Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия Кондрат Елена

• включения паспортов государственных программ Российской Федерации в состав материалов, представляемых одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также установления общих требований к публичности государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ;

• перехода к формированию и утверждению расходов федерального бюджета в разрезе государственных программ Российской Федерации (с соответствующим развитием классификации бюджетных расходов);

• развития новых форм оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг;

• четкого определения полномочий и ответственности участников бюджетного процесса с созданием для них устойчивых стимулов к повышению эффективности бюджетных расходов;

• повышения прозрачности бюджетной системы, расширения доступа к информации о финансовой деятельности органов власти, государственных (муниципальных) учреждений, результатах использования бюджетных средств, государственного (муниципального) имущества и т. д.

В рамках реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов была подготовлена нормативно-правовая, методическая и аналитическая база для перехода начиная с 2014 г. к формированию и исполнению бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основе государственных и муниципальных программ («программному» бюджету).

Внедрение «программного» бюджета потребует изменения порядка составления, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, корректировки системы бюджетной классификации и бюджетной отчетности Российской Федерации, внедрения новых форм государственного и муниципального финансового контроля.

В то же время при реализации Программы повышения эффективности бюджетных расходов необходимо исходить из того, что сам по себе «программный» бюджет лишь создает необходимые предпосылки для полномасштабного внедрения программно-целевых методов деятельности органов исполнительной власти. Эффективность «программного» бюджета как одного из инструментов реализации государственной и муниципальной политики будет определяться результатами комплексной реформы государственного и муниципального управления, включая изменение механизмов управления.

Внедрение программно-целевого метода государственного управления, разработка долгосрочной бюджетной стратегии существенно повышают требования к качеству документов государственного стратегического планирования, позволяющего использовать преимущества планирования и осуществления приоритетных направлений деятельности публичных правовых образований в длительном периоде, учитывая основные тенденции социально-экономического развития с учетом новых задач и вызовов.

Для этого необходимо установить четкую очередность и механизм разработки документов государственного стратегического планирования, систему взаимного учета и ограничений, определив конкретный порядок их рассмотрения и утверждения.

Кроме того, государственное стратегическое планирование должно учитывать реальные финансовые возможности бюджетной системы в долгосрочной перспективе, что формирует дополнительные требования к данной процедуре.

3. Создание условий для повышения качества финансового менеджмента главных администраторов бюджетных средств, государственных и муниципальных учреждений за счет:

• развития методологии финансового менеджмента в секторе государственного и муниципального управления, а также критериев оценки (мониторинга) его качества;

• оказания методической поддержки главным администраторам средств федерального бюджета, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в повышении качества финансового менеджмента;

• нормативного правового и методического обеспечения развития внутреннего контроля в секторе государственного и муниципального управления и т. д.

4. Развитие системы государственного (муниципального) финансового контроля путем:

• приведения системы государственного (муниципального) финансового контроля в соответствие с международными принципами и стандартами;

• разграничения полномочий органов государственного (муниципального) внешнего и внутреннего финансового контроля;

• упорядочения форм и методов государственного (муниципального) финансового контроля;

• переориентации государственного (муниципального) финансового контроля на контроль над соблюдением участниками бюджетного процесса и их должностными лицами требований бюджетного законодательства;

• усиления контроля над эффективностью использования бюджетных средств, государственного (муниципального) имущества, достоверностью отчетности о результатах реализации государственных и ведомственных целевых программ, выполнения государственных (муниципальных) заданий;

• установления исчерпывающего перечня нарушений бюджетного законодательства и соответствующих мер бюджетной и административной ответственности и т. д.

5. Создание эффективной системы валютного регулирования и валютного контроля.

Контроль за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования является необходимым для обеспечения единой государственной валютной политики. Система валютного регулирования и валютного контроля, являясь составной частью общей системы финансово-правового регулирования, направлена на сохранение и повышение устойчивости функционирования экономики, обеспечение финансовой и экономической стабильности и безопасности страны.

В условиях мирового финансового кризиса совершенствование государственного финансового контроля над осуществлением валютных операций является достаточно актуальным.

От результативности системы валютного регулирования и валютного контроля зависит уровень развития экономики страны, устойчивости национальной валюты, стабильности финансово-кредитной системы, состояния финансового рынка и инвестиционного климата в стране.

Эти обстоятельства обусловили необходимость проведения анализа процесса реализации государственного финансового контроля за осуществлением валютных операций с целью выработки рекомендаций по методологии и принципам валютного контроля. Особо необходимым является выработка и реализация механизмов совершенствования реализации функций по валютному контролю.

6. Создание эффективной системы внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, проводящих обязательный аудит бухгалтерской (финансовой) отчетности организаций, определенных Федеральным законом «Об аудиторской деятельности».

Внешний контроль качества работы аудиторских организаций обеспечивает реализацию прав пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности на получение достоверной информации о бухгалтерской (финансовой) отчетности, консолидированной отчетности общественно значимых организаций, указанных в ч. 3 ст. 5 Федерального закона «Об аудиторской деятельности», является одним из наиболее эффективных средств повышения эффективности оказания аудиторских услуг высокого качества.

Надлежащее исполнение внешнего контроля качества работы аудиторских организаций будет способствовать повышению квалификации и качества работы аудиторских организаций, вытеснению с рынка аудиторских услуг недобросовестных и неквалифицированных участников, идентификации качества работы аудиторских организаций в целом и состояния внутреннего контроля над качеством предоставляемых услуг.

7. Обеспечение эффективности функционирования налоговой системы.

Налоговая политика в ближайшие годы должна быть направлена, с одной стороны, на противодействие негативным эффектам мирового экономического кризиса, а с другой стороны, на создание условий для восстановления положительных темпов экономического роста. В этой связи важнейшим фактором обеспечения эффективности функционирования налоговой системы будет являться необходимость поддержания сбалансированности бюджетной системы и стимулирования инновационной активности. Создание стимулов для инновационной активности налогоплательщиков, а также поддержка инноваций и модернизации в Российской Федерации будут основными целями создания эффективной налоговой системы в среднесрочной перспективе.

Правительством Российской Федерации одобрены «Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов», которые учитываются в том числе при составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов субъектов Российской Федерации.

Помимо решения задач в области бюджетного планирования основные направления налоговой политики позволяют экономическим агентам определить ориентиры в налоговой сфере на трехлетний период, что создает стабильность и определенность условий ведения экономической деятельности на территории Российской Федерации. Несмотря на то что основные направления налоговой политики не являются нормативным правовым актом, этот документ представляет собой основание для подготовки федеральными органами исполнительной власти изменений в законодательство о налогах и сборах и внесения их в Правительство Российской Федерации. Такой порядок приводит к увеличению прозрачности и прогнозируемости налоговой политики государства. Предсказуемость действий государственных органов в налоговой сфере имеет ключевое значение для инвесторов, принимающих долгосрочные инвестиционные решения.

В трехлетней перспективе 2013–2015 гг. приоритеты Правительства Российской Федерации в области налоговой политики остаются такими же, как и ранее – создание эффективной и стабильной налоговой системы, обеспечивающей бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Основными целями налоговой политики продолжают оставаться поддержка инвестиций, а также стимулирование инновационной деятельности.

Важнейшим фактором проводимой налоговой политики является необходимость поддержания сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации. В то же время необходимо сохранить неизменность налоговой нагрузки по секторам экономики, в которых достигнут ее оптимальный уровень, с учетом требований сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации.

8. Эффективное управление государственным долгом Российской Федерации и государственными финансовыми активами Российской Федерации, направленное на сохранение достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости и поддержание высокого уровня кредитных рейтингов Российской Федерации инвестиционной категории.

Дополнительным условием успешности реализации этих мероприятий будет регулярный мониторинг долговой нагрузки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов при безусловном соблюдении бюджетных ограничений, установленных Бюджетным кодексом, оптимизации структуры долга.

9. Развитие информационной системы управления государственными финансами с учетом новых требований к составу и качеству информации о финансовой деятельности публично-правовых образований, а также к открытости информации о результатах их деятельности.

В целях удовлетворения указанных требований, а также повышения качества управления государственными (муниципальными) финансами необходимо создание и развитие единой системы «Электронный бюджет», которая обеспечит прозрачность и подотчетность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и создаст предпосылки к формированию механизмов общественного контроля над эффективностью и результативностью деятельности публично-правовых образований.

10. Обеспечение эффективного международного финансово-экономического сотрудничества путем:

• участия Российской Федерации в международных мероприятиях, инициативах и форумах;

• расширения взаимодействия с международными финансовыми организациями;

• формирования стратегии и обеспечения системного подхода к реализации политики в области содействия международному развитию.

11. Формирование и ведение общедоступных информационных ресурсов.

В 2012 г. Россия вошла в десятку ведущих стран в авторитетном международном рейтинге по Интегральному показателю прозрачности информации о государственных финансах (Open Budget Index). При этом Россия также вошла в число стран с наиболее существенным увеличением за последние семь лет индекса открытости бюджета, который с начала составления индекса (в 2006 г.) вырос с 48 баллов до 60 баллов (в 2010 г.) и до 74 баллов в 2012 г.

В то же время необходимо дальнейшее повышение публичности информации об управлении государственными финансами, состоянии и тенденциях динамики бюджетной системы Российской Федерации, использовании бюджетных средств, в том числе при осуществлении государственных и муниципальных закупок, результатах деятельности органов власти, государственных и муниципальных образований.

Необходимо создать условия для представления контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) информации о кассовом обслуживании исполнения органами Федерального казначейства бюджетов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

В рамках Государственной программы будет проведена работа по формированию и ведению Минфином России и Федеральным казначейством ряда взаимосвязанных общедоступных информационных ресурсов в сети Интернет:

• официального сайта Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (www.zakupki.gov.ru) (при нормативно-правовом регулировании, осуществляемом Минэкономразвития России);

• официального сайта Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях (www.bus.gov.ru);

• оперативного размещения на официальных сайтах Минфина России и Федерального казначейства текущей информации об исполнении федерального бюджета, других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, позволяющей создавать и поддерживать системы анализа и мониторинга государственных (муниципальных) финансов.

Формирование оперативной информации о ходе исполнения всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основе аналитической системы ключевых показателей исполнения бюджетов Федерального казначейства также послужит инструментом для принятия государственных управленческих решений, обеспечения открытости и прозрачности процессов управления государственными финансами.

Достижение цели Государственной программы будет осуществляться путем решения задач в рамках соответствующих подпрограмм. Целью реализации каждой подпрограммы является решение задачи Государственной программы.

Состав целей, задач и подпрограмм Государственной программы приведен в ее паспорте.

Достижение цели каждой подпрограммы Государственной программы требует решения задач подпрограммы путем реализации соответствующих основных мероприятий подпрограммы.

Паспорта Государственной программы и ее подпрограмм содержат также описание ожидаемых результатов реализации Государственной программы и количественные характеристики некоторых ожидаемых результатов в виде целевых индикаторов и показателей Государственной программы (подпрограммы)⁵³.

Государственная программа имеет семь интегральных целевых показателей.

1. Ненефтегазовый дефицит по отношению к ВВП, %.

Ненефтегазовый дефицит федерального бюджета представляет собой разницу между объемом доходов федерального бюджета без учета нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния и общим объемом расходов федерального бюджета в соответствующем финансовом году. Значение указанного показателя планируется стабилизировать на уровне 7,5 % ВВП к 2020 г.

2. Государственный долг Российской Федерации, % к ВВП.

Показатель рассчитывается как отношение объема государственного долга Российской Федерации на конец года к объему ВВП за соответствующий год. Показатели объема государственного долга Российской Федерации и объема ВВП включены в Федеральный план статистических работ. Значение указанного показателя к 2020 г. не должно превышать 15–20 % ВВП.

3. Охват бюджетных ассигнований федерального бюджета показателями, характеризующими цели и результаты их использования, %.

В соответствии с программным принципом формирования федерального бюджета целевой показатель «Охват бюджетных ассигнований федерального бюджета» на государственные программы Российской Федерации должен достичь 90 % к 2016 г.

В 2014 г. охват бюджетных ассигнований федерального бюджета составит не менее 50 %, в 2015 г. – не менее 70, с 2016 г. – не менее 90 %. Оставшиеся 10 % непрограммной части бюджетных ассигнований связаны с другими расходами федеральных органов исполнительной власти.

4. Предельное количество человеко-часов, затрачиваемое на деятельность, связанную с уплатой налогов предприятиями малого и среднего бизнеса (в составе рейтинга Doing Business (в части совершенствования налогового администрирования)), ч.

В 2014 г. предельное количество человеко-часов, затрачиваемое на деятельность, связанную с уплатой налогов предприятиями малого и среднего бизнеса, составит 180 ч, к 2020 г. значение показателя сократится до 150 ч.

5. Долгосрочный кредитный рейтинг Российской Федерации по международной шкале ведущих международных рейтинговых агентств (Standard & Poor's, Fitch Ratings, Moody's), позиция в рейтинге.

В 2013 г. долгосрочный кредитный рейтинг Российской Федерации установлен Standard & Poor's и Fitch на уровне ВВВ, Moody's – на уровне Baal.

В 2016 г. планируемое значение показателя установлено на уровне не ниже А((АЗ) с достижением к 2020 г. значения рейтинга не ниже А (А2).

6. Индекс открытости бюджета (Open Budget Index), определяемый Международным бюджетным партнерством, баллы.

Индекс открытости бюджета, рассчитываемый с 2006 г. Международным бюджетным партнерством (International Budget Partnership), публикуется в рамках обзора открытости бюджетов (далее – Обзор), который представляет собой наиболее авторитетное независимое регулярное издание, содержащее результаты измерения бюджетной прозрачности и подотчетности в мире.

В рамках Обзора оценивается (экспертно), производят ли правительства и предоставляют ли они гражданам доступ к восьми ключевым бюджетным документам, требуемым согласно установленной международной практике, проверяется ли эффективность контроля за исполнением бюджета и общественного участия в процессе принятия решений по государственному бюджету. В результате каждой стране присваивается оценка прозрачности по 100-балльной шкале.

Международное бюджетное партнерство в соответствии с Инициативой открытого бюджета (Open Budget Initiative) формирует анкету, раскрывающую бюджетную документацию по прозрачности и открытости бюджетного процесса в различных странах, для экспертного изучения.

В 2012 г. Российской Федерации по данному показателю была присвоена оценка в 74 балла.

По индексу открытости бюджета Российская Федерация к 2020 г. должна войти в группу стран, «предоставляющих обширную информацию гражданам о бюджете» со средним значением индекса на уровне 85 баллов.

7. Средний индекс качества финансового менеджмента главных администраторов средств федерального бюджета, %.

Финансовый менеджмент включает в себя анализ и оценку совокупности процессов и процедур, обеспечивающих результативность использования бюджетных средств и охватывающих все элементы бюджетного процесса (составление проекта бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, контроль и аудит). Средний индекс качества финансового менеджмента рассчитывается как отношение суммы итоговых оценок качества финансового менеджмента главных администраторов средств федерального бюджета к их количеству. Порядок проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета, определен в соответствии с приказом Минфина России от 13 апреля 2009 г. № 34н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета»⁵⁴.

Ожидаемые результаты реализации Государственной программы:

1. Создание стабильных финансовых условий для устойчивого экономического роста, повышения уровня и качества жизни, обеспечения национальной безопасности.

2. Создание условий для повышения эффективности финансового управления в публично-правовых образованиях для выполнения государственных (муниципальных) функций, обеспечения потребностей граждан и общества в государственных (муниципальных) услугах, увеличения их доступности и качества.

3. Обеспечение высокого уровня собираемости налогов и сборов, снижение соотношения объема задолженности по налогам и сборам к объему поступлений по налогам и сборам в бюджетную систему Российской Федерации, учет налоговых льгот и вычетов, увеличение доли налогоплательщиков, удовлетворительно оценивающих работу налоговых органов, стабильная и предсказуемая налоговая система, обеспечивающая поступление администрируемых ФНС России доходов во все бюджеты бюджетной системы Российской Федерации при оптимальной налоговой нагрузке на экономику и эффективном налоговом администрировании.

4. Перевод большей части расходов федерального бюджета на принципы программно-целевого планирования, контроля и последующей оценки эффективности их использования.

5. Обеспечение соответствия государственных и муниципальных финансов современным мировым стандартам подотчетности и прозрачности.

Государственная программа «Управление государственными финансами» носит постоянный характер.

В силу постоянного характера решаемых в рамках Государственной программы задач выделение отдельных этапов ее реализации не предусматривается.

3. Обобщенная характеристика основных мероприятий Государственной программы.

Государственная программа Российской Федерации «Управление государственными финансами» направлена на реализацию трех типов государственных функций:

• правоустанавливающие – нормативное правовое регулирование в соответствующих сферах;

• правоприменительные – непосредственное администрирование и управление, в том числе разработка проекта федерального бюджета, управление государственным долгом, налоговое администрирование, управление Резервным фондом и Фондом национального благосостояния, кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы и т. д.;

• контрольные – контроль и надзор за исполнением бюджетного законодательства и законодательства о налогах и сборах, а также государственный контроль (надзор) в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции⁵⁵.

Нормативно-методическое обеспечение бюджетного процесса в Российской Федерации осуществляется Минфином России, который обладает следующими бюджетными полномочиями, распространяющимися на все уровни бюджетной системы, в том числе:

• организует составление и составляет проект федерального бюджета, представляет его в Правительство Российской Федерации, принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• осуществляет методологическое руководство в области составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

• организует исполнение федерального бюджета, устанавливает порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета, бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета и кассового плана исполнения федерального бюджета;

• устанавливает порядок составления и ведения бюджетных смет федеральных казенных учреждений, а также порядок ведения бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях;

• устанавливает единую методологию бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетной отчетности;

• устанавливает порядок составления бюджетной отчетности федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и бюджетной отчетности Российской Федерации, представляет в Правительство Российской Федерации бюджетную отчетность Российской Федерации.

Правоустанавливающая деятельность Минфина России направлена на:

• подготовку проектов нормативных правовых актов по вопросам развития бюджетной системы, основ бюджетного процесса, разграничения бюджетных полномочий между публично-правовыми образованиями;

• подготовку проектов нормативных правовых актов в сфере налоговой деятельности;

• установление единой методологии бюджетной классификации Российской Федерации, бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности;

• правовое регулирование деятельности по осуществлению государственного (муниципального) финансового контроля;

• установление порядка размещения, обращения, обслуживания, выкупа, обмена и погашения государственных займов Российской Федерации;

• установление порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета, бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета и кассового плана исполнения федерального бюджета и т. д.

Деятельность Минфина России в рамках правоприменительной функции направлена на:

• участие в разработке долгосрочных прогнозов социально-экономического развития;

• разработку долгосрочной бюджетной стратегии и прогноза основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

• организацию составления и составление проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, организацию исполнения федерального бюджета;

• организацию формирования отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и консолидированного бюджета Российской Федерации;

• управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации;

• эмиссию государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации;

• осуществление сотрудничества с международными финансово-экономическими организациями;

• управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния;

• внедрение информационных технологий в сфере управления общественными финансами.

Федеральное казначейство осуществляет правоприменительные и правоустанавливающие функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному контролю за операциями со средствами федерального бюджета и выполняет следующие государственные функции:

• ведение бюджетного учета и формирование бюджетной отчетности по кассовому исполнению федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, бюджетных, автономных учреждений и казенных учреждений;

• ведение реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных контрактов, заключенных от имени муниципального образования, а также гражданско-правовых договоров федеральных бюджетных учреждений, бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации, муниципальных бюджетных учреждений;

• ведение Сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета;

• учет поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределение между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

• доведение бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета, кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и осуществление органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по кассовому исполнению соответствующих бюджетов;

• санкционирование оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета;

• открытие и ведение лицевых счетов;

• составление и ведение кассового плана исполнения федерального бюджета;

• управление операциями со средствами на едином счете федерального бюджета;

• обеспечение доступа к информации о бюджетной системе Российской Федерации и организации бюджетного процесса в Российской Федерации;

• обеспечение доступа к информации об осуществлении публично-правовыми образованиями бюджетных полномочий и их участии в отношениях, регулируемых бюджетным законодательством Российской Федерации.

Функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, иных обязательных платежей, за производством и оборотом табачной продукции осуществляются ФНС России.

В рамках контрольных функций подведомственный Минфину России Росфиннадзор осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом «Об аудиторской деятельности».

За Росалкогольрегулированием закреплены функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, ограничения потребления (распития) алкогольной продукции, а также функции по контролю и надзору за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и оказанию услуг в этой сфере⁵⁶.

К основным мероприятиям Государственной программы относятся:

• долгосрочное бюджетное планирование (разработка долгосрочной бюджетной стратегии);

• организация составления и исполнения федерального бюджета;

• нормативное правовое регулирование и методологическое обеспечение бюджетных правоотношений;

• кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

• нормативное правовое регулирование, организация и осуществление контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере, надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре, валютного контроля и внешнего контроля качества работы аудиторских организаций;

• организация и проведение налогового контроля;

• обеспечение участия Российской Федерации в международных мероприятиях и инициативах в финансово-экономической сфере позволяет реализовать политику Российской Федерации в области международных финансово-экономических отношений, в том числе через обеспечение уплаты взносов и взаимодействие с международными экономическими (по вопросам, отнесенным к компетенции Минфина России) и финансовыми организациями и финансово-экономическое сотрудничество с зарубежными странами на двухсторонней основе;

• управление процессами подготовки и реализации проектов, реализуемых в Российской Федерации при участии международных финансовых организаций, в том числе для финансируемых с привлечением займов международных финансовых организаций;

• обеспечение публикации информации о финансовой деятельности и финансовом состоянии публично-правовых образований, об их активах и обязательствах, о плановых и фактических результатах деятельности в режиме реального времени;

• выработка и совершенствование государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере добычи, производства, переработки, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, в том числе государственного контроля (надзора) в указанной сфере;

• защита национальных интересов Российской Федерации, жизни и здоровья граждан посредством повышения эффективности и прозрачности системы государственного регулирования алкогольного рынка.

Кроме того, в рамках Государственной программы осуществляется подготовка предложений по выработке и реализации бюджетной, налоговой и долговой политики, их экспертно-аналитическому сопровождению и координации с другими направлениями государственной политики, экспертизе разрабатываемых в их рамках проектов нормативных правовых актов и государственных программ Российской Федерации, подготовка методических рекомендаций и разъяснений и т. д.

Также будет активизирована работа по стимулированию повышения качества управления общественными финансами в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, а также государственных внебюджетных фондах, в том числе за счет методологического и методического обеспечения этих процессов.

4. Обобщенная характеристика мер государственного регулирования. К основным мерам правового регулирования относятся:

• подготовка проекта федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс в части установления общих требований к порядку формирования, реализации и внесения изменений в долгосрочную бюджетную стратегию, а также нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и Минфина России по ее реализации;

• подготовка проекта федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования управления расходными обязательствами, возникающими на основании договора (соглашения, контракта), а также нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и Минфина России по его реализации;

• подготовка проекта федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс в части закрепления на законодательном уровне полномочий по формированию единого регистра государственных и муниципальных работ и услуг, базовых (отраслевых) перечней (реестров) государственных и муниципальных работ и услуг, ведомственных перечней государственных (муниципальных) работ (услуг), а также нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и Минфина России по его реализации;

• подготовка новой редакции Бюджетного кодекса с целью увязки в единую систему всех принятых и разработанных (рассматриваемых) законопроектов о внесении поправок в Бюджетный кодекс, а также нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и Минфина России по его реализации;

• подготовка изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации, направленных на уточнение доходов, не учитываемых при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций, а также порядка признания отдельных видов расходов для целей налогообложения, предусматривающих освобождение от налогообложения ряда социально значимых выплат физическим лицам, установление особого режима налогообложения добычи углеводородного сырья при разработке морских месторождений, а также участков недр, содержащих запасы трудноизвлекаемой нефти;

• установление порядка уточнения в доходах федерального, регионального и местных бюджетов невыясненных поступлений прошлых лет, не востребованных плательщиками в течение трех лет или не классифицированных и учтенных как невыясненные поступления, подлежащие зачислению в доход соответствующего бюджета;

• разработка и введение в действие национальных стандартов финансовой отчетности общественного сектора на основе международных стандартов финансовой отчетности в общественном секторе (МСФО ОС);

• установление стандартов раскрытия информации о государственных ценных бумагах Российской Федерации, содержащейся в решении о выпуске (дополнительном выпуске) государственных ценных бумаг Российской Федерации и в отчете об итогах эмиссии этих ценных бумаг;

• подготовка проекта постановления Правительства Российской Федерации «О Федеральной службе по контролю за оборотом драгоценных металлов и драгоценных камней»;

• подготовка Технического регламента Таможенного союза «О безопасности алкогольной продукции» в целях установления единых обязательных для применения и исполнения требований к алкогольной продукции, обеспечения свободного перемещения алкогольной продукции, выпускаемой в обращение единой таможенной территории Таможенного союза, и защиты жизни и здоровья человека, имущества, окружающей среды, жизни и (или) здоровья животных и растений, а также предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей алкогольной продукции.

Сведения об основных мерах правового регулирования в сфере реализации Государственной программы указаны в табл. 4 приложения 3.

5. Прогноз сводных показателей государственных заданий по этапам реализации Государственной программы.

В рамках реализации Государственной программы имеются три государственные услуги по реализации дополнительных профессиональных образовательных программ (повышение квалификации) в рамках подпрограммы 4 «Обеспечение функционирования и развитие налоговой системы Российской Федерации» (табл. 5 приложения 4).

6. Обобщенная характеристика основных мероприятий Государственной программы, реализуемых субъектами Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации, органы управления государственными внебюджетными фондами, федеральные органы исполнительной власти и федеральные государственные учреждения не являются участниками Государственной программы. При этом они обеспечивают реализацию общих требований к организации бюджетного процесса, соблюдение общих принципов, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации.

7. Информация об участии государственных корпораций, акционерных обществ с государственным участием, общественных, научных и иных организаций в реализации Государственной программы.

Государственные корпорации, акционерные общества с государственным участием в реализации Государственной программы участия не принимают. Экспертно-аналитическая поддержка реализации Государственной программы осуществляется Научно-исследовательским финансовым институтом Минфина России, а также другими научными и общественными организациями.

8. Обоснование выделения подпрограмм и включения их в состав Государственной программы.

Состав задач и соответственно подпрограмм Государственной программы определен с учетом основных направлений реализации государственных программ Российской Федерации, установленных Перечнем государственных программ Российской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р. Согласно данному распоряжению предметом Государственной программы является: обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы и организация бюджетного процесса, кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, обеспечение соблюдения бюджетного и валютного законодательства, налоговая политика и налоговое администрирование, оптимизация управления государственным долгом и государственными финансовыми активами, обеспечение взаимодействия Российской Федерации в сфере международных финансовых отношений с зарубежными странами, их объединениями, форумами, международными финансовыми институтами и другими международными организациями, государственное регулирование отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней, а также государственная политика и нормативно-правовое регулирование в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

В совокупности с государственными программами Российской Федерации «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации» и «Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра», ответственным исполнителем по которым в соответствии с указанным распоряжением определено Министерство финансов Российской Федерации, Государственная программа охватывает установленные ст. 165 Бюджетного кодекса бюджетные полномочия Минфина России.

Состав подпрограмм определен исходя из состава задач Государственной программы, решение которых необходимо для реализации Государственной программы.

Решение задач Государственной программы реализуется посредством выполнения соответствующих им подпрограмм Государственной программы:

• задача № 1 посредством выполнения подпрограммы № 1 «Долгосрочное финансовое планирование»;

• задача № 2 посредством выполнения подпрограммы № 2 «Нормативно-методическое обеспечение и организация бюджетного процесса»;

• задачи № 3, 4, 5 посредством выполнения подпрограммы № 3 «Организация и осуществление контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере»;

• задача № 6 посредством выполнения подпрограммы № 4 «Обеспечение функционирования и развитие налоговой системы Российской Федерации»;

• задача № 7 посредством выполнения подпрограммы № 5 «Управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации»;

• задача № 8 посредством выполнения подпрограммы № 6 «Развитие международного финансово-экономического сотрудничества Российской Федерации»;

• задача № 9 посредством выполнения подпрограммы № 7 «Создание и развитие государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами “Электронный бюджет”»;

• задача № 10 посредством выполнения подпрограммы № 8 «Государственное регулирование отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней и организация формирования и использования Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации»;

• задача № 11 посредством выполнения подпрограммы № 9 «Государственное регулирование в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции».

9. Обоснование объема финансовых ресурсов, необходимых для реализации Государственной программы.

Государственная программа является «обеспечивающей», ориентирована на создание общих условий для всех участников бюджетного процесса, в том числе федеральных органов исполнительной власти, реализующих другие государственные программы Российской Федерации.

Обоснование планируемых объемов ресурсов на реализацию Государственной программы заключается в следующем.

Государственная программа обеспечивает значительный, а по ряду направлений – решающий вклад в достижение практически всех стратегических целей, в том числе путем создания и поддержания благоприятных условий для экономического роста за счет обеспечения макроэкономической стабильности и соблюдения принятых ограничений по налоговой и долговой нагрузке, повышения уровня и качества жизни населения, укрепления обороноспособности и безопасности страны.

Государственная программа включает особые, не имеющие аналогов в других государственных программах Российской Федерации расходы, составляющие основную часть расходов на ее реализацию. К таким расходам, прежде всего, относятся расходы на обслуживание государственного долга Российской Федерации, которые предопределены накопленным объемом и структурой государственного долга, не могут перераспределяться внутри программы в рамках определенного «потолка» расходов, не имеют прямого влияния на достижение ее целей. Указанные расходы составляют бюджетные ассигнования подпрограммы «Управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации».

Финансовые ресурсы, необходимые для реализации Государственной программы в 2013–2015 гг., соответствуют объемам бюджетных ассигнований на 2013–2015 гг., предусмотренным Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов». На 2016–2020 гг. объемы бюджетных ассигнований приведены в соответствии с предварительной оценкой предельного объема расходов федерального бюджета на реализацию государственных программ Российской Федерации в 2013–2020 гг., представленной Минфином России в Правительство Российской Федерации (письмо от 27 декабря 2012 г. № 01-02-01/02-3626). Бюджетные ассигнования, связанные с обслуживанием государственного долга Российской Федерации, определены исходя из прогнозного объема заимствований.

Объем бюджетных ассигнований на реализацию Государственной программы из средств федерального бюджета составляет 8 004 376 347,21 тыс. руб.

10. Анализ рисков реализации Государственной программы и описание мер управления рисками реализации Государственной программы.

Основным финансовым риском реализации Государственной программы является существенное ухудшение параметров внешнеэкономической конъюнктуры, что повлечет за собой увеличение дефицита федерального бюджета, увеличение объема государственного долга и стоимости его обслуживания. Кроме того, имеются риски использования при формировании документов стратегического планирования (в том числе государственных программ) прогноза расходов, не соответствующего прогнозу доходов федерального бюджета.

Для минимизации финансовых рисков реализации Государственной программы необходимо утверждение Правительством Российской Федерации долгосрочной бюджетной стратегии, обеспечивающей соблюдение законодательно установленных бюджетных правил, а также установление на долгосрочный период предельных расходов федерального бюджета на реализацию государственных программ Российской Федерации («потолков расходов»), соответствующих долгосрочному прогнозу основных характеристик федерального бюджета, и их соблюдение при формировании проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

При этом достоверность долгосрочного прогноза бюджетных параметров и оценки влияния на них внешних условий определяется надежностью долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, а кроме того, конкретными подходами к обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, реализуемыми соответствующими органами власти.

Наряду с финансовыми рисками имеются риски снижения эффективности планируемых мер правового регулирования, требующие выработки и реализации согласованных межведомственных решений, а также увязки с мерами правового регулирования в рамках других государственных программ Российской Федерации (прежде всего в сфере стратегического планирования, экономического регулирования, государственно-частного партнерства, управления государственным имуществом, государственных закупок и т. д.).

Для их минимизации необходимо одобрение Правительством Российской Федерации Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 г., определяющей содержание и взаимную увязку основных мероприятий среднесрочных бюджетных реформ в непосредственно связанных с ними сферах нормативно-правового регулирования.

Следует также учитывать, что качество управления государственными финансами, в том числе эффективность расходов федерального бюджета, зависит от действий всех участников бюджетного процесса, а не только Минфина России, осуществляющего организацию составления и исполнения федерального бюджета, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

11. Методика оценки эффективности Государственной программы.

Оценка эффективности реализации Государственной программы будет осуществляться путем ежегодного сопоставления:

1) фактических (в сопоставимых условиях) и планируемых значений целевых индикаторов Государственной программы (целевой параметр – 100 %);

2) фактических (в сопоставимых условиях) и планируемых объемов расходов федерального бюджета на реализацию Государственной программы и ее основных мероприятий (целевой параметр менее 100 %);

3) числа выполненных и планируемых мероприятий плана реализации Государственной программы (целевой параметр 100 %)⁵⁷.