Петр Великий и Санкт-Петербург в истории России Андреев Александр

В 1698 году Петр издал указ «Об учреждении бурмистерской палаты, позже Ратуши, по которому избираемые купцами и посадскими людьми бургомистры собирали государственные налоги в городах. Бурмистерская палата исполняла и судебные функции и являлась органом городского самоуправления. Благодаря созданию Бурмистерской палаты городское население выводилось из-под власти воевод.

В период петровских преобразований в России не создавались ни государственные, ни частные банки, их функции выполняли различные ведомства. В Москве деньги хранились в Главной казенной палате, возглавлявшейся чиновником, назначенным Петром.

В 1711 году для контроля за сбором налогов и финансовой сферой специальным указом была введена должность фискалов, выявлявших казнокрадов и взяточников – «в государственном правлении быть обер-фискалу с четырьмя при трем фискалами; при губернском правлении быть четырем фискалам, из них одному быть старшему и называться провинциал-фискалом; кроме того, в каждом городе быть одному или двум фискалам, смотря по надобности». Фискалы работали и в коллегиях. Основной задачей фискалов было тайное наблюдение за деятельностью всех государственных служащих, им причиталось 30 % от суммы выявленных хищений. Пойманных казнокрадов наказывали ссылкой, тюрьмой, их казнили, а имущество конфисковывали. За казнокрадство, сопоставимое с расходами на Северную войну, был повешен губернатор Сибири князь М. Гагарин. Казнили и фискалов, бравших взятки с откупавшихся чиновников. Финансовый контроль осуществлял и Сенат и коллегии – Коммерц-коллегия, Камер-коллегия, Штатс-коллегия, Ревизион-коллегия.

Финансовые реформы Петра оказали одно из решающих влияний на создание и функционирование армии и флота, на победу в Северной войне, на развитие промышленности и торговли. Смерть императора прервала реформирование финансовой системы государства.

Контролировать страну Петру помогали специальные службы, занимавшиеся политическим сыском. Выражение «слово и дело» было известно в России с начала XVII века. Уложение 1649 года перечисляло преступления по «слову и делу» – покушение на здоровье и жизнь царя, государственная измена, покушение на власть государя. В. Ключевский перечислил политические преступления XVII–XVIII веков:

«Восстания и заговоры против правительства, измена и шпионаж, самозванство, выступления с критикой правительственной политики и действий царя, членов царской семьи или представителей царской администрации, а также деяния, наносящие ущерб престижу царской власти: искажение царского титула, оскорбление царского изображения, неявка к присяге, отмена богослужений в дни царских тезоименитств». Российский историк конца XIX века писал:

«Всякое дело начиналось исключительно ответом со стороны какого-либо частного лица и знании им «слова и дела государева». Лицо говорило за собой «слово» или «дело государево» и тогда власти должны были говорившего допросить и выяснить, каково слово, сыскать и допросить обвиняемого, сыскать свидетелей, отобрать их письменные показания, сделать очные ставки, подвергнуть, если нужно, кого-то тюремному заключению и сообщать следственный материал в Москву, в один из приказов. Обычно из приказа требовали дополнительных допросных, а иногда и пыточных речей, на основании которых приказ выдавал приговор, о котором для исполнения сообщалось воеводе. Иногда первые допросные речи и колодники с ними отсылались воеводой в Разрядный приказ, где и производился окончательный розыск и приводился в исполнение приговор».

С 1697 года подчинявшийся только Петру Преображенский приказ получил исключительное право предварительного следствия и суда по политическим преступлениям, а с 1702 года ведал всеми делами государственной важности, «словом и делом» – «буде впредь на Москве и в московской Судный приказ учнуть приходить каких-нибудь чинов люди и из городов и монастырей власти будут присылать, а помещики и вотчинники людей своих и крестьян приводить, а те люди и крестьяне учнут за собой сказывать Государево слово и дело – и тех людей в Судном приказе не расспрашивая присылать в Преображенский приказ к стольнику ко князю Федору Юрьевичу Ромодановскому. Да и в городах воеводам и приказным людям таких людей, которые учнут за собою сказывать Государево слово и дело, присылать к Москве, не расспрашивая».

Часть архивов Преображенского приказа сохранилась. Приведенного под караулом человека расспрашивали в тот же день. Дело разъяснялось или показаниями караульных о происшествии, или показаниями приведенных, или свидетелями, и князь Ф.Ю. Ромодановский объявлял свое решение или отпустить без наказания, взяв штраф, или приказывал бить батогами и отпустить, или продолжал расследование.

Кроме политических, Преображенский приказ занимался и уголовными преступлениями – убийствами, воровством, жульничеством, грабежами, кражами лошадей, колдовством и староверами. Легенды о любимце Петра боярине Ф.Ю. Ромодановском ходили по всей России.

25 января 1715 года Петр издал еще один указ о «слове и деле»:

«Кто истинный христианин и верный слуга своему Государю и Отечеству, тот без всякого сомнения может явно доносить словесно и письменно о нужных и важных делах самому Государю, им, пришед ко двору Его Царского Величества, объявить караульному сержанту, что он имеет нужнее доношение, а именно о следующим:

1. О каком умысле против персоны Его Царского Величества или измены.

2. О похищениях или бунте.

3. О похищении казны.

А о прочих делах доносить, кому те дела вручены».

В феврале 1718 года для проведения следствия по делу царевича Алексея Петровича Петром была создана Тайная канцелярия, располагавшаяся в Петропавловской крепости. Позже к ней из Преображенского приказа перешли следствие и суд по части важнейших политических дел. Покушений на царя было своем немного и Тайная канцелярия вела дела об оскорблении императора, недоброжелательных высказываниях подданных о намерениях и действиях властей, о недоносительстве, ложных доносах, уклонении от присяги.

В мае 1725 года Тайная канцелярия была закрыта, дела опять были переданы в Преображенский приказ, работавший до 1729 года.

Экономическая реформа. Торговля и промышленность.

Одной из важнейших причин войны со Швецией был возврат балтийского побережья с гаванями, удобными для развития внешней торговли с Европой – Петр понимал, какое значение имеет контроль сбыта продукции, производимой в стране, за границу. В конце царствования императора внешнеторговый оборот составлял половину государственного бюджета и сравнялся с бюджетом 1700 года.

К 1714 году Россия имела семь портов на Балтийском море – Ригу, Ревель, Нарву, Пернов, Выборг, Санкт-Петербург и Кронштадт. Желание Петра перевести внешнюю торговлю из дальнего беломорского Архангельска в балтийский Петербург столкнулось с противодействием. Архангельскую торговлю прочно контролировали голландские купцы, создавшие там удобную инфраструктуру. Русских купцов устраивала северодвинская дорого из центра России до Архангельска, позволявшая быстро и в срок доставлять товары в период навигации. Петру доносили, что переводом торговли из Архангельска в Петербург он разорит купечество. Восемь лет Петр совершал торговый переворот и добивался своего – главным внешнеторговым портом стал Санкт-Петербург, в котором к 1720 году принимали более сотни кораблей в навигацию. Петру пришлось увеличить пошлины на иностранные товары, разгружаемые в Архангельске, и понизить на товары, привозимые в Петербург. В 1725 году в российских балтийских портах разгрузились тысяча кораблей европейских стран. Вывоз русских товаров по объему превышал ввоз в два раза. В. Ключевский писал, что «Петр слыл уже правителем, который, раз что задумает, не пожалеет ни денег, ни жизней».

Извилистая дорога из Петербурга в Москву протянулась на 750 верст и использовалась в основном зимой и летом. В грязи и по поломанным мостам даже послы добирались из Москвы в Петербург более месяца. Петр пытался построить новую хорошую дорогу, но в ста верстах от Северной столицы увяз в новгородских болотах. Петр решил покрыть Россию водными дорогами, на которых не было грязи и которым не требовался ремонт. Царь занялся созданием водных путей сообщения, попытавшись соединить каналами Волгу с Доном, Неву с Волховом. Вышневолоцкий канал должен был соединить Неву с притоками Волги, Ладожский обводной канал был необходим для удобного подъездного пути в Петербург – в бурной Ладоге во множестве тонули плоскодонные речные суда, шедшие на север из центра России. Петр мечтал о свободной водной дороге из Балтийского в Черное море. Он хотел сесть в ботик в Москве и высадиться без пересадки в Петербурге. Воюющей стране не хватало ресурсов и из шести задуманных каналов при жизни Петра был закончен только один – остальные строили его потомки.

Россия основные источники доходов получала с земли, 10 % хлебных подрядчиков являлись дворянами-помещиками. Вся Россия жала рожь и пшеницу серпами, Петр издал указ, предписывавший косить хлеб косами, что было гораздо удобней и эффективней. Для разведения в России улучшенных пород скота по указу Петра в страну ввезли голландских коров. На севере России была выведена знаменитая холмогорская порода коров, на юге вывели породу тонкорунных овец.

Второй заботой Петра после создания армии и флота стало устройство в России заводов и фабрик. Экономические преобразования изменили всю страну, в которой до этого существовало в основном мелкое кустарное производство.

В Новгородской области добывалась железная руда, из которой местные крестьяне в домашних горнах делали топоры и серпы. В Иваново-Вознесенске и Лежневе под Суздалем и Шуей на небольших крестьянских станках в избах изготовляли холсты и полотна. В селе Холуй во Владимирской области писали иконы. В селе Павлово Нижегородской области изготавливались железные замки. Много холстов и сукна вывозилось за границу через Архангельск – до 170 000 аршин в год по 5 копеек за аршин. Остальной вывоз касался сырьевых товаров. Перерабатывающей промышленности, за исключение нескольких железоделательных заводов, выпускавшей металл плохого качества, в России не было. Российские купцы не стремились вкладывать капиталы в производство. Исключение составляли именитые люди Строгановы, устроившие в Сольвычегодске и Соликамске соляные промыслы.

Создание государственной и частной фабрично-заводской промышленности в России начала XVIII века стало экономическим явлением. Для ведения петровских войн за выход к морям было необходимо огромное количество вооружения и снаряжения – ружей, пушек, ядер, пороха, холодного оружия, сапог, мундиров, парусов, канатов. Кустарные сапоги из кожи с дегтем быстро промокали, грубое сукно не годилось для мундиров, война делала невозможным ввоз оружия и военного снаряжения из-за границы. Петр начал создавать или содействовать созданию фабрик и заводов.

Петр основательно изучил фабрики и заводы главных промышленных центров Западной Европы – Амстердама, Лондона, Парижа. Он решил создать в Росси все производства, чтобы не зависеть от военного эмбарго, чтобы производить почти все, что потреблялось в России. В Ключеский писал:

«Мысль о предварительном подъеме производительных сил страны, как о необходимом условии обогащения казны, и легла в основу экономической политики Петра. Он поставил себе задачей вооружить народный труд лучшими техничекими приемами и орудиями производства и ввести в народнохозяйственный оборот новые промыслы, обратив народный труд на разработку не тронутых еще богатств страны. Задав себе это дело, он затронул все отрасли народного хозяйства. Не осталось, кажется, ни одного производства, даже самого мелкого, на которое Петр не обратил бы зоркого внимания: земледелия во всех его отраслях, скотоводства, коннозаводства, овцеводства, шелководства, садоводства, хмелеводства, виноделия, рыболовства – всего коснулась его рука. Но более всего потратил он усилий на развитие обрабатывающей промышленности, мануфактур, особенно горного дела, как наиболее нужного для войска. Петр следил за всеми, будил дремлющие силы и очень мало рассчитывал на добровольную частную инициативу. При русской робости перед новым делом без правительственного принуждения Петр не надеялся добиться успехов в промышленности: «Хотя что добра и надобно, а новое дело, то наши люди без принуждения не сделают». Петр сравнивал народ с детьми: без принуждения от учителя сами за азбуку не сядут и сперва досадуют, а как выучатся, благодарят». В 1723 году Петр говорил: «Не все ль неволею сделано, а уже за многое благодарение слышится, от чего уже плод произошел».

В Россию тысячами приглашались иностранные мастера, ремесленники, фабриканты. Сотни русских дворян были отправлены за границу на учебу «разных мастерствам» – иностранцы говорили не все и учили не всему – Ф. Ромодановский докладывал Петру, что делалось это возможно из их обязательств перед своими цехами на родине.

На ввозимые иностранные товары был установлен высокий таможенный тариф, достигший к 1724 году 40 % от их стоимости. Государство строило заводы и фабрики, передавая их затем в аренду частным лицам, давало беспроцентные кредиты предпринимателям, обеспечивало сбыт продукции государственными заказами, давало «новым русским капиталистам» различные льготы, освобождая от налогов, вводя их неподсудность перед местной властью. Вся промышленность состояла под личной опекой Петра, усиленно поддерживавшего отечественное производство и усиленно контролировавшего их работу. Петр добивался возможности для страны обходиться продуктами своей обрабатывающей промышленности, сокращая иностранную зависимость страны.

Для объединения частных капиталов предпринимателям предлагали и заставляли объединяться в компании с общими капиталами. Были случаи установления монополии для той или другой компании, например, для производителей бархата и шелка. Частные капиталы пошли на создание промышленности, появлялись новые компании, начала решаться проблема с рабочими – мануфактурам требовался квалифицированный рабочий труд. До введения вольнонаемного труда были еще века и на фабрики и заводы посылали ссыльных, нищих, «гулящих» людей. По указу от 18 января 1721 года купцы и предприниматели получили право покупать для заводов и фабрик целые деревни с крепостными крестьянами. Деревни не могли быть отчуждены от производств. Владельцы фабрик стали получать чины, звания и титулы. Заводчики и фабриканты имели далее право не выдавать беглых крестьян дворянам-помещикам.

Самые большие успехи сделала российская металлургическая промышленность. При Петре было создано около 300 заводов и фабрик, из которых более ста – частными предпринимателями. Каждый третий завод относился к предприятиям черной и цветной металлургии. Эти заводы, оснащенные по последнему слову техники, выпускали столько же продукции, сколько заводы Англии. Россия воевала со Швецией собственным оружием. Заводы строились и в старых центрах металлодобывающей и металлообрабатывающей промышленности – Тульско-Каширском, Подмосковном, Олонецком, именно там были построены знаменитые Петровский, Сестрорецкий заводы. Металлургической базой страны стали Урал и Сибирь. Именно промышленная политика Петра положила начало использованию огромных природных богатств уральских и сибирских недр. На Урале находились 7 из 26 всех доменных заводов России, 5 из 7 молотовых заводов, 8 из 10 медных заводов. Уральские заводы выпускали ружья и пушки, старые заводы изготавливали легкое вооружение. Первый караван с 350 уральскими пушками вышел из Каменского завода весной 1703 года, из Невьянского завода были отправлены 15 000 ядер и бомб. До 1709 года Каменский и Невьянский заводы выпустили тысячу пушек, мортир, гаубиц, 50 000 пудов ядер, бомб и гранат.

Петровская металлургия полностью обеспечила внутренние потребности страны в металле и начала вывоз железа за границу, даже в Англию. Русский историк техники В. Данилевский писал в середине ХХ века: «Россия стала основным поставщиком железа для Англии в один из самых важных моментов в мировой истории. Событие всемирно-исторического значения – промышленная революция XVIII века в Англии – основана в значительной степени на использовании русского чугуна и железа, отправляемого в Англию».

Строились не только заводы, фабрики, мануфактуры. На десяти верфях строились военные суда. Десятки тысяч плотников и кузнецов строили военно-морской флот России. Появление сильного флота в 1699 году в Азовском море вынудило Турцию заключить очень выгодный для России мир. К верфям в Воронеже, Козлове, Добром, Сокольске добавились верфи в Лодейском поле, на Волхове, на Сяси, в Петербурге.

В начале 1720-х годов российский Балтийский флот состоял из 50 линейных кораблей и 800 галер. Появился и небольшой торговый морской флот, строительство которого поощрялось правительством – «для отпуска за море русских товаров, корабли и яхты строить свободно, помешательства не чинить».

Петр развивал и текстильную промышленность, суконно-каразейную и полотняно-парусиновую. Из 130 неметаллургических предприятий 35 производили сукно и полотно. Петр приказывал:

«Заводы суконные размножать не в одном месте, так, чтоб в 5 лет не покупать мундиру заморского; сукна делают и умножается сие дело изрядно и плод даст Бог изрядный».

На суконных фабриках работали тысячи рабочих. Шерстяные изделия все же в Россию ввозились, но по остальным видам текстильного производства в 1718 году Петр издал следующий указ:

«Гарнизонных полков всех губерний на солдат мундир, кафтаны, камзолы, штаны делать из сукон московского дела, а из привозных заморских сукон отнюдь не делать; из-за моря и из других краев каразеи никому не вывозить и в рядах кроме своей, которые делают в России, не продавать». Крупные мануфактуры изготавливали до десяти сортов различных тканей – от грубых до тончайших, не хуже голландских. Удовлетворяя внутренние потребности страны, русские полотняные изделия в большом количестве экспортировались.

При Петре стали работать 15 кожевенных мануфактур, шесть мануфактур по производству бумаги, четыре стекольных завода, сахарный завод, игольная, гобеленовая, шелковая, табачная, изразцовая, шляпная, чулочная, пожарная фабрики.

Петр очень интересовался химией. В начале XVIII века в России сильно увеличилось производство пороха, селитры, поташа, началось производство скипидара, канифоли, купороса, серы, нашатыря, красок.

Петр создал и лесопильные производства. Большое количество пил было закуплено за границей, русских мастеров обучили «пиловальному искусству», и вскоре заработали 7 казенных и 16 частных лесопильных мельниц. Лесопильни действовали при всех верфях и заводах.

Экономические преобразования шли по всей стране. Первая русская газета «Ведомости» писала в августе 1719 года:

«По повелительным от Его Царского Величества указам здесь всякие вновь произведенные дела благополучно обращаются, а именно:

В государстве обретающиеся металлы и минералии весьма изрядно выходят, и уже многие богатые руды явились, чего ради и чужестранных рудокопных мастеров призывать указано, и из русской нации к тому понятнейших выбирают.

Шелковые, лентовые и чулочные и шерстяные мануфактуры в добром порядке происходят, к которым работам с двести человек охотных ребят для науки записалось, и простой народ к сим наукам особливую охоту показует.

Из Стокгольма плывущие мастеровые люди привезены сюда, которым повелено каждому свое производить ремесло для размножения мануфактур а государстве.

Також во многих губерниях новые заведены овчарные заводы и делают на них порох русские пороховщики водою. На Санкт-Петербургском острове строятся новые пороховые заводы каменным и деревянным зданием, и на оных порох по пробе против прежнего гораздо сильнее.

Ныне на Литейном дворе вылито пушек медных по новому манеру 20, которые вскоре будут совсем в готовности.

В Казанской губернии, на реке Ахтубе, построены вновь селитренные заводы, с которых присылается селитры к пороховому делу немалое число. Так же и в прочих губерниях оных построено и присылают в Москву к пороховому делу селитру многое ж число.

На тульских оружейных заводах русские мастера делают ружья, фузеи солдатские и драгунские, пистолеты, мушкетоны, штуцеры, а сверлят и собирают их весьма изрядно.

Здесь кругом всего адмиралтейства большой канал нынешнего году надеются закончить. Внутри адмиралтейства другой канал, которого уже две доли во окончание приходят, а третью долю того канала окончить не можно, для того, в котором месте оному каналу быть, в том месте на стапеле заложен восьмидесятипушечный корабль, и того для нынешнего лета едва может в окончание придти.

При адмиралтействе ж не стапелях 11 кораблей, которых зело поспешают к отделке, чают нынешний осенью спустить».

Иностранные дипломаты из Петербурга докладывали своим руководителям:

«А что для долговременного ведения войны нет недостатка в военных принадлежностях в России, это можно видеть из многого: уже больше двух лет не работает ни одна пороховая мельница, потому что пороху везде большой запас находится наготове.

Железо у царя теперь из Сибири, и такое хорошее и мягкое, что даже и шведского не отыскать лучше. Серы и селитры у них вдоволь из Украины. Для бомб и гранат ни в каком месте нечего и желать лучше тульского железа и из Олонца.

Ружья уже им больше не нужно с такими расходами выписывать из-за моря: сибирское железо дает такие ружейные стволы, которые на примерной стрельбе всегда выдерживают тройной заряд безо всякой опасности. Все воинское платье у царя теперь из своей собственной земли, потому что заведена большая прекрасная фабрика для выделки сукон и хорошо идет. Шляп делается достаточно, а о башмаках, сапогах, холсте для рубашек нечего и говорить.

Все нужное для кораблестроения там в изобилии, а как скоро поспевают постройкою в здешних местах корабли, давно показал опыт».

Петр Великий мечтал, что благодаря развитию промышленности «земля обогатеет и процветает, так же пустые и бесплодные места многолюдством населятся» – так и случилось уже при его жизни.

Мануфактур-коллегия в 1723 году докладывала в Сенат и Петру о результатах развития промышленности:

«Первое, множество неимущих от мануфактур питаются;

второе, которые материалы из России в другие государства отпускались не за высокую цену, те остаются на мануфактурах и фабриках и продаются ценою выше и иных товаров и заморский вывоз пресечен;

третье, от суконной мануфактуры отдаются на армейский мундир, что прежде сего покупалось в Европе, а ныне деньги остаются в России, а со временем и всю российскую армию удовольствовать могут;

четвертое, многие из российского народа от иностранных мастеров, которые на немалом Его императорского величества коште содержались, разным художествам обучались и работы производят с получением хлеба и другие подобные тому пользы находятся».

Российские дипломаты в европейских странах докладывали Петру об экспорте товаров, которые «из России идут, все им зело потребные суть и без тех товаров те страны пробыть не могут».

Многие указы и действия Петра – указ о единонаследии 1714 года, табель о рангах, военные, сословные и экономические реформы, – говорят о том, что царя почти можно назвать буржуазным преобразователем, понимавшим, как феодально-крепостническая система тормозит развитие страны. Российский историк Б. Сыромятников в середине XX века писал:

«Петр вынужден был терпеть крепостной строй, как необходимое зло. Характерной тенденцией законодательства Петра было стремление к ограничению крепостного права. Крепостной строй, сложившийся в конце XVII века, был тем определяющим фактом, с которым Петр должен был считаться, которого он не мог преодолеть, но в котором он, при общем направлении своей реформаторской, особенно экономической, политики, не мог не видеть препятствия на пути новых преобразований. Поэтому Петр в интересах развития промышленности не раз шел на ограничения владельческих прав дворян».

Высказывания западных историков о том, что Петр в своих преобразованиях просто копировал европейские достижения, не выдерживают никакой критики. Петру везли сотни и тысячи копий документов, касающихся механизма власти и управления из многих стран. Он изучал их, оставив на полях документов сотни и тысячи исправлений и дополнений. Петр многому учился в западноевропейских странах, но он не подражал ни идеям, ни политике, ни экономике, господствовавшим в то время на Западе. Из опыта ведущих европейских стран он использовал только то, что могло помочь России решить стоявшие перед ней исторические задачи. Он уверенно вел Россию своим собственным курсом по пути строительства мощной, передовой, экономически развитой империи – и западные заимствования совсем не были определяющими при решении этих задач. Петр выработал самостоятельные экономические взгляды и суждения, так много значившие для развития страны. Экономическая отсталость, как и военная и культурная, угрожавшая потерей национального суверенитета, была ликвидирована за три десятилетия. «Птенцов гнезда Петрова» император учил критическому восприятию опыта других стран в применении к конкретным условиям русской жизни – «образцы эти с ситуацией нашего государства несходны». В. Ключевский писал о реформах Петра Великого:

«У России не было регулярной армии – от сформировал ее; не было флота – он построил его, не было удобного морского пути для внешней торговли – он армией и флотом отвоевал восточный берег Балтийского моря; была слаба промышленность добывающая и почти отсутствовала обрабатывающая – после него осталось более двухсот фабрик и заводов; для всего этого необходимо техническое знание – и в столицах были заведены морская академия, школы навигации и медицинская, училища артиллерийское и инженерное, школы латинские и математические».

В добывающей и железодеятельной промышленности Россия перегнала по производительности и объему выпускаемой продукции ведущую мировую державу – Англию. Из страны, зависящей от ввоза шведского железа, Россия стала его ведущим экспортером. Российский военно-морской флот решал все поставленные перед ним задачи, заставив Турцию подписать необходимый для России мир и разгромил шведский флот. Российские купцы вывозили товары на внешние рынки не только на иностранных, но и на отечественных судах. Внутренний и внешний товарооборот вырос в несколько раз, развивались сельское хозяйство и ремесла, менялись просвещенность и культура страны, расширялись связи России с другими странами.

Российская дипломатия выиграла у английской дипломатии, попытавшейся лишить Россию морских побережий. В течение всей Северной войны Англия пыталась расколоть Северный союз, сколачивала и организовывала всевозможные антироссийские коалиции. Благодаря хорошо организованной осведомительной и дипломатической службе, Петр использовал противоречия между Англией, Францией и Голландией и выиграл битву за Балтику, «ногою твердой встав при море». Решающую роль в победе в Северной войне сыграли патриотизм, высокие боевые качества русских солдат и офицеров, полководческий гений Петра и высокое военное искусство генералов – именно созданная российская промышленность смогла полностью обеспечить армию и флот современными по тому времени видами вооружений, боеприпасами и снаряжением. Выход России на берега Балтийского моря обеспечил дальнейшее развитие и укрепление ее экономически. Вскоре европейские политики почти официально заявляли о том, что в Европе осталось лишь четыре великие державы, с которыми приходилось считаться: Австрия, Англия, Франция и Россия.

Преобразования политические и административные. Организация власти и управления. Новое сословное устройство страны. Сенат, 1711 год. Коллегии, 1718 год. Табель о рангах, 1722 год.

Медленный и тяжелый процесс перестройки политической и административной системы российской государственности начался с 1698 года и шел до конца царствования Петра, когда все новые элементы власти и управления сложились в единое целое. Именно к этому времени созданное Петром государство получило название «регулярного», и именно тогда стало ясно, что петровские «новации» были подготовлены и продуманы, а отнюдь не поспешны и хаотичны. Петр, безусловно, осуществил из задуманного меньше, чем хотел, но то, что он осуществил, стало называться «Российской империей». Масштабы и глубина его преобразований были таковы, что после января 1725 года они стали необратимы, и вернуться к «прошлой России» было уже невозможно.

Венцом преобразований Петра Великого стало создание стройной системы власти и управления: император с его кабинетом – Сенат – коллегии – губернии – провинции – уезды. Эту систему контролировали прокуратура и фискальная служба, поддерживаемые карательными органами – Преображенским приказом, Тайной канцелярией и Вышним судом. Система создавалась четверть века, постоянно разрушаясь «человеческим фактором», но была создана и именно с ее помощью образовалась и жила Российская империя, сохранив петровские институты и идеи до 1917 года.

Преобразования Петра коснулись всех уровней системы управления – высшей государственной власти, местного управления, отраслевого управления. Сначала Петр реформировал существующие органы власти и управления, затем ликвидировал старые и создавал новые, совершенствуя их работу. Все преобразования Петра закреплялись указами, уставами, регламентами, обычно имевшими одинаковую юридическую силу. Все важнейшие документы Петр писал или диктовал сам, переделывая их многократно.

Почти до конца XVIII века руководство государством осуществлялось по иерархической схеме: царь – Боярская дума – приказы – уезды.

Титул царя (от лат. сaesar – цезарь, титул римского императора), равнозначный королевскому титулу, был принят Иваном IV в 1547 году. Царем на Руси именовали и хана Золотой орды. Звание в 1552 и 1556 годах Казанского и Астраханского ханств стало основным аргументом признания этого высшего после императора монархического титула за Московским великим князем другими монархами.

Великий князь – звание и титул старшего князя дома Рюриковичей – с конца XV века принадлежал только великим князьям Московским. После Куликовской битвы 1380 года к титулу «великий князь» присоединились слова «Всея Руси», позже – «государь» и «Божиею милостию». Титул «Царь, государь и великий князь Всея Руси» был утвержден за Иваном IV цареградским патриархом в 1561 году и признан другими правителями. Такой титул передавался от отца к сыну и указывал на происхождение царской власти из воли Божьей, а не из воли подданных. После пресечения династии Рюриковичей в 1613 году на российском троне утвердилась династия Романовых.

Боярская дума, как совет великого князя, была известна на Руси с XII века. Первоначально она не имела постоянного состава и собиралась князем по мере необходимости. Политическая роль думы выросла к XV веку в связи с увеличением боярских земель, возрастанием боярских привилегий.

С конца XV века Боярская дума – постоянный аристократический орган при царе и великом князе законосовещательного характера, обсуждавший проблемы внутренней и внешней политики.

Состав, права и компетенция Боярской думы не были строго определены законом. В нее входили думные чины – бояре, окольничьи, с начала XVI века – думные дворяне, несколько позже – думные дьяки. Являясь высшим законосовещательным государственным учреждением, Боярская дума не имела самостоятельной компетенции, ее функции были неотделимы от функций государя, она олицетворяла высшую исполнительную и судебную власть, являлась высшей апелляционной инстанцией. К боярам из титулованной знати, представителям княжеских фамилий в XVI–XVII веках добавлялись менее знатные лица – родственники и приближенные царя и царицы, думные дворяне, выдвинувшиеся благодаря личным заслугам, думные дьяки, представлявшие влиятельную группу приказной бюрократии. За XVII век количество членов Боярской думы выросло с тридцати до ста пятидесяти человек.

При необходимости Боярская дума заседала довольно часто, бояре съезжались «в первом часу после восхода солнца» и заседали до 5–6 часов вечера. Обычно бояре обсуждали все вопросы с царем. Решение Боярской думы в таких случаях начиналось формулировкой: «Царь указал и бояре приговорили». Многие вопросы царь решал без Боярской думы, некоторые вопросы дума решала без царя, но по его поручению – эти решения утверждались царем. Боярская дума контролировала деятельность приказов, назначение воевод.

Первые же годы правления Петра показали, что Боярская дума, приказы, воеводы не в состоянии справиться с масштабами деятельности нового царя. В 1699 году при аморфной Боярской думе, давно потерявшей свое прежнее значение, была создана Ближняя канцелярия. В отличие от Боярской думы Ближняя канцелярия имела четкое распределение обязанностей, ответственности, определенный режим работы, строго установленные формы делопроизводства. Ежемесячно в Ближнюю канцелярию поступали финансовые отчеты приказов, на основании которых составлялись годовые балансовые ведомости. В Ближней канцелярии первое время проходили и думские заседания, в которых с 1704 года участвовали и руководители приказов. С 1708 года эти заседания, ставшие постоянными, стали именоваться Консилией министров – так Петр называл начальников приказов. При частых отъездах царя государством управляла Консилия, решавшая государственные проблемы с помощью именных царских указов. После образования коллегий функции Ближней канцелярии были переданы Ревизион-коллегии.

В октябре 1704 года была создана личная канцелярия царя, решавшая по его приказам многие проблемы законодательства и управления страной – Кабинет Петра Первого, до 1727 года ведавший также и царской казной, имуществом, личной перепиской.

Заседания Боярской думы теперь проходили редко. Боярам, замкнутой элитной группе, были присуще определенная психология, отношение к реформам. С начала Северной войны царь постоянно отсутствовал в столице, доверяя управление только избранным боярам, на которых мог положиться. Петр не ликвидировал ни Боярскую думу, ни боярского чина, он почти перестал давать новые боярские звания, которые не передавались по наследству. Большинство бояр были отстранены от государственных дел, а те, кого Петр привлекал к своим преобразованиям, получали новые титулы. Боярская дума вымирала. В 1701 году из 53 членов Боярской думы бояр было 35, в 1713 – из 29 членов «служило» 17 бояр. В начале XVIII века в число бояр входили князья Долгорукие и Прозоровские, М. Черкасский, И. Троекуров, П. Хованский, М. Ромодановский, Ю. Урусов, Н. Стрешнев, М. Милославский, Б. Шереметев, М. Львов, Б. Юшков, Г. Голицын, А. Салтыков, Ф. Лопухин, М. Татищев, Ф. Головин, М. Трубецкой, И. Мусин-Пушкин. Многие бояре стали соратниками Петра, но было и противодействие боярской аристократии. Английский дипломат докладывал в Лондон:

«Царь имеет очень ленивых из-под палки действующих слуг. Можно сказать с достоверностью, что если нынешний царь умрет прежде, чем большая часть его старых бояр отправится на тот свет, то большая часть всего того, чем он пытался преобразовать страну, переправится в старую прежнюю форму. Большинство бояр, бывших прежде в великих чинах, должностях и милостях, в знатном почете, очень хорошо знает, что теперь у него меньше стало и значения, и почета, и чинов, да и всего состояния».

Петр заменил «принцип знатности принципом выслуги», когда повышениям способствовали «не роды почтенны, а чины, заслуги и выслуги». Впрочем, к концу его царствования две трети его ближайших соратников и высшего руководства страны принадлежало аристократам – Петру нужны были не новые по составу, а эффективно работающие сотрудники, способные проводить в жизнь его решения. Старая знать обладала авторитетом, престижем, образованием, управленческим опытом. Незнатные сотрудники Петра приобретали земли и старались укрепить связи со старой аристократией с помощью браков. Безродный вице-канцлер П. Шафиров через своих детей породнился с Долгорукими, Салтыковыми, Головиными, Измайловыми. Главным критерием для Петра при повышении, отличиях и назначениях до конца правления оставался профессионализм.

Петр настаивал, чтобы Консилия в его отсутствие принимала решения самостоятельно, не посылая гонцов к нему по мелочи. В 1707 году он установил порядок ответственности членов Консилии, обязав вести протоколы заседаний, которые должны были подписываться всеми министрами – и «без того никакого бы дела не определяли, ибо сим всякого дурость явлена будет».

После восстания К. Булавина Петр поделил страну на 9 губерний, управлявшихся ближайшими соратниками царя, подчиненными непосредственно ему. Вторично к губернской реформе он вернулся после 1711 года.

Консилии министров были предоставлены широкие права по координации управления страной. Она просуществовала до 1711 года, когда Петр, перед отъездом в Прутский поход учредил орган, который был должен управлять страной в его отсутствие. В его состав вошли и часть членов Консилии. 22 февраля 1711 года Петр «определил быть для отлучек наших Правительствующий сенат для управления» Он создавался для того, чтобы действовать без государя и управлять государством самостоятельно, заменяя царя в его отсутствие. Петр писал, что «всяк да будет послушен Сенату так, как нам самому».

Первоначально Сенат состоял из девяти членов и обер-секретаря, был четко регламентирован порядок рассмотрения дел и режим его работы. Члены Сената могли назначаться только царем. Сохранился образец присяги сенаторов, написанный Петром:

«Обещаюся аз _____________ перед Господом Богом, сотворившим все, что мне честно и чисто, неленностно, но паче ревностно исполнять звание свое, в чем да поможет мне Господь Бог всемогущий:

Во-первых, верность моему Государю и всему государству;

Во-вторых, правду и правый суд, как между народом, так и в деле государственном;

В-третьих, в собирании казны и людей и прочего сего, чего государя моего и государства сего интересы требуют, – все то истинно исполнять до последней своей силы.

И в том во всем, ниже для взятку какова, ниже для страху какова от кого, ниже щадя кого для чего, или мстя кому за что, по нелицемерно поступать.

В чем клянусь перед престолом Божиим, в церкви его святой видимым, помятуя будущий престол и на нем сидящего в день страшного испытания, иже воздаст каждому по делам его.

В заключении же сей моей клятвы целую слова и крест Спасителя моего.

Аминь.

Во 2-й день марта 1711 года.

Петр.»

Первоначально решения в Сенате должны были приниматься единогласно, однако вскоре Петр установил новый, до этого не применявшийся в России принцип коллегиальности – дела решались большинством голосов, несогласный сенатор записывал в протоколе «особое мнение». Сенат сразу же получил собственную канцелярию с большим количеством служащих. Позже в его составе появилась Расправная палата по судебным делам (заменена Юстиц-коллегией) и Сенатская контора по вопросам управления. В канцелярию Сената вошли столы многих приказов, образовавшие секретный, приказный, разрядный, фискальный, губернский отделы.

В Расправную палату вошли два сенатора и судьи, ежемесячно подававшие в Сенат рапорты о розысках, текущих делах, штрафах. Палата принимала жалобы на несправедливое решение дел в приказах и в губерниях. В Сенатскую контору вошли сенатор, два асессора, прокурор. Его основной задачей было исполнение и контроль за указами Сената. Сенатский рекетмейстер принимал челобитные – жалобы на работу государственных органов. Сенатский герольдмейстер составлял дворянские списки, сенатские губернские комиссары контролировали военные, финансовые, поместные дела на местах, набор рекрутов, постой солдат, отправляли сенатские указы в губернии.

Для начала канцелярия Сената затребовала от всех приказов и воевод приходно-расходные книги по налогам, недоимкам и тендерам с 1700 года. Она не получила ничего – приказные под разными предлогами саботировали именной указ царя. Никто даже не расписывался в получении указа. Все обещали и не делали ничего. Сенат не получил ответа на свои указы-запросы о состоянии дворцовых земель за последние тридцать лет, о состоянии государственных заводов, о доходах таможен. Канцелярия Сената запросила из всех государственных учреждений списки дьяков и подьячих, но для работы смогла отобрать только несколько человек. Канцелярия долго не могла собрать данные о количестве и жаловании чиновников – для этого понадобилось четыре года работы.

Все сенаторы обладали равными правами и должны были принимать решения коллегиально. В случае, когда откладывать какое-либо решение было невозможно, а быстро получить резолюцию царя не удавалось, Сенат действовал сам, а уже затем предоставлял отчет о своих действиях «на апробацию». Если и тогда резолюция не поступала, то решение Сената оставалось в силе, и таким путем Сенат выполнял роль законодательного органа, явочным путем расширяя свои полномочия. Петр контролировал сенаторов «понеже иного дела не имеете, только одно правление, которое ежели будете делать неосмотрительно, то перед Богом, а потом и здешнего суда не избежите».

В 1718 году Петр указал, чтобы в состав Сената вошли все президенты созданных коллегий – перегруженные работой президенты должны были контролировать сами себя. Вскоре Петр понял, что это «не осмотря было учинено» и оставил в Сенате только президентов военной, адмиралтейской и иностранной коллегий. Указом от 27 апреля 1722 года «О должности Сената» Петр предоставил ему полный контроль за коллегиями и губерниями, регламентировал его функции, состав, права и обязанности сенаторов, взаимоотношения сената с коллегиями и губерниями. Сенат возглавил систему государственного управления, стал высшей инстанцией в России.

После заключения Ништадского мира Петр отобрал у Сената законодательные права, хотя на практике Сенат никогда этим правом не пользовался. Сенат не издавал законов, не вел самостоятельной внешней политики, не руководил войсками без воли Петра – он стал ближайшим исполнителем петровских указов.

Указами от 2 и 5 марта 1711 года Петр учинил службу контроля в государстве – «учинить фискалов во всех делах». Ведал фискалами Сенат, но глава фискалов приносил присягу царю и был ответственен перед ним.

С 1711 года доносительство стало обязанностью каждого поданного. Главная обязанность фискала, государственного чиновника, осуществлявшего административно-финансовый и судебный надзор за финансовой деятельностью должностных лиц и государственных учреждений, состояла в том, чтобы «над всеми делами тайно надсматривать и проведовать про неправый суд, також – в сборе казны и прочего», а затем уличать обнаруженного преступника. Успешная деятельность фискала вознаграждалась половиной штрафа, возложенного на преступника. Если фискальный донос оказывался ложным, то доносчик – чиновник все равно оставался ненаказанным. Доносчикам не гарантировалась тайна деятельности, но власти стремились по возможности избегать огласки и тем самым сохранять кадры доносчиков.

Фискалы докладывали обо всем, что «ко вреду государственному интересу быть может, о злом умысле против персоны Его величества или измене, возмещении или бунте, не выкрадываются ли в государство шпионы», боролись с казнокрадством и взяточничеством. Структура фискальной системы формировалась по территориальному и отраслевому признаку. Указ 1724 года указывал в каждой губернии «быть по четыре человека, в том числе провинциал-фискалам, из каких чинов достойно, также и из купечества». Провинциал-фискалу подчинялись городовые фискалы. Фискалы работали и в духовном ведомстве, называясь инквизиторами, действовали во всех коллегиях.

Сенаторы часто ругались во время заседаний и постоянно жаловались царю на обиды. Обер-секретарю Сената помогали гвардейские офицеры, но «следить за порядком» среди высших сановников государства было непросто. Организовывать и контролировать деятельность Сената Петр получил генерал-прокурору. Указ от 12 января 1722 гола гласил: «Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору». 18 января 1722 года прокуроры появились в судах и губерниях. Прокуроры подчинялись только царю, издавшему 27 апреля 1722 года указ «О должности генерал-прокурора»:

«Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые к сенатскому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потеряния времени, по регламентам и указам отправлял, разве какая законная причина ко отправлении ему помешает, что все записывать повинен в свой журнал.

Также накрепко смотреть, чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но самым действом по указам исполнялись, о чем он должен спрашивать у тех, кто на что указы получил, исполнено ль по них в такое время, в которое начало и совершенство оного исполнено быть может.

И буде не исполнено, то ему ведать надлежит, для какой причины, невозможность ли какая помешала, или по какой страсти, или за леностью.

И о том немедленно Сенату предлагать должен. Для чего генерал-прокурор повинен иметь книгу, в которой записывать на одной половине, в которой день какой указ состоялся, а на другой половине записывать, когда что по оному указу исполнено или не исполнено, и почему, и прочие обстоятельства нужные вносить.

Также он должен накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал.

А ежели увидит противное ему, тогда в тот же час повинен предлагать Сенату явно, с полным изъяснением, в чем они или некоторые из них не так делают, как надлежит, дабы исправили.

А ежели они не послушают, что должен в тот час протестовать и оное дело остановить. И немедленно донесть нам, если весьма нужное.

Также надлежит генералу прокурору в доношениях явных, которые он будет подавать нам, осторожно и рассмотрительно поступать, дабы напрасно кому бесчестия не учинить.

А ежели генерал-прокурор какое неправое доношение учинит по какой страсти, то будет сам наказан по важности дела.

Он должен смотреть над всеми прокурорами, дабы они в своем звании истинно и ревностно поступали.

Должен от фискалов доношения принимать и за фискалами смотреть.

Ему же должно в своей дирекции иметь канцелярию сенатскую и служителей оной.

Генерал-прокурор и обер-прокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего.

Понеже сей чин – яко око наше и стряпчий о делах государственных, того ради надлежит верно поступать, ибо перво на нем взыскано будет.»

Генерал-прокурор одновременно возглавлял Сенат, был министром юстиции, руководил фискалами и канцелярией Сената. Он имел право законодательной инициативы, его предложения активно воздействовали на сенатские решения. С 1722 года генерал-прокурор наблюдал за деятельностью Синода, военных ведомств.

После создания Сената дошло дело до проблем территориального управления. Указом от 8 декабря 1708 года страна была разделена на 8 губерний: Московскую, Ингерманландскую, с 1710 года ставшую Санкт-Петербургской (в нее вошли Ингрия, Карелия, часть Эстляндии, Псков, Новгород, Олонец, часть тверских и ярославских земель), Смоленскую, Архангельскую, Казанскую, Сибирскую, Азовскую, Киевскую. В 1713 году появилась Рижская, а в 1714 году – Нижегородская и Астраханская губернии. В дальнейшем число губерний постоянно увеличивалось.

Причин для изменения административно-территориального деления страны было множество. Историк XIХ века А. Романов-Славятинский писал:

«В XVII веке административные работы были неопределенны и запутаны, права и обязанности областных правителей не определялись общими нормами. Отношение их как между собой, так и к правительству центральному в различных местностях было различное. Там воеводы приписных городов сносились с приказами помимо воевод главных городов, здесь воеводы главных городов являлись посредствующей инстанцией. Вообще, областное управление XVII века представляет нам полное отсутствие всякой административной системы».

В допетровскую эпоху царь и Боярская дума давали указания приказам, в зависимости от которых была вся городская и уездная администрация, представленная воеводами и губными старостами. С. Платонов писал:

«Применяясь к удобствам чисто случайным и внешним, государи управляли Московским государством по так называемой «системе поручений». Они передавали какой-либо круг дел непосредственно в ведение доверенного лица. Степень их доверия определяла степень полномочий этого лица. Смотря по своим способностям это лицо могло совместить под своей властью несколько ведомств. Самое ведомство создавалось случайно: в одном ведомстве сталкивались самые разные дела, с другой стороны, разные ведомства друг другу не подчинялись, ведали один и тот же предмет управления.

Московское княжество организовывалось сверху, а не снизу. Вся система управления устанавливалась сверху, при этом власти, как правило, руководствовались практическими, обычно финансовыми соображениями. Специалист по российскому управлению XIX века Б. Чичерин писал:

«Все государственное управление раньше совершалось не на основании общих соображений, а частными мерами: оно управлялось не законами, а распоряжениями или наказами каждому лицу в отдельности. Следствием было то, что административные удержания не были повсеместными. Одним округом управлял воевода, другим городовые приказчики, третьим губные старосты, в четвертом были только одни земские власти, то есть земские старосты и целовальники.

Но такой порядок возможен только в частном хозяйстве, где личный надзор хозяина служит лучшим руководством в управлении. В обширном же государстве такой надзор невозможен, и необходимы твердые, постоянные правила, вытекающие из государственных потребностей и стесняющие личный произвол».

В середине XVI века систему посадников и наместников сменила система воеводского управления.

В качестве начальника княжеской дружины или главы народного ополчения воеводы в русских летописях упоминаются с Х века. С XIV века каждый полк русского войска имел своего воеводу. С середины XVI века появилась должность городового воеводы, возглавлявшего военное и гражданское управление города с уездом. Первоначально воеводы управляли пограничными городами, в Поволжье и Сибири, со второй половины XVI века – и городами во внутренних районах. С начала XVII века должность городового воеводы была введена во всех городах России. Воеводы вместе с дьяками возглавляли приказные или съезжие губы – канцелярии, а с конца XVIII века – приказные палаты.

По указу от 27 ноября 1679 года к воеводам перешли функции, ранее принадлежавшие губным старостам, начальникам волостей и уездов. Воеводы назначались на воеводство по воле и усмотрению царя, по челобитной, которую предварительно рассматривал один из думных дьяков Боярской думы. Воеводы назначались на воеводства Разрядным приказом, утверждались царем и Боярской думой, но подчинялись приказу, ведавшему городом.

В города, являвшимися важными военно-административными или экономическими центрами, назначались двое воевод, один из которых являлся старшим. На воеводствах сидели преимущественно дворяне, служившие по «московскому» списку, значительно реже – дворяне и дети боярские, служившие «с города». Чины и звания воевод соответствовали политическому, экономическому и военному статусу города – от бояр в крупных центрах до детей боярских в небольших крепостях. Воеводская служба продолжалась 2–3 года, на окраинах и в Сибири дольше. Жалованье выдавалось в Москве, в четях, в четвертных приказах, ведавших определенными территориями государства. Воеводы сосредотачивали всю полноту административной, военной и исполнительной власти в городе и уезде.

Назначенный воевода обычно получал из приказов инструкцию и по приезде на место службы принимал от своего предшественника городскую печать, осматривал все казенные городские здания и обо всем, принятом им, передавал московскому приказу приемную опись за подписями своей и прежнего воеводы. При принятии должности воевода был обязан пересмотреть всех служилых военных людей-дворян, детей боярских, казаков, стрельцов, пушкарей, воротников и «вообще всяких служилых и жилецких людей, и сказать им царское жалованное слово».

Воеводе давался наказ, определяющий его задачи, но ему дозволялось отступать от него, если он оказывался неудобным. Ему предписывалось поступать «как пригоже, по своему рассмотрению и крайнему разумению, как Бог вразумит», и разрешалось принимать все меры, которые могли вести к приращению казны.

Управление каждого города с его уездом имело две инстанции: высшую, заведовавшую и городом и уездом; и низшую, особую для управления городом и особую для управления уездом.

Высшую инстанцию представляли воеводы. Центром и рабочим органом уездного управления была приказная изба – воеводская канцелярия, во главе которой стоял дьяк или старший подьячий, с которым как с «товарищами» по управлению, воевода должен был решать все дела «заодин» – кроме военных. В крупных и средних городах приказные избы возглавляли приглашавшиеся из Москвы дьяки или старшие подьячие «с приписью» – с правом подписи составлявшихся в избе документов. Кроме дьяка в воеводской избе работали подьячие и приставы.

Низшую инстанцию городского управления составляли старосты, таможни, Померные избы, Пятенные палаты, Кружечные дворы, объезжие головы. Старосты заведовали сбором казенных податей; померные избы взыскивали пошлины с измеряемых или товаров; пятенные палаты свидетельствовали куплю и продажу лошадей; накладывали на них тавро – пятно и брали за это пошлины; объезжие головы заведовали полицейскими делами на своей территории – им подчинялись решеточные приказчики и земские ярыжки– полицейские.

Низшую инстанцию уездного управления составляли старосты и приказчики, как сборщики казенных податей и блюстители общественного спокойствия. Таможенные и кабацкие головы, целовальники, губные и земские старосты были выборными должностями.

Воеводы ведали обороной и хозяйством городов, учетом и распределением земли, полицейским надзором. На протяжении XVII века в руках воевод постепенно сосредоточилась вся административная, полицейская и судебная власть в городах и уездах, которых к началу царствования Петра насчитывалось до трехсот. Сосредоточение местного управления в руках воевод сопровождалось его милитаризацией. Помимо жалованья в далекой Москве, воеводы получали «кормление» – сбор определенных податей в свою казну.

В 1702 году воеводы получили официальных заместителей, им было предписано «ведать всякие дела» с несколькими дворянами «по выбору тех же городов помещиков и вотчинников», а «одному воеводе без них, без дворян, никаких дел не делать и указу никакого без них не чинить».

Отношения с центральной властью часто были неопределенны: воеводам предписывалось вообще «писать обо всем почасту, о великих делах, о делах, которые за чем вершить будет немочно». Многие дела, которые собственно принадлежали ведомству областных правителей, нередко производились в Москве. Запутанность отношений затрудняла управление, неопределенность прав сильно увеличивала власть воевод. Это вело к злоупотреблениям властью, но сами воеводы часто не имели сил для исполнения законов.

В 1699 году городское население через создание бурмистрских палат было выведено из-под власти воевод, должность которых просуществовала до 1775 года.

Губернии состояли из административного центра – губернского города, и приписанных к нему городов. Каждый губернский город имел свой район – уезд. В 1719 году Петр вновь реорганизовал местное управление, создав 50 провинций в составе губерний. Провинции разделили на уезды, уезды – на дистрикты.

После Полтавской битвы в Сенате скопилось более 15000 нерешенных дел и Петр решил освободить центральную власть, перенеся решение не стратегических вопросов на места, в губернии. Во главе губерний были поставлены подчинявшиеся лично Петру губернаторы, выполнявшие административные, полицейские, финансовые, судебные функции. Петр старался унифицировать и упросить управление огромной империей.

Губернаторы представляли высшую военную власть в губернии, они собирали налоги, составляли общую ведомость всех доходов и расходов по губернии, наблюдали за городской хозяйственной деятельностью своей губернии. Губернаторская власть была исполнительницей законов и предписаний высших органов власти без права действовать самостоятельно, а губернское правление – исполнительной канцелярией при губернаторе. Губернское правление обнародовало законы, указы Сената и распоряжения правительства; предавала суду служащих, являлось полицейским центром, решало споры между городскими и уездными властями.

Губернское правление состояло из общего присутствия и канцелярии. Общее присутствие, под председательством губернатора, состояло из вице-губернатора, советников, врачебного инспектора, губернского инженера и архитектора, землемера, тюремного инспектора и асессора – судебного исполнителя. При губернском правлении действовали типография, регистратура, архив. Дела делились на судебные и административные. Члены присутствия, одетые в форменное платье, церемонно собирались в определенное время в специальных помещениях, где считалось желательным иметь портрет императора. Они рассаживались за большим столом, на котором размещалось так называемое «зерцало» – трехгранная призма с текстами петровских указов, предписывающих соблюдение законов. По обсуждаемой проблеме сначала высказывались младшие члены присутствия, затем – старшие, протокол обсуждения подписывался всеми членами в порядке старшинства. Дела зачитывались секретарями, а члены присутствия воспринимали текст на слух, также, как и формулировки решений по результатам опроса мнений.

Канцелярия губернского правления делилась на отделения, состоящие в заведовании советников и других членов присутствия, под общим наблюдением вице-губернатора.

Помощники губернатора контролировали отрасли управления: обер-комендант – военное управление, обер-комиссар и обер-провиантмейстер – губернские налоги, ландрихтер – губернскую юстицию, финансовые, межевые и розыскные дела, обер-инспектор – налоги с городов и уездов.

С 1713 года при каждом губернаторе был образован совет из избираемых дворянством ландратов – «губернатор у них не яко властитель, но яко президент». В 1716 году Петр повелел назначать в ландраты отставных заслуженных офицеров. Царь– труженик писал: «не без греха есть в том, что такие, которые много служили, те забыты и скитаются, а которые нигде не служили – тунеядцы, те многое по прихоти губернаторским взысканы чинами и получают жалованье довольное».

Особое внимание губернаторы должны были уделять полицейским обязанностям. Историк XIX века А. Романов-Славятинский писал:

«Прежний тип областного правителя-воеводы, имевшего огромную степень власти, недостаточно подчиненного контролю правительства центрального, превращался в тип губернатора-хозяина и опекуна вверенной ему губернии, строго подчиненного и ответственного перед центральным правительством. Система губернского управления заключает в себе ряд административных инстанций, с которыми совпадают судебные инстанции – управление губернское, уездное, городовое, волостное и сельское. Между ними точным образом установлен порядок сношений».

Главной обязанностью губернаторов было содержание и пополнение армии. Наказания за неисполнение этого указа царя распространялись от штрафов до конфискации поместий и вотчин. За «непоставку» в нужное время рекрутов для войны могли появляться и такие распоряжения Петра: «Господа Сенат, ежели губернаторы, яко изменники и предатели Отечества, не исправятся, учинить за сие, как ворам достоит, не то сами то терпеть будете». Петр посылал в губернии своих гвардейцев, чтобы «непрестанно губернаторам докучать и побуждать их в сборе денег». Поручик Карабанов был послан в Киевскую губернию с приказом, в случае неисполнения царского указа всех губернских чиновников «сковать за ноги и на шею положить цепь» – пока дела не сделают. С какими же гирями на ногах сам Петр шел к созданию Российской империи!

В мае 1719 года 11 губерний были разделены на 50 провинций, разделенных и на округа-дистрикты, управлявшиеся земскими комиссарами. Провинциями руководили воеводы, подчинявшиеся Сенату (по военным делам – губернаторам). Губернаторы руководили только губернскими центрами, не распространяя свою власть за их пределы. Провинциальные воеводы «охраняли в провинции царского величества интересы и во всем государственную пользу». Функции воевод-провинциалов были аналогичны губернаторским, они подчинялись коллегиям.

Петр попытался отделить судебную систему от административной – государство было разделено на десять судебных округов, в которых были учреждены надворные суды, подчинявшиеся юстиц-коллегии. Надворным судам подчинялись судьи, появившиеся в каждом городе.

В 1710 году Петр подчинил Бурмистерскую палату губернаторам, но только на десять лет. Торгово-посадское население городов было разделено на две гильдии. К первой были приписаны знатные купцы и оптовые торговцы, ко второй – мелкие купцы и ремесленники, расписанные по цехам, занимавшиеся каждый своим ремеслом. В 1722 году был создан Главный магистрат и городские магистраты из выборных горожан. Обычно магистраты состояли из президента, бурмистров и советников-ратманов. Губернаторам и воеводам магистраты подчинялись в вопросах суда и торговли.

Историк XIX века И. Андриевский писал в своей работе «О наместниках, воеводах и губернаторах»:

«Со вступления на престол императора Петра Первого правительственная жизнь России совершенно изменяется: цели и стремления направлены нее только к финансовым расчетам, но и к доставлению подданным благополучия.

Преобразованием местного управления России император Петр I хотел достигнуть трех целей:

1) отнять у местного управления произвол, которым оно до сих пор пользовалось;

2) отделить от деятельности административной судебную;

3) поручить местному управлению совершенно новые заботы – полицейские.

Стремясь поставить финансы на правильные основания, Петр I встретил чрезвычайные к тому препятствия в совершенном незнании высшими правительственными органами количества доходов, собиравшихся в стране с плательщиков: дурное состояние финансовой администрации не давало возможности Преобразователю продвинуть вперед дело государственных финансов. Надежнейшее средство к выходу из неизвестности и к постановке финансов на разумные основания, Петр думал найти в новом губернаторском управлении. Петр I возложил на губернаторов составление общей ведомости всех доходов и расходов по губернии.

Кроме попечения о сохранении тишины и отсутствии политических беспорядков, на губернаторов Петр I возложил совершенно новые обязанности – полиции в обширном смысле.

Относительно доставления губернии безопасности, губернаторы занимались проблемами медицинской полиции, общественного призрения больных, удаления опасности, грозящей имуществу граждан.

Содействие духовному благосостоянию губернаторы должны были оказывать надзор за соблюдением чистоты веры, за народными училищами, за тем, чтобы недоросли не оставались без дела и обучения, а поступали на службу. Губернаторы должны были уничтожать соблазны, могущие вредить нравственности народа.

В деле содействия материальному благосостоянию возлагавшиеся на губернаторов обязанности отражали характер Петровской политики – создать промышленность во что бы то ни стало.

Петровские губернаторы содействовали прежде всего тем, что сами не имели права заниматься торговлей. Вместе с тем, губернаторы должны были смотреть, чтобы при производстве торговли не было обманов, чтобы ходящая монета не была поддельна.

Губернаторам поручалось принимать меры относительно улучшения путей сообщения как сухопутных, так и водных.

Губернаторы должны были заботиться о предупреждении преступлений. На них же возлагалось наблюдать за производством следствий, им поручалось и само производство уголовного суда.

Должность воевод и наместников связана исторической нитью: при тех и других нет совокупности условий, которые бы делали возможной действительную государственную жизнь и местных администраторов действительными правителями. Произвол, посулы, вера в дьяка, беспечность в управлении, корытные эгоистические убеждения имеют много сходства у воевод и наместников.

Произвол воеводы, его власть, обращение с народом как со средством достижения личных целей, не выступает гласно и явно, а укрывается от контролирующей Москвы, и только потому, что правительственные средства контроля слабы.

Попытка Петра Первого провести во все управления государственные начала встретила неодолимые препятствия в самых условиях общественной жизни, заставлявших общество оставаться совершенно равнодушно по отношению к вопросу своего благосостояния и развития. Заключая в себе сильный процент рабства и крепостничества, общество не в состоянии было воспользоваться государственными началами, которые правительство с такой энергией стремилось влить в русскую жизнь. Необходимым последствием такого положения явились желание правительства взять все заботы относительно развития общества исключительно на себя, устраивать жизнь общества по своему, и не обращая внимания на равнодушие общества, вести его к счастью и развитию во что бы то ни стало».

После создания Сената и губерний Петр провел реформу центральных органов управления – были образованы коллегии, призванные обеспечивать важнейшие направления внутренней и внешней политики государства.

С XVI века центральными учреждениями Московского государства являлись приказы, ведавшие отраслями дворцового хозяйства. Их название произошло от термина «приказ», употребляемого в смыслах особого поручения. Приказы были первыми постоянно действующими учреждениями, со своим штатом и делопроизводством, ведали определенным кругом вопросов. Приказы находились в непосредственном ведении царя и Боярской думы, создавших приказы для решения тех или иных государственных проблем. Все приказы разделялись на государственные, ведавшие вопросами внешней и внутренней политики, и дворцовые – судебные, финансовые и административные. Стоявшие во главе приказа люди назывались судьями – теми, кто имел право принимать решения. Делопроизводством приказа и даже самими приказами наряду с боярами часто руководили дьяки. Непосредственное делопроизводство велось подьячими.

С XV века дьяки – начальники и письмоводители канцелярии великого князя и царя, крупных вельмож, монастырей, городские, земские – стали членами правительственной администрации. За службу они получали денежное жалованье и «верстались» поместным окладом. Как грамотные люди дьяки пользовались особым доверием царя и постепенно набирали силу – «так сильны при государе были, что бояре без их согласия ничего делать не могли». В начале XVI века дьяки составляли весь аппарат Боярской думы, дворца и приказов. В конце XVII века в обязанности 180 дьяков входило: «в приказах с боярами и прочими судьями сидели и дела слушали и приговаривали обще, а оные приговоры крепили и помечали и указы заверяли они дьяки, одни». Дьяки составляли особый класс служащих, состоявший по преимуществу из лиц низкого происхождения. Их ряды до указа 1641 года беспрепятственно пополнялись не только детьми духовенства, но и даже посадскими и крестьянскими, «торговыми и пашенными людьми». Дьяки могли дослужиться до думного чина, до окольничьего и даже боярина, войти в состав дворянства. Создавшаяся наследственная приказная бюрократия особенно усилилась в период правления Ивана IV, высшее сословие часто испытывало на себе силу и влияние приказных дьяков.

Подьячие – низшие чины приказной администрации, под началом дьяков вели все делопроизводство в приказах. Подьячие делились на старших, средней статьи и младших, получали денежное, хлебное, а иногда и поместное жалованье. К концу правления Петра подьячих в государственных учреждениях заменили канцеляристы и копиисты. Старшие подьячие вместе с дьяками руководили составлением документов; средние готовили их тексты, наводили справки в архиве приказа; младшие переписывали документы набело. «Площадные подьячие» исполняли обязанности нотариусов и адвокатов. Труд приказных служащих оплачивался плохо, и они жили за счет «приношений» посетителей.

В приказе работали от 3 до 400 человек, большое количество приказов размещалось на Ивановской площади в московском Кремле, в просторных избах из 2–3 срубов. Изба отапливалась глиняными печами, а двери и слюдяные окна для тепла были обиты сукном и войлоком. Простые сосновые столы и скамейки составляли всю обстановку приказа. Дела хранились в лубяных и осиновых коробах. Горница, где сидели судьи-бояре и дьяки, была обставлена лучше. Просители ждали своей очереди в сенях и на крыльце. Рабочий день в приказах продолжался до 12 часов, работали и в праздники, но несмотря на это приказы были завалены тысячами нерешенных дел – делопроизводство было чрезвычайно сложным и запутанным. Русский историк С. Веселовский писал в начале ХХ века:

«Душой и главным рычагом всей приказной системы был царь. Вся она основана на предположении личного участия царя в управлении; приказные судьи и дьяки – только приказчики царя. Все их полномочия определяются им, и вся их деятельность проходит под его личным присмотром. Государь входит во все детали управления, судит, присматривает за своими казначеями и везде руководит.

С течением времени, по мере роста государства, умножения и усложнения дел, личное участие царя в делах становится все затруднительнее, пока не делается во многих отношениях фикцией. Приказной строй лишается своего одухотворяющего начала и начинает разрушаться.

У московских царей не было постоянных контролирующих учреждений, и они всегда больше рассчитывали на частные изветы, жалобы пострадавших и обиженных и на ссоры самих приказных. Внутренний контроль в приказах не был предусмотрен правилами и всецело зависел от предусмотрительности и служебного усердия судей и дьяков».

Приказы имели параллельные и перекрывающиеся функции. Главными являлись Разрядный, Поместный, Посольский приказы и Приказ тайных дел. В разное время существовали приказы Большого дворца, Большой казны, Большого прихода, Великого княжества Литовского, Великой России, Верхней типографии, Владимирской, Галицкой, Костромской, Новгородской, Новой, Устюжской четверти, Городового дела, Денежного и хлебного сбора, Денежной раздачи, Доимочный, Житный, Записной, Золотых дел, Серебряных дел, Иконный, Казанского дворца, Казачий, Солдатский, Казенный, Калмыцских дел, Каменных дел, Книгопечатного дела, Конюшенный, Кузнецких дел, Лифляндских дел, Ловчий, Малороссийский, Мещанского суда, Мушкетного дела, Общественного призрения, Панский, Патриарший, Печатный, Полоняничный, Приказных дел, Рейтарский, Розыскных дел, Рудного сыска, Сбора доточных людей, Сбора немецких кормов, Сбора пятинных и запросных денег, Сбора ратных людей, Сбора стрелецкого хлеба, Смоленский, Соборного дела, Сокольниий, Судный, Счетный, Сыскных дел, Разбойный, Хлебный, Царевой мастерской палаты, Челобитный, Ямской. Иностранные дипломаты докладывали начальству:

«Во всех приказах находится очень много писцов, пищущим красивым почерком и довольно хорошо обученных счетному искусству. Для счета они употребляют косточки для слив, которые каждый имеет при себе в небольшом кошельке. Брать подарки, правда, запрещено всем под угрозою наказания кнутом, но втайне это все-таки происходит. Особенно писцы охотно берут «посулы», благодаря которым часто можно узнавать и о самых секретных делах, находящихся в их руках. Иногда они даже сами идут к тем, кого данное обстоятельство касается, и предлагают им за некоторое количество денег открыть дела. При этом писцы часто допускают грубый обман, сообщая вымышленное вместо истинного, частью из боязни опасности для себя в случае, если дело выйдет наружу, частью же вследствие незнания дела».

Порядок работы в приказах регламентировался не правовыми нормами, а обычаями и прецедентами. «Приказные люди» фактически самостоятельно определяли проведение в жизнь указаний правительства. Судьба государственной политики во многом зависела от ее соответствия интересам дьяков и подьячих. Последствия для страны были ужасающи, даже возникла проблема сохранения национального суверенитета. Вся Европа знала о «московской волоките» – взятки давали не только тем, кто обеспечивал принятие нужных решений, но и тем, кто мог просто помешать, потому что им не дали «посул».

11 декабря 1717 года Петр I подписал указ «О штате коллегий и времени открытия оных» – через год уставы и штатное расписание коллегий были подготовлены. Указ от 12 декабря 1718 года установил функции коллегий. Распределение дел между коллегиями было проведено четко и ясно. Три коллегии – иностранных дел, военная и адмиралтейская – ведали внешними и военными делами. Три коллегии – камер, штатс, ревизион – управляли государственными финансами. Три коллегии – мануфактур, берг, коммерц – стояли во главе промышленности и торговли. Судебными делами ведала юстиц-коллегия.

Коллегия иностранных дел стала органом управления внешними ношениями, ведала «всякие иностранные и посольские дела».

Военная коллегия, ставшая центральным органом военного управления в России, начала действовать с 1 января 1720 года. По указу от 3 июня 1719 года она состояла из президента и вице-президента, генералов-советников и офицеров-асессоров. При Военной коллегии работала канцелярия во главе с обер-секретарем, разделявшаяся на повытья и ведавшая комплектовавшем, организацией и службой войск. Действовали артиллерийская экспедиция, судил генерал-аудитор. Прокурор и генерал-фискал осуществляли явный и тайный надзор.

Независимо от Военной коллегии работали канцелярия генерал-фельдцейхмейстера; кригс-комиссариат, занимавшиеся снабжением и инспектированием войск, устройством госпиталей; провианское ведомство. Их подчинили военной коллегии в 1736 году.

Адмиралтейств-коллегия, высший орган управления морским ведомством в России, была учреждена Петром Первым 12 декабря 1718 года – «ведать флот со всеми морским воинскими служителями, к тому принадлежавшими морскими делами и управлениями». В своей деятельности Адмиралтейств-коллегия руководствовалась Морским регламентом и Регламентом об управлении адмиралтейства и верфи». В ее состав входили Адмиралтейская и Военно-морская канцелярии, Канальная, Мундирная, Вальдмейстерская, Академичсекая конторы, Партикулярная верфь.

Адмиралтейств-коллегия руководила строительством военных кораблей, их вооружением, строительством портов, гаваней и каналов, подготовкой морских офицеров, ведала верфями, военно-морскими крепостями, канатными и полотняными фабриками, занималась подготовкой и комплектованием экипажей кораблей.

Камер-коллегия по указу от 11 декабря 1719 года являлась органом управления государственными доходами, ведала казенными соборами, сбором пошлин и недоимок, наблюдала за исполнением натуральных повинностей, за хлебопашеством, собирала информацию о рынках и ценах, контролировала монетные дворы. Камер-коллегия имела местные органы – конторы камерирских дел и земских комиссаров.

Штатс-контор-коллегия ведала государственными финансами, осуществляла контроль за государственными расходами, бала главным «отделом кадров» для императорского двора, коллегий, губерний, провинций.

Ревизион-коллегия стала органом государсвтенного контроля, осуществляла финансовый контроль за использованием государственных денег – «ради порядочного в приходе и расходе исправления и ревизии всех счетных дел». Все государственные органы ежегодно посылали ревизорам выписки из своих приходных и расходных книг. Ревизион-коллегия за финансовые преступления судила проворовавшихся чиновников.

Камер-коллегия осуществляла сбор денег и планировала бюджет, Штатс-контор-коллегия вела государственные расходы, Ревизион-коллегия осуществляла надзор и контроль – ранее все эти три функции имели все приказы со всеми вытекающими из этого последствиями.

Берг-коллегия управляла важнейшим горным ведомством. Мануфактур-коллегия управляла казенной промышленностью. Коммерц-коллегия управляла внутренней и внешней торговлей, осуществляла таможенный надзор, контролировала правильность мер и весов, занималась постройкой купеческих судов.

Юстиц-коллегия стала первым в России опытом выделения судебной функции как самостоятельной, руководила губернскими надворными судами, судила по уголовным, фискальным, гражданским делам.

Созданная в 1722 году Малороссийская коллегия по указу «ограждала малороссийский народ от неправых судов и утеснений налоговых», осуществляла на Украине судебную власть и собирала налоги.