Теория права и государства Бошно Светлана
• принимается в специальной процедуре;
• регулирует общественные отношения;
• издается управомоченными органами и лицами;
• гарантируется принудительной силой государства;
• имеет форму и структуру, установленные нормативным правовым актом;
• официально опубликован.
Рассмотрим основополагающие признаки нормативного правового акта.
Это письменный официальный документ, имеющий внутреннюю структуру, соответствующую правилам законодательной техники. Правовой акт отличается четким языком, использованием специальных терминов, наличием установленных реквизитов (дата, номер, наименование и т. п.).
Правовой акт издается уполномоченными субъектами . Их правомочие на издание актов устанавливается конституцией, законами, иными актами. Каждому субъекту предоставлена определенная форма (формы) акта, в которую он воплощает свои предписания (например, Президент Российской Федерации издает только указы).
Правовой акт издается субъектами в пределах их компетенции, которая установлена в соответствующих юридических нормах. Так, компетенция органов государственной власти разных уровней в общих чертах определена в статьях 71, 72 и 73 Конституции РФ.
ЗАКОН ГЛАСИТ
12 декабря 1993 года
КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
СТАТЬЯ 90
1. Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения.
СТАТЬЯ 115
1. На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
Правовой акт выражает волю определенной социальной группы. В нем закрепляются цель и задачи, на решение которых он направлен, а также выражены соответствующие социальные интересы.
Правовой акт входит в единую систему законодательства, осуществляя правовое регулирование в соответствии с едиными целями и задачами.
Акт предназначен для регулирования общественных отношений . Это достигается разными способами и методами, путем запретов, обязываний и дозволений, с использованием различных юридических средств.
Нормативность является важнейшим признаком нормативных правовых актов. Это основополагающее свойство для права в целом, так как именно через него реализуется социальная ценность права, его регулятивные свойства.
ЗАКОН ГЛАСИТ
28 июня 2004 года № 5-ФКЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН
О РЕФЕРЕНДУМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
СТАТЬЯ 83. Вступление в силу и юридическая сила решения, принятого на референдуме
1. Решение, принятое на референдуме, вступает в силу со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией Российской Федерации результатов референдума.
2. Решение, принятое на референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении.
3. Решение, принятое на референдуме, действует на всей территории Российской Федерации.
4. Решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок отмены или изменения такого решения.
Нормативность выражает всеобщность содержания и действия акта, который закрепляет порядок отношений, действующий как угодно долго во времени. Для характеристики нормативного правового акта, оценки его реального действия используется понятие «юридическая сила».
Термин «юридическая сила» имеет несколько значений:
• обязательное соответствие акта, принятого нижестоящим государственным органом, или соответствие акта, принятого нижестоящим органом, акту, принятому вышестоящим государственным органом, или соответствие акта, принятого субъектом федерации, акту, принятому на федеральном уровне;
• место акта в иерархии нормативных правовых актов, соответствие, соподчиненность актов, принятых нижестоящим органом, актам, принятым вышестоящим органом.
Юридическая сила нормативных правовых актов является наиболее существенным основанием их классификации. Она определяет их место и значимость в общей системе государственного нормативного регулирования. Акты вышестоящих органов обладают большей юридической силой, чем акты нижестоящих правотворческих органов. Последние издаются на основе и во исполнение нормативных актов, издаваемых вышестоящими правотворческими органами.
Юридическая сила акта позволяет установить соотносимость и соподчиненность с другими актами, выразить те системные связи и зависимости, которые присущи законодательству в целом и его отраслям, системе законодательства.
Юридическая сила выражается:
• в обязательном соответствии принципам и нормам Конституции РФ;
• в строгом соответствии установленной Конституцией РФ и законом официальной классификации правовых актов;
• в признании обязательной соподчиненности между видами актов – конституция, закон, указ, постановление, приказ, инструкция и т. д. Именно в такой последовательности убывает юридическая сила каждого названного акта и увеличивается поле обязательности для него других актов;
• в установлении иерархической соподчиненности актов государственных органов, занимающих более высокое или низкое место в механизме государства;
• в определении основания и рамок принятия того или иного акта, его содержания. Формулы «на основании», «в соответствии», «во исполнение» выражают эту правовую связь;
• в признании правового акта, игнорирующего установленные юридические зависимости, нарушающим законность и теряющим юридическую силу. Для этого существует набор специальных средств: приостановление действия акта, оспаривание, отмена, признание недействующим или утратившим юридическую силу акта и связанных с ним других актов и порожденных ими правовых последствий.
С понятием юридическая сила нормативных правовых актов непосредственно связано выражение «война законов», которое отражает конфликт юридической силы различных нормативных актов, принятых разными органами государственной власти на различных уровнях государственной иерархии.
Высшую юридическую силу имеет Конституция, которую, исходя из этого критерия, называют основным законом. Меньшей юридической силой обладают федеральные конституционные законы, далее по убыванию юридической силы идут обычные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации. Уменьшение юридической силы является отражением принципа подзаконности, определенного соответствия в построении системы нормативных правовых актов.
Статус основного закона имеют конституционные акты нашего государства, начиная с Конституции 1918 года. Современная российская Конституция в сравнении со своими предшественницами еще более усилила свое учредительное значение как основного закона. Конституция РФ провозглашена актом прямого действия. Применение данного правила пока незначительно, но уже имеют место решения судебных органов с непосредственной ссылкой на конституционные статьи. Юридическая сила Конституции РФ выражается в том, что она выступает юридической основой для всего действующего законодательства. Основополагающие положения Конституции РФ развиваются и детализируются в других нормативных правовых актах, нормы которых должны ей соответствовать.
Реализация и обеспечение этой иерархии, этого соответствия – трудная задача, решаемая как всеми государственными органами, так и специальными механизмами (Конституционным Судом Российской Федерации, иными судебными органами, прокуратурой и др.).
Юридическая сила законов меньше Конституции, но по отношению к иным нормативным правовым актам подзаконного характера они обладают большей силой. Верховенство законов в системе нормативных актов предопределяется тем, что они принимаются представительными органами государственной власти или всенародным голосованием (референдумом). Их высшая юридическая сила выражается в необходимости приведения нижестоящих нормативных актов в соответствие с принятым законом. Закон может быть отменен только тем органом, который его принял.
Система законов также построена по правилам иерархии, предопределяющей различную юридическую силу разных актов. Выглядит эта система следующим образом: законы Российской Федерации о поправках в Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, обычные федеральные законы (включая кодексы, основы), федеральные законы о ратификации и денонсации международных договоров. Законы субъектов Российской Федерации делятся на учредительные (конституции и уставы) и текущие законы.
Подсистемы правовых актов органов местного самоуправления отличаются разнообразием видов нормативных правовых актов. Они могут быть классифицированы по различным основаниям. В зависимости от того, кем они принимаются, кто является субъектом, уполномоченным на издание данного вида нормативных актов, выделяют акты органов законодательной и исполнительной власти.
Исходя из сферы действия установленных нормативными правовыми актами норм, существуют акты общегосударственные и региональные; по отраслям права: гражданские, уголовные, семейные и др.
Нормативные правовые акты по юридической силе разделяют на законы и подзаконные акты.
ЗАКОН ГЛАСИТ
6 мая 2001 года
КОНСТИТУЦИЯ РЕСПУБЛИКИ ТЫВА
от 21.04.21008 № 675 ВХ-2, от 21.04.2008 № 677 ВХ-2,
Статья 8. Система права Республики Тыва
1. Систему права Республики Тыва составляют Конституция Республики Тыва, конституционные законы Республики Тыва, законы Республики Тыва и иные нормативные правовые акты Республики Тыва.
Конституция РФ – основной закон Российской Федерации – предусматривает следующие виды законов: федеральный конституционный закон, федеральный закон, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации. В некоторых субъектах Российской Федерации принимаются уставы, конституционные законы.
Подзаконные акты принимаются в форме указов, постановлений, распоряжений, приказов, инструкций, правил, положений. Запрещено издание нормативных правовых актов в форме писем и телеграмм.
В системе федеральных законов выделяют отдельные разновидности. Так, по порядку разработки и месту в правовой системе выделяют законы текущие и кодифицированные (кодексы). Кодифицированные акты имеют существенную специфику как в процессе их принятия, так и в содержательной части. Кодифицированные акты могут быть как законами, так и подзаконными актами. Ввиду большого значения и существенных отличий кодифицированные акты рассматриваются в настоящем учебнике отдельно.
Укажем лишь, что большое значение имеют кодифицированные акты в форме закона, к которым относится кодекс.
§ 2. Закон: понятие, виды
Закон – это нормативный правовой акт, издаваемый законодательным (представительным) органом или принимаемый путем народного голосования для регулирования важнейших общественных отношений.
Закон обладает признаками, позволяющими выделить его из иных видов нормативных правовых актов. Он представляет собой нормативное выражение воли народа в результате согласования различных социальных интересов. Закон принимается законодательными (представительными) органами в результате законодательного процесса или путем референдума – всенародного голосования. Особое место закона в системе нормативных актов предопределяется тем, что он регулирует наиболее важные общественные отношения, обеспечивает упорядоченное развитие всех значимых сфер жизни общества. Закон обладает наибольшей юридической силой среди других правовых актов и характеризуется наибольшей стабильностью и длительностью существования, действия.
Поскольку законы неодинаковы по своему содержанию, объему и предметам правового регулирования, по соотношению с иными нормативными актами, возможны их различные классификации . Конституция и иные законы могут устанавливать требование о необходимости регулирования каких-либо отношений исключительно при помощи закона. Так, в Гражданском кодексе РФ имеется множество такого рода норм (ст. 24, п. 2 ст. 334).
С учетом федеративной природы России законы делятся на: законы, принимаемые на федеральном уровне, и законы субъектов Российской Федерации.
К сфере регулирования исключительно законом, принимаемым на федеральном уровне , относятся следующие вопросы:
• основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, способы их охраны, юридическая ответственность и иные меры принуждения по отношению к гражданам;
• общие вопросы федеративных отношений в Российской Федерации; порядок выборов Президента Российской Федерации и Государственной Думы, формирования Совета Федерации, их правовой статус;
• порядок ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
• правовые основы экономического, социального и экологического развития Российской Федерации;
• правовое положение средств массовой информации; порядок формирования и расходования федерального бюджета;
• федеральные налоги и сборы;
• общие вопросы национальной безопасности;
• порядок введения режима чрезвычайного и военного положения;
• уголовная ответственность и уголовный процесс, порядок исполнения уголовных наказаний;
• судоустройство, прокурорский надзор, адвокатура и ряд других вопросов.
В статье 72 Конституции РФ установлены предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов. Из отраслей права к совместному ведению относятся административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Также определены предметные области для совместного правового регулирования: вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами и другие вопросы.
Предметы правового регулирования законов субъектов Российской Федерации не перечислены. Из статьи 73 Конституции РФ следует, что все предметы, которые не входят в исключительное ведение Российской Федерации и совместное ведение субъектов Федерации, составляют предмет правового регулирования законов субъектов Российской Федерации.
ЗАКОН ГЛАСИТ
12 декабря 1993 года
КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
СТАТЬЯ 76
1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.
Разделение предметов ведения предназначено в том числе для определения компетенции органов государственной власти в сфере правотворчества. Предмет ведения федерации составляют те общественные отношения, которые регулируются только федеральными актами. Субъекты федерации не в праве в данной сфере иметь собственное правовое регулирование.
Предметы совместного ведения регулируются совместно органами власти федерации и субъектов. Большей юридической силой в данной сфере обладают федеральные акты. Субъекты федерации издают акты, в соответствии и на основании актов федерального законодательства.
По предметам ведения субъектов РФ их органы государственной власти обладают всей полнотой власти, которую реализуют путем издания соответствующих нормативных правовых актов.
В системе нормативных правовых актов любого государства особое место занимает конституция. Ее особенность состоит в том, что в ней закрепляется баланс социальных интересов, формулируются основополагающие положения, которые должны служить консолидации общества. Конституция – это закон, обладающий высшей юридической силой и регулирующий основы организации государства и общества, а также основы взаимоотношения государства и гражданина. Она обладает учредительным характером: предписания выступают в качестве первоосновы, определяют содержание абсолютно всех иных нормативных правовых актов государства. Конституция имеет особый предмет правового регулирования – наиболее важные общественные отношения.
Основополагающим юридическим свойством конституции является ее верховенство в системе нормативных правовых актов. Это означает, что любой правовой акт должен ей соответствовать. Конституция должна обеспечивать целостность, единство, не противоречивость всей системы правовых актов.
Первая Конституция в России была принята в 1918 году, последующие были приняты в 1925, 1937 и 1978 годах. Действующая Конституция РФ была принята 12 декабря 1993 года всенародным голосованием (референдумом). Этот документ как по форме, так и по содержанию существенно отличается от своих предшественниц. Так, приоритет прав и свобод человека, как основной принцип правового государства, выразился в том, что соответствующая глава в тексте Конституции предшествует главам об органах государственной власти. Принципиальные изменения произошли в системе нормативных правовых актов: большая часть из них появилась впервые. Так, советскому законодательству не был известен ни федеральный, ни федеральный конституционный закон. Рассмотрим систему нормативных правовых актов.
Закон Российской Федерации о поправках к Конституции РФ – это особый акт, имеющий и содержательные и процедурные отличия. Особенности порядка принятия данного акта установлены Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Так, круг лиц и органов, имеющих право вносить такого рода акты в Государственную Думу гораздо уже, чем для иных законов. Ограничено содержание этих правовых актов: законом Российской Федерации можно вносить поправки только в главы 3–8 Конституции РФ. Особенностью данного закона является также процедура его одобрения субъектами Российской Федерации. Принятая поправка подлежит внесению в текст Конституции РФ Президентом Российской Федерации. В месячный срок со дня вступления в силу такого закона Конституция РФ с внесенными в нее поправками должна быть официально опубликована. Приятие таких законов – редкость, так как Конституция пользует особой правовой защитой и гарантирует устойчивость правопорядка и законности. В 2008 году были приняты поправки в статьи 81 и 96 Конституции с целью изменения срока полномочий Президента РФ на 6 лет, а депутатов Государственной Думы – на 5 лет. В статью 103 Конституции была внесена поправка с целью установления ежегодного отчета Правительства перед Государственной Думой.
ЗАКОН ГЛАСИТ
30 декабря 2008 года № 7-ФКЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ЗАКОН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ПОПРАВКЕ К КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О КОНТРОЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЯХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ В ОТНОШЕНИИ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
СТАТЬЯ 1
Внести в Конституцию Российской Федерации, принятую всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (Российская газета, 1993, 25 декабря), следующие изменения:
1) в части 1 статьи 103:
а) дополнить новым пунктом «в» следующего содержания:
«в) заслушивание ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;»;
б) пункты «в» – «ж» считать соответственно пунктами «г» – «з»;
2) пункт «а» части 1 статьи 114 изложить в следующей редакции:
«а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;».
Федеральные конституционные законы принимаются для регулирования наиболее важных общественных отношений, прямо указанных в Конституции РФ. Значительную их часть составляют акты о статусе важнейших государственных институтов и органов – это законы о Правительстве Российской Федерации, об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, о Конституционном Суде Российской Федерации и некоторые другие. Другая разновидность конституционных законов регулирует государственно-правовые состояния, например закон об условиях и порядке введения чрезвычайного и военного положения на территории Российской Федерации.
С помощью федеральных конституционных законов может изменяться состав Российской Федерации, регламентироваться принятие в Федерацию новых субъектов и решение других вопросов федеративного строительства. Федеральные конституционные законы в соответствии со статьей 76 Конституции РФ имеют верховенство над федеральными законами.
Конституционные законы принимаются в особом порядке при условии наличия квалифицированного большинства, т. е. не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. В определении предметов, по которым могут приниматься конституционные акты, имеют место буквальный и расширительный подходы. Адекватное (буквальное) понимание состоит в том, что для принятия федерального конституционного закона необходимо прямое указание этого в Конституции РФ с точным наименованием закона, как сделано, например, в части 3 ст. 118 Конституции РФ. В соответствии с расширительным подходом количество конституционных законов может быть увеличено путем выделения особо важных предметов. Так, например, предполагается принятие в форме конституционного акта закона о Федеральном Собрании.
Наиболее многочисленную группу составляют федеральные законы, которые регулируют вопросы статуса государственных органов, объединений граждан, категорий населения, демократических институтов. Например, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», «О бюджетной классификации Российской Федерации».
Достаточно многочисленны тематические федеральные законы, посвященные регулированию отдельных сфер государственной и общественной жизни, тех или иных видов деятельности. Например, федеральные законы «О порядке внесения поправок к Конституции Российской Федерации», «Об акционерных обществах», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «Об организации страхового дела в Российской Федерации».
Кодекс выступает как основной законодательный акт в той или иной сфере, с ним находятся в своеобразном соотношении другие акты данной отрасли права, законодательства. Нормы кодекса являются приоритетными при регулировании общественных отношений нормами актов своей отрасли.
Понятие основ законодательства, основ, основных принципов предопределено федеративной природой России, наличием двух правовых систем, делением предметов ведения на исключительные и совместные. Они издаются по вопросам, составляющим предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, например Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Подробнее основы законодательства рассмотрены в качестве одного из видов кодифицированного акта.
Федеральные законы о ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации принимаются в соответствии со статьей 106 Конституции РФ. Особенность этих актов состоит в том, что в результате их принятия международные акты включаются в отечественную правовую систему. В соответствии с пунктом 4 ст. 15 Конституции РФ, ратифицированные международные договоры имеют приоритет над внутренним законодательством. Таким образом, данный документ, являющийся по форме федеральным законом, имеет верховенство над иными федеральными законами. Тексты международных договоров в форме законов публикуются в «Собрании законодательства Российской Федерации», в форме договоров – в Бюллетене международных договоров.
Закон субъекта Российской Федерации – нормативный правовой акт, принимаемый законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, конституцией или уставом субъекта Российской Федерации и регулирующий основные вопросы государственного, экономического и социального развития, находящиеся в ведении субъекта Федерации и в совместном ведении. Такого рода акты должны соответствовать федеральным законам, регулирующим данную сферу. Например, на федеральном уровне принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». На основании данного закона и в соответствии с ним большинство субъектов Федерации приняли свои акты, в частности закон Рязанской области «О местном самоуправлении в Рязанской области».
В действующем законодательстве широко представлены законы и с иными, уже устаревшими наименованиями, например, законы СССР, РСФСР, законы Российской Федерации. Это обусловлено переходным периодом в реформировании законодательства. Создание новой российской государственности в 1993 году началось не с нуля, а на довольно разработанном законодательном поле. Многие акты СССР и РСФСР до сих пор не отменены и продолжают действовать. Другие же акты не действуют в силу того, что предмет их правового регулирования перестал существовать. Такова судьба актов о советских органах государственной власти. Законодатель, не отменяя законы, установил общую формулу их действия, которая закреплена пунктом 2 раздела второго Конституции РФ: «Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации». При сохранении действия указанные акты с устаревшими наименованиями считаются равными по силе федеральным законам.
§ 3. Подзаконные нормативные правовые акты
Подзаконные акты – это разновидность нормативных актов, которые принимаются в соответствии с законом, на основании его и не должны противоречить ему.
Подзаконные нормативные правовые акты обладают рядом специфических признаков.
Подзаконные правовые акты должны приниматься компетентными органами. Полномочие на их издание устанавливается в других актах. Одновременно устанавливаются формы актов и предметы, по которым они могут издаваться. Так, например, ключевые позиции правотворчества федеральных органов исполнительной власти установлены в подзаконном акте – постановлении Правительства Российской Федерации. Законы, как правило, устанавливают общие ограничительные формулировки с целью детализировать те вопросы, которые могут регулироваться исключительно законами. Эту роль более качественно мог бы выполнить Федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», но он пока не принят.
ЗАКОН ГЛАСИТ
Утверждены
постановлением Правительства
Российской Федерации
от 13 августа 1997 г. № 1009
ПРАВИЛА ПОДГОТОВКИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ИХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ
1. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (далее именуются – нормативные правовые акты) издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.
2. Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.
Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.
Подзаконные акты связаны с законами . Они выполняют функцию расширительного толкования законодательных норм. Для понимания сущности подзаконного акта важно установить характер его связи с законом, который выражается в таких юридических формулах, как «на основании и во исполнение закона», «не должны противоречить закону», «в соответствии с законом». Формулировка «на основании и во исполнение закона» означает, что подзаконные акты по отношению к закону занимают подчиненное положение и основанием их издания является закон. С точки зрения хронологии это означает определенную последовательность издания актов разной юридической силы: сначала закон, затем – подзаконный акт.
Соотношение, установленное формулировкой «не должны противоречить закону», оставляет большую степень свободы правотворческого органа: он может принять подзаконный акт и в отсутствие закона. Главное, чтобы после принятия законодательного акта подзаконный акт немедленно проверялся на предмет его соответствия закону. В случае противоречия между законами и подзаконными актами действуют нормы первого. Формулировки «на основании» и «во исполнение» представляют собой временные характеристики и означают первоочередное принятие закона, а затем – подзаконного нормативного правового акта.
Формула «должны соответствовать закону» также предполагает первоначальное издание акта более высокой юридической силы – закона. Затем в его развитие принимаются подзаконные акты.
Подзаконные нормативные акты подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию . Эти процедуры взаимосвязаны и являются обязательными для актов, затрагивающих права и свободы граждан или носящих межведомственный характер. Государственная регистрация осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации. Процедура оканчивается присвоением номера, который служит средством идентификации нормативного правового акта.
Правовое регулирование порядка опубликования складывалось в несколько этапов. Первоначально был установлен факт необходимости такого опубликования. Официальным опубликованием считалось доведение актов тем или иным способом до всеобщего сведения. Затем были установлены печатные издания, в которых осуществляется официальное опубликование. К ним относятся «Российская газета», «Собрание законодательства Российской Федерации», «Бюллетень нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Текст документа размещается в информационной «Системе».
Подзаконные акты характеризуются упрощенным, в сравнении с законом, порядком принятия. Особенно это очевидно для единоличных актов должностного лица. Но даже для актов коллегиального происхождения (например, постановлений) правотворческий процесс более прост в сравнении с законодательным, что позволяет оперативно решать вопросы управления и хозяйствования.
Система подзаконных нормативных правовых актов построена по правилам иерархии . Основана такая система на положении органа, издавшего правовой акт, в общей системе органов государственной власти. Кроме того, схематично иерархия актов установлена в Конституции РФ. Так, конституционно определена большая юридическая сила указов Президента Российской Федерации в сравнении с постановлениями Правительства Российской Федерации. Акты федеральных органов исполнительной власти должны соответствовать постановлениям Правительства Российской Федерации. На основании статьи 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» высший орган исполнительной власти имеет право отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие.
Подзаконные акты отличаются разнообразностью и неоднородностью . Федеральные органы государственной власти не ограничивают себя разнообразными формами, которые им прямо разрешены (постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения). Так, например, издаются директивы, обращения, призывы, наставления и др.
Для некоторых сфер общественных отношений существуют ограничения принятия подзаконных нормативных правовых актов. Так, например, для издания подзаконного акта, содержащего нормы гражданского права, требуются специальные полномочия, предусмотренные либо в виде компетенции данного органа, либо в виде прямого поручения, адресованного органу власти законом, указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской Федерации. Идея ограничения предметов, по которым могут издаваться подзаконные правовые акты, актуальна не только для гражданского права. Большинство действующих кодексов имеют нормы, отражающие указанную позицию. Таким образом, ограничение подзаконного правотворчества прибрело общеправовой характер.
Указ нормативного характера – это подзаконный правовой акт, которым должное лицо в соответствии с законом и на его основе, в пределах своей компетенции устанавливает предписания, адресованные неопределенному кругу лиц. Выделяют следующие виды указов: чрезвычайные и обыкновенные, которые разделяются на технические (административные) и юридические. Технические (административные) указы являются ненормативными (индивидуальными). Ненормативные акты (указы и распоряжения) представляют собой акты правоприменительные, так как созданы в соответствии с законным полномочием и адресованы конкретным людям, и могут быть продемонстрированы на примере указов по кадровым вопросам.
Юридические (нормативные) указы определяют права и обязанности неопределенного круга лиц, они предназначены для длительного и многократного применения. Указное правотворчество должно основываться на законе.
Юридические (нормативные) указы принимаются при условии, что они не должны противоречить законам. Они должны развивать положения законов, определяя подробности, в законах не предусмотренные.
Наибольшей юридической силой в системе подзаконных нормативных правовых актов обладают указы Президента Российской Федерации . Они издаются по вопросам компетенции главы государства, которые установлены Конституцией РФ. Указы Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на территории всей страны, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Акты Президента Российской Федерации могут быть нормативными и ненормативными.
Постановление – нормативный правовой акт, издаваемый высшими органами исполнительной власти, предназначенный для регулирования вопросов государственного управления, хозяйственной деятельности, организации деятельности нижестоящих органов исполнительной власти.
Постановления Правительства Российской Федерации издаются на основании Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации. Они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, но могут быть отменены Президентом Российской Федерации в том случае, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации (ст. 115 Конституции РФ).
Исполнение постановлений Правительства Российской Федерации обеспечивается в пределах предметов ведения и полномочий Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. В пределах этих полномочий органы исполнительной власти Федерации и ее субъектов образуют единую систему.
Правила — это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок, последовательность и содержание действий субъектов права, направленных на определение специальных сторон деятельности, на решение технических, процедурных вопросов, например, Правила утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения.
Инструкция – это нормативный правовой документ, издаваемый с целью определения, разъяснения порядка применения вышестоящего нормативного правового акта; в нем осуществляется детальное регулирование поведения субъектов права по поводу конкретных объектов. Например, Инструкция о порядке заполнения, выдачи и учета удостоверений ветеранов Великой Отечественной войны.
Положение – это кодифицированный нормативный правовой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, систему однородных органов, организаций. Типичный пример данного вида актов: положение о квалификационных коллегиях судей.
Приказ – это локальный организационно-распорядительный правоприменительный акт властного субъекта (начальника, руководителя) подчиненным, зависимым от него лицам, издаваемый на основе принципа единоначалия. Например, приказ о приеме на работу в определенную организацию – это индивидуальный акт. Нормативным будет приказ Минфина России «О порядке осуществления федеральными бюджетными учреждениями операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности».
Распоряжение – это индивидуальный правоприменительный акт, принимаемый органами государственной власти на основе и во исполнение нормативного правового акта для решения отдельных вопросов. Например, распоряжение Росавиации «О совершенствовании процедур регистрации гражданских воздушных судов авиации общего назначения».
К подзаконным правовым актам относятся также акты органов местного самоуправления, которые в пределах своей компетенции также вправе создавать нормативные правовые акты, например, такие как решения, распоряжения, приказы муниципалитетов, советов и других муниципальных органов. Наибольшей юридической силой в данной системе обладают уставы муниципальных образований. Акты муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливают обязательные нормы права для населения соответствующих территорий. Этими актами устанавливается также статус органов и должностных лиц, порядок их формирования, полномочия, порядок управления муниципальной собственностью, правила общественного порядка и иные нормы местного значения.
§ 4. Кодифицированные нормативные правовые акты
В системе законодательства традиционно центральное место занимают кодифицированные акты. Их особенности и значение находятся в нескольких плоскостях. С одной стороны, они должны выполнять роль фундамента, основы законодательства. На основе их норм возникают текущие законы и подзаконные акты. С другой стороны, эти акты принимаются особым способом, получившим название кодификация.
Кодифицированная форма используется для целостной регламентации отрасли права, комплексного законодательного регулирования общественных отношений в отдельной области. Кодификация отражает более высокую меру концентрации нормативного материала в той или иной сфере общественных отношений.
Особенность кодифицированных актов состоит в том, что они занимают центральное место в отрасли или институте права . Эту роль кодифицированный акт выполняет в силу того, что он содержит всю или основную массу соответствующих норм, например Жилищный кодекс РФ. Для обширных отраслей права кодекс (например, Гражданский кодекс РФ) выполняет роль фундамента, основы иных актов, которые возникают только на основании его разрешения или указания. Эти положения очень высоко поднимают планку требований к кодифицированным актам. Современные акты, и не только положения, уставы, но и кодексы, не выдерживают такого уровня требований.
Текущее и кодифицированное законодательство отличается своими целями . При текущем правотворчестве законодатель ставит своей целью решение назревших конкретных вопросов политической, экономической, культурной жизни, тогда как при кодификации – кроме того, цель состоит в упорядочивании ранее изданных норм по всему кругу вопросов данной отрасли законодательства. Важным условием кодификации является также подготовленность законодательства для кодификации, определенная степень его разработанности. Это означает, что акты, подлежащие кодификации, должны представлять собой определенную, твердо сложившуюся группу, обладающую свойствами отрасли права.
Кодифицированные акты создаются с использованием специфических правил законодательной техники . Они характеризуются большим объемом (например, в четырех частях Гражданского кодекса РФ содержится 1551 статья), сложной структурой, внутренней согласованностью и высоким уровнем обобщенности нормативных предписаний.
Процедура кодификации более емкая и продолжительная, нежели обычный правотворческий процесс. В идеальном варианте эти работы включают ревизию действующего законодательства по предмету кодификации с целью выявления норм, требующих отмены или изменения. Таким образом, одновременно осуществляются два процесса: принятие нового акта и приведение иных актов в соответствие с ним. Вследствие соблюдения указанных условий результат кодификации действует достаточно продолжительный период времени, обеспечивая устойчивость общественных связей.
Таким образом, кодифицированные документы выделяются в системе нормативных правовых актов по содержательным и процессуальным основаниям.
Виды кодифицированных актов достаточно разнообразны: положение, устав, модельный закон, основы законодательства, кодекс, правила и др.
Положение представляет собой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, системы однородных органов, организаций.
Устав – это комплексный нормативный акт, регулирующий правовое положение определенных органов и организаций либо ту или иную форму государственной, в первую очередь хозяйственной, деятельности (Устав железнодорожного транспорта РФ, Устав автомобильного транспорта РСФСР). Устав может выполнять роль учредительного документа, в котором формулируются основные нормы, определяющие правовой статус ряда субъектов Российской Федерации, структуру, полномочия и организацию деятельности их государственных органов.
Учредительные акты субъектов Российской Федерации с наименованием «устав» негативно воспринимаются, так как они выступают формальным доказательством неравенства субъектов. Республики – субъекты Федерации принимают конституции, а другие субъекты, например, края и области – уставы. Однако термин «конституция» куда более значителен в сравнении с «уставом».
Модельный закон – вид кодифицированного акта, который представляет собой типовой документ, содержащий рекомендации для деятельности нижестоящих органов законодательной власти, варианты возможных правотворческих решений.
ЗАКОН ГЛАСИТ
Одобрен
на заседании Научно-методического совета
при Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации
27 октября 1998 года
МОДЕЛЬНЫЙ ЗАКОН О ПОРЯДКЕ ОТЗЫВА ДЕПУТАТА ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Настоящий Закон в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законом субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении в субъекте Российской Федерации и другими законами субъекта Российской Федерации определяет порядок отзыва депутатов представительного органа местного самоуправления субъекта Российской Федерации (далее – депутатов, депутата).
СТАТЬЯ 1. Право отзыва
1. Право отзыва депутата избирателями является одним из средств контроля избирателей за осуществлением депутатом своих полномочий, закрепленных законодательством.
Модельный закон может использоваться для унификации, достижения максимального единства правовых систем, государственных образований, входящих в состав федерации, государств – участников конфедерации.
Этот документ выделяется из числа кодифицированных актов. Во-первых, использование термина «закон» в данном контексте является условностью, так как законодатель, как правило, в создании модельных актов не участвует. Такие документы вообще не являются нормативными, не имеют властной природы, они носят рекомендательный, направляющий характер. Во-вторых, очевидна их систематизирующая роль. Принципиальная особенность модельных законов в том, что они не возникают в результате систематизации, а сами эти документы выполняют систематизирующую роль, поскольку на их основе могут возникнуть единообразные нормативные правовые акты.
Сфера регулирования модельных законов достаточно широка. Разрабатываются подобные документы разными органами и лицами, в том числе учеными, научными коллективами, органами государственной власти, экспертными и аналитическими организациями, внутригосударственными и международными инстанциями.
Особую разновидность кодифицированных федеральных законов образуют основы законодательства, основы, основные принципы. Основы законодательства – это кодифицированный нормативный правовой акт, определяющий общие принципы регулирования тех или иных общественных отношений, наиболее существенные условия их применения. Поскольку основы законодательства представляют собой разновидность кодифицированных актов, то это предъявляет особые требования к их содержанию, объему и сфере регулирования, направленности на объединение действующих норм.
В основах объединяются такие общие, обязательные для территории всей страны правовые положения, на основе которых и во исполнение которых принимаются законы и иные нормативные правовые акты.
Наличие основ в советском государстве предопределялось тем, что правовое регулирование разделялось на два уровня. На общегосударственном уровне принимались основы законодательства Союза ССР и республик, а союзные республики в их развитие принимали кодексы. Например, Основы уголовного законодательства Союза ССР и республик (1991 г.) развивались в общесоюзных уголовных законах о воинских и государственных преступлениях, а затем – в уголовных кодексах союзных республик.
Как правило, основы законодательства создавали базис отрасли права, например, Основы законодательства о земле (1990 г.) содержали принципиальные положения земельного законодательства, жилищного законодательства – жилищного права. Но были и другие основы, предмет правового регулирования которых составляли общественные отношения, имеющие в момент их принятия большое общегосударственное значение, например Основы законодательства об аренде (1989 г.), об индексации доходов населения (1991 г.) и некоторые другие.
В результате кодификации конца XX – начала XXI века большая часть основ советского периода прекратила действие. Действуют следующие основы законодательства: об охране здоровья граждан (1993 г., в ред. 2004 г.), об архивном фонде (1993 г.), о нотариате (1993 г., в ред. 2004 г.), о культуре (1992 г., в ред. 2003 г.), основы гражданского законодательства (1991 г., в ред. 2001 г.). Имеются основы законодательства в международной практике правотворчества, например Решение от 10 февраля 1995 года «Об основах таможенных законодательств участников СНГ». Межгосударственные основы тяготеют к модельным законам.
Таким образом, основы законодательства – это федеральный закон, устанавливающий основополагающие, принципиальные, общие положения по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, которые должны развиваться и конкретизироваться в нормативных актах, принимаемых субъектами Российской Федерации. В системе права у основ имеется особое предназначение. Вокруг них формируются отрасли, реже – институты права. Основы выполняют отраслеобразующую роль путем установления основных принципов регулирования, важнейших понятий, используемых в соответствующей сфере. Есть основания полагать, что дальнейшее совершенствование государственного устройства, федеративных отношений, правотворческих процедур окажет воздействие на основы законодательства. Они займут подобающее им место концептуальных документов по предметам совместного ведения.
Наиболее известной разновидностью кодифицированных актов, бесспорно, является кодекс. Определенную роль в этом сыграло созвучие слов «кодификация» и «кодекс», что популяризирует последний. На латыни кодекс означает – книга . Кодекс – это систематизированный свод актов, правил и норм, который единообразно регулирует определенную сферу общественных отношений. Кодексы могут быть подвергнуты классификации по разным основаниям. Так, например, по отраслевому признаку кодексы подразделяются на отраслевые и комплексные (межотраслевые).
Отраслевые кодексы регулируют конкретную сферу общественных отношений, определяющую деление права на отрасли и институты (Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ и др.).
Комплексные кодексы систематизируют нормы, которые собраны вместе не по отраслям права, а по иным основаниям (сфера государственной деятельности, отрасль хозяйства или социально-культурного строительства) и объединены компетенцией, общими принципами регулирования (Лесной кодекс РФ, Кодекс торгового мореплавания РФ и др.).
В зависимости от предмета правового регулирования выделяют кодексы материальные (Гражданский кодекс РФ) и процессуальные (Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ). Большая часть кодексов описывает необходимое, желаемое, допустимое поведение. В таком положительном подходе правонарушения представляют собой несоблюдение правовых норм положительного содержания (Трудовой кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ). Некоторые кодексы, наоборот, имеют исключительно репрессивный характер. Они описывают недопустимое, противоправное поведение и устанавливают меры юридической ответственности (Уголовный кодекс РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях).
С точки зрения законодательной техники кодекс отличается достаточно сложной структурированной системой. Нормативные понятия, принципы и предписания отдельных правовых институтов объединяются в параграфы, главы, разделы, подразделы, части. Основу для регулирования отдельных институтов могут создавать нормы, объединенные под названием «общие положения» или «основные положения», которые обычно являются начальными статьями всего кодекса или его частей, разделов.
Особую важность для характеристики кодексов играет устойчивость, сформированность общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования данного акта.
§ 5. Действие нормативных правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц
Действие нормативного правового акта во времени , как правило, связывается с моментом его опубликования. Это основное правило установлено статьей 15 Конституции РФ, в соответствии с которой неопубликованные законы не могут применяться. Иные нормативные акты подлежат обязательному опубликованию, если они затрагивают права и свободы человека или носят межведомственный характер.
ЗАКОН ГЛАСИТ
30 ноября 1994 года № 52-ФЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
Читать бесплатно другие книги:
