Мир на взводе: пружина разжимается Лукьянов Федор
Принятие в ШОС в качестве полных членов Индии, Пакистана, и, возможно, в недалеком будущем, Ирана, поставит организацию в совершенно новые условия. В результате ШОС будет включать ведущие незападные государства Евразии. С учетом того, что все более разочаровывающаяся в Европе Турция уже получила статус наблюдателя ШОС, такой же статус имеет и европейская, но обладающая своеобразной политической системой Белоруссия, и разочарованная в Западе из-за его бессмысленной защиты тамильских сепаратистов Шри-Ланка. После расширения можно будет говорить о складывающейся роли ШОС как важнейшей структуре возникающего многополярного мира, своеобразной платформе, объединяющей евразийскую альтернативу Западной Европе. Если БРИКС превращается в представляющую интересы незападного мира альтернативу Западу в системе глобального управления (более узко – альтернативу «семерке» и «двадцатке»), то ШОС станет вторым незападным полюсом Евразии (если считать, что Западная Европа тоже входит в Евразию).
При этом, если БРИКС, так же как «семерка», и «двадцатка», не являются организациями, то ШОС все же довольно четко организационно оформлена. В то время как ЕАЭС стремится стать экономической альтернативой ЕС, ШОС может быть его политико-идеологической альтернативой. При этом, как и в случае с БРИКС, эта альтернатива не является конфронтационной, второй полюс Евразии не заинтересован в борьбе на уничтожение с первым. Напротив, его программа – конструктивное сотрудничество, но при условии признания его особенностей и равноправия.
В чем заключается эта альтернатива? Ее можно сформулировать в нескольких пунктах:
1) невмешательство во внутренние дела других государств (и ответственность самих государств за свою стабильность – в отличие от западной концепции «ответственности по защите» как прикрытия вмешательства во внутренние дела);
2) сохранение ведущей роли ООН и СБ;
3) более справедливая система глобального управления без ее ломки, учет интересов незападного мира;
4) уважение ценностных различий, отказ от навязывания собственных ценностей в качестве универсальных.
Для соответствия этой новой роли ШОС должна серьезно измениться. Она должна превратиться из организации, занимающейся российско-китайским взаимодействием в Центральной Азии, в гораздо более широкий интеграционный институт. В ее рамках крупные незападные государства восточного полюса Евразии должны на равноправной основе согласовывать интересы, отличные от интересов западного полюса, и, по возможности, выработать совместную позицию по отношению к нему.
Индия и Пакистан – крупные государства с множеством проблем и сложными отношениями между собой. Поэтому их принятие в ШОС породит множество вопросов: от мелких, типа перевода всех имеющихся документов на английский язык, который наверняка станет третьим официальным (пока это только русский и китайский), до гораздо более принципиальных. Не потеряет ли организация своего лица? Не станет ли менее эффективной за счет усложнения механизма принятия решений, для чего необходим консенсус? Все это – не праздные вопросы. Например, многие считают, что ЕС стал гораздо менее эффективным именно из-за чрезмерного расширения. Однако плюсы присоединения этих стран все же перевесят минусы. Подключение Индии сделает ШОС гораздо более мощной и влиятельной международной организацией, с которой многим придется считаться, ведь она будет представлять большую часть незападного мира.
Кроме того, присоединение динамично развивающейся Индии может во многом стимулировать экономические проекты ШОС, особенно в Центральной Азии, с которой у Дели широкие традиционные связи. Таким образом, одновременное принятие в организацию Индии и Пакистана может значительно укрепить позиции ШОС в мире и дать новый импульс ее развитию. Подключение этих крупных государств значительно укрепит геополитическое влияние организации и торгово-экономическое сотрудничество между его членами (пока что самую слабую сферу деятельности организации). Кроме того, после вступления демократической Индии вряд ли кто-то сможет говорить о ШОС как о «союзе диктаторов»; ее присоединение ознаменует новый шаг в консолидации незападного мира, основные игроки которого – во многом из-за желания избежать доминирования Запада – тяготеют друг к другу, даже несмотря на существующие противоречия.
Что касается другого наблюдателя – Ирана, то и его принятие в ШОС в нынешней международной обстановке также было бы весьма желательным. Во-первых, Иран проводит самостоятельную внешнюю политику и может быть важным партнером России и Китая в их стремлении сохранить собственную независимость, противостоять давлению Запада. Во-вторых, Иран – важнейший экспортер энергоресурсов и важный экономический партнер. В-третьих, это одна из основных сил, противостоящих террористической угрозе, исходящей от ИГИЛ. Однако для принятия Ирана существует препятствие – это санкции ООН.
В последнее время, однако, переговоры по иранской ядерной проблеме идут успешно. Россия как член «шестерки» посредников, занимающихся иранским урегулированием, прилагает все усилия для скорейшего снятия санкций. 31 марта 2015 г. на пресс-конференции в Лозанне министр иностранных дел России С.В. Лавров заявил, что санкции с Ирана должны быть сняты «по достижении договоренности», то есть сразу, а не поэтапно, как предлагают США. Если этого удастся добиться, то принятие Ирана может состояться если и не в этом году,то, возможно, в следующем.
Россия ранее выступала против его вступления в ШОС. При этом политика Москвы в отношении Тегерана всегда была частью более широкой внешней политики России. По мере ухудшения отношений с Западом важность Ирана понималась все больше. Однако иногда позиция по «иранскому вопросу» служила для балансировки этих отношений. Например, СМИ писали о том, что после грузинской войны 2008 года была достигнута неформальная договоренность с Вашингтоном о том, что он закрывает глаза на признание Россией Абхазии и Осетии, а Россия голосует за санкции против Ирана в СБ ООН.
Сегодня ситуация изменилась. Россия разочаровалась в позиции Запада, и у нее нет причин идти у него на поводу. Противоречия между Китаем и Западом (особенно с США) также обостряются. В этой обстановке становится очевидной самоценность отношений со странами, проводящими независимую внешнюю политику, в том числе с Ираном. И его принятие в ШОС полностью отвечает интересам как России, так и Китая.
Особенно важно то, что расширение ШОС даст дополнительный импульс экономическому сотрудничеству в рамках организации и выведет его за рамки сопряжения проектов Китая и ЕАЭС. Многосторонние проекты ШОС смогут быть гораздо шире и привлекать новых участников, у которых имеются собственные весьма широкие экономические интересы и планы. Например, у Индии – свои экономические отношения с КНР и Россией и давние исторические связи с Афганистаном (наблюдатель ШОС) и Центральной Азией. Иран является ключевым энергетическим партнером как России, так и Китая. Таким образом, через расширение экономическое сотрудничество в ШОС получит собственную программу, отличную от взаимодействия России и Китая в Центральной Азии.
Особое внимание в этом смысле должно быть уделено конкретным структурам и проектам многостороннего экономического сотрудничества. Среди них:
Начало активной деятельности Энергетического клуба ШОС, создание его постоянной структуры, деятельность которой была бы направлена на координацию экспорта и импорта энергоресурсов между членами и наблюдателями организации. В ШОС – в тех иных форматах – входят несколько крупнейших экспортеров (Иран, Россия, Казахстан) и импортеров энергоресурсов (Китай, Индия). Эффективная координация их политики может сделать Энергетический клуб ШОС одной из ведущих международных организаций в этой сфере. Именно в этой структуре можно было бы подумать и о создании т. н. «газового ОПЕК».
Скорейшее создание и начало работы Банка развития ШОС, способного финансировать многосторонние экономические проекты. Реализация нескольких крупных многосторонних проектов имело бы огромное значение для повышения привлекательности организации.
Создание органа координации инфраструктурных проектов между Россией и членами ЕАЭС, с одной стороны (они будут вырабатывать единую позицию в рамках сопряжения), и другими членами, наблюдателями и партнерами по диалогу ШОС – с другой.
Новый импульс получит и культурно-гуманитарное сотрудничество. В результате расширения ШОС объединит уже не три, а пять уникальных центров мировых цивилизаций. Мирное и конструктивное взаимодействие между ними без навязывания другим собственных ценностей и подходов должно стать примером для всего мира.
В целом ШОС должна оставаться региональным объединением, цель которого – не конфронтация с кем-либо (даже в условиях, когда сегодня эта конфронтация активно навязывается Западом), но постепенный переход к решению проблем региональной безопасности собственными силами. В идеале должно наступить время, когда проблемы вроде афганской будут решаться в рамках ШОС и других региональных механизмов, без вмешательства извне. В области экономики необходимо активнее развивать многосторонние проекты, задействуя потенциал крупных государств: России, Китая, Индии и Ирана. Всему этому должно способствовать подключение к работе организации новых влиятельных государств, которые помогут ШОС обрести новое лицо.
Евгений Винокуров, Тарас Цукарев
Экономика ЕАЭС: повестка дня
Евразийский экономический союз (ЕАЭС) – молодое интеграционное объединение, созданное с целью помочь его странам-участницам реализовать свой экономический потенциал и потенциал хозяйственных связей внутри региона, создать условия для повышения глобальной конкурентоспособности. Единый рынок товаров, услуг, капитала и труда является сердцевиной интеграционного проекта.
Создание ЕАЭС – серьезное достижение его участников после нескольких «интеграционных фальстартов» 1990–2000-х годов. В перспективе им предстоит преодолеть еще множество препятствий. Глобальные проекты с трудом пробивают себе дорогу. Несмотря на наличие ряда нерешенных задач, идея глубокой экономической интеграции обретает конкретные практические очертания.
Что нужно сделать для достижения максимального положительного эффекта ЕАЭС? На наш взгляд, повестка дня на ближайшие 10 лет предусматривает следующие важнейшие шаги:
завершить формирование единого рынка товаров и услуг, устранив имеющиеся изъятия;
максимально ликвидировать и/или унифицировать нетарифные барьеры внутри союза;
эффективно координировать макроэкономическую политику, включая валютно-финансовые вопросы, и тем самым не допустить «расползания» экономического союза;
создать сеть зон свободной торговли и соглашений о торгово-экономическом сотрудничестве, включая двух ключевых торгово-инвестиционных партнеров – ЕС и Китай.
Реализация этих мер и ряда более узких инициатив (развитие инфраструктуры, промышленной политики, АПК, рынка труда, формирование единого пенсионного пространства, активизация научного и образовательного сотрудничества и т. п.) позволит существенно увеличить эффект от интеграции.
Прежде чем подробно раскрыть суть этих задач в рамках ЕАЭС, напомним вкратце об эволюции евразийской интеграции и ее институтов.
Эволюция евразийских институтов
Начальной точкой реализации масштабного межгосударственного проекта можно назвать выступление в марте 1994 года в МГУ Президента Казахстана Н.А. Назарбаева. Его доклад содержал принципиально новую для того времени интеграционную парадигму, основная суть которой заключалась в создании Евразийского союза с упором на экономику.
Есть такое выражение: «В России надо жить долго». Оно в полной мере подтвердилось и в отношении региональной интеграции. Для ее практического воплощения понадобилось 20 лет работы, сопровождаемой несколькими фальстартами.
Все это время действовали механизмы Содружества Независимых Государств (СНГ), сдержавшие многие губительные дезинтеграционные процессы. Особую роль сыграли отраслевые советы по транспорту и электроэнергетике, которые много сделали для сохранения технологического единства и электроэнергетических систем. И все же нельзя отрицать, что в силу ряда объективных причин СНГ как организации не удалось продвинуться дальше задачи «цивилизованного развода».
В 1995 году «тройка» стран (Белоруссия, Казахстан и Россия), которые и в настоящее время являются ядром интеграционного объединения[91], подписала Соглашение о Таможенном союзе. Документ предполагал устранение препятствий для свободного экономического взаимодействия между хозяйствующими субъектами сторон, обеспечение свободного товарообмена и добросовестной конкуренции. Фальстарт.
В 2000 году пятью государствами было учреждено Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС).
В 2003 году президенты Белоруссии, Казахстана, России и Украины подписали соглашение о формировании Единого экономического пространства. «Оранжевая революция» 2004 года поставила крест на этом начинании, что до сих пор вызывает глубокое сожаление, ведь участие Украины в евразийских интеграционных процессах было глубоко осмысленно и экономически целесообразно. Второй фальстарт.
В октябре 2007 года Россия, Белоруссия и Казахстан подписали Договор о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза (ТС). Тогда же утвердили план дйствий по его созданию. Поставленная цель – обеспечение свободного перемещения товаров во взаимной торговле, создание благоприятных условий торговли с третьими странами, а также развитие экономической интеграции.
Мало кто верил в успех новой попытки, но по истечении плановых двух лет подготовки 19 декабря 2009 года в Алма-Ате А. Лукашенко, Д. Медведев и Н. Назарбаев подписали Совместное заявление о формировании Таможенного союза, после чего 1 января 2010 года вступил в силу единый таможенный тариф. Успех во многом был обеспечен экономическим кризисом, который подтолкнул страны к объединению[92].
Уже в 2011 году ТС Белоруссии, России и Казахстана начал функционировать в нормальном режиме. Создана единая таможенная территория и единый таможенный тариф.
С 1 января 2012 года в силу вступили 17 соглашений, формирующих основу Единого экономического пространства (ЕЭП). Они регламентировали ряд ключевых тем экономического сближения «тройки» – от координации макроэкономической политики до трудовой миграции.
И, наконец, 1 января 2015 года вступил в силу Договор о Евразийском экономическом союзе. Со 2 января 2015 года к интеграционному объединению присоединилась Армения, а в мае – Киргизия.
Институты ЕАЭС
«Семья» институтов ЕАЭС также сформирована. Принципиальные вопросы деятельности союза, его стратегию, направления и перспективы развития интеграции утверждает Высший Евразийский экономический совет, в который входят главы государств-членов. Евразийским межправительственным советом в лице глав правительств государств-членов осуществляется работа по 10 полномочиям, в том числе обеспечение контроля за исполнением Договора о ЕАЭС и одобрение проекта бюджета. В полную силу заработал единый наднациональный институт, который является регулирующим органом союза и движущей силой интеграции – Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК). На наднациональный уровень Комиссии переданы 140 властных полномочий.
Среди других ключевых органов ЕАЭС необходимо выделить следующие.
Суд Евразийского экономического союза – специализированный судебный орган, который рассматривает споры по вопросам реализации международных договоров в рамках союза и решений органов союза. Его решения, например, по Единому таможенному тарифу, имеют прямое действие.
Финансовые механизмы евразийской интеграции реализуются через Евразийский банк развития (ЕАБР) и Евразийский фонд стабилизации и развития (ЕФСР). ЕАБР (6 государств-участников, 1,6 млрд долл. капитала и около 5 млрд. долл. инвестиционного портфеля) состоялся как авторитетный международный финансовый институт. Он реализует в приоритетном порядке проекты, увеличивающие взаимную торговлю и трансграничные инвестиции. ЕФСР с капиталом с 8,5 млрд долл. и шестью участниками – ключевой механизм антикризисного регулирования и финансовой стабилизации в регионе.
Основным правовым документом ЕАЭС является Договор о Евразийском экономическом союзе. Документ изложен на 680 страницах, из которых сам Договор занимает 100 страниц, остальное – приложения к нему[93].
Таким образом, в настоящее время сформировано региональное интеграционное объединение с общим рынком в 180 млн человек и совокупным ВВП 2,2 трлн долл. Ключевые по масштабу экономики союза – Россия и Казахстан (таблица 1).
Таблица 1. Индикаторы социально-экономического развития стран ЕАЭС, 2014 год
* Оборот внешней торговли рассчитан на основе данных ЕЭК по внешнеторговому обороту с третьими странами и обороту взаимной торговли.
** Данные по объему внешней торговли рассчитаны на основе платежного баланса Киргизии.
Источник: МВФ, национальные статистические ведомства, ЕЭК, расчеты ЕАБР.
При этом сегодня мы видим определенные положительные результаты в евразийской интеграции. Например, согласно данным Мониторинга взаимных инвестиций в странах СНГ (ведется Центром интеграционных исследований ЕАБР), на фоне общего существенного падения взаимных инвестиций в СНГ, страны – участницы Евразийского союза удерживают стабильный уровень инвестиционного взаимодействия (25,1 млрд долл. взаимных инвестиций в ЕАЭС)[94].
Население поддерживает евразийскую интеграцию. По данным проводимого ЦИИ ЕАБР с 2012 года мониторинга общественного мнения в рамках проекта «Интеграционный барометр ЕАБР», уровень одобрения Таможенного союза находится на комфортном уровне в 65–78 %[95].
Важнейшие составляющие повестки дня на ближайшие годы
Ликвидация оставшихся изъятий из единого рынка mоваров и услуг
Дальнейшее развитие евразийской интеграции зависит от того, насколько успешной будет реальная «интеграция снизу» – рост взаимной торговли, трансграничных инвестиций, цивилизованной трудовой миграции. Для этого необходимо создание единых «правил игры» в экономике ЕАЭС. Конечной целью на перспективу до 2025 года должно стать доведение охвата общего рынка, максимально близкого к 100 %.
Необходимый и важный процесс для модернизации и кооперации экономик государств – участников ЕАЭС – ликвидация изъятий из единого рынка. Так, например, стороны договорились о создании до 1 января 2016 года единого рынка фармацевтических и лекарственных средств.
Начинается подготовка к созданию общего электроэнергетического рынка. После утверждения ЕЭК концепции формирования единого электроэнергетического рынка будет подготовлен межгосударственный договор. Появление единого рынка планируется на 2019 год.
Прорабатывается вопрос создания к 2022 году финансового мега-регулятора ЕАЭС – наднационального финансового института, ответственного за формирование единых правил работы на финансовых рынках союза, соответствующее регулирование и надзор.
К 2025 году должен возникнуть единый рынок нефти, газа и нефтепродуктов. Столь отдаленный срок связан с чрезвычайной важностью нефтегазового сектора в формировании национальных бюджетов.
Ликвидация и унификация нетарифных барьеров
Одной из важнейших составляющих повестки дня ЕАЭС на ближайшие годы является постепенная унификация и отмена нетарифных барьеров (НТБ) в торговле товарами и услугами. Они существенно обременяют взаимные потоки товаров и услуг между странами ЕАЭС, снижая эффективность общего рынка, препятствуя развитию и кооперации технологичных отраслей.
Центр интеграционных исследований ЕАБР провел масштабное исследование и впервые дал развернутую оценку влияния НТБ на взаимную торговлю в ЕАЭС и рекомендации по их устранению. На основе опроса предприятий Белоруссии, Казахстана и России подсчитано, что НТБ «крадут» 15–30 % стоимости экспорта. Другими словами, в каждом долларе экспорта между странами ЕАЭС все еще «зашито» 15–30 центов издержек, связанных с барьерами[96].
Условно НТБ можно разделить на две группы. К первой относятся такие нетарифные барьеры, как санитарные и фитосанитарные меры, технические барьеры в торговле, квоты, запреты и меры количественного контроля. Ко второй – нормы ценового контроля и меры, влияющие на конкуренцию (институт специмпортеров, ограничения в области сбыта и государственных закупок, субсидии). Вторая группа барьеров часто называется «песком в колесах», поскольку затрудняет движение товаров и в принципе может быть полностью ликвидирована. Эксперты ЦИИ ЕАБР установили, что именно эти нетарифные барьеры оказывают более негативное влияние на торговлю. Таким образом, основные усилия нужно направить на устранение «песка в колесах» взаимной торговли.
Согласно проведенному ЦИИ ЕАБР исследованию, в среднесрочной перспективе наибольший выигрыш от снижения НТБ будет у Белоруссии: ее реальный ВВП может вырасти на 2,8 %, а благосостояние на 7,3 % накопленным итогом. В Казахстане благосостояние увеличится на 1,3 %, тогда как прирост реального ВВП составит 0,7 %. Эффекты для России могут быть менее значительными: благосостояние вырастет на 0,5 % кумулятивно, а реальный ВВП – на 0,2 %. Это связано как с большими размерами экономики, так и меньшей значимостью для России торговли внутри ЕАЭС по сравнению с другими странами.
Исследование показало, что наибольший выигрыш в случае снижения НТБ получат производители машин и оборудования. В этом секторе экономики издержки от НТБ находятся на самом высоком уровне. Заметные преимущества также получат предприятия целлюлозно-бумажной и пищевой промышленности, производители кожи, обуви, резиновых и пластмассовых изделий.
Кроме того, с высокими издержками от нетарифного регулирования торговли сталкиваются экспортеры химической продукции (в Белоруссию и Россию), продукции деревообработки (в Казахстан и Россию), сельскохозяйственной продукции (в Белоруссию), а также электрооборудования, электронного и оптического оборудования (в Казахстан).
Макроэкономическая и валютно-финансовая координация
Для стран ЕАЭС крайне важна согласованная макроэкономическая политика. Данный механизм предусматривает обеспечение макроэкономической стабильности, формирование единых принципов функционирования экономики, согласование параметров основных показателей в целях повышения устойчивости и углубления интеграции экономик участников.
Задача критической важности для будущего ЕАЭС – добиться полноценной координации макроэкономической политики, как в монетарной сфере, так и в фискальной. Близкие и очень умеренные темпы инфляции, сближающаяся цена финансовых ресурсов и их взаимная доступность, сближение рисковых премий, стабильные и устойчивые темпы роста, устойчивость долга, сбалансированность внешней торговли, сбалансированность в налогово-бюджетной сфере (Таблица 2) – все это предстоит реализовать в рамках ЕАЭС. В Договор заложены три критерия: соотношение госдолга к ВВП, уровень инфляции и дефицит бюджета. Но как добиться их соблюдения государствами-участниками? Вот задача, для которой необходимо найти решение.
Таблица 2. Основные макропоказатели, определяющие устойчивость экономического развития государств-членов ЕАЭС
Источник: Договор о ЕАЭС.
Одним из важнейших условий успешного функционирования монетарного союза является налогово-бюджетная координация. Невыполнение этого условия может свести на нет все усилия, связанные с созданием союза.
Характерен пример Греции и некоторых других стран южной Европы. При создании зоны евро инвесторы стали воспринимать их как малорискованных заемщиков. Однако при отсутствии фискальной координации рост долга и госрасходов приобрел бесконтрольный характер. В итоге это привело к пересмотру рисковых премий и суверенным долговым кризисам. Таким образом, о монетарном союзе необходимо говорить только в контексте контроля над дефицитом бюджета и уровнем государственного долга.
Нужно ли при этом вводить единую валюту? Последнее время рассуждения на тему введения единой валюты и создания единого центрального банка стали популярны. По нашему мнению, в настоящий момент данная дискуссия не оправданна и даже контрпродуктивна.
Основная среднесрочная цель валютно-финансовой координации – добиться менее волатильной динамики взаимных валютных курсов внутри ЕАЭС, исключить их «разбегание», представляющее угрозу для стабильности единого экономического пространства. Это позволит снизить издержки взаимной торговли, увеличить ее объем, а также откроет путь для взаимных долгосрочных инвестиций. Для инвесторов предсказуемость и стабильность ситуации на валютных рынках (особенно для малых стран) имеет первостепенное значение.
При этом выгоды от валютно-финансовой координации, которая является оправданным и закономерным шагом на пути развития и укрепления ЕАЭС, очевидны. Формирование единых правил валютного регулирования и платежно-расчетных операций, скоординированной монетарной и фискальной политик даст массу преимуществ. Среди них:
интенсификация взаимной торговли за счет снижения транзакционных издержек и волатильности валютных курсов;
благотворное влияние на развитие общего финансового рынка и инвестиционных потоков. Снизятся издержки и риски взаимных инвестиций, а это означает, что объем взаимных инвестиций вырастет;
уменьшение цены заимствования за счет стабилизации инфляции и процентных ставок, что особенно важно для экономик малых стран ЕАЭС. Валютный союз позволит «импортировать» экономическую стабильность в те страны, где инфляция традиционно выше.
В последнее время среди аргументов против монетарно-финансового сближения часто называют валютный кризис в России в декабре 2014 года. Наше видение здесь противоположное. Последние четыре квартала показали, что валюты стран ЕАЭС де-факто сильно зависят от рубля. По прошествии времени они так или иначе корректируются вслед за российской валютой. Целесообразно сделать этот механизм прозрачным и регулируемым, чтобы избежать краткосрочных дисбалансов.
Приведем пример.
В Белоруссии в январе 2015 года экспорт в Россию упал на 39 % при общем падении экспорта на 25 %. Причина не одна. Однако курсовые проблемы, а именно связанная с ними потеря конкурентоспособности белорусских товаров на российском рынке, сыграли важную роль. В I квартале 2015 года по отношению к соответствующему периоду 2014 года ослабление курса белорусского рубля к доллару составило 51 %, в то время как российская валюта за аналогичный период обесценилась почти на 80 % (казахский тенге и армянский драм подешевели на 9 % и 16 % соответственно).
Адаптация к согласованию курсовой политики в Белоруссии должна происходить при гораздо более высоких уровнях инфляции. С этим связаны потенциальные проблемы в текущем счете. Мы провели предварительные расчеты такого сценария. Результаты показывают, что накопленный дефицит счета текущих операций за 4 года может составить 7–8 % от ВВП дополнительно к базовому сценарию. Соответственно, необходимо будет искать источники внешнего финансирования.
Странам ЕАЭС предстоит также ответить и на другие вопросы, которые затрагивают интеграцию в финансовой сфере:
либерализация услуг банковского сектора, включая вопросы участия иностранного капитала в банковской системе, открытия филиалов иностранных банков и снятия ограничений на движение капитала;
выравнивание условий по операциям капитального счета;
либерализация доступа на рынок ценных бумаг в части брокерской деятельности, включая возможность свободного размещения и обращения ценных бумаг для национальных эмитентов в странах ЕАЭС;
либерализация доступа на рынок ценных бумаг в части депозитарной деятельности.
Создание сети зон свободной торговли и соглашений о торгово-экономическом сотрудничестве Евразийского союза
Широкий спектр вопросов предстоит решить в части торгово-экономического сотрудничества. Дело в том, что правила мировой торговли претерпевают тектонические изменения. И очень часто не в пользу стран ЕАЭС. Нужно признать, что сегодня ЕАЭС – с его ВВП в размере 2,2 трлн долларов США и 182 млн человек (92,9 млн человек экономически активного населения) – не представляет собой самодостаточный рынок. Это всего 3,2 % мирового ВВП! Любые попытки отстроить «крепость Евразию» самоубийственны.
Какие могут быть решения в текущей ситуации кризиса отношений с Западом?
Во-первых, необходимо выстраивать сеть зон свободной торговли (ЗСТ). Первое – с Вьетнамом – было подписано в мае текущего года. В настоящее время также прорабатываются соглашения о ЗСТ ЕАЭС с Египтом, Индией и Израилем. Другие потенциальные партнеры – Южная Корея, Чили, Южная Африка, Иран и т. д.
Во-вторых, перспективна активизация переговорного процесса между ЕАЭС и его крупнейшими торгово-экономическими партнерами – ЕС и КНР. В данном случае оптимальная политика ЕАЭС может быть сформулирована в духе китайских дацзыбао – «Стоять на двух ногах». Другими словами, Евразийский союз не может позволить себе опираться лишь на одного партнера[97].
В данном направлении уже есть определенное движение. Начался диалог между ЕАЭС и КНР по разработке Соглашения о торгово-экономическом сотрудничестве. Активно обсуждается участие ЕАЭС в новой стратегической концепции КНР «Экономический пояс Шелкового пути». Несомненно, перспективы взаимовыгодного сотрудничества ЕАЭС и КНР должны придать дополнительный серьезный импульс региональному развитию, транспортному, энергетическому и финансовому взаимодействию в Центральной Азии, Сибири и на Дальнем Востоке[98].
Возрос интерес к экономическому сотрудничеству и интеграции между ЕС и ЕАЭС. Для формирующегося Евразийского союза глубокая экономическая интеграция с ЕС чрезвычайно важна. Во-первых, ЕС – это крупнейший торговый партнер России и Казахстана, более половины товарооборота Российской Федерации приходится на ЕС (Россия, в свою очередь, является третьим по значимости торговым партнером Евросоюза). Во-вторых, ЕС мог бы сыграть важную роль в решении проблем модернизации стран ТС. В-третьих, зарождающийся Евразийский союз в настоящее время инициирует ряд соглашений о свободной торговле с более мелкими партнерами. В этом контексте ЕС также следует рассматривать как основного долгосрочного партнера[99].
Безусловно, мы не ожидаем быстрого прогресса в отношениях с ЕС в условиях текущего кризиса отношений, но в 10-летней перспективе многое может стать возможным.
Чтобы иметь больше шансов на успех, соглашения между ЕАЭС и важнейшими экономическими партнерами должны носить максимально всеобъемлющий и прикладной характер. Причина следующая: «голая» зона свободной торговли невыгодна, например, России и Казахстану, экспорт которых носит в большей степени сырьевой характер. Из-за существующей структуры торговли Россия и Казахстан не заинтересованы в узкосформулированном режиме свободной торговли (это верно и для Белоруссии, хотя в меньшей степени). При этом очевидные проблемы, связанные с уступками в торговле, должны быть компенсированы выгодами в других сферах. Нужен существенный прогресс по другим направлениям экономического сотрудничества для того, чтобы идея зоны свободной торговли обрела смысл.
Возможные варианты соглашений должны охватывать не только вопросы товарной торговли, но и торговлю услугами, электронную торговлю, инвестиционные режимы, техническое регулирование, нетарифные барьеры в торговле, либерализацию доступа на финансовые рынки, развитие международной транспортной инфраструктуры, механизмы рассмотрения и урегулирования торговых конфликтов и т. д.[100].
Примером потенциальной интеграции между ЕАЭС и наиболее заинтересованными экономиками-партнерами может послужить всестороннее торгово-экономическое соглашение (Сomprehensive Economic and Trade Agreement, CETA), которое выступает юридической формой принципиальной договоренности, достигнутой, например, в 2013 году между ЕС и Канадой. Также полезно изучение структуры Трансатлантического партнерства по торговле и инвестициям (Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP) – глубокое экономико-торговое соглашение по своей форме, охватывающее массу вопросов наряду с либерализацией торговли товарами и услугами[101].
ЕАЭС не должен быть нацелен на создание «крепости Евразия». Необходимо стремиться к максимально взаимовыгодному сотрудничеству с любым из своих партнеров.
Первая ЗСТ Евразийского экономического союза30 мая 2015 года в Казахстане между ЕАЭС и Вьетнамом подписано соглашение о создании зоны свободной торговли (ЗСТ), устанавливающее, в том числе, особый режим работы для совместных производственных проектов в этой стране.
Документ предусматривает постепенное взаимное открытие рынков договорившихся сторон. Средний уровень импортного тарифа стран ЕАЭС к 2025 году сократится с 9,7 % до 2 %, Вьетнама – с 10 % до 1 %. При этом уже после ратификации парламентами (предположительно, на это уйдет полгода) будут обнулены пошлины примерно по 60 % позиций взаимной торговли, по окончании переходного периода – по 88 %. Минэкономики РФ ожидает удвоения торгового оборота с Вьетнамом к 2020 году (с $3,7 млрд в 2014 году).
В пакете подписано соглашение «Об особом режиме для российских инвесторов и поставщиков услуг», которое, в частности, закрепляет возможность компаниям из РФ вести бизнес во Вьетнаме на таких же условиях, что и местные фирмы. Речь, в частности, идет о совместных проектах автопроизводителей (ГАЗ, КамАЗ, УАЗ), а также о вложениях в электрогенерацию, транспортную инфраструктуру и нефтепереработку.
Уроки других интеграционных объединений
Немаловажным является опыт развития других интеграционных объединений. ЕАЭС внимательно следит, например, за процессами, происходящими в том же ЕС, и извлекает для себя уроки.
Первый урок – степень интегрируемости стран в первую очередь зависит от экономической составляющей, т. е. положительный результат интеграции основывается на реальных экономических эффектах.
Второй урок – единая валютная зона нуждается в подготовке надежного фундамента в виде реального, эффективного согласования макроэкономических политик. Своя Греция Евразийскому союзу не нужна.
Третий урок – для успеха интеграционного проекта необходима активная информационная политика.
Важным моментом является отношение и интерес общества к интеграционному проекту. Это задает общий положительный фон и во многом определяет динамику, а также дает мощный импульс политическим элитам к действию. Восприятие населением успехов и недостатков евразийской интеграции отражены в результатах оценки уровня одобрения ТС и ЕЭП гражданами СНГ. Так, репрезентативный опрос в рамках Интеграционного барометра, проведенного ЦИИ ЕАБР летом 2014 года, выявил, что одобрение ТС И ЕЭП находится в Казахстане, России и Белоруссии на высоком уровне – 84 %, 79 %, и 68 % соответственно (рисунок 1). В Армении данный показатель составил 64 %, в Киргизии – 50 %. Рассматривая отношение населения стран, не являющихся членами ТС и ЕЭП, нужно отметить, что наиболее высокая поддержка была зафиксирована в Таджикистане (72 %) и Узбекистане (68 %). Население этих стран ориентировано на экономическое взаимодействие со странами бывшего СССР, и, прежде всего, с Россией. На наш взгляд, это является аргументом в пользу активизации интеграционного взаимодействия ЕАЭС с этими двумя государствами[102].
Рис . 1. Прямые иностранные инвестиции за рубеж , 2012 – 2013 гг ., млрд долл .
Источник: Интеграционный барометр ЕАБР – 2014.
Рисунок 1. Вопрос для стран – членов ТС: Белоруссия, Казахстан и Россия объединились в Таможенный союз, который освободил торговлю между тремя странами от пошлин, и создали Единое экономическое пространство (по сути – единый рынок трех стран). Как вы относитесь к этому решению? Вопрос для стран вне ТС: Белоруссия, Казахстан и Россия объединились в Таможенный союз, который освободил торговлю между тремя странами от пошлин, и создали Единое экономическое пространство (по сути – единый рынок трех стран). Считаете ли вы, что нашей стране желательно присоединиться к этому объединению?
ЕАЭС с позиции иностранных инвесторов
Иностранные инвесторы и торговые партнеры могут быть заинтересованы в работе на рынке Евразийского экономического союза в силу следующих причин:
Во-первых, единое пространство ЕАЭС позволяет инвестору выбрать удобную с точки зрения его стратегии локализацию производства. Например, разместив производственные мощности на севере Казахстана, можно одновременно работать на регионы Центральной Азии, Южной Сибири и Урала.
Во-вторых, единое таможенное и экономическо пространство позволяет выстраивать эффективные товаропроводящие сети, пользуясь всеми преимуществами интеграции.
В-третьих, иностранные инвесторы имеют возможность использовать наработанный потенциал научно-производственных кластеров и инфраструктуры для создания на их основе эффективных производств с удобным выходом на региональные рынки.
Согласно данным мониторинга и анализа прямых иностранных инвестиций стран ЕАЭС на Евразийском континенте, который реализуется ЦИИ ЕАБР, отобранные пять стран Евразии (Австрия, Турция, Индия, Вьетнам и Китай) демонстрируют положительную динамику ПИИ в страны ЕАЭС. За 2008–2013 годы показатель увеличился на 69 % (до 58,3 млрд долл.).
При этом самая впечатляющая динамика ПИИ наблюдается у Китая. Если еще 5 лет назад Китай был сопоставим с Индией на постсоветском пространстве, то теперь он ее значительно превосходит. Однако такое соотношение обеспечивается благодаря масштабному присутствию китайских ТНК в нефтегазовом секторе Казахстана. В другие отрасли китайцы до 2014 года почти не шли. Есть основания полагать, что в настоящее время ситуация кардинально меняется[103].
Для потенциальных иностранных инвесторов вывод будет следующий: инвестировать в экономику ЕАЭС с учетом факта существования Единого экономического пространства. Соответственно выбирать для этого локализацию, выстраивать логистику, пользоваться «конкуренцией юрисдикций», продвигать создание ЗСТ своих стран с ЕАЭС.
Таким образом, ЕАЭС является новой реальностью для инвесторов. Создан общий рынок на территории пяти государств, дающий возможность работать практически из любой точки. При всем текущем несовершенстве механизма работы союза он уже представляет собой единое экономическое пространство с достаточно четкой «дорожной картой» развития и перспективами роста.
Запад в меняющемся контексте
Рэндалл Л. Швеллер, профессор политологии Государственного университета штата Огайо, США.
Уильям К. Уолфорт, профессор, декан факультета государственного управления Дартмутского колледжа (США).
Ричард Саква, профессор Кентского университета, Великобритания.
Алан У. Кафруни, профессор, Гамильтон колледж, США.
Эммануил Караджианнис, старший преподаватель кафедры оборонных исследований в King’s College, Лондон, Великобритания; исследователь в Национальном консорциуме по изучению терроризма и методов противодействия терроризму в Университете Мэриленда, США.
Рэндалл Швеллер
Восходящие державы и новый ревизионизм
Нынешняя меняющаяся система международных отношений есть не что иное, как борьба между развитыми и восходящими экономиками за то, чье видение миропорядка возьмет верх. Те, у кого устоявшийся международный статус уже не соответствует их нынешним достижениям, пытаются распространить влияние на другие территории, другие государства, мировую экономику и даже на весь комплекс правил и прав, регулирующих взаимодействие между государствами. Это классический казус войны за лидерство и перемены в глобальном масштабе[104].
Тем не менее сам факт возникновения восходящих экономик не всегда приводит к конфронтации с державами-лидерами, даже когда мы наблюдаем очевидную конфронтацию между ними. Например, во время Первой мировой войны стороны сражались за свои интересы, которые определялись в традиционном контексте государственных границ, колониальных владений и военной и военно-морской мощи. Словом, несмотря на дорогостоящие и даже разрушительные методы ведения этой войны, она имела вполне традиционные цели. Ее участники не стремились к кардинальным преобразованиям. Причины войны скорее заключались в изменении баланса сил в мире, что привело к увеличению разрыва между фактическим и субъективно воспринимаемым влиянием до такой степени, что набравшие силу державы более не считали законным международный порядок в его старом геополитическом понимании[105].
Но сама война с ее чудовищными жертвами привела к полной трансформации прежнего мироустройства. Причем к такому, какого не ожидал ни один из ее участников. Соединенные Штаты Америки стали мировой державой. Изложенные президентом Вудро Вильсоном идеи мира по-американски нашли свое воплощение в системе коллективной безопасности и создании Лиги Наций. Это привело к укреплению глобальной системы безопасности, разрушило принципы политики, основанной на прежнем балансе сил, и склонило многие страны к тому, чтобы рассматривать революционные инициативы Вильсона как символ нового миропорядка. Между тем последствием войны стала большевистская революция, а также подъем фашизма, в результате чего мир был поделен между тремя конкурирующими идеологиями: либерально-демократической, социалистической и фашистской.
Вторая мировая война была совсем иной. Ее изначальной целью стало тотальное переустройство мира, и это признавалось руководством обоих лагерей. Борьба шла не только за новые территории, рынки и ресурсы, но и за то, кто останется, а кто исчезнет с лица земли. Борьба шла и за то, кто будет определять структуру политической власти, то есть форму (власть) и содержание (социальное назначение) международного порядка. Если бы немцы преуспели в своем стремлении установить «новый порядок» в Европе, а затем и в мире, то разработанный Ялмаром Шахтом международный экономический порядок, основанный на расистских доктринах и геополитических стратегиях империализма, был бы зеркальным отражением Бреттон-Вудской системы.
Кризисные периоды случались в истории часто. Одни разрешались мирным путем, другие – нет. Есть много причин, объясняющих, почему происходит именно так. Подозреваю, что одна из них заключается в том, каким образом ведущие мировые державы реагируют на требования восходящих экономик. Кризис может быть урегулирован мирным путем, если ведущие державы признают факт полного устранения не устраивавших их условий, на которых зиждился прежний миропорядок. Другими словами, решение того или иного государства бросить вызов существующему миропорядку не является вопросом его идентичности. И то, о чем договариваются ведущие державы, оказывает заметное влияние на дальнейшее развитие событий: решатся ли страны, не успевшие вскочить на подножку уходящего поезда, пойти вразнос для осуществления необходимых им перемен, или согласятся на пересмотр некоторых условий уже существующего миропорядка.
Рассмотрим, к примеру, глобальную финансовую и денежно-кредитную систему. Подписанное в июле 2014 г. Бразилией, Россией, Индией, Китаем и Южной Африкой соглашение о создании Банка развития БРИКС и пула резервных валют демонстрирует степень их разочарования существующими международными финансовыми институтами, в которых доминируют западные державы. Страны БРИКС в значительной мере недопредставлены в этих учреждениях, хотя на их долю приходится 40 % мирового населения, 20 % мирового объема производства и 17 % товарооборота. Китай – вторая по величине экономика в мире – имеет 3,66 % голосов в Международном валютном фонде (МВФ), что даже меньше, чем у стран Бенилюкс. Тем не менее принятие соглашения от 2010 г. о пересмотре распределения голосов в МВФ затягивается Вашингтоном. На этом фоне президент КНР Си Цзиньпин выдвинул идею создания нового Банка развития БРИКС – Бразилии, России, Индии, Китая и Южной Африки, – бросив тем самым вызов лидерству МВФ и Всемирного банка[106]. Эти игры между господствующими и восходящими державами имеют важные последствия для глобального управления.
В рамках нынешней тенденции «глобальной диффузии власти» традиционно бедные государства переживают беспрецедентные всплески мобильности. Вполне естественно, они хотят быть представленными и иметь более весомый голос за столом международных переговоров, который бы соответстввал их новым возможностям. Они говорят о демократизации международной системы, о вреде доминирования одного государства в мировых делах, а также о преимуществах многополярного мира. Однако до сей поры мир еще не видел сколь-либо значимого напора со стороны незападных держав. По причинам, о которых я расскажу ниже, это не так удивительно, как может показаться на первый взгляд.
Почему восходящие державы могут и не встать на путь ревизионизма
Политологи часто представляют развивающиеся государства как некие деструктивные силы, одержимые стремлением пересмотреть мировой порядок. Эта точка зрения коренится в теории перехода власти – основного логического посыла понятия «цикла гегемонистской войны»[107]. Если коротко, то теория заключается в следующем.
По закону неравномерного экономического развития у тех или иных государств со временем возникает разрыв между их фактической системой международных отношений и престижем (читай: репутацией сильного государства). Это приводит систему в состояние дисбаланса и нестабильности. Для мирного восстановления равновесия слабеющая страна-гегемон должна поделиться влиянием с будущим соперником до того момента, когда престиж последнего начнет соответствовать его фактическому влиянию[108].
В теории процесс умиротворения должен разрешиться без войны. На практике это редко работает по следующим причинам.
Во-первых, удовлетворение законных требований восходящей державы часто означает угрозу стабильности существующему миропорядку, интересам слабеющей страны-гегемона и ее союзникам.
Во-вторых, восходящая держава зачастую предъявляет незаконные претензии.
В-третьих, любые уступки способствуют росту фактического влияния будущего соперника, что воодушевляет его на предъявление новых требований. Для слабеющего гегемона одна уступка за другой означает медленную, но верную смерть.
Когда торг не приводит к решению системного кризиса, вспыхивает война за лидерство. Потому что: а) соперник понимает, что его требования не выполняются, и с учетом его новоприобретенного влияния приходит к заключению, что преимущества конфронтации начинают перевешивать ее издержки; б) слабеющий гегемон считает, что война неизбежна, начать ее надо чем раньше, тем лучше, и развязывает превентивную войну. Независимо от того, кто ее начнет, именно война становится способом решения вопроса о том, кто определит и кто будет контролировать послевоенное мироустройство.
Основополагающим фактором данной теории является появление будущего соперника, оспаривающего не только свое место в существующем мироустройстве, но и саму его легитимность.
Стремление к пересмотру существующего миропорядка вызывает постоянные кризисы, которые в конечном итоге приводят к возникновению войны за лидерство. Логика этого предположения, однако, несколько хромает. По определению, дела у восходящих держав идут лучше, чем у всех остальных. Поэтому неясно, зачем им разрушать статус-кво, делая выбор в пользу дорогостоящей войны, чтобы заменить его каким-то неведомым мироустройством, расходы по созданию и управлению которым они (и никто иной) должны будут нести? Чем они так недовольны, что готовы поставить на карту все свои имеющиеся и будущие завоевания? В конце концов, люди, как правило, не склонны рисковать, когда у них все складывается, и более склонны к риску, когда им не везет[109].
Теория утверждает, что постоянно увеличивающийся разрыв между фактическим влиянием и престижем вызывает у восходящих держав растущую неудовлетворенность существующим мироустройством. В этой логике есть ряд неувязок.
Во-первых, при определенных условиях вопросы престижа приобретают большее значение. Пика своей значимости они достигают тогда, когда у ведущих государств возникают конфликты интересов, разногласия по поводу правил игры и ожидания того, что эти разногласия могут быть разрешены путем вооруженной борьбы. Такие конфликты и ожидания сегодня отсутствуют, и, похоже, им не суждено появиться в обозримом будущем.
Во-вторых, теоретический анализ показывает, что успешно развивающиеся государства не склонны создавать культ из своего статуса. Иными словами, они готовы терпеть реальное или предполагаемое несоответствие между их международным престижем и своим влиянием в мире. Эта ситуация может измениться, если восходящие державы почувствуют, что их рост может замедлиться или даже повернуть вспять. Тогда они станут более настойчиво требовать компенсации – например, за счет более широкого участия в международных институтах.
Подразумевается, что растущий Китай – это удовлетворенный своим статусом Китай, в то время как Китай, в котором прекратился экономический рост, – это Китай с более высокими требованиями.
В-третьих, большинство восходящих держав не обладают полным набором силовых возможностей (как жесткой, так и мягкой силы), необходимых для того, чтобы бросить серьезный вызов существующему гегемону. Они, по выражению Дэвида Шамбо, являются «частичными державами». Таким образом, сфера влияния Китая, несомненно, имеет глобальный, но почти повсеместно – поверхностный характер. Несмотря на членство почти во всех международных организациях, Китай не принимает на себя лидерства в крупных проектах и не стремится к нему; его внешняя политика агрессивна, реактивна и определяется почти исключительно внутриполитическими соображениями. Не связанная с сырьевой сферой экономическая деятельность Китая за рубежом носит весьма ограниченный характер. Его своеобразная культура не понятна непосвященным, а попытки компартии объяснить ее миру достаточно беспомощны. У Китая есть жесткая сила, но нет мягкой; он внушает сильный страх, а не восхищение; с ним многие сотрудничают, но у него нет настоящих друзей. Действительно, дипломатические отношения Китая с миром неоднозначны и в настоящее время ухудшаются. Это не удивительно. Становление в качестве мировой державы означает, что с вами будут случаться и плохие, и хорошие вещи, ваш имидж не всегда будет положительным, и критики вам не избежать. К этому надо быть готовым[110].
В-четвертых, все восходящие державы должны добиваться престижа, соизмеримого с относительным ростом их потенциала. Будучи одним из основных понятий теории реализма, престиж определяется как репутация сильного государства. Он и является той «валютой», которой международная политика пользуется каждый день. Когда между этой «валютой» и фактическим распределением сил между государствами возникает несоответствие, система приходит в дисбаланс и переходит в состояние готовности к системной войне за лидерство.
Есть, однако, тут и порочная дедуктивная логика. Порочная – потому что она не учитывает важный компромисс: повышение престижа не происходит просто так. Его цена – увеличение числа международных обязательств и обязанностей. Если бы рост престижа не был связан с этим обременением (как это ошибочно предполагает теория), то восходящим державам было бы нечего терять в своих требованиях большего престижа. Но поскольку они знают цену этого вопроса, то часто не вступают в борьбу за статус.
Давайте вспомним, когда бразды гегемонистского правления перешли в другие руки в последний раз. Британия, столкнувшаяся с серьезными проблемами в Европе и в других частях света, оказалась слишком слабой, чтобы защищать свои интересы и управлять международной системой. Она признала, что пришло время передать эстафету мирового лидерства США. Но передача не состоялась, поскольку Соединенные Штаты не желали платить за это увеличением своих глобальных обязательств, связанных с повышением в международной иерархии. Лишь нападение Японии на Пёрл-Харбор заставило США выйти из своей изоляционистской скорлупы.
В послевоенный период (в 1945–1952 гг.) Соединенные Штаты неохотно приняли на себя роль мирового лидера, потому что они были единственными из числа победителей, кто оказался в состоянии заниматься созданием нового мирового порядка. И все равно: тогда Соединенные Штаты мечтали о создании полюса силы в Европе, с тем чтобы самим вернуться в лоно Западного полушария. В итоге не жажда престижа, а провал этого плана и появление мощного нелиберального противника заставили Америку управлять своей половиной мира.
Примерно та же проблема существует и сегодня. Соединенные Штаты сетуют, что Китай хочет обладать властными привилегиями, но не желает выполнять обязанности, которые полагается выполнять лидерам. Многим западным наблюдателям Китай представляется страной, которая уклоняется от своих обязанностей и которую необходимо принудить к принятию соответствующих мер в случае возникновения глобальных кризисов.
США взяли на себя глобальную ответственность только спустя много лет после того, как стали самой могущественной державой на земле, на которую приходилась почти половина мирового объема производства. До этого Китаю, на нынешней стадии его развития, еще очень далеко. Почему же тогда Вашингтон или кто-либо еще должен ожидать, что Китай, на который приходится примерно 8 % общемирового объема производства и который занимает 100-е место в мире по ВВП на душу населения, внесет существенный вклад в глобальное управление?
Наконец, большинство восходящих держав руководствуются в большей степени своей внутренней политикой, чем внешнеполитическими амбициями. Действительно, в общем плане сама динамика формирующихся систем определяется приматом внутренней политики, то есть резкими политическими, социальными и экономическими переменами в сильных восходящих и господствующих государствах, которые выходят за пределы государства и становятся частью развивающейся международной системы. Почему так?
Мир в переходный период полон неопределенностей, и связано это со структурными и мотивационными причинами. Восходящие системы, вошедшие в число наиболее влиятельных акторов, наталкиваются на непредсказуемые и часто дестабилизирующие сдвиги во власти. Они также подвержены влиянию проблем, связанных с переходом из одного состояния в другое, в рамках их властных позиций, находящихся в состоянии изменения[111]. Даже если некая определенность, касающаяся текущих намерений восходящих (Китай, Индия, Бразилия) и господствующих (США, Европейский союз и Япония) держав, и возможна, то все равно нет никакой гарантии, что их теперешние желания и предпочтения останутся без изменений в будущем. Как мы ожидаем, что люди, которые вышли из грязи в князи или совершили путь в обратном направлении, изменят свои личные амбиции, так же можно ожидать, что и восходящие и слабеющие державы поставят свои национальные цели выше или ниже в связи с переменами их позиции в мировой иерархии.
Оба источника неопределенности: структурная – в смысле глобального распределения ролей, и мотивационная, связанная целями восходящих и господствующих сверхдержав, – исходят из одного стержневого корня, т. е. внутренней политики. Что касается структурной неопределенности, то кривая влияния государства в решающей степени зависит от стратегий, которые ее лидеры применяют для мобилизации ресурсов (финансовых, производственных и человеческих) в целях обеспечения национальной безопасности и экономического роста. В научной теории международных отношений (МО) существует традиция учета внутренних и материальных факторов для определения влиятельности той или иной страны. Кеннет Вальц включает политическую стабильность и компетентность в свой список ключевых характеристик, определяющих национальные рейтинги в рамках глобальной иерархии власти[112].
С точки зрения мотивационной неопределенности колебания в государственных предпочтениях относят на счет внутренней политики. Иногда отклонения от генеральной линии объясняются структурой самой системы: государства, имеющие разное положение в международной иерархии, преследуют разные цели и по-разному реагируют на внешние факторы. Среди находящихся в аналогичном положении государств различия в целях и реакциях на внешние сигналы объясняются не местом на мировом олимпе, а скорее мерами внутренней политики.
В частности, национальные политические процессы служат своего рода приводными ремнями, которые давят на внешние ограничения и возможности[113]. Теории внутренней политики служат для поиска детерминант внешнеполитического поведения и национальных интересов в самом государстве. Как правило, речь идет о преобладающем давлении внутренних социальных и политических факторов на решения государственного административного аппарата, обуславливающем различные действия и задачи государства, которые могут или не могут стать реакцией на внешние раздражители. Разнообразие государственных задач является также следствием того, что элиты озвучивают национальные интересы и требования для разных аудиторий по-разному[114].
Внутренняя политика становится особенно значимым фактором в меняющемся мире. Это связано с тем, что политическая среда, активизирующаяся в ходе глобальных изменений, заполняется восходящими державами, которые склонны к тому, чтобы фокусироваться на своих национальных проблемах, а то и полностью сосредоточиться на внутренней политике, а не на внешнем мире. В конце концов, рост национальной экономики вызывает социальные и политические изменения. Нация становится все более важной для своих правителей, которые выступают своего рода посредниками между гражданами своего государства и мировой экономикой, одновременно стимулируя стабильный и устойчивый рост[115].
Ревизионизм: ключевые вопросы
Отношения между государствами-лидерами и восходящими экономиками могут быть непростыми. Они связаны с риском применения насилия. Вероятность возникновения войны между доминирующей и восходящей державами становится более реальной по мере сокращения разрыва между их позициями в мировой иерархии. Усугубляет ситуацию и рост недовольства в стране-претенденте, возрастающий параллельно увеличению ее мирового влияния[116]. Государства-лидеры, в свою очередь, пытаются сдержать дальнейшее относительное ослабление под натиском уверенных в своих силах соперников. С этой точки зрения, в эпоху перехода власти повышается риск возникновения конфликтов.
Больший риск возникновения конфликтов и беспорядков несет сращивание экономики и ВПК. Эта, казалось бы, простая логика, обусловливающая пессимистический взгляд на ситуацию, коренится в первородных мифах о сыне, во всем перегнавшем своего отца. Неудивительно поэтому, что восходящие державы, как правило, изображаются в теории и на практике как «возмутители спокойствия», как акторы, которые «чувствуют себя обманутыми существующим положением дел и пытаются изменить ситуацию, чтобы взять то, что, по их мнению, принадлежит им по праву»[117].
Не все восходящие державы опасные ревизионисты, и сам по себе ревизионизм не всегда опасен. Не каждый ревизионист стремится свергнуть существующий порядок, максимизировать свою власть или добиться ее за счет других. В литературе не учитываются эти нюансы, и поэтому восходящие державы и ревизионистские государства обсуждаются в чрезмерно общих чертах. Восходящие государства считаются ревизионистами, равно как и все страны, которые стремятся к каким-либо переменам. В то время как действующие господствующие державы неизменно подпадают под понятие «государства статус-кво».
Я утверждаю, что у ревизионизма есть четыре измерения. В совокупности они определяют сам факт наличия ревизионизма и степень угрозы ревизионистского государства господствующим державам.
Первое – масштаб целей ревизионистского государства.
Второе – решимость и склонность ревизионистского государства к риску в достижении своих целей.
Третье – характер его ревизионистских целей (стремится ли оно изменить международные нормы или добиться более высокого престижа).
И четвертое – средства, используемые для достижения ревизионистских целей (мирные или насильственные).
1. Масштаб целей ревизионистского государства
Проблемы отношений между восходящими и господствующими державами следует искать в легитимности существующего мирового порядка, включая территориальное деление, институциональные механизмы и управленческие структуры, а также правовые нормы и ценности. Здесь легитимность необязательно означает наличие собственно справедливости, а скорее международного консенсуса (особенно среди ведущих держав) по вопросам механизмов, допустимых целей и методов ведения внешней политики. Такой консенсус о том, что является законным в международных отношениях, не исключает возможности возникновения конфликтов, но ограничивает их масштабы и регламентирует средства для решения проблем, которые неизбежно возникнут между странами в конкурентной системе, где каждый рассчитывает только на себя. В условиях легитимного правопорядка даже самые «недовольные» государства желают изменений только внутри системы, а не изменения самой системы; корректировка статус-кво возможна только в рамках существующих институциональных механизмов.
По сути, есть два основных типа «недовольных» государств: ревизионисты с ограниченными целями и ревизионисты с неограниченными целями, или революционные державы. Цель революционных государств заключается не в коррекции вызывающих вопросы различий в рамках какой-либо системы, а сама система. Они стремятся к мировому господству и идеологическому превосходству. Несмотря на то что все революционные государства чем-то не удовлетворены, не все «недовольные» являются революционными. Ключевой вопрос заключается в том, считает ли восходящая держава, что защита и продвижение ее основных ценностей зависит от фундаментальных изменений в существующем международном порядке, или она просто недовольна уровнем своего престижа и некоторыми аспектами статус-кво. Например, сферой своего влияния или определенными международными нормами.
Если верно первое, то это революционное государство, которое не сможет добиться удовлетворения своих потребностей, не разрушив основ международного порядка. Если последнее, то претензии могут быть удовлетворены при сохранении, а в некоторых случаях – даже укреплении, существующего миропорядка.
Ревизионисты с ограниченными целями представлены, как правило, региональными державами, которые стремятся либо к компенсационным территориальным корректировкам, чтобы показать свое усилившееся влияние и добиться признания в качестве равных среди ведущих держав, либо к изменению внутренних правил и процедур принятия решений, но не основополагающих норм и принципов существующих режимов.
Ключ к успеху стратегии, направленной на то, чтобы справиться с восходящей «недовольной» державой, заключается в проведении четкого различия между этими двумя типами ревизионистских государств. Привлечение к совместной работе – эффективная стратегия в отношении ревизионистских государств с ограниченными целями. Удовлетворение их законных требований путем предоставления разумных уступок может быть достигнуто без ущерба для существующего порядка, а превращение этих государств в сторонников нового пересмотренного статус-кво даже способно укрепить легитимность и стабильность системы и тем самым сохранить мир. Попытки же умиротворить революционные государства, напротив, не только ошибочны, но и опасны: они ослабляют силы страны, выступающей с позиций умиротворения, и разжигают амбиции противника, отдельные претензии которого являются частью более широкой программы экспансии.
По мнению Эдмунда Бёрка, например, война против революционной Франции была столкновением не интересов, а идеологий, и поэтому он не видел в ней никаких шансов на примирение. В отличие от войны против американских колоний, которую Бёрк осуждал. Она велась не против «обычного сообщества, которое может быть настроено враждебно или дружелюбно, в зависимости от преобладающих в нем страстей или интересов, не с государством, которое ведет войну из каприза и отказывается от нее из-за усталости. Мы находимся в состоянии войны с системой, которая по сути своей враждебна всем другим правительствам и которая заключает мир или ведет войну в зависимости от того, что именно – мир или война – наилучшим образом соответствуют целям ее подрывной деятельности. Мы ведем войну против вооруженной доктрины»[118].
Таким же образом, в 1940 году Хор-Белиша, основываясь на мнении Бёрка, сказал следующее о невозможности сосуществования нацизма и британских ценностей: «Мы не ввязались в эту войну лишь для того, чтобы восстановить территориальную целостность Чехословакии. И мы не боремся просто за восстановление польского государства. Наши цели не определяются географическими границами. Мы обеспокоены границами человеческого духа. Эта война идет не на географической карте»[119].
2. Решимость, склонность ревизионистского государства к риску в достижении своих целей и временные горизонты достижения ревизионистских целей
«Недовольные» отличаются не только масштабом своих ревизионистских целей, но и своей склонностью к риску и решимостью вносить изменения в существующий порядок. Склонность к риску связана с вероятностью достижения успеха, иметь представление о которой необходимо каждому конкретному директивному органу, прежде чем он сможет санкционировать какие-либо действия. Например, при принятии решения об усилении влияния страны через войну или конфликт, несущий в себе угрозу войны, лидеры ревизионистских государств принимают решения в условиях неопределенности, где вероятность успеха тех или иных действий неизвестна. Особо важные источники неопределенности для ревизионистского лидера, обдумывающего войну, включают следующие: (1) собственная военная сила по отношению к силе противника, против которого готовится нападение; (2) баланс решимости, то есть насколько противник ценит то, что поставлено на карту, по сравнению с тем, во что он оценивает то, что поставлено на карту; (3) вмешаются ли другие государства, и если да, то кто встанет на чью сторону; и (4) относительные возможности его потенциальных партнеров по альянсу и вероятность того, что они выполнят свои союзнические обязательства, когда наступит кризис.
С точки зрения склонности к риску полезно различать акторов, склонных к риску, и тех, кто риска не любит. Склонные к риску акторы являются, по сути, игроками, в то время как не склонные к риску проявляют осторожность в условиях неопределенности. Лидеры, предпочитающие риск, поскольку они видят дополнительную практическую ценность в том, что готовы рискнуть, менее скованны в принятии военных решений. Именно эти акторы будут скорее всего прибегать к бряцанию оружием и безоглядной экспансии в надежде на то, что и остальные последуют их примеру. Не склонные к риску акторы, напротив, рациональны в своих попытках улучшить позиции своего влияния. Они воспользуются возможностью для экспансии, если таковая представится. Но форсировать события они не станут.
Объединив оба измерения – «масштаб ревизионистских целей» и «склонность к риску», – мы можем сделать следующие выводы.
Не склонные к риску ревизионисты с ограниченными целями стремятся подходить к экспансионизму рационально и обычно стремятся к достижению регионального господства. С другой стороны, склонные к риску ревизионисты с ограниченными целями, кроме того, что они более безрассудны в своих стратегиях, как правило, имеют более амбициозные цели. И в этой связи наряду с территориальными они зачастую выдвигают требования, связанные с престижем. Кроме того, склонные к риску ревизионисты с ограниченными целями, как правило, в большей степени не удовлетворены существующим положением дел. Их стратегические планы перемен имеют более короткие временные горизонты, чем планы ревизионистских государств с ограниченными целями, которые не склонны к риску.
Склонные к риску революционные державы являются наиболее опасными экспансионистами. Это государства, которые периодически появлялись и создавали серьезные проблемы для самого существования современной системы государств. Напротив, не склонные к риску революционные державы, которые тоже желают введения нового порядка, не хотят системной войны. Вместо этого они стремятся к революционным изменениям в долгосрочной перспективе, что является почти утопической целью. Следовательно, они весьма рациональны в своих попытках пересмотреть статус-кво; они действуют в рамках долгосрочных временных горизонтов.
3. Характер ревизионистских целей: требования в отношении международных норм, режимов, территории или престижа
Как правило, национальный рост ведет к расширению внешнеполитической активности и интересов государства. Будь то в целях контролирования территорий, поведения других государств, мировой экономики, правил и норм, регулирующих международную практику, запасов сырья, рынков или жизненного пространства, либо в целях обращения других в свою веру, строительства военных баз или просто в исследовательских целях, для расширения общего кругозора.
Таким образом, периоды международного экономического роста связаны с конкуренцией между странами, иногда жесткой – за ресурсы и рынки, военную мощь, политическое влияние и престиж.
Ревизионисты с неограниченными целями с большей вероятностью выдвинут полный спектр требований по поводу тотальных изменений норм, режимов, территорий и мировой иерархии престижа. Вот почему они считаются тираннозаврами международной политики и перемен. По сравнению с ними, сегодняшние формирующиеся державы кажутся лишь в малой степени недовольными нынешним международным порядком. Они стремятся лишь к ограниченным территориальным изменениям и по большей части предпочитают мирные средства достижения своих целей насильственным. Несмотря на некоторое недовольство сформировавшимися глобальными нормами и режимами, страны БИКС (без России) в основном выступают в качестве консервативных защитников существующих международных режимов безопасности, противостоя однополярной державе, пережившей теракт 11 сентября 2001 г., которая была намерена изменить эти режимы в одностороннем порядке, введя в них расширенное толкование своих интересов безопасности.
В том, что касается характера ревизионистских целей, ключевым моментом является то, что некоторые виды ревизионизма опаснее других. Другими словами, есть разница между территориальными ревизионистскими целями и целями, касающимися изменений в нормах и режимах. Недовольство территориальным делением, границами или сферами влияния, как известно, является наиболее вероятной причиной возникновения межгосударственных войн.
Неудовлетворенность характером глобальных структур управления (норм и режимов), напротив, с гораздо меньшей вероятностью, чем территориальные споры, может привести к возникновению крупномасштабных насильственных конфликтов или необходимости решать такие вопросы на поле боя.
Восходящие державы могут обойти самые устоявшиеся международные правила и нормы, не прибегая к военной силе и не провоцируя ее применение. Вряд ли война вспыхнет из-за того, что Китай не обуславливает предоставление внешней помощи ситуацией с правами человека в принимающей помощь стране в нарушение установленной нормы, по которой предоставление иностранной помощи должно быть увязано с соблюдением прав человека. Точно так же, как и нарушения норм, требования, связанные с престижем, не должны приводить к возникновению войн; такие требования часто можно удовлетворить, просто предоставив формирующейся державе «место за столом».
Рассмотрим в этой же логике международные режимы как источник возможных ревизионистских претензий. Некоторые эксперты уже говорили, например, что восходящие державы предпочитают альтернативные модели политической и экономической организации (скажем, Пекинский консенсус), в которых принято «целенаправленное вмешательство государства в развитие рыночной экономики и национальный корпоративный рост, а не расчет на саморегулирующийся рост рыночной экономики»[120]. Поскольку такие альтернативы представляют собой явный вызов ориентированному на свободный рынок так называемому Вашингтонскому консенсусу, к тому же если крупные страны с развивающейся экономикой будут стремиться к созданию совместимой глобальной среды для конкурирующих «неомеркантилистских» моделей экономического развития, то в будущем возможно возникновение конфликта.
На сегодняшний день предпочтения стран БРИКС в сфере глобального экономического управления еще недостаточно определены, чтобы делать предположения о том, что они продвигают именно такую амбициозную идеологическую повестку дня[121]. Даже если в конечном счете конфликт между восходящими и господствующими державами по поводу глобального экономического управления и возникнет, то маловероятно, чтобы он был насильственным.
Читать бесплатно другие книги:
