Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия Кондрат Елена
1. В составе глубинных реформ государственного сектора (Австралия, Великобритания, Новая Зеландия).
2. В рамках отдельных программ частичной модернизации системы управления государственными финансами, не затрагивающих фундаментальные основы системы управления (Германия, Дания, Ирландия, Канада, Норвегия, США, Нидерланды, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция).
В странах, наиболее преуспевших в деле модернизации управления государственными и муниципальными финансами, таких как Австралия, Великобритания, Канада, Новая Зеландия и США, созданы мощные инструменты для «привязки» результатов деятельности органов власти на различных уровнях бюджетной системы к стадиям бюджетного процесса. Подобные сложные инструменты далеко не всегда нужны; они могут быть не в полной мере освоены другими развитыми и тем более развивающимися странами по всему миру. Так, ощутимые шаги по включению информации о результатах работы органов власти в процесс составления годового бюджета на уровне центрального правительства предпринимаются во Франции и Японии только с 2001 г. В Германии же начиная с 1990-х гг., проводились только эксперименты по внедрению отдельных элементов ориентированности на результат на субфедеральном уровне.
Все проводимые в мире работы по встраиванию БОР в систему управления финансами в монографии «Актуальные проблемы теории и практики финансового права Российской Федерации» под ред. проф., д.ю.н. А.Н. Козырина разделены на две группы:
• оригинальные разработки нескольких передовых стран с англосаксонской правовой традицией;
• опыт их адаптации в других странах (в том числе в Российской Федерации)32.
Бюджетирование может быть ориентировано на одну из двух групп результатов, а именно:
• на оценку так называемых непосредственных результатов, проявляющихся в прямой связи с выполнением того или иного действия, оказанием услуги и характеризующих, в частности, объем проведенных работ, оказанных услуг (протяженность дорог, число единиц закупленного оборудования, количество обслуженных потребителей услуги);
• на оценку так называемых конечных результатов – эффектов, полученных вследствие выполнения того или иного действия, функции, программы (повышение уровня благосостояния, здоровья населения, удовлетворенность потребителей качеством услуг и т. п.).
Кроме того, в рамках БОР показатели деятельности могут устанавливаться для разных уровней власти и управления: как для высшего уровня – органов государственной власти, реализуемых ими программ и проектов, так и для конкретных учреждений33.
В юридической литературе государственное регулирование в области финансов принято рассматривать как деятельность государства в лице его органов, выражающуюся в установлении и реализации правовых норм, т. е. преимущественно деятельность нормотворческую, контрольно-надзорную, в том числе применение мер принуждения за нарушение законодательства34. В данном аспекте увеличение степени вмешательства государства в финансовую сферу традиционно выражается в расширении полномочий соответствующих органов исполнительной власти, наделении их арсеналом оперативных мер, ужесточении ответственности за нарушения на финансовом рынке. В ряду последних таких мер можно выделить, в частности, учреждение института уполномоченных представителей Банка России в кредитных организациях, получивших средства государственной поддержки, расширение полномочий Банка России и Агентства по страхованию вкладов по предупреждению банкротства банков – участников системы обязательного страхования вкладов физических лиц и др.
Последовательный переход большинства стран от замкнутых национальных хозяйств к экономике открытого типа, обращенной к внешнему рынку, обусловливает видоизменение экономической функции государства. По мнению В.М. Шумилова, можно говорить в некоторой степени о конвергенции национальных экономик на принципах либерализма и свободного движения капиталов и услуг. Складывающееся мировое экономическое пространство требует, чтобы идея либерализации была оформлена и зафиксирована политико-правовыми средствами. Например, это должно осуществляться в рамках Всемирной торговой организации (ВТО).
Таким образом, глобализация мировой экономики способствует созданию, с одной стороны, единого экономического пространства, а с другой стороны, формированию соответствующей политико-правовой надстройки. В частности, ситуация, связанная с трансграничной концентрацией одинаковых ресурсов, требует от государств координации правовых усилий против международной монополизации товарных рынков, поддержания справедливых конкурентных условий для многонациональных предприятий разных стран35.
Наиболее характерными тенденциями развития современного международного экономического порядка является, во-первых, то, что на переднее место вышли многосторонние договорные формы правового регулирования экономических отношений во всем их многообразии36. Другими словами, международное сотрудничество постепенно развивается от двустороннего к многостороннему методу регулирования.
Особенностью МЭО является то, что государства в договорном порядке уступают свои полномочия международным экономическим организациям. Это наиболее ярко проявляется в деятельности ВТО.
Современное международное экономическое сообщество является важнейшей составной, неразрывной частью международного сообщества. Международное экономическое сообщество обладает существенными особенностями, начиная с объекта регулирования. В международном сообществе каждое государство в силу своего суверенного равенства имеет равное правовое положение. А в международном экономическом сообществе разные группы государств пользуются правовым режимом в зависимости от уровня экономического развития.
Стало быть, в международных экономических отношениях фактически сложилась дифференциация государств в зависимости от уровня экономического развития.
В ходе дальнейшей эволюции юридического режима МЭО государства – участники ВТО обязались привести свое национальное право в соответствие с нормами и правилами ВТО. Налицо принцип приоритета международно-правовых норм. Более того, контурно прослеживается переход от многосторонних форм и методов регулирования к национальным.
Особое значение в системе правового регулирования МЭО начинают занимать нормы так называемого мягкого права (soft law), т. е. нормы обычного права, что имеет как свои положительные моменты (придает необходимую гибкость существующему правопорядку), так и отрицательные стороны (ослабляет эффективность права как системы)37.
Кроме всего прочего, в новых условиях на международную экономическую арену выступают так называемые нетрадиционные субъекты международных хозяйственных отношений, т. е. происходит превращение участников хозяйственных связей в операторов международного экономического права (МЭП). Именно это является наиболее сложной тенденцией в системе МЭП.
Традиционно устоявшаяся в отечественной науке международного права концепция о месте и роли международного экономического права в общей международно-нормативной правовой системе однозначно утверждает, что международное экономическое право – это система правовых норм, регулирующих отношения между субъектами международного права в связи с их деятельностью в сфере международных экономических отношений. Будучи отраслью международного публичного права, МЭП является совокупностью принципов и норм, регулирующих межгосударственные экономические отношения38. Но наметившаяся в последние годы новая тенденция в этой сфере расширяет круг участников международных экономических отношений, являющихся объектом регулирования МЭП39.
В ходе глобализации мировой экономики и государства национальные предприятия, биржи и банки, создавая дочерние структуры за рубежом и приобретая акции и доли иностранных предприятий, трансформируются в транснациональные компании, которые и выполняют функцию перелива капиталов. Такое предприятие в широком смысле этого слова, с одной стороны, имеет «национальную принадлежность» государства регистрации, а с другой стороны, по характеру своих интересов и сферы деятельности становится «международным», «интернациональным». При этом многонациональный по составу собственников капитал приобретает транснациональный характер, что объективно становится фундаментом для глобализации мирового хозяйства. В результате происходит массовое размывание экономических границ между государствами и свободное от национальных барьеров трансграничное движение капиталов, товаров и услуг, а в конечном итоге формирование взаимосвязанного международного экономического пространства.
Транснациональные компании используются в качестве механизмов переплетения, состыковки, согласования частных интересов, как средство освоения иностранных, международных товарных, инвестиционных, финансовых рынков на микроуровне международных экономических отношений. Разумеется, многонациональные предприятия предстают как своего рода ударная сила, применяемая развитыми государствами в своей внешнеэкономической политике при обеспечении долгосрочных стратегических государственных интересов. Способами согласования и взаимосвязи публичных интересов на макроуровне является экономическая интеграция государств, т. е. процесс хозяйственного объединения стран на основе разделения труда между национальными экономиками, развития устойчивых взаимосвязей между ними. Фактически речь идет о создании прозрачных экономических границ и соответственно об ограничении суверенитета государств в целях совместного решения общих задач и проблем40.
При этом надо иметь в виду, что, кроме «провалов рынка», требующих государственного вмешательства, существуют и так называемые провалы государства.
По мнению М.П. Афанасьева и И.В. Кривогова, можно выделить следующие «провалы государства».
Неравномерная аллокация (распределение) всех видов ресурсов через институты государства.
Возможность государства влиять на распределение и перераспределение финансовых ресурсов основывается на принципе допустимости использования им метода принуждения. Государство играет ведущую роль в создании общественных благ, правом пользования которыми обладают все члены общества. Для обеспечения справедливости при перераспределении созданных обществом ресурсов государство, используя принуждение как условие согласия налогоплательщиков с действующей системой перераспределения ресурсов и выполнения ими законов, несет ответственность перед налогоплательщиками за результаты своей социально-экономической деятельности.
При этом государство подменяет собой рыночные механизмы соединения факторов производства, что ставит вопрос относительной эффективности такого государственного вмешательства41. Таких критериев несколько.
Критерий Калдора – Хикса – система распределения эффективна, если все, кто пострадал от каких(либо действий, могут получить полную компенсацию убытков, а остальная часть общества останется при этом в лучшем положении, чем прежде. Критерий Скитовски – экономическое благосостояние улучшается, если выполняется предыдущий критерий и проигравшие не могут подкупить выигравших для отмены действий последних. Критерий Литтла – для обеспечения эффективности деятельности необходимо выполнение двух предыдущих критериев и условие отсутствия ухудшения условий благосостояния.
Высокая вероятность достижения результатов, отличных от поставленных. В соответствии с «законом А. Вагнера» государство имеет историческую тенденцию к расширению, особенно в сфере расходов в связи со спецификой роста обобществления общественного производства (глобализацию можно рассматривать как разновидность действия этого закона). По этой причине идет рост транзакционных издержек, связанных со сбором и обработкой информации, осуществлением контроля и мониторинга экономической ситуации. Рост издержек создает основания для отклонения тех задач, которые поставлены от фактически реализованных.
Возможное несоответствие доходов и расходов бюджетной системы. В отличие от традиционной фирмы, функционирующей на свободном рынке, степень жесткости бюджетных ограничений для государства далека от абсолютной, т. е. бюджетные ограничения для государства являются «мягкими». Более того, некоторые экономисты (например, кейнсианцы и регуляционисты) предполагают, что дефицит государственного бюджета может выполнять на определенных этапах экономического цикла позитивную стимулирующую роль для всего общественного развития. Ведь государство как систему значительно сложнее, практически невозможно признать полным банкротом, даже если оно оказывается неспособным выполнять взятые на себя обязательства. Даже будучи юридически признанным банкротом, оно продолжает существовать и выполнять перечисленные выше функции и не может быть ликвидировано с точки зрения корпоративного права.
Отсутствие юридически закрепленных критериев эффективности экономической деятельности государства. В отсутствие таких четких критериев эффективности деятельности государства, каковым является прибыль для фирмы, государственные структуры подменяют их самостоятельно разработанными стандартами. Таким образом, деятельность государства зачастую оценивается по задаваемым им самим критериям: росту бюджетных поступлений, экспансии государственного контроля. Институты государства, а точнее, его правительство несет прежде всего политическую, а не юридическую ответственность перед обществом. Кроме того, наличие в демократических странах политического цикла существенно корректирует критерии его деятельности в зависимости от фазы цикла, где важнейшую роль начинает играть не экономическая, а политическая целесообразность действий42.
В результате модернизации государственных финансов предполагается, что негативные последствия обоих типов экономических «провалов» (как рынка, так и государства) будут минимизированы и будут находиться под постоянным контролем общественных и государственных институтов43.
Финансовый кризис вновь актуализировал дискуссию о степени вмешательства государства в экономические процессы. В контексте современной ситуации экономистами вспоминаются кейнсианская модель, принцип «невидимой руки», «Новый курс» Ф. Рузвельта. Но сегодня уж точно нельзя отрицать, что вектор смещается в сторону усиления влияния государства на деятельность экономических субъектов. Правительствами США, Евросоюза и практически всех других стран предпринимаются шаги по стабилизации финансовой системы, предусматривающие различные формы финансовой поддержки экономики с одновременным увеличением доли государственного участия в ней, усилением государственного контроля. Как заявил на Сенатских чтениях председатель Конституционного Суда В.Д. Зорькин, выступая с докладом «Конституционные основы правового государства в России. Проблемы реализации», «время восхваления невмешательства государства в экономику похоронено кризисом. Речь идет о том, чтобы экономические функции государства сводились не просто к администрированию, а были воссозданы в новом системном наполнении»44.
Требование оперативности принятия и эффективности срочных мер по стабилизации финансовой системы выявило необходимость комплексного участия государства в поддержке экономики: ключевыми мероприятиями, осуществляемыми в рамках государственного регулирования, становятся не столько решения по правовому воздействию, сколько сугубо экономические меры финансового характера, принимаемые государственными органами и уполномоченными субъектами. Указанные виды деятельности государства, безусловно, относятся к публичной сфере, также имеют правовую форму и фрагментарно осуществлялись и ранее. Однако столь масштабная, одновременная реализация целого комплекса финансовых мероприятий в сфере финансовых рынков вынуждает обратиться к правовой характеристике указанной деятельности, в конечном счете – к поиску места финансового рынка в системе финансово-правовых отношений. Такая задача, на наш взгляд, может решаться путем анализа норм о финансовом рынке в соотношении с эволюцией финансово-правовых категорий, составляющих основу теории финансового права45.
Финансовый кризис порождает потрясения на уровне отдельных финансовых институтов, и тогда крах отдельного банка или финансовой компании сказывается на других участниках рынка. Но если возможные последствия кризиса для отдельной организации можно оценить путем тестов, то «обратную волну» – распространение проблем с одного подвергшегося удару банка на другие – предсказать труднее. Невозможно предположить, чтобы отдельная крупная финансовая организация работала автономно от рынка, не привлекая и не размещая ресурсы. И этот «эффект отражения» требует особого анализа.
Важно учитывать не только размеры потерь от банкротства отдельного банка, но и общие размеры убытков (проблем), которые возникнут в результате его краха в других сегментах рынка и даже в других регионах. Необходимо учесть последствия этого для реального сектора экономики, фондового рынка. Ведущие страны мира являются штаб(квартирами большинства международных СЗФИ, а страны второго и третьего эшелонов – регионами присутствия этих СЗФИ. В то же время в каждой, даже небольшой, стране, помимо международных системно значимых финансовых институтов, присутствуют и собственные СЗФИ, но значимые в масштабах национальной экономики. Поэтому системный характер определяется не только и не столько размерами организации, сколько взаимосвязями с другими участниками рынков46.
Базельский комитет по банковскому надзору в своих рекомендациях не устанавливает конкретных критериев или рамок, предоставляя органам надзора самостоятельно искать варианты идентификации. В связи с этим важен уже накопленный опыт различных государств.
Интересный подход применили швейцарские регуляторы (правительство, орган надзора за финансовым рынком и центральный банк). В настоящее время два швейцарских банка являются системно значимыми не только для экономики Швейцарии, но и для мировой экономики. Поэтому проблема системно значимых финансовых институтов (СЗФИ) является для Швейцарии весьма актуальной. Уже в октябре 2010 г. в этой стране были заложены основы регулирования СЗФИ, в апреле 2011 г. предложения внести изменения в законодательство были поданы на рассмотрение в парламент. В настоящее время органы регулирования работают над внедрением этой политики, учитывая рекомендации Базельского комитета и Совета по финансовой стабильности, применительно к национальной специфике.
Системная значимость определяется финансовыми функциями, которые учреждение обеспечивает для экономики в целом. Но многие функции и услуги не являются системно важными либо могут быть легко и быстро заменены. Их надлежащая классификация крайне важна. С одной стороны, набор системно важных функций должен быть не слишком узким, чтобы защищать экономику от наступления банковского кризиса, с другой – чрезмерно широкое определение этих функций усложняет антикризисное управление и реорганизацию проблемных учреждений, порождает ложные стимулы и уводит в сторону от рыночных решений. Поэтому по результатам обсуждения с участниками рынка регуляторы Швейцарии определили перечень следующих системно важных функций47:
• платежные операции;
• привлечение вкладов на местном рынке для обеспечения доступа к ликвидным средствам для осуществления платежей;
• кредиты нефинансовым предприятиям;
• ипотечные кредиты на национальном рынке со сроком погашения менее одного года.
Рассматривая возможность урегулирования организации, регуляторы принимают во внимание все выполняемые ею функции, а не только системно важные, а также международный характер операций. По их мнению, организация считается системно значимой, если оказывает услуги, которые крайне важны для всей экономики, и если она не может быть заменена другим участником рынка в рамках оправданного периода времени.
В настоящее время инициативы Швейцарии сосредоточены на банках. Механизм оценки включает следующие критерии:
• долю рынка в системно важном виде деловой активности, таком как депозиты, кредиты и клиринг;
• объем депозитов, не покрытых схемой страхования вкладов;
• отношение между размером валюты баланса и валовым национальным продуктом;
• характеристику рисков организации.
Оценка по этим критериям позволила выделить два швейцарских банка – Credit Suisse Group и UBS – в качестве системно значимых в международном отношении и на национальном уровне.
В США экономисты С. Джонсон и Дж. Квак для обеспечения безопасности финансовой системы и американской демократии предлагают провести разукрупнение гигантов финансового сектора и с этой целью установить предельный размер активов для любой финансовой организации на уровне 4 % от ВВП, а для инвестиционных банков – до 2 %48. В случае реализации это коснулось бы шести крупнейших банков США49.
В США закон Додда – Фрэнка (Dodd – Frank Act), вступивший в силу летом 2010 г., потребовал от органов регулирования, входящих в Комитет по наблюдению за финансовой стабильностью (Financial Stability Oversight Committee), идентифицировать системно значимые финансовые организации. В соответствии с данным законодательным актом за СЗФИ следует осуществлять более тщательный надзор и требовать от них работы с большим запасом надежности в виде повышенного уровня капитализации, а также более жестко ограничивать их операции. Закон Додда – Фрэнка определил в качестве СЗФИ все коммерческие банковские группы с активами 50 млрд долл. США и выше.
Вместе с тем сводить проблему идентификации СЗФИ к определению количественного барьера было бы односторонним подходом.
Как отмечают американские исследователи Д. Элиот и Р. Литан50, идентификация СЗФИ усложняется непостоянством системного риска. Какая(либо организация может не являться СЗФИ даже при рассмотрении множества сценариев кризиса, но может оказаться «спящим вулканом» в решающей ситуации. Поэтому банковские группы с активами от 50 млрд долл. США и выше не исчерпывают круг СЗФИ в США. Системная важность небольшого банка может проявиться в отдельных стрессовых ситуациях. Также необходимо учитывать наличие небанковских структур в группах.
Каждый банк принадлежит национальной или международной группе (финансовой, финансово-промышленной или торгово-финансовой). Кризисная ситуация в одном банке группы или в других организациях группы может спровоцировать цепную реакцию – быстрое распространение проблем во всей группе, а затем сказаться на финансовом секторе в целом или даже национальной экономике. При этом невозможно полностью гарантировать, что материнская структура окажет помощь своему дочернему банку, а не отпустит в автономное плавание. Поэтому необходим особый режим регулирования деятельности банков в составе финансовых и финансово-промышленно-торговых групп.
По мнению Д. Элиота и Р. Литана, в США системная значимость группы определяется наличием холдинговых и других аффилированных с банком компаний, которые сами хотя технически и не являются банками, но совместно могут владеть одним или двумя банками. Поэтому согласно закону Додда – Фрэнка группа, связанная с коммерческим банком с активами не менее 50 млрд долл. США, должна автоматически попадать в категорию СЗФИ. Помимо банков в категорию системно значимых финансовых институтов могут входить небанковские финансовые организации – от страховых компаний до специализированных сберегательных учреждений, хеджевых фондов и финансовых компаний, а также учреждений инфраструктуры финансовых рынков (бирж, клиринговых палат).
Факт признания какой-либо организации системно значимым финансовым институтом может породить для нее угрозу самоуспокоенности и даже склонности к принятию больших рисков в расчете на гарантированную государственную помощь в трудной ситуации. Не зря практически все крупные организации, объявленные СФС системно важными, выразили понимание, а некоторые – и одобрение указанной классификации. Такой перечень является не «черным списком», напротив, крупные финансовые компании (банки) восприняли его как стимул к наращиванию мощи. Хотя это может привести и к обратному эффекту – стремлению принимать повышенные риски и снижать ответственность за результат бизнеса.
Механическое выделение компаний в СЗФИ может выключить из сферы внимания потенциально важные финансовые организации, включая банки, создавая у регулятора иллюзию информированности и подготовленности к новым кризисам. Из-за возможных различий в идентификации СЗФИ в разных сегментах финансового сектора возникает угроза регулятивного арбитража, т. е. в случае своей заинтересованности группы могут обойти ограничения или повышенные требования к СЗФИ, создавая внешне независимые структуры51.
§ 3. Управление государственными финансами в современной России
Эффективное, ответственное и прозрачное управление общественными финансами является базовым условием для повышения уровня и качества жизни населения, устойчивого экономического роста, модернизации экономики и социальной сферы, обеспечения обороноспособности и достижения других стратегических целей социально-экономического развития страны.
Основными результатами реализации бюджетных реформ, базовые направления которых были сформулированы в одобренных Правительством Российской Федерации программных документах (Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг., Программа развития органов федерального казначейства на 2000–2004 гг., Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 гг.), стали:
• создание целостной системы регулирования бюджетных правоотношений на основе установления единых принципов бюджетной системы и четкого определения статуса и полномочий участников бюджетного процесса;
• организация бюджетного процесса на основе принятия и исполнения расходных обязательств публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);
• разграничение полномочий и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников бюджетов публично-правовых образований;
• сокращение «необеспеченных федеральных мандатов» и упорядочение основных социальных обязательств;
• введение формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов;
• создание системы Федерального казначейства, обеспечивающей кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств Российской Федерации, управление единым счетом федерального бюджета, формирование достоверной и прозрачной консолидированной бюджетной отчетности;
• начало внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, включая переход от сметного финансирования учреждений к финансовому обеспечению заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг;
• переход от годового к среднесрочному финансовому планированию, утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год и плановый период в формате «скользящей трехлетки»;
• установление правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;
• создание системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ52.
В 2010–2012 гг. развитие бюджетной системы Российской Федерации продолжилось в рамках Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. (далее – Программа повышения эффективности бюджетных расходов), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р.
По большинству направлений ее реализации был достигнут существенный прогресс.
В целях реализации Бюджетного послания Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2012–2014 гг. принят Федеральный закон от 25 декабря 2012 г. № 268-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета», который определяет механизм использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, а также формирования и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Общей предпосылкой для установления специальных правил управления нефтегазовыми доходами служит сочетание важной роли, которую играет в российской экономике добыча и экспорт углеводородов с непредсказуемыми колебаниями их цен.
В 2010 г. приняты правовые акты, регламентирующие порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, организована работа по подготовке и экспертизе проектов государственных программ Российской Федерации – постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации», распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации, приказ Минэкономразвития России от 22 декабря 2010 г. № 670 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации».
Начиная с проекта федерального бюджета на 2011 г. и на плановый период 2012 и 2013 гг., введена практика формирования аналитического распределения бюджетных ассигнований по государственным программам Российской Федерации.
В 2012 г. Правительством Российской Федерации был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и принят в первом чтении проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса и в отдельные законодательные акты Российской Федерации», обеспечивающий законодательную основу для формирования бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в структуре государственных (муниципальных) программ.
Кроме того, законопроектом предусматривается установление и распространение единого нового формата классификации видов расходов (применяемого на федеральном уровне и во многих субъектах Российской Федерации с 2012 г.) на все уровни бюджетной системы Российской Федерации, что, в совокупности с другими нормами, создает условия для «укрупнения» формата бюджетов и расширения самостоятельности главных распорядителей бюджетных средств при планировании и использовании бюджетных ассигнований для достижения целей соответствующих государственных программ Российской Федерации с сохранением единства и сопоставимости бюджетной информации.
В развитие положений законопроекта разработан проект новой структуры классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предусматривающей интеграцию в структуру бюджетной классификации программной составляющей (на уровне целевых статей).
В 2010–2012 гг. была проведена фундаментальная реформа системы финансового обеспечения оказания государственных и муниципальных услуг.
Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее – Федеральный закон № 83-ФЗ) стал основополагающим документом для установления правового статуса государственных (муниципальных) учреждений в форме казенных, бюджетных или автономных.
В целях реализации Федерального закона № 83-ФЗ были разработаны и приняты семь постановлений Правительства Российской Федерации.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 7 сентября 2010 г. № 1505-р были утверждены методические рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности.
Минфином России совместно с другими федеральными органами исполнительной власти разработаны и направлены в субъекты Российской Федерации комплексные рекомендации органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления по реализации Федерального закона № 83-ФЗ, в которых даны рекомендации по выбору типа учреждения с учетом специфики отрасли, в которой учреждение функционирует.
Кроме того, были приняты 15 приказов Минфина России, обеспечивших комплексное регулирование вопросов финансового обеспечения деятельности государственных (в том числе федеральных) и муниципальных учреждений.
С 1 января 2012 г. начал свою работу официальный сайт Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (далее – сеть Интернет) для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях (www.bus.gov.ru).
После завершения переходного периода, установленного для изменения правового положения бюджетных учреждений с 1 января 2011 г. до 1 июля 2012 г., финансовое обеспечение деятельности бюджетных и автономных учреждений осуществляется путем предоставления данным учреждениям субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания. Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы.
Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» по инициативе Правительства Российской Федерации был введен базовый принцип – перемещение основной ответственности за соблюдение положений бюджетного законодательства Российской Федерации как части административного права и, соответственно, ответственности за соблюдение условий предоставления средств из бюджета (субсидий, бюджетных инвестиций, бюджетных кредитов) с юридических лиц, не являющихся участниками бюджетного процесса, на участников бюджетного процесса.
В 2012 г. Правительством Российской Федерации внесен в Государственную Думу проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части регулирования государственного и муниципального финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации», которым предусматривается:
• установление понятий «внешнего» и «внутреннего» государственного (муниципального) финансового контроля;
• определение предмета государственного финансового контроля (в том числе путем введения в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – Бюджетный кодекс) указанного выше принципа) и его методов (проверка, ревизия, обследование, санкционирование);
• системное описание и разграничение полномочий органов, осуществляющих государственный (муниципальный) финансовый контроль, и определение особых «контрольных» бюджетных полномочий отдельных участников бюджетного процесса (законодательных (представительных) органов, главных администраторов бюджетных средств);
• уточнение принципа эффективности (экономности и результативности) использования бюджетных средств;
• упрощение организации и повышение эффективности финансового контроля в муниципальных образованиях;
• установление четкого соответствия между перечнем бюджетных правонарушений и мерами бюджетного принуждения и администрирования ответственности, с одновременным определением адекватного этим нарушениям размера административных санкций.
В 2012 г. завершился проект «Модернизация казначейской системы Российской Федерации», реализуемый Минфином России и Федеральным казначейством с 2002 г.
Реализация указанного проекта позволила значительно усовершенствовать процедуры исполнения федерального бюджета и кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации путем создания Автоматизированной системы Федерального казначейства, которая стала центральным элементом исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и примером эффективного, высокотехнологичного IТ-решения.
Разработана и утверждена Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 1275-р).
В 2011–2012 гг. в рамках создания государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (далее – система «Электронный бюджет») Минфином России утверждены необходимые организационно-распорядительные документы по созданию и развитию системы, внедрена система мониторинга реализации процессов и процедур создания системы, разработана и одобрена Правительственной комиссией по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления общая архитектура (требования) к системе «Электронный бюджет». Завершаются работы по комплексному проектированию системы.
Сформирована общая методология проектирования и моделирования бизнес(процессов, определяющая правила и критерии формализации и декомпозиции бизнес(процессов финансово-хозяйственной деятельности организаций сектора государственного управления до уровня единичных операций.
В то же время, несмотря на поступательное развитие в последние годы нормативного правового регулирования и методического обеспечения бюджетных правоотношений, к настоящему времени процесс формирования целостной системы управления общественными финансами еще не завершен.
В настоящее время в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд недостатков, ограничений и нерешенных проблем, в том числе:
• отсутствие целостной системы стратегического планирования и, соответственно, слабая увязка между стратегическим и бюджетным планированием, включая ограниченность практики планирования и применения всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных) и нормативного регулирования для достижения целей государственной политики;
• недостаточность трехлетнего горизонта социально-экономического прогнозирования и бюджетного планирования, отсутствие нормативно-методического обеспечения и практики долгосрочного бюджетного планирования;
• незавершенность формирования и ограниченность практики использования в качестве основного инструмента для достижения целей государственной (муниципальной) политики и основы для бюджетного планирования государственных (муниципальных) программ;
• сохранение условий и стимулов для неоправданного увеличения бюджетных расходов при в целом низкой мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления к формированию приоритетов и оптимизации бюджетных расходов;
• отсутствие связи целей государственной политики, закрепленных в государственных программах Российской Федерации, и инструментов по их достижению, включая корреляцию данных по объемам государственных услуг, закрепленных в государственных программах Российской Федерации, данным, установленным в заданиях на их реализацию;
• отсутствие оценки экономических последствий принимаемых решений и, соответственно, отсутствие ответственности;
• обособленность планирования «текущих» (постоянных) и «инвестиционных» бюджетных расходов, размывающая ответственность за достижение результатов государственной политики, что, прежде всего, проявляется в ограничении возможностей перераспределения при составлении проекта федерального бюджета федеральными органами исполнительной власти ассигнований между «текущими» и «инвестиционными» расходами, в результате которого может складываться ситуация, при которой предусматривается строительство новых объектов без планирования «текущих» расходов на их функционирование, а также без анализа необходимости этих объектов для достижения заявленных целей;
• недостаточная действенность системы государственного и муниципального финансового контроля и его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов;
• ограниченность применения оценки эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента в секторе государственного управления;
• недостаточная самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти при осуществлении своих расходных и бюджетных полномочий, наличие отдельных федеральных «необеспеченных» мандатов, низкая заинтересованность в наращивании собственной налоговой базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
• задержка в развитии институтов планирования государственных заказов и исполнения государственных контрактов;
• подмена ответственности государственного заказчика за конечные результаты закупки ответственностью исключительно за соблюдение формализованных правил отбора поставщика;
• отсутствие глубокого всестороннего анализа сложившейся практики применения государственных (муниципальных) заданий в целях дальнейшего совершенствования данного механизма;
• несоответствие международным стандартам системы бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности в секторе государственного управления;
• неэффективная система сбора, анализа и распространения лучшего международного и российского опыта реализации как отдельных мероприятий, так и целых направлений бюджетной политики, что могло бы существенно сократить время и затраты на совершенствование бюджетных процедур и институтов на всех уровнях бюджетной системы в Российской Федерации;
• наличие в нормативных правовых актах, регулирующих бюджетные правоотношения, переходных положений и норм временного применения, а также отдельных неурегулированных вопросов;
• разрозненность и фрагментарность информационных систем, используемых для целей государственного и муниципального управления, в том числе в сфере управления общественными финансами;
• недостаточная открытость бюджетов, прозрачность и подотчетность деятельности участников сектора государственного управления, низкая степень вовлеченности гражданского общества в обсуждение целей и результатов использования бюджетных средств;
• зависимость федерального бюджета и бюджетной системы Российской Федерации в целом от нефтегазовых доходов;
• отсутствие четких механизмов управления нефтегазовыми доходами бюджета, которое делает российскую экономику уязвимой к внешним шокам, повышает макроэкономические риски и существенно ослабляет инвестиционную привлекательность;
• растущая потребность наличия и соблюдения формализованных процедур ведения бюджетного учета, составления и представления бюджетной отчетности в соответствии с общими принципами, необходимыми и достаточными для проведения межстрановых, межрегиональных и межведомственных сравнений;
• недостаточная конкурентоспособность налоговой системы как с точки зрения удовлетворенности налогоплательщиков, так и уровня исполнения налогоплательщиками налоговых обязательств, а также не в полной мере использованные стимулирующие возможности налоговой системы для поддержки инвестиций и инновационной деятельности;
• высокая стоимость заимствований, недостаточная привлекательность рынка государственных ценных бумаг, излишне консервативная и недостаточно эффективная стратегия управления средствами, накопленными в Резервном фонде и Фонде национального благосостояния;
• несоответствие роли Российской Федерации в международных финансово-экономических отношениях ее потребностям и возможностям;
• недостаточная степень использования инструментария международных финансовых организаций (далее также – МФО), членом которых является Российская Федерация, в целях реализации проектов на территории страны;
• сохраняющиеся высокие риски нарушения прав и законных интересов участников рынка драгоценных металлов и драгоценных камней;
• достаточно высокая волатильность рынка драгоценных металлов и драгоценных камней в условиях кризисных явлений мирового рынка, создания Евразийского экономического пространства, присоединения Российской Федерации к Всемирной торговой организации;
• высокий уровень нелегального производства и оборота алкогольной продукции, включая суррогатную;
• высокая доступность алкогольной продукции как по цене, так и по возможности приобретения;
• высокая доля потребления крепких спиртных напитков в структуре потребления алкогольной продукции.
В целом сложившееся в данной сфере правовое регулирование и методическое обеспечение имеют ряд пробелов и внутренних противоречий, а правоприменительная практика может существенно отклоняться от предусмотренных нормативно-правовыми актами и методическими документами принципов и механизмов.
При этом управление общественными финансами в значительной степени продолжает оставаться ориентированным на установление и обеспечение соблюдения формальных процедур, не создавая устойчивых стимулов и инструментов для повышения эффективности, прозрачности и подотчетности использования бюджетных средств в увязке с целями и результатами государственной политики. Сформулированные на период до 2018 г. стратегические цели и задачи социально-экономического развития требуют продолжения и углубления бюджетных реформ с выходом системы управления общественными финансами на качественно новый уровень.
Исходя из этого и в соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013–2015 гг. в 2012 г. Минфином России был разработан проект Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г. (далее – проект Программы).
Организация выполнения мероприятий, сформулированных в проекте Программы (по вопросам, отнесенным к компетенции Минфина России), будет осуществляться в значительной степени в рамках настоящей Государственной программы в соответствии с утверждаемым Правительством Российской Федерации планом мер по реализации проекта Программы.
Государственная программа имеет существенные отличия от большинства других государственных программ Российской Федерации. Она является «обеспечивающей», т. е. ориентирована (через развитие правового регулирования и методического обеспечения) на создание общих для всех участников бюджетного процесса, в том числе федеральных органов исполнительной власти, реализующих другие государственные программы Российской Федерации, условий и механизмов их реализации.
Поэтому Государственная программа не может быть непосредственно увязана с достижением определенных конечных целей долгосрочной стратегии развития страны, обеспечивая значительный (по ряду направлений – решающий) вклад в достижение практически всех стратегических целей, в том числе путем создания и поддержания благоприятных условий для экономического роста за счет обеспечения макроэкономической стабильности и соблюдения принятых ограничений по налоговой и долговой нагрузке, повышения уровня и качества жизни населения, укрепления обороноспособности и безопасности страны.
Прогноз развития сферы реализации Государственной программы в существенной степени зависит от разработки Долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 г. и утверждения долгосрочной бюджетной стратегии на период до 2030 г. (далее также – долгосрочная бюджетная стратегия). В настоящее время указанные документы разрабатываются, поэтому в Государственной программе определены принципиальные тенденции, которые будут уточнены после их утверждения.
К ним относятся:
• сбалансированность бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
• последовательное снижение нефтегазового дефицита федерального бюджета при аккумулировании конъюнктурно обусловленных доходов в суверенных фондах;
• сохранение объема государственного долга Российской Федерации на экономически безопасном уровне и создание условий для минимизации рисков роста государственного долга субъектов Российской Федерации и муниципального долга;
• полнота учета и прогнозирования финансовых ресурсов, обязательств и регулятивных инструментов, используемых для достижения целей и результатов государственной политики;
• формирование бюджетных параметров исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств, в том числе с учетом их оптимизации и повышения эффективности исполнения;
• принятие новых расходных обязательств на основе оценки сравнительной эффективности таких обязательств и с учетом сроков и механизмов их реализации в пределах располагаемых ресурсов;
• обеспечение достаточной гибкости предельных объемов и структуры бюджетных расходов, в том числе наличие нераспределенных ресурсов на будущие периоды и критериев для их перераспределения в соответствии с уточнением приоритетных задач либо сокращения (оптимизации) при неблагоприятной динамике бюджетных доходов;
• создание механизмов повышения результативности бюджетных расходов, стимулов для выявления и использования резервов для достижения планируемых (установленных) результатов;
• регулярность анализа и оценки рисков для бюджетной системы Российской Федерации и их использование в бюджетном планировании.
Приоритеты государственной политики в сфере реализации Государственной программы, цели, задачи и показатели (индикаторы) достижения целей и решения задач, описание основных ожидаемых конечных результатов Государственной программы, сроков и этапов реализации Государственной программы.
Целью Государственной программы является обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, повышение качества управления государственными финансами.
Ожидаемыми основными результатами реализации Государственной программы являются обеспечение исполнения расходных обязательств Российской Федерации при сохранении макроэкономической стабильности, долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, оптимальной налоговой и долговой нагрузки с созданием механизмов и условий для оценки результативности бюджетных расходов и качества финансового менеджмента в секторе государственного управления, а также достижение и соблюдение определенных целевых параметров, характеризующих состояние и (или) тенденции динамики бюджетной и налоговой системы, а также «качество» бюджетной, налоговой и долговой политики, нормативно-правового регулирования и методического обеспечения, организации процедур бюджетного и налогового администрирования.
Соответственно, с учетом специфики Государственной программы для измерения ее результатов будут использоваться не только и не столько количественные индикаторы, сколько качественные оценки, основанные на международных принципах и стандартах, сформулированных в документах международных финансовых организаций, прежде всего Международного валютного фонда и Организации экономического сотрудничества и развития (далее – ОЭСР), а также решений международных форумов (например, расширенной встречи министров финансов «Группы восьми» в мае 2006 г. в г. Санкт-Петербурге, на которой были одобрены предложенные Минфином России принципы эффективного и ответственного управления общественными финансами).
Количественные индикаторы предлагается использовать в качестве дополнительной или справочной информации.
В том числе на указанных принципах и стандартах реализуют основные сферы (направления) Государственной программы.
Среди них: характеристика степени финансовой (налогово-бюджетной) прозрачности, стабильность и долгосрочная устойчивость бюджетной системы Российской Федерации, качество правового регулирования и методического обеспечения бюджетного процесса, развитие долго– и среднесрочного финансового планирования, программно-целевое планирование (бюджетирование, ориентированное на результат), эффективность финансового контроля и мониторинга.
Приоритеты государственной политики в сфере реализации Государственной программы определены в следующих стратегических документах:
• Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р;
• Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2012–2014 гг.;
• Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2013–2015 гг.;
• Основные направления бюджетной и налоговой политики, разрабатываемые в составе материалов к проектам федеральных законов о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;
• Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 1275-р;
• Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р;
• Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2013–2015 годы;
• Концепция участия Российской Федерации в содействии международному развитию, утвержденная Президентом Российской Федерации 14 июня 2007 г.
В соответствии с указанными документами сформированы следующие приоритеты государственной политики в сфере реализации Государственной программы.
1. Обеспечение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы путем:
• повышения надежности экономических прогнозов и консервативности предпосылок, положенных в основу бюджетного планирования;
• формирования бюджетов с учетом долгосрочного прогноза основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, основанных на реалистичных оценках;
• недопустимости увязки в ходе исполнения бюджетов объемов расходов бюджетов с определенными доходными источниками;
• полноты учета и прогнозирования финансовых и других ресурсов, которые могут быть направлены на достижение целей государственной политики;
• планирования бюджетных ассигнований исходя из необходимости безусловного исполнения действующих расходных обязательств;
• принятия новых расходных обязательств при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ассигнований на весь период их исполнения и с учетом сроков и механизмов их реализации;
• соблюдения установленных бюджетных ограничений при принятии новых расходных обязательств, в том числе при условии и в пределах реструктуризации (сокращения) ранее принятых обязательств (в случае необходимости);
• проведения систематического анализа и оценки рисков для бюджетной системы Российской Федерации, в том числе возникающих вследствие средне– и долгосрочных демографических тенденций, изменения внешнеэкономических условий, принятия условных обязательств;
• создания и поддержания необходимых финансовых резервов (Резервного фонда и Фонда национального благосостояния), в том числе использования аналогичных механизмов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, наличия и реализации четкой стратегии и правил управления ими, критериев и механизмов использования.
В настоящее время и в долгосрочной перспективе основная ответственность за эффективность формирования и использования системы прогнозирования и противодействия рискам сохраняется за федеральными органами власти, поскольку они обладают основными полномочиями в сфере налогово-бюджетной и денежно-кредитной политики в условиях высокой зависимости уровня сбалансированности бюджетов государственных внебюджетных фондов и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации от межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета.
Первоочередной мерой обеспечения долгосрочной устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и противодействия бюджетным рискам должно выступать применение механизма ограничения роста расходов федерального бюджета, не обеспеченных надежными источниками доходов в долгосрочном периоде, при безусловной реализации принятых решений (действующих обязательств), в том числе в рамках утвержденных государственных программ Российской Федерации, а также восстановление достаточных объемов резервов, источником пополнения которых служат доходы от экспорта нефти и газа (превышающие прогнозируемые при консервативных подходах), для их возможного использования в случае ухудшения макроэкономической ситуации.
В то же время необходимость сокращения зависимости бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований от результатов применения мер межбюджетного регулирования, реализуемых на федеральном уровне, повышает актуальность формирования органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления собственных механизмов обеспечения сбалансированности бюджетов в долгосрочной перспективе, включая активное внедрение долгосрочного бюджетного планирования, резервирования дополнительных доходов, ограничения предельных бюджетных расходов.
Переход к формированию бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с применением программно-целевого метода предъявляет дополнительные требования к устойчивости бюджетной системы в части гарантированного обеспечения финансовыми ресурсами действующих расходных обязательств, прозрачного и конкурентного распределения имеющихся средств. Тем самым реализуется возможность полноценного применения программно-целевого метода реализации государственной политики, что создает прочную основу для системного повышения эффективности бюджетных расходов, концентрации всех ресурсов государства на важнейших направлениях деятельности.
Базовой предпосылкой для обеспечения долгосрочной устойчивости и сбалансированности бюджетной системы является соблюдение законодательно закрепленных «бюджетных правил» использования нефтегазовых доходов и регулирующих определение предельного объема расходов федерального бюджета.
Введенные с 2013 г. «бюджетные правила» предусматривают:
• ограничение предельного объема расходов федерального бюджета суммой доходов федерального бюджета при «базовой» цене на нефть и «расчетного дефицита» в размере, не превышающем 1 % прогнозируемого на соответствующий год ВВП;
• установление «базовой» цены на нефть, равной средней цене на нефть за отчетный период (включая 6 месяцев текущего года), первоначально принятой в 5 лет с ежегодным удлинением до достижения 10 лет (в случае, если за последние три года цена на нефть оказывается ниже «базовой», в качестве «базовой» принимается цена на нефть за отчетный трехлетний период);
• недопустимость уменьшения объема расходов федерального бюджета относительно утвержденного в предыдущем бюджетном цикле общего объема расходов на плановый период (без учета условно утвержденных расходов);
• возможность превышения при формировании проекта федерального бюджета предельного объема расходов на объем расходов, обусловленных увеличением прогноза отдельных видов доходов (в частности, доходов, формирующих бюджетные ассигнования Федерального дорожного фонда, доходов от реализации имущества и т. д.);
• возможность увеличения в ходе исполнения федерального бюджета общего объема расходов только на величину дополнительных ненефтегазовых доходов;
• аккумулирование нефтегазовых доходов, превышающих нефтегазовые доходы при «базовой» цене на нефть, в Резервном фонде до достижения им значения, установленного Бюджетным кодексом, затем – в ФНБ;
• использование средств Резервного фонда на финансирование дефицита федерального бюджета в случае, если прогнозируемая (фактическая) цена на нефть оказывается ниже «базовой»;
• возможность использования до 50 % нефтегазовых доходов, подлежащих зачислению в ФНБ, на реализацию приоритетных проектов, не влекущих расходных обязательств «постоянного» характера, в том числе с соответствующим увеличением общего объема расходов федерального бюджета.
Соблюдение этих правил обеспечивает бездефицитность федерального бюджета начиная с 2015 г., сокращение ненефтегазового дефицита федерального бюджета к 2020 г. до 7,5 % ВВП, увеличение объема суверенных фондов (без учета использования 50 % нефтегазовых доходов, подлежащих зачислению в ФНБ) к 2020 г. до 11,0 % ВВП.
Как показал опыт последних лет, политика использования периодов макроэкономической стабильности для создания «подушки безопасности» полностью оправдала себя. При необходимости компенсации резкого падения уровня доходов федерального бюджета (причем как нефтегазовых, так и иных доходов) средства Резервного фонда могут использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета. Это также позволит обеспечить минимизацию роста долговых обязательств федерального бюджета.
Кроме того, наличие резервов стало важнейшим фактором инвестиционной привлекательности России, поддержания инвестиционного уровня суверенных рейтингов, снижения стоимости государственных и корпоративных заимствований.
2. Создание условий для повышения эффективности деятельности публично-правовых образований по выполнению государственных (муниципальных) функций и обеспечению потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличению их доступности и качества, которое реализуется путем:
• четкого и стабильного разграничения полномочий и сфер ответственности публично-правовых образований (в увязке с реализацией государственной программы «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации»);
• координации стратегического и бюджетного планирования;
• формирования государственных программ, в том числе государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ, исходя из четко определенных долгосрочных целей социально-экономического развития, индикаторов их достижения и действующих долгосрочных бюджетных ограничений;
• формирования и исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на программной основе;
• охвата государственными программами Российской Федерации всех сфер деятельности органов исполнительной власти и соответственно большей части бюджетных ассигнований, других материальных ресурсов, находящихся в их управлении, а также интеграции регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) инструментов для достижения целей государственных программ Российской Федерации;
Читать бесплатно другие книги:
