Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия Кондрат Елена

§ 1. Понятие финансовой безопасности

Обеспечение финансовой безопасности государства является важной задачей для многих стран. Эта задача становится приоритетной в условиях финансового кризиса. Проблема финансовой безопасности уже давно привлекает внимание многих ученых. Несмотря на полное отсутствие специальных трудов по заявленной теме, существует достаточно широкая методологическая база, на которую можно опереться. Следует выделить работы и публикации отечественных и зарубежных экономистов, посвященные вопросам развития систем экономической и финансовой безопасности. Среди них: Л.И. Абалкин, С.А. Асалиева, К.Л. Астапов, Э. Аткинсон, С.А. Афонцев, П.Я. Бакланов, Е.В. Балацкий, В.В. Бурцев, С.Ю. Глазьев, А.Н. Илларионов, Д. Кидуэлл, Г.В. Коржон, Г.М. Лонская, Г. Молл, Г. Моргентау, К. Мюрдох, А.Г. Немцов, Г.В. Новиков, Е.А. Олейников, Р. Петерсон, А.А. Прохожев, Д. Риккардо, В.К. Сенчагов, А.В. Третьяк, Г.Ю. Трофимов, Дж. Фергюссон, Г.Г. Фетисов, Е.Г. Ясин и др. При всем этом в анализе проблемы финансовой безопасности остается немало нерешенных вопросов. Изучение генезиса вопроса требует прежде всего уяснения понятия «безопасность».

Согласно словарю Роберта термин «безопасность» начал употребляться с 1190 г. и означал спокойное состояние духа человека, считавшего себя защищенным от любой опасности. Однако в этом значении в лексику народов Западной Европы он прочно не вошел и практически не использовался вплоть до XVII в. В XVII–XVIII вв. в большинстве стран мира утверждается точка зрения, что государство имеет своей целью обеспечение общего благосостояния и безопасности. Поэтому термин «безопасность» получает в это время новую трактовку: состояние, ситуация спокойствия, проявляющаяся в результате реальной опасности (как физической, так и моральной), а также материальные, экономические, политические условия, соответствующие органы и организации, способствующие созданию данной ситуации¹.

Современные представления о феномене безопасности необычайно разнообразны. Во-первых, безопасность понимается как отсутствие опасности². Основу данного понимания составляет этимологическое рассмотрение термина «безопасность» (без опасности). Так, согласно толковому словарю В.И. Даля, безопасный означает «неопасный, не угрожающий, не могущий причинить зла или вреда… Безопасность – отсутствие опасности»³. Во-вторых, безопасность рассматривается как свойство (или атрибут) системы. В основе данного понимания – предположение о естественной защищенности любой системы (начиная от элементарных частиц и атомов до человека и далее) от разрушительного воздействия каких-либо сил⁴. В-третьих, безопасность понимается как специфическая деятельность⁵. Деятельностного понимания безопасности придерживаются многие исследователи, хотя и по-разному определяют характер этой деятельности.

Существует большое количество оригинальных дефиниций безопасности, где в качестве стержневой основы используются такие характеристики, как система или совокупность отношений⁶, защищенность⁷, способность⁸, совокупность условий или факторов⁹ и др.

Среди всего существующего плюрализма подходов к определению категории безопасности наиболее распространенным следует признать подход, согласно которому безопасность определяется как определенное состояние¹⁰.

Понимание безопасности как определенного состояния защищенности составляет основу дефиниции безопасности, закрепленной в Законе Российской Федерации «О безопасности». Статья 1 этого Закона определяет безопасность как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз». Это была официальная попытка определения безопасности в России. После этого, казалось бы, оснований для теоретических дискуссий о феномене безопасности быть не должно, так как официальный статус определения предопределял и определенное признание закрепленной законом дефиниции. Вместе с тем, указывает Н.Н. Рыбалкин, проявившаяся в последнее десятилетие ограниченность традиционного понимания безопасности побудила многих исследователей не только искать новые подходы, но и критически переосмысливать сложившиеся представления, даже если они и получили законодательное закрепление. Более того, отдельные авторы полагают, что «закрепленное законом понимание безопасности не отражает сущности феномена»¹¹.

В результате активизации научных усилий к настоящему времени кроме официального понимания феномена безопасности в науке сложилось более десятка подходов к определению соответствующей категории. При этом следует отметить, что все без исключения определения соответствующего феномена, как и существующие к нему подходы, подвергаются критике. В частности, отождествление безопасности с отсутствием опасности вызывает критические возражения исследователей, по мнению которых практически невозможно найти ситуацию, когда в отношении какого-либо субъекта отсутствует всякая опасность и тем более угроза¹².

Очевидно, что дискуссии, возникающие по базовой категории, не могут не отражаться на характере понимания частных проблем, в частности понятия финансовой безопасности.

В Современном экономическом словаре безопасность финансовая определяется как «создание условий устойчивого, надежного функционирования финансовой системы страны, государства, региона, предотвращающих возникновение финансового кризиса, дефолта, деструкцию финансовых потоков, сбои в обеспечении основных участников экономической деятельности финансовыми ресурсами, нарушение стабильности денежного обращения»¹³.

В.В. Бурцев определяет финансовую безопасность как важнейший элемент экономической безопасности страны. По его мнению, в современных условиях воздействие геофинансов, мировых финансовых систем на отдельно взятое государство переходит на качественно иной уровень¹⁴. С учетом господствующего положения, занимаемого финансовой составляющей в современной экономике, можно охарактеризовать последнюю как экономику, управляемую через финансовые механизмы, с помощью финансовых рычагов, финансовых стимулов и в финансовых целях. А глобализм в современном мире создал условия для установления особой финансовой власти, которая, владея мировыми деньгами и управляя финансовыми потоками, позволяет воздействовать как на все мировое хозяйственное пространство, так и на отдельные государства. По мнению Э. Кочетова и Г. Петровой, «существо нового содержания финансовых потоков состоит в том, что они, с одной стороны, оторваны от воспроизводственных циклов (уход в виртуальное геофинансовое пространство), с другой стороны, они наполняют новым содержанием меновую стоимость. В этой ситуации углубление процесса отхода от эквивалентного обмена и перелив финансовых потоков в спекулятивный капитал формируют новейшую экономическую ситуацию, когда финансовый менеджмент и финансовое право (как часть финансового управления) получают новейшую функцию регулирования мировых денежных потоков»¹⁵.

По мнению автора, финансовая безопасность представляет собой такое состояние защищенности финансово-экономических интересов государства, которое:

• позволяет обеспечить финансовую стабильность государства на прогнозируемый период в любых условиях, в том числе минимизировать последствия кризиса денежной и финансово-кредитной систем;

• нейтрализует влияние мировых финансов и экономической экспансии зарубежных стран на национальную безопасность;

• удовлетворяет потребности общества в финансовых ресурсах и обеспечивает экономический рост;

• способно противостоять существующим и возникающим опасностям и угрозам, стремящимся причинить финансовый ущерб государству, вызвать зависимость государства от внешних факторов, подорвать конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей, вызвать отток российского капитала за рубеж;

• обеспечивает гибкость законодательства при проведении экономических преобразований, а также соответствие национального законодательства международным стандартам;

• обеспечивает защищенность финансовых интересов государства и общества;

• обладает эффективным механизмом финансового контроля в сфере распределения и использования потоков государственных денежных средств;

• создает инвестиционную привлекательность посредством создания соответствующего инвестиционного климата и правового режима защиты иностранных капиталовложений;

• обеспечивает эффективность в использовании административных методов при формировании доходной части бюджета.

Баланс (четкое осмысление правовых и экономических критериев различия) между воспроизводственными финансами, опосредующими инвестиционный процесс, и виртуальными финансами, опосредующими в определенной части мировой финансовый рынок, становится одним из основополагающих элементов обеспечения эффективного получения национального дохода… Неразграничение этих двух сфер финансово-правового регулирования ведет к накоплению необоснованного национального долга, когда внешние финансовые обязательства России возрастают в зависимости от манипулирования реальными и виртуальными финансовыми обязательствами в мировом финансовом обороте¹⁶.

Обеспечение финансовой безопасности Российской Федерации – это деятельность государства и всего общества, направленная на осуществление общенациональной идеи, на защиту национальных ценностей и интересов. Данная деятельность также должна быть направлена на предупреждение и противодействие угрозе правам и свободам человека, материальным и духовным ценностям общества, конституционному строю, суверенитету и территориальной целостности страны, а также всесторонне способствовать развитию государства и его граждан в первую очередь в плане повышения качества их жизни¹⁷.

К числу наиболее важных национальных интересов России в финансовой сфере можно отнести:

• поддержание государственных расходов в соответствии с имеющимися ресурсами;

• обеспечение целевого финансирования государственных программ (в первую очередь социальных);

• широкое инвестирование в сферу наукоемкого и высокотехнологичного производства;

• создание необходимых условий для свободной конкуренции на рынке;

• уменьшение последствий воздействия мировых финансовых кризисов на национальную экономику;

• преодоление разногласий между органами управления разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы;

• усиление сдерживания инфляционных процессов в экономике и поддержание стабильно высокого курса национальной валюты;

• противодействие незаконному вывозу капитала за границу;

• привлечение иностранных инвестиций (особенно долгосрочных в промышленный сектор экономики);

• принятие в кратчайшие сроки необходимых нормативно-правовых актов, обеспечивающих формирование и успешное функционирование финансово-кредитной системы страны;

• построение эффективного правоохранительного механизма защиты государственных финансов от воздействия криминальных процессов и посягательств.

Раскрывая содержание национальных финансово-экономических интересов в современной экономике, можно констатировать, что они соответствуют условиям смешанного общества и многоукладности национального хозяйства. Национальные интересы включают в себя наряду с финансово-экономическими интересами общества как целого интересы разных социальных групп и представляют собой определенное единство. Специфика и противоречия национальных финансово-экономических интересов наших дней определяются рядом взаимосвязанных факторов: многообразием форм собственности, дифференциацией социальной структуры, проявляющейся, с одной стороны, размыванием классовых критериев организации общества, а с другой – тенденциями усиления социальной дифференциации.

С учетом сказанного можно выделить три подсистемы национальных интересов (и, следовательно, финансово-экономической безопасности), образующих определенное единство: интересы общества в целом как условие его существования и безопасности; интересы, реализация которых означает осуществление принципов социального государства и безопасности его граждан; интересы предпринимательства и его безопасности в той части, в какой они рассмотрены выше. Такая структура национальных экономических интересов и финансово-экономической безопасности, с одной стороны, определяет приоритеты развития, а с другой – раскрывает основу противоречий интересов в обществе.

Характер взаимодействия разных групп интересов в экономике современной России обладает рядом особенностей. Исходя из реальной практики, можно выделить следующие институциональные уровни согласования интересов и повышения финансово-экономической безопасности:

1. Государственный уровень согласования интересов выражается в нормативном регулировании вопросов корпоративного управления. Возникающие здесь проблемы являются главным образом результатом несложившейся административной и судебной практики осуществления норм Гражданского кодекса РФ. Поэтому на государственном уровне необходимо приложение максимума усилий к формированию судебной практики, популяризации и распространению нормативно-правовых знаний среди широкого круга лиц.

2. Корпоративный уровень согласования интересов определяется развитием внутрикорпоративных норм, традиций и установок. Детализация законодательных норм, а также выбор конкретных процедур реализуется через внутрикорпоративные документы: устав, положение об общих собраниях акционеров, о совете директоров, о правлении. Необходимость выхода предприятий на международные рынки в условиях неразвитости отечественной банковской системы и фондового рынка требует соблюдения западных стандартов в области как корпоративного управления, так и финансовой отчетности. Эту проблему призван разрешить принятый кодекс корпоративного поведения, который, по замыслу разработчиков, должен стать своеобразной библией взаимоотношений акционеров и менеджеров.

3. Социальный уровень согласования интересов (общественное сознание) выражается в задаче создания класса собственников и формировании ответственных и компетентных руководителей. Социальная составляющая в структуре финансово-экономических интересов России включает интересы домашних хозяйств, государственная – государственные интересы, а корпоративная – интересы национальных компаний¹⁸.

В настоящее время обеспечение финансовой безопасности страны зависит от преодоления последствий мирового финансово-экономического кризиса.

Резкое падение государственных доходов в условиях мирового финансового кризиса заставило скорректировать бюджет на 2009 г. Впервые за последние десять лет расходы бюджета были выше доходов. Дефицит федерального бюджета составил не менее 7 % ВВП¹⁹.

Говоря об уроках кризиса, Д.А. Медведев в Бюджетном послании о бюджетной политике в 2010–2012 гг. отметил, что, чтобы предотвратить в будущем подобные шоки для российской экономики:

во-первых, бюджетное планирование должно базироваться на консервативных прогнозах цен на сырье. При этом необходимо продолжить сбережение части нефтегазовых доходов в условиях конъюнктурно высоких цен на сырье. Кризис показал, что структура российской экономики обусловливает высокую зависимость не только нефтегазовых, но и других бюджетных доходов от нефтегазового сектора и внешнеэкономической конъюнктуры;

во-вторых, нужна разумная политика сдерживания роста государственных расходов. В нынешних условиях раздутые расходы становятся неподъемными для государства и могут стать дополнительным источником финансовой нестабильности;

в-третьих, при реализации антикризисных мер нельзя решать сиюминутные проблемы в ущерб долговременным приоритетам, принимать решения, влекущие за собой рост неэффективных расходов, иждивенчество, консервацию сложившихся перекосов и дисбалансов, нарушать базовые бюджетные принципы и процедуры, размывая финансовую, а значит, и правовую ответственность государства;

в-четвертых, поддержание макроэкономической стабильности является фундаментальным условием устойчивого развития экономики. Ее нарушение в конечном счете ведет к замедлению экономического роста из-за удорожания кредитных ресурсов для частного сектора, уменьшения частных инвестиций, роста инфляции и возрастания рисков для предпринимательской деятельности.

Нарушение макроэкономической стабильности чревато неисполнением государством принятых обязательств, необходимостью повышения налоговой нагрузки либо масштабным увеличением заимствований²⁰.

В числе первоочередных мер по повышению финансовой безопасности государства в современных условиях объективно должно присутствовать создание действенных механизмов, препятствующих, с одной стороны, проникновению в страну финансовых средств нелегального происхождения, с другой – незаконному оттоку ресурсов из страны. Наиболее привлекательным каналом для отмывания грязных денег и транспортировки капиталов по нелегальным путям во всем мире является банковская сфера. Соответственно, процесс создания вышеупомянутых механизмов в первую очередь должен затрагивать именно эту сферу. Одиннадцать ведущих банков мира – в их числе Societe Generale, Deutsche Bank AG, ABN AMRO Bank N.V., Banco Santander Central Hispano S.A., Credit Suisse Group, UBS AG HSBS, Barclays Bank, The Chase Manhattan Private Bank, Citibank N.A., J.P.Morgan – подписали 30 октября 2000 г. Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе (Вольфсбергские принципы). Вольфсбергские принципы очерчивают приоритетные направления политики кредитных учреждений и базовые элементы механизмов предотвращения легализации полученных преступных путем доходов через банковский сектор; практически представляют собой руководство к действию, на основе которого каждый банк может определять свои собственные механизмы противодействия отмыванию доходов.

Оценивая проделанную в условиях мирового финансового кризиса работу по обеспечению стабильности отечественной финансовой системы, Д.А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 г. отметил: «…в предшествующие месяцы мы много внимания уделяли поддержке финансовой системы. Сегодня наша банковская система находится в удовлетворительном состоянии – для кризисного, конечно, года. Рост кредитования возобновился, объем просроченных долгов стабилизировался. Вслед за снижением инфляции и стабилизацией на валютном рынке постепенно уменьшаются процентные ставки. Центральный банк начал полноценно исполнять функции кредитора последней инстанции. Однако с точки зрения инновационного развития финансовый сектор все еще слаб, недостаточно капитализирован и не способен оказывать все необходимые нашим гражданам и компаниям услуги. Правительство должно представить план конкретных мер по совершенствованию финансовой системы. Она должна стать адекватной требованиям модернизации нашей экономики»²¹.

§ 2. Критерии финансовой безопасности Российской Федерации

Финансовая безопасность государства – основное условие его способности осуществлять самостоятельную финансовую политику в соответствии со своими национальными интересами. Сущность финансовой безопасности в общем и целом можно определить как состояние экономики, при котором обеспечивается формирование положительных государственных финансовых потоков в объемах, необходимых для выполнения государственных задач и функций. Иными словами, формирование необходимых финансовых потоков государства – основное условие его финансовой безопасности.

Финансовая безопасность обусловливается прежде всего способностью государственных органов (институтов власти):

• обеспечивать устойчивость финансово-экономического развития государства;

• обеспечивать устойчивость платежно-расчетной системы и основных финансово-экономических параметров;

• нейтрализовывать воздействие мировых финансовых кризисов и преднамеренных действий, мировых акторов (государств, ТНК, субгосударственных группировок и др.), теневых (кланово-корпоративных, мондиалистских, мафиозных и др.) структур на национальную экономическую и социально-политическую систему;

• предотвращать крупномасштабную утечку капиталов за границу, «бегство капитала» из реального сектора экономики;

• предотвращать конфликты между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы;

• наиболее оптимально для экономики страны привлекать и использовать средства иностранных заимствований;

• предотвращать преступления и административные правонарушения в финансовых правоотношениях (в том числе легализацию – отмывание – доходов, полученных преступным путем)²².

Это те задачи, которые должны решать органы государственной власти и управления в целях обеспечения безопасного и эффективного функционирования не только элементов финансовой системы государства, но и всех взаимосвязанных с ней звеньев государственного управления. Как сказано в Государственной стратегии экономической безопасности, «устойчивость финансовой системы определяется уровнем дефицита бюджета, стабильностью цен, нормализацией денежных потоков и расчетных отношений, устойчивостью банковской системы и национальной валюты, степенью защищенности интересов вкладчиков, рынка ценных бумаг, снижением внешнего и внутреннего долга и дефицита платежного баланса, обеспечением финансовых условий для активизации инвестиционной деятельности».

Таким образом, финансовая безопасность требует стабильного, поступательного экономического и социального развития государства и общества. Такое развитие на современном этапе требует решения ряда проблем.

В своей статье «Россия сосредотачивается – вызовы, на которые мы должны ответить» В.В. Путин отметил: мировой кризис, разразившийся в 2008 г., многое подверг переоценке.

Экономический шторм был спровоцирован не только циклическими факторами и провалами в регулировании. Корень проблем – в накопившихся дисбалансах. Зашла в тупик модель, построенная на безудержном наращивании заимствований, на жизни в долг и проедании будущего, на виртуальных, а не реальных ценностях и активах. Кроме того, генерируемое благосостояние крайне неравномерно распределялось и распределяется между отдельными странами и регионами. И это также снижает глобальную устойчивость, провоцирует конфликты, сокращает способность мирового сообщества договариваться по острым, принципиальным вопросам.

Кризис в развитых странах проявил одну опасную тенденцию: к безоглядному, популистскому наращиванию социальных обязательств государства – вне всякой связи с ростом производительности труда, к формированию в отдельных слоях населения этих стран – социальной безответственности. Однако теперь многим становится ясно: эра государств всеобщего благоденствия «на чужом горбу» заканчивается²³.

В России в 1990-е гг. в процессе рыночной, в значительной степени стихийной трансформации выживали наиболее ликвидные отрасли, связанные с экспортом необработанного сырья и полуфабрикатов. В результате мы пережили масштабную деиндустриализацию. Потерю качества и тотальное упрощение структуры производства. Отсюда крайне высокая зависимость от импорта потребительских товаров, технологий и сложной продукции. От колебания цен на основные экспортные товары – т. е. от факторов, которые мы, по большому счету, не контролируем.

Иметь экономику, которая не гарантирует нам ни стабильности, ни суверенитета, ни достойного благосостояния – для России непозволительно. Нам нужна новая экономика, с конкурентоспособной промышленностью и инфраструктурой, с развитой сферой услуг, с эффективным сельским хозяйством. Экономика, работающая на современной технологической базе. Нам необходимо выстроить эффективный механизм обновления экономики, найти и привлечь необходимые для нее огромные материальные и кадровые ресурсы²⁴.

Для возвращения технологического лидерства нам нужно тщательно выбрать приоритеты. Кандидатами являются такие отрасли, как фармацевтика, высокотехнологичная химия, композитные и неметаллические материалы, авиационная промышленность, ИКТ, нанотехнологии. Разумеется, традиционными лидерами, где мы не потеряли технологических преимуществ, являются наша атомная промышленность и космос. Список не закрыт – все зависит от конъюнктуры мирового рынка и не в последнюю очередь – от инициативы предпринимателей и работников самих отраслей.

Главный источник создания новых производств, новых рабочих мест – частные инвестиции. Здесь ситуация далека от радужной. Мы проигрываем странам-конкурентам по инвестиционной привлекательности. Мы имеем значительный отток капитала из России.

Это вполне естественное поведение международного капитала в обстановке нестабильности, турбулентности, ощущения близкого кризиса: для спасения национального ядра своего бизнеса он не задумываясь выводит средства из «развивающихся рынков».

Что надо сделать для решения «проблемы капитала»?

Первое – увеличить размер внутреннего рынка, что сделает его более привлекательным для прямых инвестиций. За последние годы сформированы Таможенный союз, ЕЭП, зона свободной торговли СНГ. Идет гармонизация технических регламентов. Россия последовательно пытается создать единый рынок со своими соседями. Рынок, где проникновение товаров и услуг не встречало бы никаких препятствий, не сталкивалось бы с неопределенностью условий. Разумеется, при этом мы учитываем интересы партнеров, идем на компромиссы, даже уступки. Но очень скоро эти уступки окупятся сторицей. Большой рынок ЕЭП повысит конкурентоспособность каждой из наших стран – мы исходим из этого.

Второе – деловой климат в стране, ее привлекательность для долгосрочного помещения капиталов все еще являются неудовлетворительными. Мы проигрываем в «конкуренции юрисдикций» – работающий в России бизнес часто предпочитает регистрировать собственность и сделки за границей. И дело не в налоговом режиме – он у нас в целом конкурентоспособный, и не в отсутствии законодательства, отвечающего современным требованиям (его надо, конечно, совершенствовать, оно еще недостаточно гибко и не предоставляет всего набора инструментов для бизнеса). Главная проблема – недостаток прозрачности и подконтрольности обществу в работе представителей государства – от таможенных и налоговых служб до судебной и правоохранительной системы. Если называть вещи своими именами, речь идет о системной коррупции. Рациональное поведение для предпринимателя в этом случае – не соблюдать закон, а найти покровителей, договориться. Но такой «договорившийся» бизнес, в свою очередь, будет пытаться подавлять конкурентов, расчищать себе место на рынке, используя возможности аффилированных чиновников налоговой, правоохранительной, судебной системы, вместо того чтобы повышать экономическую эффективность своих предприятий.

Расчистить поле для бизнеса, который готов побеждать в честной конкуренции, – это фундаментальная, системная задача. И решение здесь лежит не в плоскости экономической политики. Мы должны изменить само государство, исполнительную и судебную власть в России. Демонтировать обвинительную «связку» правоохранительных, следственных, прокурорских и судейских органов. Исключить из уголовного законодательства все рудименты советского правосознания, все зацепки, которые позволяют делать из хозяйственного спора уголовное дело на одного из участников. Все экономические дела должны перейти из судов общей юрисдикции в арбитражные суды²⁵.

Особую же роль в решении проблемы финансовой безопасности Российской Федерации должна играть действенная система государственного финансового контроля (ГФК).

По мнению В.В. Бурцева, государственная стратегия обеспечения финансовой безопасности России должна включать как минимум:

• определение геофинансовых зон влияния России (исходя из экономической, климатической, этнонациональной и иной общности народов России);

• разработку механизмов и мер идентификации угроз и их носителей;

• характеристику областей их проявления (сфер локализации угроз);

• установление основных субъектов угроз, механизмов их функционирования, критериев их воздействия на национальную экономическую (включая финансовую) и социально-политическую системы;

• разработку методологии прогнозирования, выявления и предотвращения возникновения факторов, определяющих возникновение угроз финансовой безопасности, проведения исследований по выявлению тенденций и возможностей развития таких угроз;

• определение объектов, предметов контроля за обеспечением финансовой безопасности России;

• разработку системы количественных и качественных показателей, или индикаторов, финансовой безопасности (включая интегральные) России (для звеньев ее финансовой системы), параметров, или барьерных (пороговых) значений; разработку методики их определения, классификации (например, состояние финансовой безопасности можно характеризовать как: нормальное, предкризисное, критическое) и оценки, а также процедур мониторинга с соответствующим методическим, организационным, информационным и техническим обеспечением;

• формирование механизмов и мер финансово-экономической политики и институциональных преобразований, нейтрализующих или смягчающих воздействие негативных факторов;

• организацию адекватной системы органов финансовой безопасности в России, соответствующей определенным геофинансовым зонам (об этом см. ниже)²⁶.

Следует особо подчеркнуть, что во многом решает проблему финансовой безопасности государства эффективный государственный финансовый контроль (ГФК). ГФК как функция управления государственными финансовыми потоками должен предотвращать подрыв финансово-экономического суверенитета государства, целостности финансово-экономического пространства, единства финансово-экономической политики и пр.

Важную роль в обеспечении финансовой безопасности страны играет действенный контроль государственных финансовых потоков.

Под финансовыми потоками государства (или государственными финансовыми потоками) следует понимать оцененное в денежном выражении движение любых элементов государственного имущества или объектов государственных имущественных прав и, соответственно, любых источников их формирования (финансирования).

Следует заметить, что, когда в процессе движения неденежного имущества и источников его формирования образуются, распределяются, расходуются денежные средства, возникают денежные потоки. По существу же, денежные потоки – один из элементов потоков финансовых.

В общем и целом финансовые потоки как агрегированный объект учета, контроля и анализа могут быть рассмотрены в двух основных аспектах:

1) с точки зрения субъектов хозяйственных отношений (операций) с участием государства;

2) с точки зрения видов хозяйственных отношений с участием государства. При этом первый отражает возникновение и распределение финансовых потоков между различными субъектами – различными институциональными единицами (субъектами управления и хозяйствования), институциональными звеньями управленческой и хозяйственной структуры государства (системой органов государственной власти и управления и т. д.).

Второй же позволяет определить и обосновать пропорции распределения финансовых потоков между различными сегментами осуществления задач и функций государственной власти – различными областями государственного регулирования (системой воздействия на поведение хозяйствующих субъектов), отраслями экономики и т. д.

Для обеспечения действенного контроля финансовых потоков должны быть разработаны принципы раскрытия информации в отчетности государственных органов (отчетности о ведении финансово-хозяйственной деятельности, отчетности об использовании государственных финансовых ресурсов, заемных ресурсов международных организаций и т. д.) исходя из требований к обеспечению финансовой безопасности Российской Федерации.

Кроме этого, должна быть создана информационная система для всестороннего и объективного мониторинга хода бюджетного процесса, включающая выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз финансовой безопасности Российской Федерации. На основе получаемой информации должен разрабатываться комплекс оперативных мер и долгосрочных мер по противодействию негативным факторам, а также по предупреждению и преодолению возможных негативных последствий угроз. Например, одним из важнейших направлений контроля за обеспечением финансовой безопасности РФ в ходе бюджетного процесса являются межбюджетные отношения в РФ. Действительно, вряд ли у кого возникнут сомнения, что для обеспечения финансовой безопасности особую роль играет грамотное регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Так, здесь как минимум должны быть:

1) разработаны и внедрены механизмы регулирования межбюджетных отношений, обусловливающих государственные финансовые потоки:

• предотвращающие предоставление необоснованных привилегий в расходных полномочиях органов власти и управления всех уровней и обеспечивающие реальные механизмы их ответственности за выполнение своих финансовых обязательств;

• исключающие необоснованное предоставление финансовой помощи регионам в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности;

• исключающие несоответствие разграничения расходных обязательств между разными уровнями бюджетной системы закреплению доходных источников и налоговых полномочий за ними;

• включающие усиление контрольных функций федеральных органов власти в сочетании с оказанием финансовой помощи регионам;

• обеспечивающие «прозрачность» межбюджетных расчетов и различного рода компенсаций для общественного контроля;

2) определены четкие и обоснованные критерии выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, а также критерии бюджетной эффективности (при этом эффективность может определяться соотношением доходов и расходов, соотношением бюджетных вложений и их результатов и др.);

3) оптимизированы маршруты и ритмичность бюджетных потоков (в целях минимизации смены направлений бюджетных потоков на пути к конечным потребителям)²⁷.

Основным фактором обеспечения финансовой безопасности страны в ходе бюджетного процесса должно являться полное доверие между федеральным правительством и регионами, финансовые взаимоотношения которых должны быть построены на принципах законности, эффективности, целесообразности, прозрачности (или открытости для общества), баланса ответственности и ресурсов, реального согласования всех решений по аспектам, затрагивающим интересы регионов (по поводу уменьшения налоговой базы и т. д.)²⁸.

§ 3. Роль и место финансовой безопасности в системе национальной безопасности России

Понятие «финансовая безопасность» включает комплекс мер, методов и средств по защите финансово-экономических интересов государства на макроуровне, а также финансовой деятельности хозяйствующих субъектов на микроуровне.

На макроуровне финансовая безопасность – это способность государства в мирное время и при чрезвычайных ситуациях адекватно реагировать на внутренние и внешние отрицательные финансовые воздействия. Финансовая безопасность отражает состояние и готовность финансовой системы государства к своевременному и надежному финансовому обеспечению экономических потребностей в размерах, достаточных для поддержания необходимого уровня экономической и военной безопасности страны. Финансовая безопасность достигается деятельностью в финансовой сфере и в сопряженных с ней сферах: денежно-кредитной, экономической, социальной, международно-финансовой и т. д. Поэтому концепция и стратегия финансовой безопасности должны находить отражение в государственной стратегии национальной безопасности, в экономической, бюджетной и денежно-кредитной политике и т. п.

Обеспечение финансовой безопасности РФ – это деятельность государства и всего общества, направленная на стабильное функционирование финансовой сферы, на защиту национальных ценностей и интересов в этой области. На современном этапе в основе анализа проблем финансовой безопасности лежит понятие национальных интересов.

Термин «национальный интерес» вошел в научный оборот в 1935 г. Это понятие было включено в Оксфордскую энциклопедию социальных наук, а приоритет его разработки принадлежит американским ученым Р. Нибуру и историку Ч. Бирду. В наиболее развернутой форме концепция национального интереса была сформулирована Г. Моргентау²⁹.

В разработку концепции национального интереса внесли значительный вклад американские ученые Дж. Кеннан, У. Липпман, К. Уолтц, Э. Фернисс, Дж. Розенау и др.³⁰ Проблемы национальных и интернациональных интересов государств изучались рядом российских ученых (Р.Л. Бобров, Г.И. Тункин, Н.Н. Ульянова, Г.Х. Шахназаров, И.И. Лукашук, Ю.А. Тихомиров).

На основе понимания национального интереса формируются направления внутри политической науки, которые по-разному трактуют содержание и значение этого понятия в зависимости от идеологических позиций ученых и исследователей.

Одни ученые подвергают сомнению объективность понятия «национальные интересы» (Р. Арон)³¹. Для ученого, исходящего из объективного интереса в объяснении поведения людей и социальных общностей, опасность состоит в неизбежности соскальзывания на путь произвольного «конструирования» интересов, считает Р. Арон.

Представители либеральных концепций подвергают сомнению саму правомерность использования понятия «национальный интерес» в целях анализа или же в качестве критерия внешней политики. Они готовы согласиться с существованием национальных интересов только при условии, что должны быть признаны моральные нормы и глобальные проблемы современности. Защита суверенитета и связанное с этим стремление к могуществу в условиях усиливающейся взаимозависимости мира, по их мнению, все больше утрачивают свое значение.

Анализ политической практики и научной литературы позволяет сделать вывод, что формирование национальных интересов представляет собой эволюционный и длительный исторический процесс, осуществляющийся в сложном переплетении экономических, социальных, национально-психологических и иных факторов, в совокупности определяющих содержание и характер национально-исторического опыта данного народа. В таком качестве национальные интересы являются общественно-историческим феноменом и не могут существовать независимо от сознания их носителей. Они тесно взаимосвязаны с идентичностью конкретной нации.

Определение национальных интересов отдельно взятого государства предполагает обязательный учет интересов других государств, а в чем-то и интересов всего мирового сообщества.

Национальные интересы ранжируются по своей значимости и влиянию. Именно поэтому часто упоминаются в литературе жизненно важные интересы.

Это понятие присутствует в нормативных правовых документах различных стран мира: в Национальной стратегии для нового столетия США, в РФ в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.

Национальная стратегия США подразделяет национальные интересы США на три категории:

• жизненно важные;

• важные национальные интересы;

• гуманитарные и другие интересы³².

При этом под жизненно важными интересами понимаются вопросы чрезвычайной важности, выживания, безопасности и жизнеспособности нации.

В юридической науке национальные интересы изучались с разных сторон, в том числе с позиций их отражения в законодательстве³³. При этом большинство исследователей исходят из того, что национальный интерес состоит из двух компонентов: интересов граждан и интересов государства, причем эти интересы неразрывно связаны и дополняют друг друга³⁴.

В современной науке существуют различные классификации национальных интересов. Наиболее распространены их классификации по следующим основаниям:

1) в зависимости от долгосрочности интересов – их можно подразделить на постоянные и временные (преходящие);

2) в зависимости от жизненной необходимости реализации того или иного интереса жизненно необходимые интересы и интересы развития (т. е. интересы на перспективу);

3) в зависимости от территории, с которой связаны интересы, – территориальные, локальные (в рамках одного географического региона) и глобальные (универсальные, т. е. общие интересы для государств независимо от того географического региона, в котором они расположены);

4) в зависимости от уровня, на котором интересы должны быть реализованы – внутригосударственные и международные;

5) в зависимости от значимости для государств – национальные и интернациональные;

6) с учетом сферы общественной жизни, к которой относятся интересы, – экономические, политические, социальные и т. д.³⁵

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., одобренной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537, «национальные интересы Российской Федерации» определяются как «совокупность внутренних и внешних потребностей государства в обеспечении защищенности и устойчивого развития личности, общества и государства».

В этом важном концептуальном документе отмечается, что национальные интересы Российской Федерации на долгосрочную перспективу заключаются:

• в развитии демократии и гражданского общества, повышении конкурентоспособности национальной экономики;

• в обеспечении незыблемости конституционного строя, территориальной целостности и суверенитета Российской Федерации;

• в превращении Российской Федерации в мировую державу, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях многополярного мира.

Существенный научный и практический интерес представляет вопрос о том, какие конкретные задачи стоят перед нашей страной в названных сферах общественной жизни на современном этапе.

Устойчивое развитие общества невозможно без дееспособного государства. А подлинная демократия – это непременное условие построения государства, нацеленного на служение интересам общества. Настоящая демократия не создается одномоментно, не копируется по внешнему образцу. Необходимо, чтобы общество было готово к использованию демократических механизмов. Чтобы большинство людей почувствовали себя гражданами, готовы были бы на регулярной основе тратить свое внимание, свое время, свои усилия на участие в процессе управления. Другими словами, демократия работает там, где люди готовы в нее что-то вкладывать.

В начале 1990-х гг. наше общество было воодушевлено идущим на глазах распадом советской однопартийной, командно-административной системы. Переходом к близкому, казалось, народовластию. Тем более что образцы цивилизованной, зрелой демократии были совсем рядом – в США и странах Западной Европы. Однако введение демократических форм государства принесло практически сразу же остановку необходимых экономических реформ, а чуть позже сами эти формы оказались оккупированы местными и центральными олигархическими элитами, беззастенчиво использующими государство в своих интересах, делящими общенародное достояние.

В результате в 1990-е гг. под флагом воцарения демократии мы получили не современное государство, а подковерную борьбу кланов и множество полуфеодальных кормлений. Не новое качество жизни, а огромные социальные издержки. Не справедливое и свободное общество, а произвол самоназначенных «элит», откровенно пренебрегавших интересами простых людей. Все это «отравило» переход России к демократии и рыночной экономике – устойчивым недоверием большой части населения к самим этим понятиям, нежеланием участвовать в общественной жизни.

Русский философ правовед Павел Новгородцев еще в начале прошлого века предупреждал: «Нередко думают, что провозглашение всяких свобод и всеобщего избирательного права имеет само по себе некоторую чудесную силу направлять жизнь на новые пути. На самом деле, то, что в таких случаях водворяется в жизни, обычно оказывается не демократией, а смотря по обороту событий, или олигархией, или анархией».

Россия в 1990-х гг. столкнулась и с анархией, и с олигархией. Этот период был буквально пронизан кризисом ответственного государственного мышления. И в экономической, и в политической жизни срабатывал порочный принцип «кто смел, тот и съел».

Сегодня наше общество совсем другое, чем в начале 2000-х гг. Многие люди становятся более обеспеченными, более образованными и более требовательными. Изменившиеся требования к власти, выход среднего класса из узкого мирка строительства собственного благосостояния – вот что характеризует современное общество.

Политическая конкуренция – это нерв демократии, ее движущая сила. Если такая конкуренция отражает реальные интересы социальных групп, она многократно усиливает «мощность» государства. В обеспечении развития экономики. В мобилизации ресурсов на социальные проекты. В обеспечении защиты и справедливости для граждан. Сегодня качество нашего государства отстает от готовности гражданского общества в нем участвовать. Наше гражданское общество стало несравненно более зрелым, активным и ответственным. Надо обновить механизмы нашей демократии. Они должны «вместить» возросшую общественную активность.

Надо настроить механизмы политической системы таким образом, чтобы она своевременно улавливала и отражала интересы больших социальных групп и обеспечивала бы публичное согласование этих интересов. Могла обеспечивать не только легитимность власти, но и уверенность людей в ее справедливости (в том числе и в тех случаях, когда они оказываются в меньшинстве).

Нам необходим механизм выдвижения народом во власть на всех уровнях ответственных людей, профессионалов, мыслящих в категориях национального и государственного развития и способных добиваться результата. Понятный, оперативный и открытый для общества механизм выработки, принятия и реализации решений – как стратегических, так и тактических.

Нам важно создать политическую систему, при которой людям можно и необходимо говорить правду. Тот, кто предлагает решения и программы, несет ответственность за их реализацию. Те, кто выбирают «принимающих решения», понимают, кого и что они выбирают. Это принесет доверие, конструктивный диалог и взаимное уважение между обществом и властью.

Современная демократия как власть народа не может сводиться только лишь к «походу к урнам» и им заканчиваться. Демократия заключается как в фундаментальном праве народа выбирать власть, так и в возможности непрерывно влиять на власть и процесс принятия ею решений. А значит, демократия должна иметь механизмы постоянного и прямого действия, эффективные каналы диалога, общественного контроля, коммуникаций и «обратной связи». А что есть «обратная связь» на практике? Растущее количество информации о политике должно перейти в качество политического участия, гражданского самоуправления и контроля. Прежде всего, это – общегражданское обсуждение законопроектов, решений, программ, принимаемых на всех уровнях государственной власти, оценка действующих законов и эффективности их применения.