74 партии, имевших право участвовать в выборах.[30]

Как видим, на состав парламента эти изменения мало повлияли: описанный инструментарий политико-административного контроля над публичным пространством позволял поддерживать нужную степень парламентской стабильности. Забегая вперед, скажем, что в дальнейшем количество партий снова сократилось (хотя и не до уровня середины двухтысячных), а законодательство было изменено таким образом, что ключевым ресурсом стала не партийная регистрация как таковая, а наличие мандатов в федеральном или региональных парламентах, дающее парламентскую льготу – возможность выдвигать кандидатов и партийные списки без трудоемкого и административно уязвимого процесса сбора подписей.

В 2016 году, за пределами рассматриваемого периода, первые парламентские выборы, прошедшие по новой схеме, с точки зрения формального результата дали достаточно высокий процент голосов «Единой России», снова вернули ей конституционное большинство, которое было у нее на выборах 2007 года и которое она потеряла на выборах 2011 года. Лозунги о необходимости проведения честных выборов, которые звучали на протяжении всей парламентской кампании из Москвы, были услышаны в регионах Центральной России, но был и ряд регионов – прежде всего национальные республики – которые не обратили на них никакого внимания. Там по-прежнему демонстрировались сверхвысокая явка и сверхвысокий результат «Единой России». В итоге в сформированном составе парламента произошел перекос в сторону тех регионов, которые решили провести выборы по старым правилам.

Глава 6. Не зарекайся. Суды и тюрьмы

Одна из главных претензий к российской политической системе – отсутствие независимого суда. Действительно, наша страна за прошедшие годы стала чемпионом по количеству обращений граждан в Европейский суд по правам человека, а коммерческих структур – в инстанции типа Высокого суда Лондона или Стокгольмского арбитража, рассматривающие споры международно-правового характера, а это значит, что и граждане, и экономические акторы ощущали недостаток эффективной судебной власти у себя на родине.

Суды принимают политически мотивированные решения; суды долго рассматривают дела, затягивают рассмотрение; количество оправдательных приговоров крайне низкое и постоянно снижается, то есть в суде практически невозможно быть оправданным; в России чрезвычайно велико население тюрем, то есть большинство наказаний связаны с лишением свободы; СИЗО переполнены.

С 2000 по 2012 годы в судебной системе происходили три процесса – не вполне совпадающих, но имеющих один и тот же вектор.

Первый процесс – попытки государственной власти реформировать судебную и тюремную систему.

Судебно-правовая реформа, которую проводил тогдашний заместитель руководителя Администрации Президента Дмитрий Козак, началась в 2001 году и продолжалась вплоть до 2007–2008 годов. Основной целью было усиление авторитета судебной власти, повышение доверия к ней граждан и повышение эффективности и качества судебных решений.

Было резко увеличено количество судей для того, чтобы снизить нагрузку на них. За период реформы средняя нагрузка на судью сократилась с 45 дел в месяц до 23 дел, хотя и это очень много. С той же целью снижения нагрузки на судей была создана система мировых судов, в которых граждане могут разрешать споры между собой по делам небольшой значимости.

Были увеличены зарплаты судей и ассигнования на материально-техническое обеспечение судов. В больших городах, таких как Москва, работа судьи также предусматривает целый ряд льгот: в частности, получение квартир, субсидии на приобретение жилья. Это сделало должности более привлекательными, но и самих судей сделало более зависимыми как от федеральных, так и от местных властей. В частности, этим объяснялся тот удивительный факт, что Юрий Михайлович Лужков, который чрезвычайно любил судиться, в том числе и с прессой, не проиграл ни одного дела.

Другой целью реформы было повышение прозрачности судов и улучшение их информационного обеспечения. Началась и успешно проходит работа по созданию государственной автоматизированной системы «Правосудие». Большое количество данных о судебных делах появляется в интернете.

Вторая волна судебной реформы – реформа уголовного права – связана с именем президента Медведева. Обычно ее называют либерализацией уголовного законодательства. Основной поставленной целью было снижение населения тюрем и СИЗО. Вводятся новые формы наказания, не связанные с лишением свободы, и ставится задача сокращения сроков рассмотрения дел.

Этой цели полностью достигнуть не удалось. Тем не менее теперь только суды имеют право давать санкцию на задержание больше чем на 48 часов, это соответствует Конституции; появилось право на звонок адвокату. К сожалению, суды почти всегда удовлетворяют требования следственных органов по закрытию подозреваемого в СИЗО, поэтому такие нововведения, как залог, домашний арест, подписка о невыезде, с трудом пробивают себе дорогу. Но само введение института домашнего ареста – одна из заслуг медведевской либерализации.

Второй процесс – усиление спроса со стороны граждан на судебное разрешение споров. В течение 2000-х годов граждане пришли в суд для того, чтобы судиться друг с другом, с государственными и коммерческими структурами. Хозяйствующие субъекты стали использовать судебный инструмент для разрешения своих споров: 2000-е годы – это расцвет российского арбитража.

И третий процесс – это привлечение общественного внимания к тому, что происходит в судах и в тюрьмах, снижение порога чувствительности к полицейскому и тюремному насилию, появление организаций и медиаресурсов, которые занимаются освещением этой темы. То, что происходит в этих местах, перестало быть проблемой только тех, кто там непосредственно находится, стало предметом общественного интереса.

Прежде чем описать чуть подробнее эти тенденции, посмотрим, что такое российский судебный корпус, кто такие судьи, которые принимают решения.

На 2010 год в России правосудие осуществляли приблизительно 21 300 судей. Большинство этих людей являются судьями районных судов. В свою очередь, большинство из них женщины.

В российском судебном корпусе наблюдается довольно необычный для стран со схожими политическими режимами и схожей экономикой гендерный дисбаланс. Чем выше уровень суда, тем больше среди судей мужчин, но на уровне мировых и районных судов более 60 % судебного корпуса – это женщины. Может показаться, что это наследие советской власти, но в 1990 году только 44 % судей первой инстанции были женщинами, а к 2014 году их доля выросла до 65 %.[31]

Также изменилась система рекрутирования судей. Все больший и больший процент судебного корпуса – это люди, ранее работавшие в аппаратах самих судов. На втором месте – люди, пришедшие из прокуратуры, из юридических служб государственных организаций. Достаточно небольшой процент судей рекрутируется из адвокатского корпуса. Обвинительный уклон в решениях российских судов во многом объясняется тем, что судьями становятся люди из структур обвинения: из прокуратуры или из следователей (рис. 6–1).

Рис. 6–1. Основной предыдущий опыт работы судей в 1995–2013 годах[32]

Действительно, почти никогда с 1998 года процент оправдательных приговоров не превышал 1 %. Было только два года, 2010 и 2011, когда этот процент был чуть выше – 1,03–1,09 (следы той самой медведевской либерализации). Оправдательные приговоры в российской судебной системе фактически запрещены, потому что судьи боятся апелляций, боятся отмены своих решений на более высоком уровне, боятся ссориться со стороной обвинения – с прокуратурой, из которой они часто сами происходят. В результате кажется, что обвинительный приговор неизбежен, но это не совсем так: в нашей судебной системе практикуются квазиоправдательные решения (см. табл. 10).

Такие решения часто принимаются на начальном этапе: достаточно большое количество заведенных дел не доходит до судов. Распространена также практика вынесения приговоров, не связанных с лишением свободы, либо таких, которые на сленге называются «дать по отсиженному» (человек получает столько, сколько он уже просидел в СИЗО). Назначается штраф вместо реального срока, и все понимают, что это фактически оправдательный приговор, хотя по форме он оправдательным не является.

Кроме того, формой исправления обвинительного уклона, сложившегося в течение 2000-х, стала практика регулярных амнистий. В Российской Федерации амнистия применяется не столько для улучшения положения осужденных, сколько для исправления следственных и судебных ошибок. Это способ закрыть чрезвычайно большое количество дел, которые следователи завели, потому что они должны их заводить, которые судьи проштамповали, потому что они боятся возражать следствию, которые система хочет потом замести под ковер, убрать с глаз долой и не отвечать за эти судебные ошибки.

Система пытается как-то решить проблему перенаселения тюрем и перенаселения СИЗО. Если мы посмотрим на цифры, то увидим, что количество осужденных в рассматриваемом периоде снижается (см. табл. 11).

Таблица 10. Количество оправданных лиц судами Российской Федерации за 1999–2007 годы (доля оправданных вычисляется от всего количества оправданных и осужденных)[33]

Делаются попытки ввести наказания, не связанные с лишением свободы, и расширить их ассортимент. Как первая козаковская судебно-правовая реформа, так и уголовно-правовая либерализация 2010–2011 годов были связаны с внедрением таких наказаний, как обязательные работы и домашний арест, с применением технических новаций типа электронных браслетов – все это имеет целью сократить население СИЗО. Тем не менее и обвинительный уклон, и склонность органов обвинения применять арест в качестве основной меры для удобства своей работы остались – с этим сделать ничего не удалось ни одной из реформаторских волн.

Теперь рассмотрим то, что происходило в эти годы с самими тюрьмами и с системой управления ими.

Выделение управления исполнения наказаний (ГУИН) из системы МВД и передача его под контроль гражданскому ведомству – Министерству юстиции, произошло еще в ходе реформы 1998 года.

После 2005 года была образована специальная Федеральная служба исполнения наказаний, которая не подчиняется Министерству юстиции, но находится под его кураторством, под его патронатом. ФСИН – достаточно многочисленное и дорогое учреждение, на него тратится много денег, и количество его сотрудников за эти годы постоянно росло и продолжает расти до сих пор. В российской тюремной системе на одного заключенного приходится достаточное количество сотрудников ФСИН, чтобы общество могло ожидать более высокого качества тюремных услуг, чем оно видит (табл. 12).

Таблица 11. Число заключенных в расчете в России в 2005–2015 гг.[34]

По данным ФСИН

К концу 2000-х годов все больший процент тюремного населения составляли рецидивисты.[35] Это значит, что тюрьмы не только не выполняли свою исправительную функцию, но и производили новых преступников, которых потом забирали заново. Кроме того, одной из социально значимых функций мест лишения свободы за эти годы стало распространение по России туберкулеза. Тюрьмы и колонии стали очагами, откуда эта страшная болезнь распространялась далее по России. Были попытки как-то исправить ситуацию, и мы наблюдаем некоторое улучшение статистики, но тем не менее проблема не решена и не может быть решена, пока в тюрьмах, в колониях и в СИЗО находится столько людей и в таких условиях (см. цветную вклейку, рис. 6–2).

Реакцией государства на общественное внимание к ситуации в местах лишения свободы стало принятие закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»[36] и образование ОНК – общественных наблюдательных комиссий, действующих на постоянной основе в каждом субъекте РФ, члены которых назначаются Советом Общественной палаты из числа кандидатур, выдвигаемых общественными объединениями, имеющими государственную регистрацию. С одной стороны, этот закон дал гражданским – членам ОНК – гарантированные права на посещение мест лишения свободы, с другой стороны, ограничил возможности некоммерческих организаций в этой сфере. Тем не менее ОНК стала достаточно значимым общественным явлением; люди, которые в ней работали, получили имя и публичное присутствие, достаточное для того, чтобы привлекать внимание к злоупотреблениям, происходящим в местах лишения свободы.

В 2000 году усилиями нижегородских правозащитников была создана другая организация – Комитет против пыток. Эта структура поставила себе целью бороться с нарушением прав человека в тюрьмах и оказывать юридическую и медицинскую помощь жертвам пыток. Их первое дело о полицейском насилии в России одновременно стало случаем выплаты наиболее высокой компенсации Европейским судом по правам человека российскому гражданину.

Таблица 12. Число заключенных в расчете на 1 сотрудника в России и в Европе (страны с числом заключенных более 10 тыс. чел.)[37]

Это было дело Алексея Михеева[38], которого задержали в 2000 году в Нижнем Новгороде и пытали электрическим током, пытаясь выбить из него признание в совершении преступления, которое, как выяснилось впоследствии, он не совершал. Доведенный до отчаяния Михеев выбросился из окна ОВД, выжил, но остался инвалидом. ЕСПЧ в 2006 году вынес положительное решение по его жалобе, и Российская Федерация должна была выплатить ему 250 тысяч евро. С этого дела началась череда громких случаев, связанных как с насилием в полиции, так и с насилием в тюрьмах, когда Комитет против пыток, Общественная наблюдательная комиссия и Совет по правам человека при президенте могли повлиять на происходящее.

Когда в поле общественного внимания появляется большое количество такого рода новостей, начинает казаться, что злоупотреблений становится больше. На самом деле это говорит о противоположном. Если взгляд общественности привлекается к такого рода злоупотреблениям, это хороший признак, а не плохой. Когда общество задается вопросом, это значит, что ответ на него уже сформулирован. Именно таким образом происходит изменение нормы. То, что еще вчера было нормальным или неинтересным, становится неприемлемым, становится раздражителем, и властная машина вынуждена что-то с этим делать.