Социология власти. Теория и опыт эмпирического исследования власти в городских сообществах Ледяев Валерий

XVII. Исследование Барбары Ферман в Чикаго и Питтсбурге

Выбор исследования Барбары Ферман в Чикаго и Питтсбурге в качестве иллюстрации современных практик изучения городских режимов был обусловлен рядом обстоятельств [Ferman, 1996]. Во-первых, исследование проводилось в русле классического подхода к анализу городских режимов, заложенного его основателями – К. Стоуном и С. Элкиным [Stone, 1989; Elkin, 1987]; при этом автор предложила ряд интересных новаций, которые позволили объяснить некоторые существенные характеристики режимов, их динамику и перспективы. Во-вторых, исследование Ферман представляет собой одну из первых попыток сравнительного анализа городских режимов; изучение причин и предпосылок формирования городских режимов, специфики и характера политических практик и политико-культурных особенностей режимов в Чикаго и Питтсбурге позволило определить ключевые детерминанты городских режимов и набор факторов, определяющих их общие закономерности и особенности. В-третьих, центральное внимание в исследовании уделяется возможностям и перспективам формирования и поддержания городских режимов, альтернативных доминирующим в американской городской политике «машинам роста». Тем самым оно было изначально ориентировано на объяснение факторов и стратегий, обусловливающих возможность оптимальных («справедливых») социально-политических практик. Наконец, исследование получило высокую оценку в академическом сообществе, в том числе К. Стоуном, Т. Кларком и другими ведущими специалистами в области изучения режимов и власти в городских сообществах [Clark, 1997: 224–225; Stone, 1999: 224–225; Swanstrom, 1999:445–446].

Изначально Ферман собиралась просто изучить взаимодействие бизнеса и власти в указанных городах. Однако по мере проникновения в тему она несколько скорректировала замысел, сделав акцент на перспективах формирования прогрессивных режимов и роли соседских[423] организаций в городской политике. Изменение проблематики исследования было связано не только с осознанием важности данного сегмента гражданской сферы в структуре и механизмах управления городскими сообществами[424], но и обусловлено очевидными различиями в положении этих организаций в разных городах. Данные обстоятельства и определили основной вопрос исследования: «Почему некоторые городские политические системы более восприимчивы к прогрессивным[425] инициативам, чем другие?» [Ferman, 1996: x-xi, 2].

В контексте решения данной проблемы выбор Чикаго и Питтсбурга в качестве объектов сравнительного исследования представляется очень удачным: хотя в обоих городах сложились режимы одного типа («режимы развития» в терминологии К. Стоуна), по многим параметрам, в том числе по характеру взаимоотношений с соседскими организациями, режимы существенно различались. Контрастный опыт строительства режимов в двух городах «подсказал» Ферман сферы и направления исследования, которые она сформулировала следующим образом: «Во-первых, почему некоторые политические системы более склонны к включению соседских организаций в процесс принятия решений, чем другие? Во-вторых, какие формы принимает соседская мобилизация, почему именно эти формы, и как это сказывается на их шансах на включение? В-третьих, что препятствует формированию прогрессивной системы политического управления? Наконец, требует изучения участие соседств (в городской политике. – В. Л.)». Ферман не скрывает, что ее симпатии на стороне соседств и она положительно относится к повышению их роли в городской политике, хотя и признает, что у этой идеи есть много критиков и для этой критики имеются основания [Ibid.: З][426].

Исходной теоретико-методологической основой исследования выступает теория «городских режимов» в ее стоуновской версии. Ферман полагает, что она удачно преодолевает недостатки как структуралистских объяснений городской политики («политика не имеет значения»), так и плюралистических подходов («политика – это все»). Соединяя полит-экономическую перспективу и политический анализ, теория предлагает «двустороннее отношение между политикой и экономикой» и позволяет ответить на вопрос: «Что делает политико-экономическое управление (governance) возможным?» В условиях, когда полномочия и легальная власть принадлежат публичным структурам, а собственность и контроль над экономическими ресурсами – частному сектору, эффективное управление возможно лишь при наличии стабильной кооперации между этими двумя структурами принятия важнейших для социума решений. При этом на местном уровне, где формальные полномочия органов власти ограничены, а система принятия решений фрагментирована, необходимость в кооперации особенно очевидна. Этот аспект удачно «схватывает» концепция «городских режимов», которая показывает, что кооперация не является автоматической, а является результатом усилий различных акторов. Соответственно, двумя основными элементами анализа городского режима становятся его состав и процесс взаимодействия между конституирующими элементами, а для объяснения власти используется стоуновская модель власти как «социального производства», альтернативная модели «социального контроля», свойственной более ранним подходам к изучению городской политики [Ferman, 1996: 3–4].

Вместе с тем Ферман уверена, что теории городских режимов не хватает некоторых дополнительных объяснительных ресурсов, которые она и предлагает использовать в практике эмпирических исследований. Ее теоретическая новация, которую вполне можно считать продуктивной попыткой творческого развития теории «городских режимов» проявляется в активном включении в ткань исследования трех аналитических блоков, обозначаемых концептами «арена» (политической системы. – В. Л.), «институты» и «политическая культура». Они позволяют, как считает сама Ферман, объяснить истоки и основания различий между режимами в Чикаго и Питтсбурге[427].

Арена представляет собой сферу деятельности, для которой характерна определенная конфигурация институциональных характеристик и политической культуры, структурирующая соответствующие формы деятельности [Ferman, 1996: 4]. Городские политические системы имеют различные арены – электоральную, гражданскую, бизнес, межгосударственную. Роль и значение тех или иных институтов в городской политике в значительной мере зависит от того, какая арена является для них «домашней»[428]. Это обусловлено тем, что каждая арена имеет свою логику развития и функционирует в соответствии с принципами и нормами, сформированными находящимися в ней институциональными и символическими структурами. Эти принципы и нормы определяют типы отношений между акторами (например, вертикальный или горизонтальный, жестко структурированный или свободный), формы политической мобилизации, природу и проявления конфликтов, возможности и условия лидерства тех или иных групп и набор политических опций.

Городские режимы, хотя и формируются на нескольких аренах, обычно имеют склонность ориентироваться на одну их них. Как правило, выбор ориентации обусловлен стратегическими целями режима (таковыми могут быть, например, политическая власть или экономический рост). Если режим достаточно влиятелен, то и вся политическая система будет действовать в соответствии с принципами, заданными той ареной, на которую он ориентируется. В частности, гражданская арена обычно находится под влиянием частных некоммерческих организаций, которые распределяют ресурсы на коллективной основе и способствуют формированию культуры кооперации. На электоральных аренах существенную роль играют институты, отражающие политико-идеологические приоритеты тех или иных групп[429] и тем самым создающие конкурентную политическую среду [Ibid.: 5][430].

Учет специфики доминирующей арены обязателен при анализе возможностей различных групп сохранять и (или) изменять режим и свое место в городской политике. У групп, стремящихся к интеграции в существующий режим, есть, по мнению Ферман, три опции: они могут 1) использовать логику доминирующей арены для решения своих проблем (это имело место в Питтсбурге), 2) изменить логику доминирующей арены (неудачная попытка использования данной стратегии была предпринята в Чикаго в период пребывания на посту мэра Гарольда Вашингтона) или 3) перенести акцент своей деятельности на иную арену в случае, если шансы реализовать первые две стратегии невелики [Ferman, 1996: 6].

Включение арен в объяснение городской политики требует большего внимания к институциональным структурам, роль которых в традиционных версиях теории городских режимов, по мнению Ферман, несколько недооценивалась в силу акцента на неформальных структурах власти и управления. Институциональная структура представляет собой окружение, в котором действуют специфические институты; ее образует ряд тесно связанных и совместимых друг с другом элементов – ориентация (географическая, электоральная, функциональная, прагматическая), степень формализации (высокая – низкая), принятие решений (открытое – закрытое, консенсусное – конфликтное), распределение ресурсов (индивидуальное – коллективное, концентрированное – дисперсное), управленческая направленность (социальный контроль – социальное производство). Главная роль институциональных структур состоит в том, что они формируют понимание акторами допустимых форм поведения, выступая в качестве механизмов поддержания или ограничения тех или иных практик; тем самым они определяют набор возможностей и предпосылок участия групп в политической жизни [Ibid.: 7–8].

Политическая культура отражает «коллективные ожидания населения о ролях и поведении публичной власти и политической системы». Ядром политической культуры американских городов являются «ценности либерально-демократического капитализма», которые в целом ограничивают потенциал «прогрессивной» политики, поскольку в них заложена поддержка «привилегированной позиции бизнеса» и «индивидуализма». Однако в каждом конкретном городе общие политикокультурные основания опосредованы «местной политической культурой», которая, в свою очередь, может создавать как дополнительные возможности, так и дополнительные препятствия альтернативам роста. Для Ферман ключевым является вопрос о балансе индивидуалистических и коллективистских ориентаций жителей Чикаго и Питтсбурга. В фокусе ее анализа оказываются социальный капитал, основополагающие ценности и гражданская причастность (civic attachment). Социальный капитал характеризует такие черты социальной организации, как доверие, нормы и сетевые отношения, которые могут способствовать координации действий; чем больше социальный капитал, тем легче достигнуть добровольной кооперации между членами сообщества (Р. Патнэм). Гражданская причастность выражает отношение граждан и групп к режиму и существенно влияет на формы политической мобилизации, выбор стратегии и тактики; группы, ощущающие отчуждение от правящего режима, скорее будут выступать против режима, чем те, которые чувствуют свою причастность к нему [Ibid.: 8-10].

В соответствии с общей моделью исследования, опирающейся на теорию «городских режимов» и на предложенные инновации, Ферман выстраивает логику сравнительного анализа и объяснения режимов двух избранных городов, потенциала формирования в них прогрессивных режимов и роли соседских организаций в городской политике. Вначале изучались исторические, социальные и политические предпосылки формирования городских режимов в Чикаго и Питтсбурге, которые во многом предопределили возможности включения или невключения соседских организаций в правящие режимы и шансы на альтернативные росту стратегии развития городов; далее была рассмотрена эволюция городских режимов, их специфика, особенности и основные элементы. Основной блок исследования посвящен различным импликациям выявленных особенностей городских режимов в контексте места и роли соседских организаций. Наконец, в заключении на основании результатов исследования Ферман размышляет над общими перспективами прогрессивной политики в американских городах.

Как и в любом солидном исследовании власти в городских сообществах, в исследовании Ферман уделяется значительное внимание анализу широкого набора факторов (предпосылок), определяющих возможности, характер и специфику формирования режимов в двух городах. В процессе анализа Ферман убедительно демонстрирует, каким образом различия в демографической композиции населения, динамике экономических и политических процессов способствовали складыванию режимов с разными доминирующими аренами, конфигурациями ключевых акторов и политико-культурными практиками.

Анализируя демографические характеристики двух городов, Ферман выделила общую для них тенденцию к снижению численности населения[431]. Однако в остальном демографические характеристики городов оказались существенно различными. Среди них Ферман выделяет степень гомогенности/диверсификации расовой композиции и степень

стабильности/изменчивости городского населения. В Чикаго расовая структура населения гораздо более диверсифицированная, чем в Питтсбурге[432]; при этом рост цветного населения – значительно интенсивнее, а дислокация – компактнее. Как следствие, роль расового фактора в Чикаго и Питтсбурге оказалась различной. В Чикаго расовый конфликт стал «определяющей характеристикой политической системы»; более всего он проявил себя в жилищной политике, образовании и, особенно, в электоральных процессах. Изменение состава населения существенно усилило давление на рынок жилья. После того как были отменены территориальные ограничения на проживание, черный средний класс стал стремительно покидать гетто; поэтому многие районы Чикаго оказались «черными». В общественных школах белые все более становились меньшинством. В результате в общественном сознании (белых) постепенно усиливалось ощущение опасности расовых изменений и нарастала тревога за будущее («дело времени»). Расовое и этническое[433] разнообразие обусловливало постоянную борьбу между группами за «кусок уменьшающегося пирога», а культурные и языковые проблемы стимулировали стремление к контролю над институтами социализации. Таким образом, демографические изменения в Чикаго стали источником нестабильности и конфликта, которые отразились в ужесточении электоральной борьбы и затрудняли формирование прогрессивных коалиций.

Питтсбург хоть и не представлял собой идеал расовой интеграции, но в нем не было настолько очевидных сегрегационных тенденций. Черные районы – менее многочисленные и менее пересекающиеся с белыми – не создавали (у белых) такого ощущения «черного вторжения», как в Чикаго; при этом соседская идентификация афроамериканцев часто превалировала над расовой и тем самым снижала роль расовой темы в политической повестке дня и расового признака как основания политической мобилизации [Ferman, 1996: 20–28][434].

Экономические тенденции в развитии Чикаго и Питтсбурга также имели ряд общих моментов и при этом существенно различались, что в итоге сказалось на формировании режимов и потенциала прогрессивной политики. Оба города стремились стать постиндустриальными; сокращение производственной сферы и рост сферы обслуживания вызвали изменения, благоприятные для одних категорий населения и болезненные для других. Существенное влияние на ситуацию в обоих городах оказали упадок сталелитейной индустрии и рецессия 1980-х годов: потери рабочих мест, разрушение соседств, неравномерное распределение выгод и издержек среди населения (наибольшие тяготы несли бедные и меньшинства). В Питтсбурге экономический кризис был более глубоким, чем в Чикаго, в силу менее дифференцированной экономики, однако его политические последствия оказались не такими заметными. Во-первых, значительная часть экономического потенциала Питтсбурга дислоцировалась за пределами города, тогда как в Чикаго – в самом городе, что сделало тему деиндустриализации в Питтсбурге менее острой, чем в Чикаго. Во-вторых, районы Питтсбурга, в которых произошло сокращение производства, были в значительной степени географически и социально изолированными от остальной части города. В-третьих, экспорт рабочей силы Питтсбургом позволил заметно снизить уровень безработицы, который в силу этого оказался ниже, чем в Чикаго [Ibid.: 28–31].

Другое отличие в экономическом развитии городов заключалось в том, что в Питтсбурге произошло существенное ослабление корпоративного сектора, отразившееся на корпоративной культуре: трудные для корпораций времена вынудили руководство многих из них отказаться от гражданской деятельности, обратив внимание на свои внутренние проблемы и фактически потеряв интерес к городской политике. В Чикаго корпоративное сообщество никогда не занимало лидерских позиций в городской политике и потому не понесло таких значительных символических и легитимационных издержек, как в Питтсбурге [Ibid.: 31–32].

В политической жизни обоих городов на протяжении длительного времени доминировали сильные и влиятельные политические машины[435]. Прослеживая их эволюцию, Ферман показывает, что, имея схожие изначальные основания и ресурсы власти, политические машины в Чикаго и Питтсбурге приобрели разные векторы развития. В Чикаго политическая машина не желала делиться властью с иными акторами и всячески сопротивлялась изменениям в структуре и характере принятия решений, стремясь к контролю и над электоральным процессом, и над формированием городской политики (модель «социального контроля» по Стоуну). Поэтому сокращение доступных ей ресурсов и снижение уровня поддержки со стороны значительной части электората она пыталась компенсировать более активными символическими практиками, встав на защиту интересов белого населения города и тем самым резко усилив конфликт в политической системе. В Питтсбурге машина столкнулась с теми же вызовами, но отреагировала на них иначе: она пошла на уступки некоторым акторам и институтам, тем самым начав медленное отступление от своего тотального господства в городской политике. Появление сильной гражданской арены создало условия для формирования модели «социального производства»; последнее обстоятельство, как мы увидим далее, сыграло едва ли не решающую роль в том, что соседства в Питтсбурге оказались интегрироваными в режим, тогда как в Чикаго этого не произошло [Ferman, 1996: 32–33].

В целом развитие Питтсбурга оказалось более стабильным в отношении не только состава населения, но и структуры элиты. В городе всегда было сильное бизнес-сообщество, которое постоянно воспроизводило группу неформальных лидеров; устойчивым оставалось и лидерство в политических и соседских организациях. Чикаго, напротив, был резко разделен по расовому признаку, а бизнес-сообщество фрагментировано. Относительная стабильность Питтсбурга позволила элитам города быть более гибкими по отношению к новым процессам, тогда как чикагские лидеры постоянно ощущали потребность контролировать меняющееся окружение в своих интересах [Ibid.: 16, 50].

Общий вывод, который делает Ферман по итогам анализа демографических, экономических и политических изменений в двух городах, состоит в том, что в Питтсбурге они стимулировали формирование отношений сотрудничества между различными акторами городской политики и готовность элит адаптироваться к изменяющимся условиям. Эти процессы были в целом благоприятными для соседских организаций, получивших возможности реализовать свои цели. В Чикаго изменения подвигли элиты к сопротивлению новым тенденциям; в этой ситуации соседские организации оказались в числе главных проигравших [Ibid.: 43].

В результате в Чикаго и Питтсбурге сформировались режимы хотя и относящиеся к одному типу (развития), но существенно различающиеся по целому ряду взаимосвязанных характеристик – составу, целям, доминирующей арене, политико-культурным основаниям, конфигурации властных отношений и др.[436] (см. табл. 1) [Ibid.: 137].

Таблица 1

Правящие режимы: Питтсбург и Чикаго

В Чикаго доминировали политические элиты, что во многом объясняется центральным положением электоральной арены в городской политике. Обладая ресурсами мобилизации и возможностями контролировать основные публичные структуры власти, они использовали политическую машину для воспроизводства и укрепления своего влияния. Стремление политических элит к сохранению доминирующего положения, поддерживаемое свойственной электоральной арене логикой борьбы, привело к утверждению практик вытеснения потенциальных соперников и (или) воспрепятствования их появлению. Социальная и политическая раздробленность Чикаго[437] стимулировала политических лидеров (мэров города) укреплять свою персональную власть, сохраняя фрагментированную структуру политического управления. Наиболее ярко это проявилось в период нахождения у власти мэра Ричарда Дейли (1955–1976), при котором режим окончательно сформировался.

Приоритет политических целей и доминирование политических элит в городском режиме не означали, что интересы бизнес-элиты не получали реализации. Дейли установил тесные связи с бизнес-сообществом, но при этом рычаги управления экономическим развитием держал в своих руках. Это в целом устраивало бизнесменов, поскольку Дейли учитывал их интересы; однако успешное воплощение важнейших экономических проектов оказывалось полностью зависимым от выживания машины как источника власти мэра.

В Питтсбурге режим формировался с четко артикулируемыми целями экономического развития. Инициатива шла от наиболее влиятельных членов бизнес-сообщества, которые доминировали в городской политике. Данная конфигурация влиятельных акторов соответствовала логике режима, опирающегося на гражданскую арену, где определяющим типом отношений являлась кооперация. Структура и характер связей в большей степени соответствовали модели «социального производства» (а не «социального контроля»). Ориентация на сотрудничество усиливалась тем, что режим активно поддерживал масштабные проекты развития города, требующие серьезного участия акторов публичного и частного секторов. При этом вопросы, касающиеся экономических проблем и развития города, обсуждались и решались не столько в контексте политического противостояния и логики борьбы, сколько в русле выбора оптимальных технических и организационных мер по достижению целей. Этому способствовал и стиль руководства мэра Дэвида Лоренца, заложившего основания послевоенного режима в Питтсбурге. При нем деятельность органов местной власти оказалась свободной от непосредственного партийного вмешательства, а ряд сфер городского управления, в том числе жилищный сектор и вопросы развития, были в значительной степени деполитизированы. Неформальным лидером города фактически стала Алегхенская[438] конференция развития общности (АКРО) (Alegheny Conference of Community Development – ACCD), символизировавшая оптимальную модель гражданского лидерства, а сам Лоренц из «политического босса» превратился в «гражданского деятеля». Успешная политика постепенно изменила имидж Питтсбурга: вместо «переживающего упадок индустриального города» он все более воспринимался «корпоративным центром»[439]. Ферман полагает, что успех был во многом обусловлен лидерством бизнес-элит, определившим характер принятия решений по важнейшим экономическим вопросам: вначале проект должен быть поддержан ключевыми бизнес-лидерами, затем формировались рабочие отношения между ними и публичными структурами власти [Ferman, 1996: 44–64; 136–137].

Институциональные основания режимов в Чикаго и Питтсбурге также существенно различались (см. табл. 2) [Ibid.: 138].

В Чикаго сохранялись тесная взаимосвязь и единство партийной организации и институтов местной власти, характерные для классической машинной политики. Главный институт – партийная структура – строился по территориальному принципу и опирался на поддержку соседств. Пространственная ориентация власти поддерживалась электоральной системой, формирующей совет из 50 членов, избираемых в городских округах. Тесная интеграция партийной организации и публичных институтов власти обусловливала электоральную направленность всех структур городского управления. Доминирование электоральной арены усиливало институты, связанные с распределением материальных стимулов на индивидуальной основе и тем самым способствовало формированию «рыночных» паттернов поведения, строящихся на принципах обмена и торга. Стремление политической машины к воспроизводству сложившейся системы властных отношений (модель «социального контроля») усиливало индивидуалистические ориентации и препятствовало групповой мобилизации. Награждая «друзей» и наказывая «врагов», политическая машина создавала источники постоянного конфликта, способствуя формированию политической культуры, характеризующейся «цинизмом и недоверием».

Таблица 2

Институциональная структура: Чикаго и Питтсбург

В Питтсбурге взаимодействие политических и экономических элит привело к тому, что партийная организация была отделена от местной власти, а пространство между ними оказалось быстро заполненным различными частными и публичными структурами, которые действовали в иной логике по сравнению с аналогичными структурами в Чикаго. Ориентированные на экономическое развитие (а не политическое доминирование) действия элит более соответствовали модели власти как социального производства. Защищенная от прямого электорального давления и направляемая экономическими целями институциональная структура приобрела прагматическую ориентацию, а система распределения стимулировала объединение, причастность к делам сообщества, соответственно, культуру гражданственности, доверия и кооперации. Гражданская арена, в которую сместился центр власти в Питтсбурге, стала обладать важнейшими для соседств ресурсами [Ferman, 1996: 37–39, 42–43, 137–138].

Существенные различия между режимами имели место и в уровне формализации структуры власти: в Питтсбурге он был существенно выше, чем в Чикаго. АКРО – организация, ставшая неофициальным лидером городского сообщества и объединившая ключевых экономических субъектов – способствовала созданию многочисленных частных некоммерческих организаций, что в итоге привело к формированию на гражданской арене мощной корпоративистской структуры, направлявшей экономическое развитие города. В Чикаго наблюдалась иная картина. Мэр Ричард Дейли стремился избежать создания влиятельных институтов, которые могли бы стать его соперниками; связывая свое будущее с политической машиной, он строил свои отношения с бизнесменами на более неформальной основе, чем его коллеги в Питтсбурге. На уровне отдельных институтов степень формализации в Питтсбурге также была в целом выше, чем в Чикаго, что существенно сказывалось на характере лидерства в двух городах: в Чикаго ключевые акторы городской политики должны были иметь дело непосредственно с мэром, тогда как в Питтсбурге власть и ресурсы концентрировались в институтах, что объективно снижало значимость отдельных персон. Вследствие этого политическая система Чикаго содержала существенно больший потенциал нестабильности, а элиты более опасались и потому более сопротивлялись изменениям, усиливая ориентацию режима на социальный контроль.

Данные обстоятельства отразились на характере принятия политических решений. В Чикаго это процесс был более закрытым, чем в Питтсбурге: принципы участия граждан, зафиксированные в федеральном законодательстве, и запросы со стороны соседских организаций и политических активистов часто игнорировались, что усиливало потенциал конфликта. Корпоративистские тенденции в развитии режима в Питтсбурге сделали процесс принятия решений более коллективным и потому открытым. Сотрудничество акторов в кооперативном режиме, поддерживаемое принципом единогласного принятия решений в АКРО, обусловливало высокий уровень консенсуса в принятии решений [Ibid.: 49–50, 53–55, 60–61, 63–64, 138–139].

Таким образом, институциональная структура Питтсбурга была существенно более благоприятной для соседских организаций, стремившихся к инкорпорированию в режим. Акцент на создание институтов стимулировал формирование соседских организаций, ориентированных прежде всего на экономическое развитие. Поэтому вместо конфронтации с режимом соседства стремились к расширению его границ. В Чикаго режим был менее склонен к поддержке акторов, представлявших потенциальную угрозу власти политической машины, а в активности соседских организаций просматривалась опасность ослабления существовавшей территориальной системы управления. В этих условиях соседства вынуждены были принять логику борьбы, свойственную доминирующей в Чикаго электоральной арене [Ibid.: 139–140].

Несмотря на то что политическая культура в Чикаго и Питтсбурге опирается на общие социетальные основания, в ней, как и в других базовых характеристиках городских режимов, наблюдались заметные различия (см. табл. 3) [Ibid.: 140].

Таблица 3

Политическая культура: Чикаго и Питтсбург

В Питтсбурге успешное лидерство АКРО, сумевшей приобрести имидж «стоящей над политикой» и «действующей в интересах города», позиционировалось как пример гражданской позиции; институциональное устройство способствовало формированию отношений кооперации и консенсуса. Разумеется, конфликты и политические разногласия имели место; однако в целом преобладала ориентация на адаптацию и компромисс, дававшая возможность устойчивого сосуществования многочисленных организаций. В этих условиях включение соседских организаций не воспринималось как угроза режиму и власти элит. В Чикаго приоритет политических целей сформировал восприятие политики как материального обмена с очевидными элементами фаворитизма и атмосферой цинизма и недоверия. Вследствие этого любая реформа представлялась прежде всего как попытка вознаграждения новых «друзей» и наказания «врагов», что делало крайне затруднительным мобилизацию в поддержку серьезных структурных изменений в системе. Кроме того, модель политики как обмена стимулировала скорее индивидуалистические, чем коллективистские ориентации и тем самым ставила соседские организации в сложную ситуацию: если в Питтсбурге они воспринимались неотъемлемой частью гражданской жизни, то в чикагских СМИ их нередко изображали как «бесполезных обструкционистов»; при этом возможность быть «вне политики» и действовать в коллективных интересах практически не допускалась. Противодействие политической машины любым не входящим в нее акторам воспроизводило отношения противоборства между соседствами и местными структурами власти; недоверие и цинизм особенно усиливались, когда отношения развивались в плоскости электоральной политики.

Политическая культура во многом определяла то, что дозволено или не дозволено соседским организациям в городской политике, тем самым диктуя приемлемую для них тактику. В Питтсбурге было не принято действовать конфронтационно или жестко педалировать темы, вызывающие серьезные разногласия; некоторые потенциально конфликтные проблемы, связанные с расовым фактором или вопросами перераспределения, были фактически табуированы, и соседские организации не имели серьезных шансов их продвигать. В Чикаго тактический диапазон был значительно шире. Однако и здесь попытки изменить действующие паттерны власти наталкивались на серьезные культурные ограничения [Ferman, 1996: 140–142].

Собственно анализ роли соседских организаций Ферман осуществляет в контексте рассмотрения возможностей и перспектив усиления «прогрессивной» составляющей городской политики и (или) установления режима, в котором экономический рост не станет всеобъемлющей стратегией. Наиболее широкие возможности для реализации целей соседств и представляющих их организаций складываются в «прогрессивных» режимах; в других режимах они, как правило, скромнее и при этом могут заметно различаться. Хотя режимы в Питтсбурге и Чикаго и являлись режимами одного типа, у соседских организаций Питтсбурга условия деятельности были более благоприятными, чем у соседских организаций Чикаго, а сам режим в Питтсбурге считался более «прогрессивным», чем режим в Чикаго[440].

Формирование режимов, альтернативных режиму развития, обусловлено тем, что при всей внешней привлекательности политики развития она часто не учитывает интересов многих групп населения города. Ферман отмечает, что восприятие планов реконструкции и обновления города соседствами может существенно отличаться от его презентации инициаторами проектов. Ликвидация трущоб и создание деловых центров повышают ценность отдельных территорий и делают город привлекательным для среднего класса и бизнеса. Однако в глазах бедных горожан и рабочего класса обновление означает снос дешевого жилья ради строительства дорогих апартаментов и коммерческих зон; выгоды от обновления территории для них подчас сомнительны, а издержки – очевидны. При этом многие жители города начинают все более осознавать, что процесс принятия решений по развитию тех или иных территорий города явно благоволит влиятельным привилегированным группам. Соседства, особенно небогатые, в их число обычно не входят, что создает потенциал недовольства и стимулирует их оппозицию «машинам роста» [Ibid.: 65].

Роль соседских и других групп и организаций как факторов, определяющих характер городской политики и специфику режима, может быть существенной. Ферман подчеркивает, что хотя политэкономическая структурная составляющая (федерализм, глобальная капиталистическая экономика и др.) и накладывает жесткие ограничения на политику города, в ней остается достаточный простор для выбора альтернатив и движения в сторону реформ: в одних городах проводится сильная распределительная политика и ставятся под сомнение выгоды неконтролируемого роста, в других – нет [Ibid.: 2]. Потенциал и перспективы прогрессивной политики во многом зависят от того, насколько оппоненты роста организованы, активны, успешно сотрудничают между собой и могут обеспечить распространение «прогрессивной» идеологии в общности.

Степень реализации данных условий также определяет специфику и формы «прогрессизма». В контексте этого Ферман считает целесообразным классифицировать прогрессивные ориентации по их «широте», различая «одномерный прогрессизм» (unidimensional progressivism) и «многомерный прогрессизм» (multidimensional progressivism). В первом случае прогрессивная политика ограничена узким набором тем и проблем, во втором она охватывает широкий спектр вопросов, решаемых режимом. В соответствии с данной типологией Ферман обнаружила одномерный прогрессизм в Питтсбурге: прогрессивная политика вращалась вокруг проблем соседств, и именно в этих вопросах режим оказался наиболее восприимчивым к «прогрессивным» требованиям. Между тем другие важные с этой точки зрения темы – расовые проблемы, перераспределение, охрана окружающей среды – оказались на периферии городской политики. В Чикаго, напротив, имела место попытка реализовать многомерный прогрессизм в период пребывания у власти мэра Г. Вашингтона: мобилизация и политическая борьба охватывали широкий спектр вопросов, в том числе касающихся повышения возможностей соседств, решения расовых проблем, распределения ресурсов и власти, охраны окружающей среды и др. В контексте анализа политического потенциала соседских организаций данная ситуация, как отмечает Ферман, имела два существенных следствия. Во-первых, поскольку ни одна группа в Чикаго не могла самостоятельно одержать верх над политической машиной, прогрессивная коалиция должна была охватывать различные группы интересов и организации и потому иметь многомерный характер. Во-вторых, нестабильность, присущая доминирующей в городе электоральной арене, стимулировала политические элиты жестко сопротивляться требованиям, идущим от оппонентов. Поэтому если в Питтсбурге расширение гражданской арены позволило инкорпорировать[441] в нее соседские группы и организации, то в Чикаго такая возможность практически отсутствовала [Ferman, 1996: 143].

Тем самым в Чикаго была сделана попытка сформировать новый режим, а в Питтсбурге имела место лишь определенная трансформация режима в сторону расширения спектра его участников. В Чикаго соседские организации и другие оппоненты роста изначально находились в оппозиции режиму, и отношения между ними были крайне конфронтационные. Программы обновления города по-разному затрагивали интересы значительной части горожан; при этом способы их воплощения и уступчивость официальных представителей соседств в городских органах власти отчетливо обозначили противоречия машинной политики: «машина всегда позиционировала себя в качестве защитника интересов соседств и рабочего класса, но в критических ситуациях она представляла только себя и тем самым защищала интересы экономических и политических элит» [Ferman, 1996: 66]. Опираясь на исследование Дж. Розена [Rosen, 1980], Ферман обстоятельно разбирает ситуацию, сложившуюся вокруг вопроса о строительстве университетского городка, которая продемонстрировала, как люди, длительное время поддерживавшие Дэйли и его политическую машину, начали протестовать, когда поняли, что их интересы были принесены в жертву экономическому развитию[442]. Аналогичные ситуации возникали и раньше, когда программы переустройства города приводили к перемещению значительного числа людей; однако случай с университетским городком показал возросшую готовность соседств «бороться против бульдозера». Позднее появились структуры, участвовавшие в подготовке лидеров для соседских и общественных движений[443], и организации, представлявшие отдельные сферы (образование, окружающая среда) или территории. В целом эти группы – вместе и по отдельности – способствовали формированию организационного пространства и укреплению в сознании людей идеи о том, что гражданское самоопределение является важным для сохранения соседств. Однако следование данной линии приводило к неизбежным конфликтам соседских групп с политическими, экономическими и институциональными лидерами; при этом организации часто воспринимались как «красная тряпка» и были на контроле у полиции [Ferman, 1996: 69–75].

Непосредственная попытка перехода к иному («прогрессивному») режиму была предпринята в период пребывания у власти первого в Чикаго мэра-афроамериканца Гарольда Вашингтона (1983–1987). Его приход к власти состоялся в остром соперничестве с республиканским кандидатом[444]; поддержку обеспечила электоральная коалиция, в которую вошли афроамериканцы, испаноязычные и белые прогрессисты, объединившиеся вокруг платформы, предусматривающей справедливое и открытое правление. В программном документе «Чикаго работает вместе» предполагалось существенное изменение акцентов городской политики: его предшественники направляли ресурсы на развитие центральной деловой части города, тогда как план Вашингтона предусматривал существенное повышение потенциала соседств и меньшинств на основе сбалансированного развития, роста рабочих мест, аффирмативного действия и гражданского участия. Кроме того, Вашингтон стремился скорректировать характер реализации в городе федеральной программы помощи соседствам, принятой в 1974 г. Р. Никсоном[445].

У этого плана, разумеется, были влиятельные недоброжелатели. К ним прежде всего относились представители бизнес-сообщества, которые лишались выгод машинной политики, закрытых процедур и инсайдерских привилегий[446]. Кроме того, реформам Вашингтона сопротивлялись представители муниципальных образований и другие политические акторы и чиновники, действующие под опекой политической машины. Наконец, в оппозиции Вашингтону были многие белые соседства, с опасением воспринявшие избрание черного мэра.

В целом реформы Вашингтона были ориентированы на создание иной логики распределения ресурсов и требовали коррекции политической системы и политико-культурных практик. Изменения в положении соседств были в числе наиболее резонансных. Планы Вашингтона[447]угрожали существовавшей системе распределения ресурсов и непосредственно подрывали власть руководителей муниципальных образований и систему управления, на которую эта власть опиралась. При его успешной реализации потери политической машины были бы весьма существенными: фактически на кону стоял контроль над распределением ресурсов и направлением их использования, за который боролись мэр и городской совет. В этой борьбе Вашингтон опирался на соседства и использовал их в качестве противовеса политической машине, которая хотя и была ослаблена, но по-прежнему оставалась главным препятствиям его реформам [Ferman, 1996: 95–97, 103–107].

Оценивая итоги реформаторской деятельности Вашингтона, Ферман констатирует, что в целом ему не удалось реализовать свой план. Изначальные трудности были очень велики. Главная проблема состояла в том, что унаследованная им институциональная структура была не в состоянии реализовать новую повестку дня; поэтому «на фундаментальном уровне администрация Вашингтона должна была изменить представления рядовых жителей города, политиков и чиновников о системе управления, политике и расовых отношениях». Вашингтону удалось добиться лишь некоторых изменений в этих направлениях, не более того[448]

[Ibid.: 120–121]. Для многих усилия Вашингтона по-прежнему выглядели как продолжение традиционной практики награждения «друзей» и наказания «врагов», отличавшейся лишь иной конфигураций этих групп[449]. Кроме мощного внешнего сопротивления, источником трудностей стали и внутренние проблемы прогрессивной коалиции. Администрация Вашингтона состояла в значительной степени из «аутсайдеров», многие из которых были «политическими неофитами»; между ними часто возникали естественные конфликты по поводу целей и способов реализации реформ. Конфликты имели место и вокруг проблем распределения, поскольку администрация представляла группы бедных и обделенных правами людей. Трудности и сопротивление оппонентов в итоге не позволили Вашингтону институционализировать реформы и сохранить единство и стабильность коалиции [Ibid.: 112–113].

Основной урок, который может быть извлечен из пятилетнего опыта установления прогрессивного режима в Чикаго, Ферман видит в необходимости осознания трудностей реализации многомерных прогрессивных реформ. Институциональные препятствия и необходимость поддержания коалиции в течение длительного времени требуют, чтобы входящие в коалицию группы могли «почувствовать себя в чужой шкуре». Даже в идеальных для проведения реформ условиях (а таких условий в 1980-х годах в Чикаго не было) добиться этого крайне трудно. Многие афроамериканцы – члены коалиции Вашингтона решили, что «их время пришло»; испаноязычные граждане Чикаго посчитали, что афроамериканцы стали вести себя так, как ранее вели себя белые «машинные» политики. Трудности воплощения плана усугублялись и тем, что он осуществлялся в условиях сокращения ресурсов.

Второй урок связан со сложностями институциональных изменений: Вашингтон был значительно более успешен в мобилизации своих сторонников на политическую борьбу, чем в осуществлении институциональных реформ; ему так и не удалось создать благоприятный институциональный климат, а политическая культура «висела как альбатрос на шее реформ».

Третий урок связан с различением между персонализированными и институционализированными реформами. Реформы Вашингтона в основном относились к первому типу; наиболее очевидной причиной тому была жесткая оппозиция со стороны городского совета, вынуждавшая Вашингтона опираться на распоряжения своей администрации, действие которых не пролонгировалось на последующих мэров. Кроме того, Вашингтон не посчитал важным «очистить» совет от некоторых оппонентов афроамериканского происхождения, полагая, что его собственная популярность среди афроамериканцев Чикаго заставит их действовать адекватно. По мнению Ферман, в долгосрочной перспективе эта стратегия оказалась ошибочной.

Несмотря на проблемы, Вашингтон сумел сделать городское управление более открытым, представительным и реагирующим, тем самым внеся вклад в «социальное обучение» (social learning) жителей Чикаго, а именно – в «понимание и действие от имени сообщества и в ее интересах». Люди осознали, что широкие коалиции и прогрессивная повестка дня делают движения меньшинств, женщин и соседств легитимными составными частями городского управления и процесса принятия решений. «Социальное обучение» не может быть в одночасье утрачено. Однако когда его выгоды не институционализированы, оно оказывается менее прочным и защищенным. При Вашингтоне соседства и меньшинства получили выгоды в результате индивидуальных решений и распоряжений мэра; не имея статуса обязательных для последующих поколений чиновников и политиков, эти соглашения должны были постоянно воспроизводиться, что оказалось весьма затруднительным в условиях политической системы, по-прежнему ориентированной на различение между «друзьями» и «врагами». После смерти Вашингтона никто из потенциальных лидеров прогрессивной коалиции не смог ее реанимировать [Ferman, 1996: 120–123].

В отличие от Чикаго, где была сделана попытка сформировать многомерный прогрессивный режим, в Питтсбурге прогрессистская составляющая режима с самого начала носила одномерный характер, ограниченная экономическим развитием соседств. Данная разновидность прогрессизма возникла в процессе расширения корпоративистской системы путем включения в нее соседских организаций; последние и оказались в числе тех, кто выиграл от этого расширения, поскольку они получили львиную долю ресурсов для своего развития, контролируемых созданными для этого структурами[450], и стали участвовать в касающихся их решениях.

Однако наряду с очевидными выгодами включение соседских организаций в режим фактически закрывало им возможности серьезно влиять на систему городской власти, делая их зависимыми от доброй воли корпоративных акторов. Сам бизнес-сектор нередко является источником трудностей и проблем, возникающих в соседствах, и склонен помогать им только до тех пор, пока это имеет коммерческий смысл. Мотивы выгоды требуют скорее разрушения «нерентабельных» сообществ, чем помощи им; бизнес часто выступает против высоких налогов (которые могли бы поддерживать социальные программы), предпочитает снизить зарплаты, а не доходы, и готов перенести свой бизнес на иные территории в случае экономической выгоды. Поэтому одни соседские организации могут получать значительные выгоды, тогда как другие территории фактически лишаются серьезной поддержки. В то же время попытки соседских организаций выйти за пределы дозволенного в рамках одномерного (корпоративистского) прогрессизма обычно оказываются бесперспективными, поскольку не вписываются в сложившуюся корпоративистскую практику властных взаимоотношений в городе [Ferman, 1996: 124–125][451]. При этом нормативные оценки консервативного (корпоративистского) прогрессизма отнюдь не однозначны. С одной стороны, соседские организации обеспечивают участие обычных граждан в политическом процессе, показывают им проблемы и сложность процесса принятия решений; с другой стороны, реальное представительство получают лишь наиболее крупные соседские образования, оказавшиеся в сфере элитной политики, тогда как рядовые (grass-roots) организации остаются на периферии городской политики [Ibid.: 109]. А главное, включение организаций в корпоративистский режим так или иначе снижает потенциал политической мобилизации вокруг расовых, экологических и других важных социальных проблем [Ibid.: 109, 143].

Опыт Чикаго и Питтсбурга показывает, что доминирующей тенденцией в развитии прогрессивной политики является ее одномерный вариант, реализованный в Питтсбурге. Основную причину этого Ферман видит в трудностях формирования и поддержания многомерных прогрессивных коалиций. Конфликт интересов между членами коалиции, влияние классической либеральной политической культуры, распределение ресурсов в условиях «неоконсервативной» политической экономии ограничивают возможности широкомасштабной прогрессивной политики. Поэтому ее активистам следует либо сузить сферу своей активности с целью снижения потенциала сопротивления, либо, стремясь к более широким структурным изменениям, развивать идеологию («аналитическую структуру»), способную трансформировать «локальные» проблемы в «публичные». В последнем случае они должны быть готовыми к длительному процессу изменения логики и этоса существующей системы и участию в разношерстной коалиции групп интересов со всеми вытекающими отсюда конфликтами и трудностями установления оптимальной конфигурации распределения ресурсов между ними. Наконец, для успешной реализации данной стратегии нельзя ограничиваться сильным лидерством, а следует предпринять усилия по институционализации реформ. Однако в целом довольно пессимистичный опыт прогрессивной политики в американских городах показывает, что следовать данным требованиям очень не просто [Ferman, 1996: 145–151].

На этой довольно пессимистичной ноте Ферман заканчивает свою книгу, которая, безусловно, внесла существенный вклад в понимание многих важных проблем городской политики и власти.

XVIII. Исследования городских режимов в Европе

В отличие от более ранних моделей исследования власти в городских сообществах, не получивших широкого распространения за пределами США, теория «городских режимов» стала достаточно популярной в Европе. Рассуждая о ее признании в Великобритании, английский исследователь А. Хардинг связывает его не только с преимуществами самой теории, но и с теми изменениями, которые произошли в британской системе управления городом. В их числе он называет фрагментацию институциональных структур местной власти, возрастание роли экономической составляющей в городской политике, распространение смешанных (частногосударственных) структур, создаваемых для реализации городских экономических программ, и тенденцию к постепенному превращению местной власти из органа исполнения в орган поддержки, в результате чего она все более становится центром выработки общей стратегии и координации усилий по ее реализации. Теория городских режимов продемонстрировала способность учесть данные тенденции и поэтому оказалась востребованной [Harding, 1999: 673–698]. На происходящие изменения в структуре и характере городской политики и новой конфигурации обусловливающих ее факторов указывают и другие европейские исследователи [Fainstein, Campbell, 1996: 1-18; Leach, Percy-Smith, 2001: 1–2; Nichols, 2005: 787–793].

Следует отметить, что до последнего десятилетия в Европе преобладали другие подходы к анализу городской политики[452]. В частности, в Великобритании ее исследование фактически совпадало с изучением публичной власти и управления (government) [Leach, Percy-Smith, 2001: 1], а эмпирические данные обычно подтверждали, что центрами власти в городах были органы местного самоуправления. Поэтому проникновение теорий «машин роста» и «городских режимов» существенно изменило ракурс исследования, предметом которого стало политико-экономическое управление (governance), представляющее собой более сложную систему управления, в которой наряду с публичными структурами управления значительную роль играют и другие акторы.

Не все исследователи согласились с валидностью новых теорий и их преимуществами над традиционными подходами, что особенно наблюдалось в первые годы становления и развития теорий. Некоторые из них достаточно категорично утверждали, что теория «городских режимов» (и тем более «машин роста») не может быть использована за пределами США и (или) не имеет существенного эвристического потенциала для проведения кросснациональных исследований. Их главный аргумент состоял в том, что она изначально разрабатывалась применительно к социально-политическому контексту в США [Le Gales, 1995: 57–95; Davies, 2003: 253–269]. Другие хотя и признавали возможность применения теории за пределами США, призывали делать это «осторожно», особенно в контексте анализа роли местной власти в решении экономических и социальных проблем [Stoker, Mossberger, 1994: 195–212]. Имели место и еще более пессимистические взгляды на проблему, особенно среди тех акторов, которые ставили под сомнение валидность теории даже при изучении американской городской политики в силу структурных недостатков, заложенных в самой теории. В частности, Эндрю Вуд считает, что «проблема использования американских схем гораздо более фундаментальная, чем просто неадекватная “трансляция”» [Wood, 2004: 2103–2118][453].

Однако многие исследователи полагают, что теории обладают значительной эвристической полезностью и проблема заключается не столько в самих теориях, сколько в их неадекватном применении. Так, А. Хардинг считает, что заимствование терминологии «роста» и «режимов» часто не сопровождалось соответствующей аналитической и эмпирической экспертизой теорий. Мало внимания было уделено роли арендодателей, фактору «привязанности к месту» (place-boundness) для мобилизации бизнеса и влиянию городского капитала на приоритеты местных властей и инвестиционные решения столичного капитала; практически не учитывались отношения между частным и общественным секторами (особенно, если они имели неинституционализированный характер), и, в целом, неформальным процессам формирования коалиций интересов, объединению их ресурсов и влияния для осуществления определенных стратегий развития города. Дискуссии в основном велись вокруг новых институциональных форм – местных партнерств, поддерживаемых центральной властью, тогда как влияние местных групп интересов на структурирование процесса городского управления оказывалось вне поля зрения исследователей [Harding, 1999:685–686; Harding, Wilks-Heed, Hutchins, 2000: 975–976]. По мнению А. Хардинга, Г. Стоукера, К. Моссбергер и некоторых других авторов, использование теории городских режимов бесспорно углубляет понимание городской политики в Великобритании и других странах [Harding, Wilks-Heed, Hutchins, 2000: 987; Mossberger, Stoker, 2001: 830]. К. Доудинг также позитивно оценивает и активно использует теорию режимов в своих исследованиях; при этом он считает целесообразным включить ее в более общую объяснительную схему, в качестве которой он использует теорию рационального выбора [Dowding, 2001: 7-19].

В любом случае, новые институциональные контексты использования американских теорий вызвали ряд изменений как в самой теории «городских режимов», так и в описании режимов, обнаруженных в европейских городах. Прежде всего произошло расширение понятия «режим», которое фактически отождествляется с понятием «городское политико-экономическое управление» (urban governance); оно стало более эластичным в силу того, что фактически из него исчезли признаки надежности и длительности, обязательные для американских версий теории режимов. Тем самым подразумевается, что всегда есть какой-то уровень кооперации между публичным и частным секторами, а режим имеет место в любом городе [Mossberger, Stoker, 2001: 815; Dowding, 2001:8; Wood, 2004:2106].

Другое отличие европейских версий и аппликаций теории городских режимов заключается в том, что акцент в анализе взаимодействия публичных и частных акторов ставится на публичных структурах и в меньшей степени исследуется роль частного сектора в выстраивании коалиций акторов; при этом в центре внимания оказываются формальные механизмы, структуры и институты, прежде всего публично-частные партнерства и квазинезависимые неправительственные организации [Harding, 1999: 682–684; Wood, 2004: 2106].

Изменились и типологии режимов, выделение которых стало осуществляться на несколько иных основаниях, что привело к появлению ссылок на «гиперплюралистические», «радикальные», «элитистские», «бюрократические», «появляющиеся» и другие режимы, в которых практически отсутствовала кросссекторальная кооперация, между основными акторами мог иметь место сильный конфликт, а характер политических отношений быстро изменялся. Термин «режим» стал использоваться для обозначения даже таких коалиций, в которых частный сектор не участвовал вообще [Mossberger, Stoker, 2001: 814–817]. Например, X. Сэвитч и Дж. Томас предложили следующую классификацию типов городских режимов: 1) плюралистический режим (доминируют политические лидеры, координирующие разрозненные группы городского бизнеса), 2) элитистский режим (сильная интегрированная бизнес-элита явно преобладает над слабыми политическими лидерами), 3) корпоративистский режим (соединяет сильную политическую элиту, которая определяет повестку дня и интегрированную бизнес-элиту) и

4) гиперплюралистический режим (ни политические лидеры, ни бизнес-элита не имеют достаточных ресурсов для доминирования в городском политическом пространстве и не в силах обеспечить создание прочных правящих коалиций) [Savitch, Thomas, 1991]. Й. Пьер также выделяет четыре модели городского политико-экономического управления, используя в качестве критерия соотношение роли демократических и профессионально-менеджерских начал: 1) менеджерское управление (в нем преобладают профессионалы, роль избранных политиков минимальна), 2) корпоративистское управление (имеет место в тех городах, где есть сильный публичный сектор и активную роль играют группы интересов), 3) режимы роста и 4) вэлферный режим (он часто возникает в старых индустриальных центрах; местные власти подозрительно относятся к бизнесу и более ориентируются на помощь со стороны центра) [Pierre, 1999].

Хотя многие исследователи в целом отрицательно относятся к расширению концепта «городской режим»[454], данный процесс во многом отражает отличия европейского городского политического пространства от американского, которые обусловлены следующими факторами:

– более значимой ролью лидеров бизнеса в американской городской политике;

– отсутствием в США сильных политических партий социал-демократической ориентации или связанных с профсоюзами;

– существенно большей автономией американской системы планирования использования земли по сравнению с европейской, которая в значительной степени зависит от центральных структур государства;

– сравнительно слабым влиянием публичного сектора в США на отношения собственности и управление землей;

– большей ориентированностью местных властей в США на финансирование своих проектов и кампаний из местных источников [Harding, 1999: 687; Stoker, Wolman, 1995: 12].

– сильной централизацией европейских политических институтов – государства, партий, СМИ;

– более «левой» (социальной) направленностью государственной политики по сравнению с американской;

– меньшей зависимостью государства от гражданского общества и групп интересов (в том числе бизнеса) в Европе [Wood, 2004: 2107; Newton, 1975: 1-24].

В Европе система государственного управления более централизованная, чем в США; государство обладает значительными возможностями влияния на рыночные механизмы, а административная элита играет существенную роль в осуществлении таких традиционных муниципальных функций, как планирование использования земли. Это ведет к более униформной местной политике, меньшей соревновательности между городами и большей значимости внутригосударственных отношений по сравнению с США. В Европе большинство городов имеет финансовую поддержку со стороны центральной власти, и она более существенна, чем аналогичная поддержка городов в США; поэтому местные власти не находятся в такой сильной зависимости от налоговых поступлений, как в Америке. Фискальная политика распределения в пользу бедных регионов также усиливает роль центра, делая муниципальные власти более независимыми от местного рынка, хотя и за счет политической автономии. Существенным фактором европейской городской политики выступают политические партии, которые в целом имеют более сильную структуру, чем группы давления. При этом наличие влиятельных левых партий делает практически невозможным формирование идеала города как «машины роста», а либерально-рыночная идеология и идеи капиталистического накопления непрерывно подвергаются атакам с различных сторон [Strom, 1996: 458–459, 462].

Поэтому в европейских городах взаимоотношения между публичной властью и группами интересов, как уже отмечалось ранее, носят несколько иной характер, чем в США, и доминирующую роль в них играют публичные структуры власти, что в определенной мере ограничивает возможности формирования кросссекторальных коалиций[455].

Однако новые тенденции в развитии экономики и социальной сферы в условиях глобализации стимулируют изменения в характере деятельности публичных институтов власти. Переход от «urban government» к «urban governance» и изменение роли государства, которое все менее занимается обеспечением (providing) и все более фокусируется на создании условий (enabling) [Holman, 2007: 436–440; Davies, 2003: 253–269], обусловливают снижение возможностей местных властей контролировать развитие города и стимулируют более активное участие бизнеса в принятии решений по ключевым аспектам городской политики[456], создавая более благоприятный климат для сотрудничества политических и экономических элит [Hill, 2000: 60] и тем самым повышая эвристический потенциал теории «городских режимов», ее востребованность за пределами США.

Одним из наиболее интересных и содержательных международных исследовательских проектов стало изучение городских политических режимов в четырех европейских городах (Лидс, Саутгемптон, Лилль, Ренн), осуществленное Питером Джоном иЭлистером Коулом [John, Cole, 1998: 382–404; 2000: 248–268; 2001]. Центральным вопросом, на который попытались ответить исследователи, стал вопрос о том, какие факторы оказывают наибольшее влияние на специфику городского режима – институциональные параметры (административнополитическое устройство, законодательная основа, традиции государ-

ственного строительства, политические ценности и др.), специфика места (территория, население, уровень экономического развития и др.) или сфера, в которой формируется режим[457]. Используя сетевой анализ, Джон и Коул изучили режимы (сети), которые сформировались в двух основных сферах (секторах) городской политики – в сфере экономического развития и в сфере среднего образования выбранных ими европейских городов[458]. Тем самым используемая ими концепция режима фактически ограничивала его сетью акторов в одной из сфер общественной жизни.

Каждая сеть была оценена исследователями по четырем основным параметрам: состав сети (конфигурация основных акторов), структура сети (закрытая, узкая, в принятии решений доминирует небольшая группа людей, или открытая, оставляющая доступ в нее сравнительно большому числу акторов), сравнительные возможности сети (высокие или низкие в зависимости от готовности участников сети к кооперации для достижения коллективных целей), изменения в сети. Была выявлена широкая вариативность сетей по данным параметрам, при этом ни одна из гипотез о преобладающей роли того или иного фактора (сектор, институты, место) не подтвердилась.

Однако исследование показало, что институциональные различия наглядно проявились в образовательных сетях городов, но мало повлияли на экономические сети. Последние более зависели от специфики города (его расположения, структуры экономики и т. п.). В трех городах из четырех в экономических сетях сформировались достаточно устойчивые публично-частные коалиции (особенно в Лидсе), включавшие в себя местных политиков, чиновников и представителей бизнеса, причем роль последних была далеко не второстепенной[459]. В образовательных сетях доминирующее влияние публичного сектора было очевидным. В британских городах основными акторами являются представители местной публичной власти и руководства школ, при этом роль последних усилилась, а сети стали более открытыми. В образовательных сетях французских городов большое влияние имеют представители министерства образования, а также местные политики и чиновники, курирующие образование в городе. Сети оказались достаточно закрытыми, а влияние других акторов (учителя, профсоюзы, гражданские лидеры) было незначительным. Различия в составе образовательных сетей британских и французских городов, по мнению исследователей, обусловлены правовыми аспектами: в Великобритании школы находятся в основном в компетенции местных властей, во Франции – центральных.

Общий вывод, к которому пришли Джон и Коул, состоит в том, что между тремя переменными – институтами, секторами, городами – существует взаимосвязь, но нельзя утверждать, что какой-то из этих трех факторов играет более важную роль, чем другие. Степень проявления институциональных различий и специфики городского пространства зависит от сектора; в образовательной сети фактор институциональных различий оказался существенным, тогда как экономические сети различных французских и британских городов имели гораздо большее сходство. Поэтому невозможно прогнозировать ни рост сходства между режимами в различных странах в силу общности городских проблем, ни возрастание различий между ними, обусловленных институциональной спецификой [John, Cole, 2000: 260–266].

В контексте возможностей использования концепции городских режимов в различных социально-политических условиях заслуживает внимания вывод исследователей о том, что в европейских городах имеют место многие из отмеченных ими пяти факторов, создающих благоприятные условия для формирования и поддержания городских политических режимов. В частности, в Лидсе есть сильный и достаточно сплоченный местный бизнес; это большой город, обладающий идентичностью; в нем сохранились традиции и преобладает здравый прагматизм. В Лилле также есть бизнес, хотя бизнес-сообщество и не такое единое; он является достаточно большим городом, и в результате отставания от соседей у городских акторов появились дополнительные стимулы к кооперации. По мнению Джона и Коула, управление в Лидсе вполне вписывается в концепцию «городского режима», и ее уже можно частично использовать применительно к Лиллю [John, Cole, 2001: 401].

Сравнительное исследование городских режимов в пяти европейских (Париж, Милан, Неаполь, Ливерпуль, Глазго) и трех североамериканских (Детройт, Нью-Йорк, Хьюстон) городах, проведенное Полом Кантором, Хэнком Сэвитчем и Сереной Хэддок [Kantor,Savitch, Haddock, 1997: 348–377] фокусировалось на факторах, определявших специфику и характер взаимоотношений между публичными и частными акторами, составлявшими правящие коалиции. Основное внимание было уделено взаимодействию рыночных и политико-институциональных факторов, соотношению ресурсов и позиций публичного и частного секторов, обусловливающих их возможности и преимущества во взаимоотношениях (торге) между собой.

Исследование подтвердило гипотезу о зависимости композиции режима и характера взаимоотношений между основными акторами от структурного контекста, в качестве которого было рассмотрено взаимодействие трех параметров – 1) демократического потенциала городской политической системы, 2) рыночных (конкурентных) позиций города и 3) специфики государственной структуры, в том числе возможностей поддержки города со стороны публичных структур более высокого уровня. Различные комбинации последних двух параметров приводят к формированию четырех разных политико-экономических контекстов (условий) складывания режимов. Контекст «поддержки сверху» (dirigiste) наиболее благоприятен для городов; они доминируют на рынке и имеют поддержку со стороны интегрированной государственной системы. Его антиподом является контекст «зависимый частный» (dependent private), в котором возможности городов существенно ограничены в силу их слабых позиций на рынке и отсутствия прочных связей с субъектами власти более высоких уровней. Промежуточную позицию занимают контексты «зависимый публичный» (dependent public) (слабая экономическая база, но наличие возможности получать серьезную поддержку сверху) и «торговый» (mercantile) (сильные позиции на рынке, но слабая поддержка сверху). Далее эти четыре политико-экономических контекста были соотнесены с первым параметром – демократическим потенциалом городских политических систем[460]. В результате получилось восемь типов контекстов, определяющих важные характеристики режимов в различных городах[461]. Различия между ними определили многие важные аспекты функционирования городских коалиций, в частности, конфигурацию и специфику лидерства. В условиях «поддержки сверху» приоритеты устанавливают элиты публичного сектора, руководящие процессами планирования и инвестирования. В контексте «зависимый публичный» инициатива также сохраняется у акторов публичного сектора, при этом ключевыми являются отношения с другими публичными структурами. В двух других типах контекстов лидируют акторы частного сектора, при этом в «зависимом частном» городские власти обладают ограниченным набором ресурсов и возможностей, а в «торговом» складываются предпосылки для активного взаимодействия между всеми основными участниками местной коалиции [Kantor, Savitch, Haddock, 1997: 349–354].

В итоге оказалось, что во всех трех американских городах формирование режимов происходило в условиях, не благоприятствовавших лидерству акторов публичного сектора. В Детройте в период исследования (1970 – начало 1990 г.) «зависимый частный» контекст способствовал складыванию «поставщического» (vendor) режима. Для режимов данного типа характерна низкая электоральная активность, слабый демократический контроль и закрытость политики, в которой доминирует бизнес, ориентированный на привлечение капитала. В отсутствие сильных собственных ресурсов публичные акторы вынуждены поддерживать сохранение привилегированного положения бизнеса. Социальная повестка данных режимов крайне ограниченна, и даже сильным и популярным мэрам трудно изменить данную ситуацию.

Режимы в Нью-Йорке и Хьюстоне формировались в «торговых» контекстах. В Нью-Йорке имел место так называемый коммерческий (commercial) режим. Подобные режимы возникают в сравнительно преуспевающих городах, занимающих солидные позиции в межгородской конкуренции. Политические элиты не могут обойти требования бизнеса, однако политические системы высококонкурентны и включают в себя других акторов – соседские организации, гражданские группы, которые реально влияют на городскую политику. В этих во многом противоречивых условиях формируются умеренно открытые режимы, которые могут поддерживать политическую повестку, ориентированную на реализацию коллективных интересов; для них характерен компромисс и постоянный «торг». В случае, если демократическое участие и (или) оппозиция ослабляются и, соответственно, политические импульсы становятся менее противоречивыми, возникают условия для формирования «частнопредпринимательских» (free enterprise) режимов. Для них характерны более заметное доминирование бизнеса, ориентация на рост, экономическую конкуренцию и ограничение вмешательства институтов публичной власти в экономическую сферу. Такой режим был обнаружен исследователями в Хьюстоне.

В европейских городах контексты, а соответственно и режимы оказались иными. В Ливерпуле «зависимый частный» контекст стимулировал складывание «радикального» (radical) режима[462]. В отличие от Детройта, в котором аналогичный контекст способствовал формированию режима, где доминирование бизнеса не встречало серьезного сопротивления, а акторы публичной сферы вынуждены были поддерживать приоритеты бизнеса, в Ливерпуле политические элиты практически отказались от попыток укрепить рыночные позиции города и сделали акцент на символической политике, ориентированной на поддержку населения и массовое участие. Пришедшие к власти радикально настроенные лейбористы считали приоритетными развитие публичного сектора, повышение занятости населения, строительство жилья и улучшение экологии. В итоге стратегическое развитие города направлялось в большей степени партийными и идеологическими мотивами, чем привлечением частных инвестиций.

В других европейских городах условия формирования режимов способствовали лидерству акторов публичного сектора. В Париже и Милане режимы сформировались в контексте «поддержки сверху». В обоих городах политические элиты имели возможности проводить политику развития, что обеспечивало им центральное место в правящей коалиции. В Париже сложился «планирующий» (planner) режим. Обладание значительными внутренними и внешними ресурсами помогало поддерживать открытую и достаточно широкую правящую коалицию, в которой доминировали партийные, государственные и управленческие интересы. Отношения стратегического доминирования с бизнес-сектором позволяли использовать рост инвестиций на благо населения, а ресурсы публичного сектора способствовали проведению активной социальной политики. Ключевым фактором, повлиявшим на складывание режима данного типа, исследователи считают интегрированную структуру власти (местной, региональной и национальной) во Франции, которая позволяет проводить сильную государственную политику. В этих условиях режим успешно направляет и координирует деятельность управленческих структур, реализуя общественные запросы через политические решения и планирование; бизнес обычно подключается к этим процессам уже после того, как основные цели и задачи определены. Однако вероятность возникновения режимов такого типа сравнительно невелика, поскольку для этого требуются исключительно благоприятные политические и экономические условия.

Режим в Милане исследователи назвали «дистрибутивным» (distributor). Такие режимы обычно возникают, когда организационный фактор начинает явно превалировать над коллективными выгодами, а общественное и политическое участие уже не способно контролировать деятельность партийно-политических структур. В этих условиях политические элиты используют публичные ресурсы для доминирования в местной политике и менее склонны, по сравнению с предыдущим режимом, к широким и открытым коалициям и использованию потенциала бизнеса в интересах широких слоев. В отсутствии сильного бюрократического класса особую роль в Милане играли партийные функционеры, доминировавшие в процессе принятия политических решений. Партийные машины ограничивали возможности кооперации и тем самым затрудняли принятие и поддержку долгосрочных программ экономического развития, от которых бизнес нередко дистанцировался.

В двух других европейских городах – Глазго и Неаполе – режимы формировались в менее благоприятных условиях, поскольку не обладали мощной экономической базой и, как следствие, сильными конкурентными позициями («зависимый публичный» контекст). В Глазго возник режим, который исследователи назвали «грантополучатель» (grantsman): движущей силой развития Глазго стали гранты как от центрального правительства, так и от региональных властей. Такие режимы характерны для городских сообществ с достаточно высоким уровнем общественной и политической активности. Правящие коалиции ориентируются на различные формы поддержки сверху для возрождения бизнеса и повышения благосостояния сообщества, а отношения с государственными структурами и их помощь фактически замещают функцию частного инвестирования. В этих режимах влияние бизнеса более ограничено, чем в других. Если же уровень общественной активности и гражданского контроля невысок, то в данном контексте обычно возникают «клиентелистские» (clientelist) режимы, ориентированные на сохранение привилегий политических элит, которым с помощью ресурсов публичного сектора удается установить и поддерживать патронажные отношения с бизнесом. Слабые демократические традиции, закрытый характер режима, пренебрежение коллективными интересами, инструментальное отношение к политической власти – все это было свойственно режиму в Милане [Kantor, Savitch, Haddock, 1997: 354–368].

Таким образом, исследование подтвердило влияние среды на базовые характеристики режима, во многом определяющее его конфигурацию, направленность, возможности и ограничения. При этом на возникновение тех или иных типов режимов в определенных политикоэкономических контекстах влияют уровень и эффективность демократических институтов. В тех случаях, когда демократический потенциал городской политической системы достаточно высок, обычно возникают «планирующие» (в контексте «поддержки сверху»), «радикальные» (в контексте «зависимый частный»), «грантополучатели» (в контексте «зависимый публичный») и «торговые» (в контексте «коммерческий») режимы; если же он слабый, то в этих же контекстах чаще формируются, соответственно, «дистрибутивные», «поставщические», «клиентелистские» и «частнопредпринимательские» режимы.

Исследователи полагают, что используемая ими модель позволяет объяснить и возможную динамику режимов. Хотя последние зависят от конкретных действий различных акторов, вероятность тех или иных изменений городских режимов с разными характеристиками окружающей среды может существенно варьироваться. Например, «дистрибутивные» города типа Милана вполне могут эволюционировать в направлении «планирующего» типа в случае повышения уровня ответственности власти перед населением и возрастания роли партийного фактора. В то же время возможно и иное направление изменений городского режима, в частности в сторону «коммерческих» типов, если ослабнут программы централизованной поддержки города или позиции города на мировых рынках [Ibid.: 369–371].

Исследование Нэнси Холман [Holman, 2007: 435–453] в Портсмуте в отличие от многих других исследований в Европе было выполнено на основе классической стоуновской концепции «городского режима». Режим в ее понимании – это стабильное взаимодействие акторов публичного и частного секторов на основе формальных и неформальных связей; ресурсы акторов взаимодополняют друг друга и позволяют добиться результата, недостижимого без стабильной коалиции; кооперация основана на доверии; у режима есть определенная повестка дня или набор стратегических целей и др. – всего 10 основных параметров, по которым она определяла наличие/отсутствие режима в Портсмуте [Ibid.: 440].

Фактически формирование режима началось в начале 1990-х годов, и Холман отмечает два важных события, обозначивших движение в данном направлении. В 1990 г. активная ориентация на сотрудничество между местными властями и бизнес-сектором в условиях сокращения централизованного финансирования была зафиксирована в докладе комитета политики и ресурсов г. Портсмута (Portsmouth’s Policy and Resources Committee), получившем название «Возрождение Портсмута»; фактически это открывало двери для активного участия бизнеса в городских проектах и кооперации с местной властью. В 1993 г. было создано

«Партнерство Портсмута и Юго-Восточного Гемпшира», объединившего инициативных лидеров и организации, которые стремились внести положительную динамику в развитие города и имели стабильные доверительные отношения друг с другом. Это партнерство стало центральным механизмом, с помощью которого образовались сети публичных и частных акторов, участвовавших в принятии решений по развитию города и определявших принципы и правила взаимодействия между собой. С самого начала оно было автономным и не находилось под контролем местных властей, а обеспечивало их включение в неформальную коалицию в качестве ее составной части. Формирование сильной кросссекторальной структуры и наличие харизматических акторов из разных секторов, уже имевших длительные профессиональные и (или) персональные связи и сумевших сформировать общее видение перспектив развития города при наличии сильной неформальной структуры, Холман считает важнейшими предпосылками в целом успешного формирования режима в Портсмуте [Holman, 2007: 441–444, 451].

Вывод о наличии городского режима в Порстмуте Холман обосновала в процессе анализа деятельности и взаимодействий «Партнерства» и других структур и акторов городской политики. При этом основные параметры режима были идентифицированы применительно к инициации и реализации четырех знаковых для режима проектов – реконструкции гавани Портсмута и въезда в город, проектов Единого фонда возрождения и городского развития: во всех четырех случаях практически все десять параметров режима были налицо. Подводя итоги деятельности режима, Холман заключает, что он достиг «больших позитивных результатов для города» [Ibid.: 449–450].

Результаты исследования подтвердили значимость нового контекста формирования режимов в Великобритании, связанного с изменением роли местных органов власти, институциональной фрагментацией и переходом от government к governance, усиливающими необходимость кооперации публичного и частного секторов. При этом режим, как и следует из концепции Стоуна, оказывается не автоматическим следствием в целом благоприятного окружения, а возникает в результате активной деятельности акторов, сумевших реализовать основные выгоды коалиционной политики и тем самым повысить способность достижения коллективных целей.

С точки зрения оценки эвристического потенциала теории «городских режимов» за пределами США интересным представляется исследование, проведенное Аланом Хардингом [Harding, 2000: 54–71] в Манчестере и Эдинбурге: используемая им методология, так же как и у Холман, была близка к той, на которой строился классический труд К. Стоуна.

В соответствии с логикой режимной теории исследование Хардинга проходит три этапа: 1) определение ключевых акторов (формальных и неформальных) городской политики, прежде всего в сфере экономического развития; 2) описание форм, механизмов, степени и мотивов их взаимодействия и 3) оценка его результатов и последствий [Ibid.: 59]. Главная цель исследования состояла в том, чтобы понять природу и роль принятия решений в сфере развития города в 1980-1990-х годах. На первой стадии с помощью репутационного метода была выявлена группа наиболее влиятельных людей, принимавших участие в принятии решений[463]. В окончательных списках «локомотивов» (movers and shakers) политики развития в Манчестере и Эдинбурге – тех, кто был наиболее заинтересован в стратегическом развитии города и имел возможность подключить свои организации к осуществлению кросссекторального сотрудничества и реализации совместных проектов – оказались, соответственно, 22 и 24 человека: в Манчестере – 9 представителей публичного сектора (6 политиков, 2 чиновника и 1 член квазинезависимой неправительственной организации) и 13 бизнесменов; в Эдинбурге – 5 представителей публичного сектора (3 политика и 2 чиновника) и 19 бизнесменов. Второй и третий этапы исследования было построены на анализе интервью, взятых у данной группы людей, официальных документов и результатов четырех небольших проектов, иллюстрирующих характер взаимодействия частного и публичного секторов в обоих городах.

Однозначно ответить на главный вопрос, сформировались ли в Манчестере и Эдинбурге городские режимы, Хардинг не смог. С точки зрения стоуновской трактовки режима, включающей в качестве обязательных признаков стабильность и длительность, в обоих британских городах не было режима, аналогичного режиму в Атланте (хотя процесс формирования коалиции в Манчестере продвинулся значительно дальше); влияние коалиций развития ограничивалось отдельными стратегиями и проектами, а не общей конфигурацией основных вопросов городской политики. Основная причина заключается в том, что способность местных властей обеспечивать население услугами в Великобритании в меньшей степени (по сравнению с США) зависит от местных экономических факторов, чем от финансовой поддержки центра [Harding, 2000: 68–69].

Тем не менее Хардинг отмечает возрастание значимости вопросов развития в структуре городской политики и, соответственно, стимулов к формированию коалиций и консенсусу элит по сравнению с ситуацией, имевшей место до 1980-х годов, когда местная власть не была склонна к серьезному диалогу с бизнес-сообществом по стратегическим проблемам развития города. Наиболее ярким примером изменения ситуации стала попытка добиться проведения Олимпийских игр в Манчестере в 2000 г., которая подняла на новый уровень кооперацию между различными секторами и акторами городской политики, продолжившуюся в последующих проектах развития города и способствовавшую формированию благоприятных условий для местного бизнеса. Хотя проект и не завершился проведением Игр, он, по мнению Хардинга, сыграл существенную роль в улучшении инфраструктуры города и его имиджа. Кроме олимпийского проекта, сотрудничество и кооперация имели место и в других сферах, в частности в сфере транспорта, культуры, искусства, образования, жилищного строительства. В Эдинбурге кросс-секторальная кооперация получила меньшее развитие, и консенсус был достигнут по меньшему числу вопросов[464]. Таким образом, в городской политике сформировались два достаточно различных по своему характеру процесса, образующих «дуальную политическую структуру» (dual polity): городская политика экономического развития и городская политика потребления, в которой первостепенную роль играют отношения между различными управляющими структурами [Ibid.: 69].

Открытым остался и вопрос о перспективах правящих коалиций в обоих городах, поскольку они, как отмечает Хардинг, очень зависят от конкретных людей, образующих ее основу[465]. При этом долгосрочная стабильность правящих коалиций не поддерживается окружающими обстоятельствами, в числе которых он называет «нестабильность квазинезависимых неправительственных организаций и публичных программ, постоянные институциональные пертурбации и тенденцию ключевых политиков, чиновников и руководителей бизнеса менять место жительства ради карьерного роста». Тем не менее Хардинг считает, что режимная теория дает большие эвристические возможности для анализа и сравнения опыта коалиций в городах, чем иные подходы к изучению городской политики [Ibid.: 70].

Несколько менее оптимистичные выводы относительно формирования городских режимов в европейских условиях были сделаны Элизабет Стром по результатам исследования в Берлине [Strom, 1996: 455–481]. Она обнаружила, что в 1990-е годы в объединенном Берлине возникли некоторые условия и стимулы для формирования режима роста (приход к власти консерваторов из ХДП, заинтересованность ряда крупных фирм в реализации проекта переустройства города, борьба за проведение Олимпийских игр в Берлине в 2000 г. и др.), однако в итоге коалиция роста оказалась слабой и не стала основанием правящего режима. Это проявилось в том, что между различными государственными структурами возникли серьезные противоречия относительно плана реконструкции центра города; ключевые инвесторы были более ориентированы на отстаивание своих собственных проектов и оказались неспособными объединиться; в результате верх взяли противники проекта, опиравшиеся на общественное мнение. Стром считает, что потенциал формирования правящих кросссекторальных коалиций ограничен прежде всего тем, что сравнительные возможности публичного и частного секторов в Германии существенно различаются, а наиболее важными ресурсами остаются вертикальные и горизонтальные связи в публичном секторе. Немецкие чиновники не так свободны в своих действиях, как их американские коллеги, будучи более ограниченными формальными правилами; сказалось и влияние сильных групп интересов и организаций, не принимающих «логику капиталистического развития» в городской политике. В целом же проблемы городского развития в Германии традиционно относятся к сфере деятельности городских политиков и чиновников, а ценности, разделяемые как отдельными сегментами элиты, так и большими группами населения, препятствуют принятию главенствующей роли частного сектора в городском развитии [Ibid.: 472–477].

Из других исследований политических режимов в Европе заслуживает внимания попытка использования концепции для объяснения политических процессов на субгородском уровне, предпринятая группой исследователей под руководством Кеннета Доудинга [Dowding et al., 1999: 515–545]. В качестве объектов исследования были выбраны шесть районов (боро) Лондона. Исследователями были обнаружены режимы (в традиционном смысле) в трех районах: в Кройдоне сформировался режим развития, опирающийся на достаточно прочную коалицию политиков и бизнеса; в Вандсворте и Ислингтоне возникли «режимы сервиса». В остальных районах режимы не сформировались, однако в каждом из них были отдельные признаки политических режимов[466].

В контексте изучения российской политической практики особый интерес представляют эмпирические исследования городских режимов в постсоциалистических странах, которые, как и в России, фактически только начинаются [Koch, 2009а: 129–139; 2009Ь: 333–357; Kulszar, Domokos, 2005: 550–563; Sagan, 2008: 93-109][467]. Их важность обусловлена не только наличием общих для России и стран Восточной Европы исторических, политических и культурных традиций, позволяющих «заимствовать» проблематику и рабочие гипотезы, но и оценить опыт применения западных теорий и моделей исследования в иных социально-политических условиях.

В исследовании Ласло Кульчара и Тамаша Домокоша [Kulszar, Domokos, 2005: 550–563] была предпринята попытка изучить властные отношения в двух венгерских городках[468] на основе концепции «машин роста». Исследователи попытались выяснить, насколько постсоциалистические практики и традиции способствуют/препятствуют формированию «машин роста», какова конфигурация основных акторов городской политики и в чем заключаются особенности режимов роста в венгерских городах. При этом в качестве главной цели рассматривалась адаптация концепции «машин роста» для постсоциалистических стран [Ibid.: 551].

Как и другие исследователи, использующие международный опыт, Кульчар и Домокош учитывают специфику восточноевропейских стран, во многом определяющую характер властных отношений как на социетальном уровне, так и в отдельных городских сообществах. В этих странах после XVI в. стали складываться иные (по сравнению со странами Западной Европы) отношения между государством и обществом и другое понимание модернизации. В результате сформировалась политическая культура, опирающаяся на «неконтролируемую концентрацию власти, фасадные институты, этатизм, политическую нетолерантность и глубокое убеждение в том, что развитие должно идти сверху Эта политическая культура укрепилась в XX в. и оставалась доминирующей в период постсоциалистических трансформаций» [Ibid.: 551].

Государство при социализме выступало в качестве основного и, по сути, единственного координатора общественной жизни; при этом любые попытки самоорганизации граждан воспринимались как угроза существующей системе и потому пресекались. Городские элиты, состоявшие из местных партийных лидеров, представителей администрации и руководителей местных предприятий, в своей деятельности руководствовались главным образом двумя целями: они должны были соревноваться между собой за ресурсы и поддерживать основания своей власти. После крушения социализма в 1990 г. небольшая часть их смогла пополнить ряды национальной элиты, наиболее одиозные были лишены своего статуса, но большинство сумело сохранить власть, став руководителями бывших государственных предприятий, либо заняв посты в органах местного самоуправления. В целом постсоциалистическую городскую элиту образовали пять групп: руководители бывших государственных предприятий, успешные местные предприниматели, часть администрации, отдельные представители культурной элиты, кадры новых политических партий. Таким образом, несмотря на фундаментальную социально-экономическую трансформацию, состав местной элиты в целом свидетельствовал о сохранении старой структуры власти, в которой не нашлось места представителям общественных движений и гражданского общества[469]. Внутриэлитная конкуренция приводила к формированию двух типов конфигурации власти в городах. В первом случае одной из фракций элиты удавалось консолидировать свою власть путем создания устойчивой монолитной политико-экономической структуры, во втором – возникали две сменяющие друг друга, но также монолитные элиты (обычно консервативная и леволиберальная), научившиеся уживаться друг с другом и обладавшие достаточными экономическими и организационными ресурсами для своего воспроизводства в периоды, когда они не занимали ключевых публичных позиций в городе [Ibid.: 552–554].

На характер и специфику формирования постсоциалистических «машин роста» существенное влияние оказали и два важнейших внешних фактора: транснациональный капитал и центральные органы государственной власти. Оба фактора играют важную роль в городской политике практически всех восточноевропейских стран; но в Венгрии, по мнению Кульчара и Домокоша, влияние иностранного капитала особенно велико. ТНК напрямую не направляют деятельность местных коалиций роста, поскольку обычно отделены от местных сообществ. Однако в отдельных ситуациях они могут оказать на них существенное влияние ради приобретения конкретных выгод и льгот. В этом случае их отношения с местными элитами оказываются амбивалентными: элиты поддерживают ТНК, если их деятельность способствует развитию городского сообщества, но при конфликте интересов могут оказать сопротивление. Значимость центральных органов государственной власти в местной политике обусловлена не только сложившимися традициями, но и зависимостью местной власти от распределяемых в центре ресурсов[470], стимулирующей конкуренцию за доступ к государственным ресурсам, аналогичную той, которая имела место при социализме [Kulszar, Domokos, 2005: 555–556].

Наконец, на формирование городских «машин роста» в постсоциалистических странах существенное влияние оказала популярность идеи развития, естественная в условиях экономического кризиса и очевидного отставания от западноевропейских стран. Поэтому движения против роста, если такие и возникали, обычно были лишены поддержки со стороны общественности. Кроме того, слабость оппозиции росту была обусловлена и тем обстоятельством, что коалиции роста включали в себя практически всю элиту[471]; при этом изменения в составе и характере отношений в коалиции обычно возникали лишь в периоды избирательных кампаний, поскольку ядром коалиции выступала административная элита [Ibid.: 556–557].

Результаты эмпирического исследования в целом подтвердили корректность данных характеристик. В обоих городах доминировали «машины роста», которые, по оценкам Кульчара и Домокоша, «оказались даже более успешными, чем те, которые Молотч описал 30 лет назад»; в результате местные элиты «стали богаче, а жители получили более изысканную территорию и ощущение развития». Как и в классической модели «машин роста», выгоды роста распределялись неравномерно: даже в Уайт Сити, который оказался значительно более благополучным, чем Фюр Сити[472], экономическое развитие не сопровождалось серьезным улучшением социальных, культурных и медицинских услуг населению. Однако «общий результат оказался положительным», а «сообщества были удовлетворены и горды: они любили “машину роста” по Оруэллу» и поэтому у нее не было серьезных оппонентов. При этом если в США коалиции роста обычно формируются в тех городах, где имеется значительный потенциал роста, то в постсоциалистических странах они могут возникать и при отсутствии соответствующих условий, организуясь вокруг политической власти и опираясь лишь на обещания роста [Ibid.: 559–561].

Подтвердилась и гипотеза о более существенном влиянии внешних факторов на местную политику в венгерских городах по сравнению с американскими. Роль ТНК также оказалась несколько иной: в целом они ограничивают деятельность местных «машин роста», а городские элиты, не имея шансов серьезно влиять на их деятельность, вынуждены учиться сосуществовать с ними[473]. Необходимость соревнования за государственные ресурсы придает особую значимость политическим сетям и прочным связям с влиятельными акторами национального уровня; в этих условиях наиболее успешными становятся те, кто «может использовать свои связи без моральных ограничений» [Ibid.: 560].

Состав «машин роста» и характер повестки дня преимущественно политический: ядро власти находится в местных административных структурах, которые и определяют стратегии роста, тогда как экономические и финансовые институты играют в этом процессе менее значимую роль. По мнению Кульчара и Домокоша, это существенно отличает постсоциалистическую практику от американской, где «местная власть контролируется экономической элитой, но не наоборот» [Ibid.: 560][474]. Связанные с недвижимостью негосударственные структуры, как правило, не обладают серьезным политическим потенциалом, поскольку основными собственниками земли являются органы местного самоуправления. Строительные компании также обычно не относятся к числу самых влиятельных акторов городской политики: бизнес в основном опирается на политические сети. В целом состав постсоциалистических «машин роста», как и композиция коалиций роста в других странах, свидетельствует о концентрации экономической и политической власти в руках сравнительно узкого круга акторов [Ibid.: 560–561].

Исследование выявило особенности положения «машин роста» в разных городах и, в целом, различия в структуре городской власти. В Фюр Сити была обнаружена монолитная структура власти со стабильной элитой, которая фактически существенно не менялась на протяжении всех электоральных циклов. Исследователи полагают, что вероятность складывания данной структуры власти выше в тех городах, которые обладают меньшей инвестиционной привлекательностью и потому не представляют большого интереса для ТНК. Основной бизнес в Фюр Сити принадлежал местной элите; последняя не хотела иметь конкурентов, и в ряде случаев ей удавалось успешно сдерживать их проникновение в городское экономическое пространство[475]. В Уайт Сити влияние иностранных компаний было существенно более значимым, что ограничивало власть местных элит, с которыми у ТНК сложились отношения консенсуса. При этом публичная власть в течение четырех электоральных циклов менялась 2 раза[476].

Общий вывод методологического характера, к которому приходят исследователи, состоит в том, что концепция «машинроста» вполне применима к постсоциалистическим странам и дает возможность понять динамику аккумулирования власти. При этом они полагают, что специфика «машин роста» обусловлена не только политическими традициями восточноевропейских государств, но и особенностями реставрации капитализма в этих странах [Kulszar, Domokos, 2005: 561].

Несколько иные выводы были сделаны Флорианом Кохом по результатам эмпирических исследований политико-экономического управления (governance) в Варшаве [Koch, 2009а: 129–139; 2009Ь: 333–357]. Фактически в них была предпринята попытка проверить эвристический потенциал теорий городских режимов и политико-экономического управления и возможности их использования для изучения городской политики в постсоциалистических странах[477].

Так же как и Кульчар и Домокош, Кох считает, что у данных теорий есть хорошие перспективы для объяснения городской политики за пределами Северной Америки и Западной Европы, хотя и подчеркивает, что «простой перенос опыта западноевропейских городов невозможен». Изучение политического управления в Варшаве Кох осуществляет в трех ракурсах (измерениях) – институциональном (polity), политическом (politics) и целевом (policy). В институциональном контексте движение от government к governance проявляется в растущей значимости институциональной структуры, соединяющей элементы иерархии, договорный процесс и соревнование; в политическом измерении оно отражается в возрастании взаимодействия между публичными и частными акторами в процессе управления городом, а в целевом – в большей флексибильности и мягкости норм и правил управления, опирающегося не (только) на команды и запреты, а предполагающего переговоры, торг и компромиссы [Koch, 2009а: 131–132].

Исследование показало, что изменения, происходящие в системе управления городом, трудно однозначно квалифицировать как переход к политико-экономическому управлению (governance). С одной стороны, существенно возросло число акторов городской политики, прежде всего представителей непубличной сферы, которые имели определенное влияние на городские решения, особенно на неформальном уровне. Планирование стало более гибким, а в ряде сфер для реализации отдельных проектов требовалась кооперация публичных и частных акторов. С другой стороны, в институциональной сфере фактически шло формирование системы административного управления (government) с акцентом на иерархию, в которой формальные и организационные возможности акторов частной (непубличной) сферы были ограничены; при этом институциональная структура часто менялась. Участие граждан в обсуждении проектов городского развития было формальным, а сами проекты разрабатывались городскими властями без серьезного взаимодействия с иными акторами городской политики [Ibid.: 134–139].

Общий вывод, к которому приходит Кох, заключается в том, что в период постсоциалистических трансформаций в Варшаве сложилась специфическая («варшавская») форма политико-экономического управления (governance). В целом ситуация стала более стабильной, «но она по-прежнему существенно отличается от ситуации в городах Западной Европы. Поэтому вопрос о том, последуют ли города Центральной и Восточной Европы по пути западноевропейских городов, остается открытым» [Ibid.: 139].

Исследование в Варшаве имело и другой ракурс: автор попытался применить теорию городских режимов для анализа рынка жилья[478]. При этом он использовал классическую стоуновскую (узкую) трактовку режима, в соответствии с которой были сформулированы задачи исследования – 1) определить степень влияния частных акторов на рынке жилья, 2) выяснить, насколько институциональный и местный контексты способствуют/препятствуют формированию городского режима, 3) установить, возник ли режим и 4) как это сказалось на развитии данной территории [Koch, 2009b: 339].

В целом постсоциалистические трансформации способствовали складыванию условий, способствующих формированию городских режимов; существенно расширилась автономия городской сферы, что усилило позиции местных элит и позволило им проводить активную самостоятельную жилищную политику. По сравнению с жилищной политикой при социализме роль государственных (муниципальных) структур существенно снизилась, значительную финансовую власть получили частные девелоперы, небольшая группа которых стала доминировать на рынке жилищного строительства. Кох посчитал возможным утверждать наличие «системной власти» строительных компаний, имевших и определенную идеологическую поддержку общественности, для которой строительство жилья является одним из общественных приоритетов.

Однако прочный режим в его классическом понимании в Варшаве так и не сложился. Кох связывает отсутствие режима прежде всего с нестабильностью территориальных границ (территория и границы муниципалитетов часто менялись), административного устройства (после 2002 г. была создана иная – более централизованная система управления городом) и публичной власти (имела место частая смена мэров и правящих группировок). Эта «многомерная нестабильность» оставляла возможность лишь для ограниченной кооперации частных и публичных акторов, которая фактически сводилась к отдельным проектам и не перерастала в устойчивый режим на уровне города. Другим препятствием формированию режима стала «рыночная ориентация» городской политики, вследствие которой жилищная проблема не рассматривалась в качестве одного из ее основных направлений: власти не видели необходимости активно включаться в эту сферу, и в их планах широкомасштабная поддержка и кооперация с частными акторами не предусматривалась [Ibid.: 343–346].

Нестабильность социально-политического контекста стимулировала формирование своеобразной формы рынка жилья и специфической конфигурации акторов политического управления в Варшаве, отличных от западноевропейских. Поскольку административные и политические структуры все еще находятся в процессе трансформации, сохраняются, а в чем-то и усиливаются позиции авторов частного сектора. С этой точки зрения переход к политико-экономическому управлению (governance) стал не столько реакцией акторов публичной сферы на новые вызовы и усложнение мира, как это имело место в иных странах, сколько результатом нестабильности положения публичных акторов. В целом Кох вполне позитивно оценивает перспективы использования западных моделей и, как и другие исследователи городской политики в постсоциалистических странах, обращает внимание на необходимость проведения сравнительных исследований, позволяющих выявить общее и особенное в городской политике восточноевропейских городов. При этом он указывает на целесообразность расширения предмета исследования, отмечая важность учета ситуации, сложившейся в городском политическом пространстве различных стран к началу постсоциалистических преобразований (а они могут заметно различаться), и предлагая принять во внимание региональный аспект, поскольку многие сферы городской политики не могут быть ограничены локальным уровнем [Koch, 2009b: 351–352].

Эти и другие исследования городских режимов, достаточно многочисленные и за пределами США, свидетельствуют о растущей популярности теории, что, на наш взгляд, вполне закономерно. Привлекая внимание к процессу формирования правящих коалиций, она, с одной стороны, позволила преодолеть ограниченность исследований городской политики, фокусировавшихся в основном на формальных политических институтах, с другой – избежать недостатков ранних дискуссий о распределении власти в локальных сообществах, слабо учитывавших структурные компоненты власти, ограниченность городской политики и вариативность конфигурации власти в различных городах. При этом она оказалась достаточно продуктивной и для объяснения политических процессов в странах в сильной государственной составляющей, что позволяет размышлять о возможностях и перспективах ее использования в изучении власти в российских городах и регионах.

XIX. Эмпирические исследования власти в российских городах и регионах

В качестве иллюстрации отечественных исследований власти на субнациональном уровне были выбраны следующие исследовательские проекты: 1) «Самые влиятельные люди России – 2003» (идея проекта – А. Ситников, научное руководство – О. Гаман-Голутвина); 2) «Власть и управление в крупных городах России» (руководитель проекта – В. Гельман); 3) «Трансформация номенклатурной организации власти в России на субрегиональном уровне» (выполнен Д. Сельцером); 4) «Взаимодействие власти и бизнеса в реализации социальной политики: региональная проекция» (выполнен А. Чириковой). Эти исследования не только интересны и содержательны, но и представляют различные ракурсы и способы эмпирического исследования власти.

Исследование «Самые влиятельные люди России – 2003», выполненное коллективом исследователей Института ситуационного анализа и новых технологий (ИСАНТ), на сегодняшний день остается наиболее масштабным проектом изучения региональных элит в России[479]. Оно охватило 66 регионов, и в центре внимания оказались многие ключевые проблемы, касающиеся изучения власти: механизмы и каналы рекрутирования политических и экономических региональных элит, их структура, социально-демографические характеристики, личные качества, обеспечивающие успешное продвижение, преобладающие стили лидерства, характер и особенности взаимоотношений между федеральным центром и регионами России, между политическими и экономическими элитами в регионах [Гаман-Голутвина, 20046: 39–40].

Замысел исследовательского проекта не сводился к подготовке списков наиболее влиятельных людей в тех или иных регионах (хотя уже это стало бы существенным вкладом в развитие данной отрасли социального познания): исследователи стремились объяснить, почему эти люди влиятельны, и оценить степень их влияния на общественно-политическую и социально-экономическую ситуацию в своем регионе. Для ответа на эти вопросы была разработана и использована оригинальная методика оценки влиятельности акторов региональной политики. Определение степени влиятельности осуществлялось на основании 7 параметров, которые были выделены на основе анализа мнений большого числа экспертов[480]:

1. Объем контролируемых властных ресурсов. Он характеризует степень контроля над деятельностью структур публичной власти; при его оценке принимались во внимание занимаемая должность и сопутствующие ей полномочия, административный ресурс и возможности влияния на деятельность структур власти.

2. Объем контролируемых экономических ресурсов (участие в распределении и контроле финансовых потоков; владение, доступ или распоряжение собственностью, капиталом, пакетами акций, бюджетными средствами).

3. Личные качества.

4. Объем и эффективность связей (контактов) во властных и бизнес-структурах (количество и качество связей, их весомость и результативность).

5. Степень контроля над влиятельными организациями – партиями, движениями, профсоюзами, местными религиозными организациями и др.

6. Степень контроля над СМИ.

7. Общий уровень влиятельности. Он характеризует «влиятельность в целом»; включение данного критерия обосновывалось необходимостью учета факторов, не вошедших в число указанных выше) [Даровин, Полунин, 2004: 12–13].

Итоговая оценка влиятельности определялась следующей формулой:

W = a₁R₁ + a₂R₂+…+ a₆R₆,

где W – оценка влияния в политике, R – значение ресурса влияния, а – вес (значимость) ресурса влияния в политике, i = от 1 до 6 – количество ресурсов. В ходе регрессионного анализа групп оценок, выставленных влиятельным политическим акторам, были получены следующие веса (в процентах) ресурсов влияния в политике: объем контролируемых властных ресурсов – 31 %, объем контролируемых экономических ресурсов – О[481], личностные качества – 12 %, объем и эффективность связей во властных и бизнес-структурах – 15 %, степень контроля над влиятельными организациями – 19 %, степень контроля над СМИ – 22 % [Полунин, 2004: 18–19]. На базе указанных параметров были разработаны измерительные шкалы, по которым в ходе экспертного интервью оценивалась влиятельность конкретных лиц.

Для реализации данной модели была использована стратегия исследования, предусматривавшая два этапа и, соответственно, два последовательных экспертных интервью. Главная задача первого этапа заключалась в том, чтобы подготовить инструментарий измерения влиятельности. На этом этапе решались три задачи: 1) выявлялись лица, оказывающие непосредственное влияние на принятие политических и экономических решений на региональном уровне; собиралась информация об истоках и проявлениях их влияния; 2) определялись основные параметры влиятельности; 3) осуществлялась подготовка списка экспертов для второго интервью. Основу получаемой информации составили экспертные интервью[482].

На втором этапе экспертам[483] предлагалось определить, в какой из предложенных для оценки сфер деятельности – политике или экономике – то или иное лицо является влиятельным в большей степени. Затем эксперт давал оценку (по пятибалльной шкале) всем указанным лицам по каждому из критериев влиятельности. Результаты экспертного вопроса были сведены в рейтинговые таблицы. Всего по итогам исследования было выявлено 7706 влиятельных лиц, упомянутых экспертами хотя бы один раз, из них 6231 – в политике, 4963 – в экономике[484]. В результате первоначальной обработки данных второго экспертного интервью, осуществлявшейся отдельно для каждого региона, были составлены предварительные списки лиц, влиятельных в политике и экономике (по отдельности) на региональном уровне. В них вошли (в порядке убывания) все лица, упомянутые как минимум пятью экспертами. Далее были выявлены влиятельные лица федерального уровня в политике и экономике – те, которые имели влияние не менее чем в четырех (в экономике) и пяти (в политике) регионах. На заключительном этапе обработки данных формировались окончательные региональные списки влиятельных лиц. Для этого из предварительных региональных списков влиятельных лиц были исключены все лица федерального уровня влияния. В результате были получены списки лиц федерального уровня, оказывающих прямое влияние на принятие решений в регионах, и влиятельных (в политике и экономике) лиц регионального уровня по каждому из субъектов Российской Федерации, где проводился опрос [Даровин, Полунин, 2004: 11–16].

Исследование, как уже отмечалось ранее, не ограничилось составлением и обоснованием указанных списков. Полученный материал был изучен и проинтерпретирован в самых разных ракурсах. Оценивались как общие показатели влиятельности в регионах, так и влиятельность ветвей власти, групп и отдельных лиц; по персонам проводились процедуры кластеризации и факторного анализа. Кроме того, выявлялась региональная специфика влиятельности, осуществлялась кластеризация регионов по оценкам и механизмам влиятельности. В итоговой монографии приводится факторный анализ механизмов влияния в политике и экономике, дается сравнительный анализ механизмов влияния в 2000 г. и 2003 г., описываются и интерпретируются конфигурации и базовые характеристики наиболее влиятельных региональных акторов, вскрывается динамика отношений «центр – регионы», анализируются изменения в процессах элитообразования при президентстве В.В. Путина, а также предлагаются комментарии результатов исследования по ряду регионов.

Целый ряд содержательных выводов, сделанных по результатам исследования, представляется важными для понимания властных отношений в регионах и характеристики региональных элит. Исследование показало, что конфигурации наиболее влиятельных субъектов в регионах подвержены существенным изменениям. Наиболее заметная тенденция, нашедшая отражение в ответах экспертов, – появление в составе влиятельных лиц значительного числа выходцев из силовых и специальных структур. Для целого ряда регионов включение в рейтинг политического влияния руководителей УФСБ, УВД и др. «стало новацией исследования 2003 г. по сравнению с данными 2000 г. Еще более заметной тенденцией обновления региональных элит в последние годы стало избрание бывших военных в качестве глав регионов» [Гаман-Голутвина, 20046:48].

Это обстоятельство послужило основаниям для утверждений о формировании в России при В.В. Путине нового властного слоя – милитократии – на всех уровнях власти, в том числе и на региональном. Однако, по мнению исследователей, для данного вывода нет достаточных оснований, поскольку наиболее существенной тенденцией эволюции региональной элиты в первые годы XXI в. стало «массовое вхождение в ее состав представителей бизнеса и значительный рост политического влияния бизнеса на региональном уровне» (курсив. – В. Л.). Усиление политического влияния бизнеса связано как с экспансией федерального бизнеса в региональное политическое пространство, так и с существенным расширением участия регионального бизнеса в региональной политике. Результаты исследования позволили утверждать о наличии тенденции фактического слияния политической и экономической элит и формирования политикофинансовых конгломератов на региональном уровне, претендующих на роль доминирующих акторов региональной политики и экономики [Ситников, 2004: 6; Гаман-Голутвина, 20046: 78]. Сравнение результатов исследований 2000 г. и 2003 г. показывает существенное возрастание числа «универсалов» – лиц, влиятельных как в экономике, так и в политической сфере регионов (с 18 до 45 %). Стремление экономически влиятельных лиц войти в политику отразилось и в возрастании (примерно в 2 раза) их доли среди депутатов региональных и городских законодательных собраний. При этом приход в политику позволил многим депутатам-бизнесменам существенно повысить и свое экономическое влияние. Это оказалось особенно заметным по результатам анализа влияния депутатов в экономической сфере. В частности, депутаты Государственной Думы РФ, включенные в рейтинг региональной элиты в качестве влиятельных политиков (за время проведения исследований выборов в Думу не было), начали резко наращивать влияние в экономике. Доля депутатов, названных экспертами в качестве лиц, влиятельных в экономике, выросла примерно в 2 раза [Гаман-Голутвина, 20046: 42–43][485].

Исследование показало, что массовое избрание бизнесменов в состав региональных парламентов имеет место не только в регионах, отмеченных присутствием крупных корпоративных структур, связанных, как правило, с разработкой и добычей природных ресурсов. Причинами расширения участия бизнеса в политике участники проекта считают, во-первых, вытеснение бизнес-элит с федеральной политической арены как политических акторов общероссийского масштаба, что привело к усилению экспансии федеральных финансово-промышленных группировок на региональном уровне и стимулировало формирование политико-финансовых структур, включающих политиков и предпринимателей как федерального, так и регионального уровней. Во-вторых, не исключено, что в данном случае сказывается возрастание роли административных ресурсов в достижении коммерческих целей, обостряющее конкуренцию в региональном политико-экономическом пространстве. Это, в свою очередь, актуализирует необходимость защиты региональных бизнес-интересов на законодательном уровне. В-третьих, в условиях экспансии федеральных финансово-промышленных групп возникла необходимость консолидации (в том числе политической) региональных бизнес-интересов [Там же: 50–51].

Другие каналы рекрутирования политической элиты – политические партии, общественные организации, учреждения науки, культуры и др. – не играют существенной роли в формировании региональной политической элиты. Тем не менее исследование зафиксировало некоторое возрастание партийно-политического сегмента в составе политико-экономических элит: суммарное число влиятельных в политике представителей партий в 2000–2003 годах возросло почти в 6 раз, а в экономике – почти в 8 раз; при этом удельный вес представителей «Единой России» в корпусе влиятельных политиков из партий увеличился почти в 2 раза [Там же: 51–53][486]. Что касается иных каналов – науки, культуры, образования и СМИ, то хотя в некоторых регионах продвинувшиеся по этим каналам лица входят в состав политической элиты, их число и влияние, как правило, незначительны, что отражает общее положение этих сфер в сегодняшнем российском обществе. Некоторое исключение составили две категории – руководители СМИ и ректоры ведущих региональных вузов, удельный вес которых в составе региональных элит к 2003 г. существенно вырос по сравнению с 2000 г.[487] Возрастание влияния СМИ обусловлено ролью медийного ресурса в различных сферах региональной политики, а влияние ректоров вузов связано с обладанием значительными экономическими ресурсами и электоральной поддержкой людей, связанных с вузами.

Внутриэлитные отношения на региональном уровне характеризуются сосуществованием двух противоположных тенденций: с одной стороны, повышается степень внутриэлитной консолидации, с другой – становится все более заметным прогрессирующее дробление региональных элит. Исследователи обращают внимание на то, что линии внутриэлитной консолидации не совпадают с линиями профессиональных, отраслевых или организационно-институциональных различий, а в значительной мере отражают клановый характер структуры власти в регионах. Российские региональные элитные кланы – это устойчивые политико-экономические группы, объединенные общностью политико-экономических интересов, и консолидированные, как правило, вокруг руководителей региональной исполнительной власти на принципах личной зависимости. Основания кланов могут быть различными. В национальных республиках они часто формируются на родственных и земляческих отношениях и общности социального происхождения[488]. В «русских» областях были отмечены случаи консолидации по идеологическому признаку, но нередки и примеры складывания семейных кланов, принадлежность к которым способна оказать определенное влияние на карьеру и политические перспективы их членов. Так или иначе, время политиков-одиночек осталось в прошлом, а перспективы продвижения в региональную элиту и выше все в большей степени определяются поддержкой влиятельных кланов и наличием связей в структурах федеральной власти [Гаман-Голутвина, 20046: 58–61, 78].

Специфика и особенности формирования региональных элит находятся в зависимости от того, кто возглавляет регион: социально-демографические, личностно-психологические, лидерские и иные характеристики региональных властных сообществ определены, как правило, соответствующими качествами и политической биографией первого лица субъекта федерации[489]. Соответственно, смена первого лица региона неизбежно влечет за собой не только персональные замены в администрации, но и способна существенно изменить механизмы и каналы рекрутирования управленческих команд. Региональные политические элиты практически полностью состоят из мужчин[490]. Биография и политико-административная карьера абсолютного большинства влиятельных политиков теснейшим образом связаны с их регионами; значительный удельный вес «варягов» характерен для тех регионов, которыми руководят «варяги» из корпоративных структур [Там же: 63–64].

Оценивая общий потенциал и ориентации региональных элит, эксперты отмечают «повсеместное преобладание узкогрупповых, ведомственных и иных партикулярных интересов и ценностей, индифферентное отношение к проблемам стратегического развития регионов и страны в целом; ориентацию на “мнение начальства” и “колебания”строго в соответствии с “генеральной линией”; пренебрежение интересами граждан» [Там же: 79].

Пилотный исследовательский проект «Власть и управление в крупных городах России», выполненный коллективом российских исследователей под руководством Владимира Гельмана[491], стал логическим продолжением прежних сравнительных исследований политических процессов в российских регионах, выполненных тем же коллективом[492]. Проект опирается на международный опыт изучения власти; поэтому проблемы, уже не одно десятилетие находящиеся в центре внимания американских и европейских исследователей городской политики, оказались и в фокусе исследовательского интереса отечественных политологов.

Поскольку данное направление изучения городской политики в российской политической науке фактически находится лишь в стадии своего становления, исследователи резонно ограничились двумя ключевыми аспектами темы: определением основных параметров локальных режимов в крупных городах России и оценкой влияния экономических, политических и институциональных изменений 1990-2000-х годов на их функционирование [Гельман, Рыженков, 2010: 50]. Под локальным режимом понималась «устойчивая констелляция акторов, институтов, ресурсов и стратегий на локальном уровне, обусловливающая характер осуществления местной власти и локального политико-экономического управления, основанного на реализации политического курса на местном уровне». Функционирование режима рассматривалось как результат влияния структурных факторов (природные, географические, демографические, социально-экономические и другие условия жизнедеятельности городских сообществ), политических возможностей (характеристики политической и институциональной среды – конфигурации акторов, их ресурсов и стратегий, «правила игры», формальные и неформальные практики политической деятельности) и механизмов политико-экономического управления, осуществляемого на вышестоящих уровнях власти по отношению к местным акторам и структурам. Базовая типология городских режимов была построена на основе стоуновской классификации и модифицирована для российского контекста: 1) режим поддержания статус-кво, основанный на распределении ресурсов, главным образом в социальной сфере; 2) режим роста и развития, предполагающий экспансию бизнеса и ускоренный рост городов; 3) прогрессистский режим, ориентированный на ограничение роста, сохранение и улучшение окружающей среды. Кроме нее, в анализе использовалась типология, уже апробированная для изучения региональных режимов, в соответствии с которой режимы подразделяются на полицентрические (плюралистические) и монополистические в зависимости от наличия или отсутствия доминирующего актора. В рамках монополистического режима, в свою очередь, различаются 1) «режим большого бизнеса» (доминирование бизнеса) и 2) «административный локальный режим» [Гельман, 2010: 55–59].

Приступая к исследованию, участники проекта хорошо осознавали необходимость учета специфики российского контекста и особенностей функционирования российских социально-политических институтов. Исходными теоретическими посылками, лежащими в основании объяснения характера российских городских режимов, стали 1) концепция субнационального авторитаризма, преломляющая содержательные характеристики российского политического режима на субрегиональный уровень [Гельман, 2009: 46–59], и 2) модель рентоориентированного управления неопатримониальных постсоветских государств [Фисун, 2007: 8-28], которые раскрывают отличную от западных обществ модальность российских политических институтов в целом и локальных институтов в частности [Гельман, Рыженков, 2010: 51–52]. По мнению исследователей, именно модальность политических институтов общенационального уровня обусловила специфику российского контекста, задающую направление анализа локальных режимов. Поэтому имевшая место в 2000-х годах консолидация авторитарного режима во многом предопределила характер становления и развития локальных режимов. Этот контекст существенно отличается от стандартных условий становления и развития городских режимов на Западе. Однако накладывая ограничения, он полностью не препятствует возникновению режимов в российских городах, поскольку аппарат власти безразличен как к некоторым результатам политического процесса, так и к тем средствам, с помощью которых эти результаты достигаются. Многие вопросы отданы на откуп локальным акторам, хотя центр сохраняет способность селективно применить к ним санкции за нарушение формальных и (или) неформальных «правил игры»; более того, «общенациональный режим создает разнообразные, пусть и противоречивые, стимулы для проведения как активного, так и реактивного политического курса на региональном и (или) местном уровне, для создания в рамках локальных режимов как распределительных коалиций, так и коалиций роста, и даже допускает элементы, характерные для прогрессистских коалиций» [Рыженков, 2010: 66–71].

Вместе с тем траектории функционирования и развития российских городских режимов принципиально отличаются от режимов в американских и европейских городах, поскольку «там работает другая институциональная логика». Современные западные режимы существуют в условиях политической конкуренции, заставляющей местных политиков действовать и в интересах тех или иных групп городского населения, а невозможность нарушать право частной собственности дает собственникам мощный ресурс влияния на власть. В авторитарных режимах «главный интерес локальных политиков и чиновников заключается в получении “сверху” назначения на должность и сохранении ее в обмен на реализацию целей режима»; при этом «власть может использовать ресурсы частного бизнеса, принуждая частично передавать их в ее руки» [Там же: 70].

Результаты исследования позволили сделать два вывода общего характера. Во-первых, динамика локальных режимов зависит прежде всего от политических и институциональных изменений на общенациональном уровне: «для режимов в городах России поворотными моментами стали как муниципальные реформы 1990-х годов, в ходе которых были сформированы органы местного самоуправления и проведены выборы мэров, так и контрреформы 2000-х, которые привели к изменению механизмов управления в ряде городов страны». Поэтому и перспективы дальнейшей эволюции локальных режимов в российских городах исследовательский коллектив связывает с вектором развития российской политической системы. Во-вторых, поворот к восстановлению иерархической системы регионального и местного управления («вертикаль власти») хотя и сузил рамки вариативности локальных режимов, но «по-прежнему можно говорить о достаточно широком пространстве для маневра локальных политических акторов в ряде важных сфер политики и управления» (курсив. – В. Л.). При этом влияние политических институтов федерального и регионального уровней остается неоднозначным: формальные правила, заданные центром, «не приобрели – по крайней мере пока – предписывающей роли. По большей мере они служат “фасадом” для неформальных механизмов согласования интересов, не препятствующим ни одному из возможных исходов конфликтов между политическими и экономическими акторами». Кроме того, вариативность городских режимов связана и с различиями в естественных структурных характеристиках городских сообществ, а важные параметры локальных режимов во многом обусловлены «географическим положением и размерами городов, их местом в социально-экономической и территориальной структуре региона и страны, отраслевой структурой экономики города и региона» [Гельман, Рыженков, 2010: 51–52].

Некоторые предварительные выводы были сделаны и в отношении конфигурации локальных режимов. Главный из них состоит в том, что сегодня в российских городах вряд ли имеет место преобладание какого-то одного типа локального режима; скорее можно предположить их мозаичное «соседство» и «сосуществование». При этом некоторые тенденции и закономерности в развитии российских локальных режимов отчасти соотносятся с американскими и европейскими аналогами. В частности, элементы локального режима поддержания статус-кво в наибольшей степени характерны для малых и средних городов, где доминируют коалиции, осуществляющие дележ ограниченного объема бюджетных ресурсов, значительная доля которых распределяется на вышестоящих уровнях власти и управления. В крупных городах экономический рост стимулировал появление «элементов локального режима роста и развития», сопоставимых с «машинами роста» в американских городах, хотя и с несколько иными конфигурациями участников. В ряде крупных городов возникли и локальные общественные движения, хотя нигде они так и не смогли стать частью правящих коалиций [Гельман, 2010: 55–56].

Исследование подтвердило тенденцию формирования режима «большого бизнеса»[493] в монопрофильных городах, где господствуют крупные предприятия общенационального масштаба. Показательным примером является режим в Череповце, ставший предметом специального внимания исследователей. В экономике и политике этого города доминирует Череповецкий металлургический завод – одно из основных подразделений компании «Северсталь»[494]. Приоритетной стратегией компании, естественно, является рост производства на заводе, а не благополучие города. Ее участие в общественно-политической жизни Череповца очень заметно и проявляется в различных формах. Местная власть практически полностью зависит от городской экономической элиты. Компания выступает основным поставщиком управленческих кадров: все мэры Череповца – бывшие работники металлургического завода. Она же формирует стратегии городского развития, определяя круг вопросов, которые включаются в городскую повестку дня. Компании удается в целом успешно поддерживать позитивный имидж и лояльное отношение со стороны горожан. Завод позиционируется компанией и местными властями как «символ прогресса и поступательного развития»; при этом негативное влияние завода, например на городскую экологию, либо замалчивается, либо оправдывается как неизбежный продукт современного развития[495]. При этом компания четко разделяет собственные интересы и интересы города, дистанцируясь от решения многих городских проблем, которые, по ее мнению, должен решать сам город (ЖКХ, транспорт, детские и медицинские учреждения).

Разумеется, структуру власти в городе нельзя рассматривать однозначно в терминах нулевой суммы и господства. Компания формирует благоприятный инвестиционный климат, способствующий притоку средств для развития местной инфраструктуры и жилищно-коммунальной сферы. Кроме того, испытывая потребность в квалифицированной рабочей силе, она вынуждена инвестировать в социальное развитие города и повышать его привлекательность. Исследователи заключают, что «захват государства» не обязательно ведет к высокому и постоянно растущему уровню коррупции и увеличению неэффективных социальных затрат, а может оказывать благоприятное влияние на городское развитие, создавая условия для снижения трансакционных издержек. В отсутствие конкурентов доминирующий актор тратит меньше ресурсов, что объективно способствует их перераспределению в пользу местного развития. Однако оборотной стороной режима роста в Череповце оказывается исключение ряда «неудобных» проблем из повестки дня и зависимость города от единственного экономического актора, что в определенных ситуациях (например в условиях экономического кризиса) создает повышенные риски для его нормального функционирования [Бычкова, Гельман, 2010: 77–78, 81–82].

В иных городах более вероятным является формирование локальных режимов, в которых доминирующим актором выступает местная администрация, контролирующая основные экономические ресурсы и способная осуществлять политику экономического развития без участия бизнес-групп, которые, оставаясь разрозненными, не могут противостоять местным чиновникам. Иллюстрацией данного типа локального режима стала Пермь. Многоотраслевая структура экономики города и наличие в нем различных экономических групп интересов способствуют поддержанию постоянной конкуренции между ними за влияние на местную власть и распылению политических интересов бизнеса: бизнес-группы интересуют лишь отдельные сегменты городской политики, и они безразличны к тем сферам городской жизни, которые их непосредственно не касаются. Это открывает простор для неформального торга между политическими и экономическими акторами, позволяя политико-административной элите манипулировать бизнесом, играющим в пермском локальном режиме роль ведомого. Обладая возможностью активно вмешиваться в рыночные отношения, городская власть сама «фактически превращается в местный бизнес», а «многие чиновники прямо или косвенно используют преимущества своих властных позиций для содействия подконтрольному им бизнесу»[496].

В итоге происходит сращивание власти и бизнеса, а «вход на рынок остается открытым только для “избранных” компаний, чаще всего связанных с областными и городскими чиновниками»[497]. Исследователи приходят к заключению, что режим «государства-хищника» в Перми «оказывает негативное влияние на экономическое развитие, способствуя распространению коррупции и препятствуя привлечению инвестиций и становлению свободной конкуренции. Однако плюралистический характер локального режима в определенных условиях (например, в случае прихода к власти сильного лидера, нацеленного на пресечение коррупции) может способствовать росту и развитию города» [Бычкова, Гельман, 2010: 82].

Рассматривая эволюцию городского режима в Перми, исследователи отмечают, что он возник в середине 1990-х годов под воздействием структурных характеристик и изменившихся политических возможностей[498]. В этот период он носил плюралистический характер и нес в себе элементы режима поддержания статус-кво на фоне активного политического курса. В начале 2000-х годов произошли изменения структурных характеристик (экономический рост) и политико-экономического управления на федеральном уровне (централизация и «открытие» регионов), которые повлекли за собой становление элементов режима роста и развития. Но в целом городской режим сохранил свой плюралистический характер, несмотря на сужение рамок политических возможностей. При этом активный политический курс городских властей затрагивал все новые сферы (коммунальная инфраструктура, ЖКХ, строительство) и сопровождался нарастанием конфликтов с участием локальных и внешних акторов. На сегодняшний день, по оценкам исследователей, для городского режима Перми характерна борьба между формирующимися коалициями роста при участии элементов прогрессистской коалиции. При этом политические институты локального режима не создают (по крайней мере пока) препятствий для любого исхода конфликтов [Борисова, 2010: 92-102].

Предметом исследования Дмитрия Сельцера [Сельцер, 2006; 2007] стала трансформация номенклатурной организации власти в России на субрегиональном уровне[499]. Его эмпирическая часть включала два блока: 1) изучение эволюции состава руководящих органов власти субрегионального уровня в контексте изменения роли и места номенклатуры (бывшей номенклатуры) в структуре власти на различных этапах развития российского общества и 2) характеристика процесса политической социализации и карьерной мобильности субрегиональной номенклатуры КПСС. Исследование коснулось довольно продолжительного периода эволюции российского политического режима – двух десятилетий, начиная с 1985 г.; его логика выстроена в соответствии с этапами трансформации номенклатурной системы[500], которая началась как реакция на вызовы, с которыми столкнулось советское общество во второй половине 1980-х годов.

Центральный вопрос исследования формулируется следующим образом: унаследовала ли номенклатура власть на различных уровнях административной иерархии, и какие позиции она занимает в постсоветское время? [Сельцер, 2007: 6]. Его значимость обусловлена не только необходимостью выяснить, насколько велика номенклатурная составляющая российской власти, но и усиливающимся интересом к данным формам организации власти в свете сегодняшних тенденций развития политической системы, которая, по мнению ряда исследователей, воспроизводит многие элементы номенклатурного правления, характерного для СССР и бывших социалистических стран[501].

Несмотря на то что в 1991 г. КПСС перестала существовать, в 1991–1996 гг. номенклатурная модель элитного рекрутирования выжила: федеральный центр провел назначения представителей президента, губернаторов, а последние – глав администраций субрегионов. Исследование показало, что главы администраций рекрутировались почти в половине случаев (48,2 %) из председателей гор– и райисполкомов, а также хозяйственников (17,6 %), бывших первых секретарей (16,6 %), заместителей председателей исполкомов (6,5 %) и председателей Советов или их заместителей (4,0 %). В целом оказалось, что среди высшего руководства субрегионами доля пришедших из аппарата советской номенклатуры составила 58,8 %; при этом региональные различия оказались незначительными. Таким образом, обобщенный тип глав администраций постсоветской России 1991 г. – советская номенклатура [Сельцер, 2006: 206–207].

Однако плавной трансформации номенклатуры КПСС в кресла глав администраций новая власть не допустила. Провал номенклатуры КПСС в национальных республиках правильнее всего объяснить произошедшими там национально-демократическими революциями. В Чувашии, например, где в 20 субрегионах все-таки прошли выборы глав администраций, среди победителей оказался лишь один бывший первый секретарь райкома КПСС. То есть единственное место из выборки автора, где субрегиональная власть формировалась в 1991 г. по идеальной демократической процедуре, дала первым секретарям наихудший результат. Но в целом новая власть добилась необходимого ей результата воссозданием подобия номенклатурной организации власти [Сельцер, 2007: 238].

Иная ситуация сложилась после первого в истории постсоветской России электорального цикла выборов глав администраций. Возвращение выборов означало отказ от номенклатурных практик советского и начального постсоветского времен. Теоретически бывшая номенклатура могла вернуться во власть демократическим путем. Однако результаты исследования показали, что в подавляющем большинстве регионов выборы привели к тому, что у руля субрегионального управления встала хозяйственная номенклатура советского времени, вытеснившая из поля реальной политики назначенцев 1991 г. – советскую номенклатуру. Данная ситуация возникла в силу того, что как власть, так и ее оппоненты разумно отказались делать ставку на идеологически зашоренных кандидатов [Там же: 252][502].

Следующий электоральный цикл также внес изменения в состав субрегионального руководства: при мощной поддержке региональных властей победили хозяйственники, в советское время не входившие в номенклатуру. Это отразило завершение противостояния «коммунисты – демократы» и его перемещение в направлении межклановых противоборств. «На смену “политическим” руководителям городов и районов начала и середины 1990 годов приходили деидеологизированные кандидаты, за которых охотно голосовало население, в том случае, если выборы были прямыми, и, тем более, депутаты, если применялась формула “из состава представительного органа”» [Сельцер, 2007: 264–265].

Выборы 2002–2005 годов, на которых практически повсеместно победили «вненоменклатурные» хозяйственники и, в меньшей степени, управленческие менеджеры, показали, что время номенклатуры и (бывших) первых секретарей безвозвратно ушло. Причиной этого стал не только естественный процесс старения: исследование показало, что первые секретари горбачевского призыва (им в конце 1980-х годов было в среднем 35–38 лет) вполне могли бы возглавлять субрегионы, но их место заняли ровесники, часто вообще не имевшие опыта партийно-советской работы.

Таким образом, общая кадровая траектория руководителей субнационального уровня выглядит следующим образом: номенклатура КПСС – советская номенклатура – хозяйственная номенклатура – вненоменклатурные хозяйственники – вненоменклатурные хозяйственники и менеджеры [Там же: 277–278].

Во второй части исследования, посвященной политической социализации и карьерной мобильности субрегиональной номенклатуры КПСС, в центре внимания оказался постсоветский этап карьеры первых секретарей ГК и РК КПСС. Кем стали бывшие партийные руководители городов и районов в постсоветское время? В чем сходства и отличия политической социализации, карьерной инфильтрации и жизнеустройства номенклатуры в советское время и после распада СССР? Для ответа на эти вопросы[503] были изучены жизненные траектории 475 первых секретарей ГК и РК КПСС семи избранных регионов, которые были разделены на три когорты: 1) «застойные кадры» (пришедшие к руководству субрегионами до 1985 г.); 2) «горбачевские кадры» (назначенцы 1985–1988 годов); 3) «последние первые» (избранные в условиях «партийного исхода» в 1990–1991 гг.) [Там же: 280–281].

Результаты исследования позволили сделать ряд важных выводов относительно целого ряда содержательных характеристик различных отрядов номенклатуры. В частности, оно показало, что традиционная для провинции «ценность» – сельское происхождение руководства – сохранялась вплоть до распада СССР. Вместе с тем, если среди первых секретарей ГК и РК КПСС периода «застоя» были только выходцы из села, то следом появились и горожане, что свидетельствовало о некотором изменении «номенклатурных правил» в схемах элитного рекрутирования, связанном с необходимостью притока «несельской крови» хотя бы для работы в горкомах и городских райкомах.

Заметные различия между когортами наблюдались и в характере полученного образования: если в первой когорте явно преобладало типичное номенклатурное образование (сельскохозяйственный вуз и ВПШ), то во второй когорте номенклатурная традиция была серьезно поколеблена (помешал распад СССР), а «образовательное лицо» третьей когорты оказалось полностью размытым и практически вненоменклатурным. Большинство «застойных кадров» были «чужаками»; причем многие из них появились в субрегионе сразу в должности первого секретаря, что было естественно для неконкурентной системы с постоянной ротацией кадров. В горбачевский период ситуация существенно не изменилась, и лишь среди «последних первых» «автохтоны» уже доминировали: «чужаки» спешно покинули позиции [Там же: 283–286].

Первая когорта раньше вступила в КПСС, но позже получила образование. Именно поэтому период попадания в предэлиту у нее оказался более длительным, чем у второй и третьей когорт. Последним было проще стартовать, а стандартная карьера по четким номенклатурным правилам (институт, служба в армии, попадание в предэлиту) давала им возможности раннего карьерного обустройства. Однако у них было одно существенное препятствие – отсутствие вакансий в элитных иерархиях; поэтому быстрый рост сменялся приостановкой карьеры и уходом на «хозяйственный фронт». Третья когорта стартовала еще лучше второй; но первая, старшая, по-прежнему надежно блокировала каналы номенклатурного подъема. В целом карьерная динамика когорт выглядела следующим образом: первая когорта развивалась постепенно и спокойно, не встречая сопротивления сверху. Вторая – взрывно, порционно, прыжками. Третья – замедленно: «“засидевшиеся” вторые, на короткое время ставшие первыми, были изначально неперспективны. М.С. Горбачев убрал первую когорту, освободив место для второй и, посути, сменив политические поколения. Вторая, в поисках лучшего, ушла в 1990–1991 годах сама, впустив в иерархию либо неудачников из своего же политического поколения (рязанский и тамбовский случаи), либо хозяйственников (все остальные)» [Сельцер, 2007: 288–289].

Постсоветская карьера номенклатуры КПСС также оказалась достаточно вариативной. Сельцер выделяет в ней шесть типовых траекторий:

1. «Прыжок в новый строй» (губернаторы, вице-губернаторы, руководители областных управленческих структур, топ-менеджеры; до 10 %). Эта карьера характерна для представителей первой и второй когорт, ставших в 1991–1992 годах новой властью.

2. «Сохранение высоты» (главы районных и городских администраций; около 15 %). Это представители второй и третьей когорт, сохранившие примерно тот же объем власти, что и до 1991 г.; однако к середине 1990-х годов их во власти практически не осталось.

3. «Из первых лиц – в свиту». Представители бывшей номенклатуры пошли на понижение, но сумели выжить и остаться на муниципальной работе на вторых ролях (заместители глав администраций городов и районов, председатели, заместители председателей районных и городских Советов, статусные муниципальные работники; до 35 %). Почти все они – из третьей когорты.

4. «Обмен власти на собственность» (хозяева предприятий; до 25 %). Здесь доминирует вторая когорта – «горбачевские кадры», с большой выгодой для себя вернувшиеся к привычному роду деятельности.

5. «Ортодоксы» (секретари РК и ГК КПРФ; до 10 %). Это осколки первой и третьей когорт, сохранившие ортодоксальную риторику и противопоставившие себя новой власти. Они были весьма популярны в первой половине 1990-х годов, но позднее практически сошли на нет.

6. Уход на пенсию (до 5 %).

Таким образом, доминирующими линиями развития постсоветской карьеры низовой партийной номенклатуры стали муниципальная служба и бизнес [Сельцер, 2007: 290–291].

Проблема взаимоотношений между публичной властью и бизнесом в сфере социальной политики в российских городах и регионах является едва ли не наиболее показательной в плане оценки характера этих взаимоотношений. Насколько они являются добровольными и взаимовыгодными? Каков спектр ресурсов и механизмов давления используется обеими сторонами и в какой конфигурации? Существует ли общий паттерн взаимоотношений между властью и бизнесом или же они заметно различаются в различных городах и регионах? Эти и другие вопросы определяют актуальность исследования данной сферы властных отношений, предпринятого Аллой Чириковой [Чирикова, 2007а; 20076][504].

Вопрос о том, насколько распространенными и закономерными являются практики «добровольно-принудительного» участия бизнеса в благотворительных компаниях, инициированных региональными и городскими властями, уже привлек внимание отечественных исследователей [Рябов, 2005; Полищук, 2006: 59–73]. Естественными причинами, обусловливающими административно-политические элиты привлекать бизнес к участию в благотворительных проектах, являются дефицит бюджетных средств для решения социальных проблем и несовершенство налогово-бюджетной системы. Аналогичные проблемы имеют место и в других странах. Но там государство ограничивается в основном правовым и налоговым регулированием благотворительности. В России же оно занимает более активную позицию, стремясь «передать свои социальные обязательства всем, кто согласен их взять» [Чирикова, 20076: 7]. В процессе этого государственные и муниципальные структуры оказывают давление на бизнес, которое может выйти далеко за пределы соответствующих правовых и этических норм. Чирикова не ставит своей целью давать моральные оценки действиям властей или бизнеса в этой ситуации; ее интересует собственно властный аспект проблемы: какие ограничения и ресурсы имеет каждый из акторов? Он менее представлен в отечественной научной литературе, но важен для понимания того, «почему бизнес, привыкший считать деньги, соглашается на подобные затраты? Действительно ли роль игрушки в руках власти неизбежна для бизнеса, или за счет подобной покорности он достигает важных для себя целей? Что произойдет, если власть откажется от целенаправленного давления на бизнес?» [Там же: 14].

Результаты исследования подтвердили гипотезу о том, что единой модели взаимоотношений между административно-политическими элитами и экономическими акторами на поле социальной политики в различных городах и регионах не существует[505]. Оказалось, что в трех изученных регионах сформировались три довольно разные системы взаимоотношений; при этом между городами одного региона также отмечались существенные различия.

Ситуации в Свердловской области наиболее соответствует модель «большой стройки». По ряду параметров она напоминает «квазисоветскую модель», но в целом развивается в сторону «рыночной модели, построенной на принципах рациональности и взаимного явного или неявного торга между бизнесом и властью». В числе основных ее характеристик – «активная позиция власти в формировании целей и задач социальной политики, в которую вовлекается бизнес», «сочетание механизмов явного принуждения бизнеса к участию в социальной политике и торга с ним», «отношение к бизнесу как к должнику». Патерналистские ориентации административно-политической элиты обусловлены не только соответствующими установками ее представителей и стремлением гарантировать свою «политическую безопасность», но и являются реакцией на ожидания широких слоев населения. Ключевой фигурой в сложившейся системе отношений на поле социальной политики является губернатор[506], роль которого в этой области, по образному выражению одного екатеринбургского аналитика, аналогична роли обкома КПСС в советские времена [Чирикова, 20076: 20–21].

С точки зрения результатов проводимой социальной политики данная модель при всей ее внешней солидности и стабильности не является эффективной. Одну из причин эксперты видят в том, что «шаги местных властей в этой сфере нередко носят подчеркнуто реактивный характер, несмотря на стратегические программы и стратегические договоренности между властью и бизнесом». Кроме того, сказывается «отсутствие у власти оппонентов и партнеров в лице организаций гражданского общества»; поэтому решения в социальной сфере принимаются административными структурами фактически в одностороннем порядке. Активность администрации во многом обусловливает довольно высокий уровень включенности бизнес-сообщества (обычно в качестве спонсора) в социальные проекты. Для этого ею используется довольно широкий набор методов – от давления до взаимовыгодного обмена возможностями. Заметно присутствие в социальной политике крупнейших компаний, особенно представителей «мутировавшего советского бизнеса» – старых, обремененных традициями и социальными обязательствами предприятий, вошедших в состав преуспевающих холдингов [Там же: 23–25].

В пермском регионе сложилась несколько иная система взаимоотношений между бизнес-сообществом и административно-политической элитой (модель «публичного либерализма»). По сравнению с ситуацией в Свердловской области здесь взаимоотношения власти и бизнеса представляются менее асимметричными, а важнейшей составляющей модели становится договор власти и бизнеса о новых правилах поведения на поле социальной политики, в соответствии с которым губернатор и его команда не диктуют бизнесу формы и масштабы его участия в проводимой социальной политике и с бизнеса «снимается социальная нагрузка как обязательная». В силу этого бизнес менее вовлечен в социальные проекты, инициированные властями. Кроме того, в крае реализуется стратегия «допуска бизнеса в социальные отрасли» с целью заставить бюджетные учреждения, например, в здравоохранении, конкурировать с бизнесом за получение социального заказа со стороны государства [Там же: 28–33].

Однако отнюдь не во всем отношения между бизнесом и властью в сфере социальной политики соответствуют заявленным властью либеральным ориентациям. Поэтому исследователь предпочитает обозначать данную модель как модель публичного либерализма, допускающего скрытые формы принуждения и коррекцию артикулируемых (публичных) принципов взаимодействия «неформальными договоренностями, при которых либеральные установки фактически заменяются привычными “советскими” уговорами о необходимости нести ответственность за социальные процессы, происходящие на территории Пермского края» [Там же: 31].

Интересны результаты и выводы исследования о том, как бизнес отреагировал на новые правила взаимодействия в сфере социальной политики. Оказалось, что лишь часть компаний сократила свои социальные расходы; другие либо оставили все без изменений, либо обозначили новые формы участия в рамках реализации национальных проектов[507]. Данная реакция показывает, что «давление власти на бизнес при реализации социальных программ не является столь сильным стимулирующим фактором, как это может показаться самой власти… если их (корпорации. – В. Л.) к этому принуждать, то участие бизнеса будет меньшим». По мнению экспертов, дело отнюдь не в альтруизме корпоративных структур, а в том, что в своей деятельности они придерживаются принятых социальных кодексов. Поэтому указания, получаемые из головной компании, а также сложившаяся корпоративная культура оказываются более значимыми, чем те или иные реакции властей. Сохранение социальных вложений со стороны бизнеса стало скорее результатом расширения его собственных стимулов и одновременно отражением значимости неформальных договоренностей между бизнесом и властью [Чирикова, 20076: 47–48, 55].

В ивановском регионе взаимоотношения между политико-административной элитой и бизнес-сообществом в сфере социальной политики соответствуют модели «эпизодической кооперации». Их специфика во многом обусловлена особенностями развития региона. В частности, несмотря на некоторую позитивную динамику, он остается в числе депрессивных. При этом текстильная промышленность, длительное время определявшая экономический потенциал региона в советское время, «так далеко утащила область вниз, что до сих пор региону трудно подняться с колен». Наконец, значительный урон нанесло «красное руководство», которое способствовало экономическому падению и расколу элит [Там же: 55–56].

При предыдущем («красном») губернаторе В. Тихонове взаимоотношения бизнеса и власти были ситуативными и неустойчивыми; у руководства не было продуманной стратегии по привлечению экономических акторов к решению социальных проблем. Бизнес в то время «действовал на поле СП (социальной политики. – В. Л.), не ориентируясь на власть: из-за незаинтересованности власти взаимодействие постепенно угасло, а бизнес сконцентрировал свои усилия на поддержке работников предприятий, на участии в отдельных благотворительных акциях, не вовлекаясь в региональные программы дальше традиционных форм благотворительности» [Там же: 57–58].

Новое руководство[508] взяло курс на более активное включение бизнес-сообщества в социальные программы; вместе с тем приоритетным направлением совершенствования социальной политики стало развитие налоговой базы, что требовало в первую очередь «выхода бизнеса из тени». Реализация данной стратегии зависела от активизации взаимоотношений между властью и бизнесом, готовности последнего к принятию новых правил и стратегий, устанавливаемых властью[509]. Вместе с тем условия, в которых действует ивановский бизнес, отнюдь не простые: сказывается и низкий потребительский спрос населения, и экспансия московского капитала, и отсутствие налаженных форм взаимодействия власти и бизнеса. Поэтому базовые характеристики ивановской модели во многом воспроизводят ситуацию, сложившуюся ранее – эпизодический характер инициативы власти и бизнеса по совместному участию в решении социальных проблем, превалирование ориентации на реализацию тактических задач социальной политики с помощью традиционных форм благотворительности, отношение к бизнесу как к контрагенту, договорные отношения власти с бизнесом, отсутствие принуждения [Чирикова, 20076: 64].

В рамках изучения взаимоотношений бизнеса и власти в сфере социальной политики в трех различных регионах России отдельное внимание в исследовании Чириковой было уделено специфике складывания данных отношений в ряде малых городов. Исследование показало, что они также существенно различались. В городках Коряжма (Архангельская область, 44 тыс. жителей) и Верхняя Пышма (Свердловская область, 52 тыс. жителей) крупнейшие предприятия несут серьезный груз социальных проблем, стремясь (но не очень успешно) по возможности переключить часть своих социальных функций на муниципалитет; в этом суть отношений между бизнесом и властью в сфере социальной политики (модель «вынужденного патернализма»). Основная стратегия бизнес-сообщества в обоих городках примерно одна и та же: «поставить главой города “своего” человека, который бы отвечал перед корпорацией за потраченные на город деньги». В силу существенной зависимости муниципальных структур от крупнейших городских компаний[510] последние фактически контролируют многие важнейшие аспекты городской политики, в том числе городской бюджет и, по сути, берут на себя решение городских проблем [Там же: 103–104, 109].

Зависимость от градообразующего актора имеет место и в городе Добрянка (Пермский край, 38 тыс. жителей). Однако в отличие от Коряжмы и Верхней Пышмы компания[511] отказывается от полной поддержки городских социальных программ. Модель «жесткой рационализации», которая отражает ситуацию в Добрянке, характеризуется рациональным поведением главного экономического субъекта по отношению к муниципальным властям, его нежеланием инвестировать в социальную сферу на безвозмездной основе. Это заставляет местные власти искать новые пути поддержки социальной сферы, переключает поиск ресурсов у малого бизнеса, областной власти и ориентирует на поиск путей повышения эффективности самого института местной власти [Там же: 110–114].

В двух других городах, в которых проводилось исследование, – Реже (Свердловская область, 28 тыс. жителей) и Кунгуре (Пермский край, 74 тыс. жителей) взаимоотношения между бизнесом и властью в сфере социальной политики соответствовали модели «социального партнерства». В них нет градообразующих предприятий, и отношения между экономическими акторами и муниципальными властями более ровные и менее патерналистские, чем в других городах. Их руководство с самого начала стремилось строить свои отношения с бизнесом на равноправной основе; при переходе к рынку предприятия были освобождены от социальных обязательств, которые они выполняли при социализме, и в настоящее время их роль в реализации социальной политики в основном ограничивается участием в отдельных проектах и поддержке социальной инфраструктуры.

Таким образом, анализ ситуации в городах различного типа показывает, что «поселения, имеющие диверсифицированную структуру экономики, более склонны к реализации модели партнерства» [Чирикова, 20076: 110–122]. Оценивая эффективность различных моделей, Чирикова отдает предпочтение последней, подчеркивая, что «в сложной ситуации выживания стратегии партнерства и взаимопомощи оказываются более успешными, чем любые другие» [Там же: 117].