Украина на перепутье. Записки премьер-министра Азаров Николай
2013 год ознаменовался рядом важных событий в сфере инвестиционных проектов в электроэнергетике, что стало возможным благодаря системным усилиям власти в течение последних четырех лет.
В частности, 20 декабря 2013 г., в самый разгар событий на Майдане, был торжественно введен в эксплуатацию гидроагрегат № 2 Днестровской ГАЭС. Она должна стать не только самой крупной гидроаккумулирующей станцией Европы, но и шестой по масштабам гидроэнергетики в мире. В ее состав будет входить 7 гидроагрегатов общей мощностью 2268 МВт в генераторном режиме и 2947 МВт – в насосном. После завершения строительства Днестровская ГАЭС обеспечит повышение надежности энергоснабжения и расширит возможности энергосистемы государства. В частности, существует техническая возможность подавать качественную электроэнергию как по линии 330 кВ в Молдову, так и по линии 400 кВ в Румынию, выделив на эти линии отдельно один или два блока ГАЭС, изолированно от Украины. Завершение строительства усилит энергетическую конкурентоспособность Украины, укрепит энергетическую безопасность. В любой другой стране введение в строй такого проекта могло бы стать национальным праздником, но у нас страна была занята исключительно Майданом, и ни один телеканал не осветил этого события. Но это отдельная тема.
В рамках мероприятий по обновлению системы передачи электроэнергии на Украине в г. Бар Винницкой области введена в действие новая высоковольтная линия электропередач протяженностью 72,9 км и напряжением 330 кВ. Благодаря бесперебойному снабжению электроэнергией, которое будет обеспечиваться с использованием на полную мощность ресурсов Днестровской гидроэлектростанции, новая линия позволит поддерживать более стабильное напряжение в сети и приведет к экономии около 250 млн грн в год.
В г. Вышгород под Киевом завершены реконструкция и расширение подстанции 330 кВ «Северная» Центральной электроэнергетической системы ГП «НЭК “Укрэнерго”», которая входит в кольцо 330 кВ Киева. В конце 2013 г. были введены в эксплуатацию новейшее оборудование и автоматизированная система управления технологическими процессами, что обеспечило надежное электроснабжение потребителей Киева и северных районов Киевской области. И опять полный информационный вакуум, а ведь эта задача не решалась более 20 лет.
Расширение Каховской ГЭС – строительство Каховской ГЭС-2: масштабный и невероятно актуальный проект. Речь идет о сокращении пусковых и маневровых расходов при работе тепловых станций, уменьшении употребления углеводородов при производстве электроэнергии, применение мощностей гидроэнергетики для регулирования пиковых нагрузок в Объединенной энергетической системе Украины и главное – в перспективе об уменьшении нагрузки на оптовую рыночную стоимость электроэнергии. Планируется, что мощность станции будет составлять около 270 МВт при действующих 6 агрегатах. Завершение строительства станции ожидается до 2019 г. На сегодняшний день финансирование данного проекта ожидается за счет средств ЕБРР, ЕИБ и KfW. Общая стоимость проекта около 400 млн евро. Трудно сказать, как теперь будет реализовываться этот проект.
Общая доля атомной энергии, производимой в Украине в 2013 г., составляет 43,1 %. Процент выполнения планового задания по производству электроэнергии атомными станциями Украины составляет 100,4 %.
В сентябре 2013 г. началось строительство завода по производству ядерного топлива на Украине, которое осуществляется с целью развития ядерно-топливного цикла на Украине как одного из главных заданий Государственной целевой экономической программы «Ядерное топливо Украины».
Создание на Украине предприятия по производству ядерного топлива для реакторных установок типа ВВЭР-1000 должно было обеспечить решение одной из ключевых задач Энергетической стратегии Украины до 2030 г. – диверсификацию источников поставок энергоносителей для устойчивого развития атомно-энергетического комплекса страны, надежного снабжения отечественных АЭС ядерным топливом собственного производства.
Кроме того, строительство завода по производству ядерного топлива могло бы создать свыше 400 новых рабочих мест (после запуска завода в 2015 г.) и более 1500 мест – на период строительства, что способствовало бы развитию инфраструктуры регионов.
24 октября 2013 г. продлено на следующие пять лет действие Соглашения между правительством Украины и правительством Соединенных Штатов Америки о повышении эксплуатационной безопасности, снижении степени риска эксплуатации и укреплении систем регулирования гражданских атомных объектов на Украине.
В рамках данного Соглашения реализуется Проект квалификации ядерного топлива для Украины, который имеет целью производство работ по диверсификации источников поставок ядерного топлива для украинских атомных электростанций и повышение физической ядерной безопасности АЭС.
Коллегия Государственной инспекции атомного регулирования Украины 28 ноября 2013 г. утвердила продление эксплуатации энергоблока № 1 Южно-Украинской АЭС на 10 лет (до 2 декабря 2023 г.). Была подтверждена возможность безопасной эксплуатации энергоблока № 1 Южно-Украинской АЭС в сверхпроектный срок. Энергоблок № 1 удовлетворяет требованиям по целевым критериям безопасности. Уровень безопасности энергоблока в полной мере соответствует уровню безопасности действующих энергоблоков АЭС Украины. Впервые за всю историю Украины были выполнены работы по модернизации и продлению срока эксплуатации атомного блока. Но и все остальные блоки нуждаются в модернизации. И об этом нельзя забывать, а это требует громадной работы и выделения необходимых средств. Если этого не делать, как это было до сих пор, то катастрофа на Украине неизбежна.
Прогнозируемые запасы угля на Украине составляют 117,5 млрд т, в том числе разведанные – 56 млрд т. Этого достаточно для поддержания добычи на нынешнем уровне в течение более 400 лет. На протяжении почти всех лет независимости Украины уровень добычи угля оставался практически неизменным в пределах 72–80 млн т. Но благодаря совместным усилиям правительства и руководителей угледобывающих предприятий за последние четыре года удалось вывести отрасль на путь стабильного роста.
Так, по данным Минэнерго, в 2013 г. добыто 83,7 млн т угля, что на 11,5 млн т, или на 15,9 %, больше показателя 2009 г.
Сегодня отечественная угольная промышленность полностью удовлетворяет имеющийся спрос на угольную продукцию со стороны тепловых электростанций и теплоцентралей, населения и других потребителей. Мировой опыт говорит об устойчивой тенденции опережающего роста использования угля по отношению к другим источникам энергии. Так, за последние 10 лет потребление угля в мире увеличилось почти на 50 %, в то время как потребление природного газа – примерно на 30 %, нефти и атомной энергии – меньше чем на 10 %.
Украина, при условии активного развития угольной промышленности, может стать самодостаточным государством в части энергообеспечения. К тому же расширяются возможности экспорта угольной продукции и продуктов ее переработки.
Так, в декабре 2013 г. в ходе государственного визита Президента Украины Виктора Януковича в Китайскую Народную Республику было подписано Соглашение с Китайской национальной химической инжиниринговой корпорацией и ее дочерней компанией «Вухуань Инжиниринг» о сотрудничестве в строительстве заводов по производству синтетического газа в Украине. Подписание соглашения состоялось в рамках выполнения Программы по замещению потребления природного газа отечественным углем согласно кредитному соглашению между Банком развития Китая и НАК «Нафтогаз Украины», подписанному 25 декабря 2012 г., на общую сумму 3656 млрд долл.
Фактически подписание данного соглашения – это старт практической реализации масштабного совместного проекта. Реализация данного проекта позволит Украине ежегодно экономить до 4 млрд куб. м природного газа, создаст более 2000 новых рабочих мест, обеспечит стабильный рынок сбыта отечественного угля в объеме до 10 млн т ежегодно.
Написал я эти строки и задумался. Ведь очередная наша программа развития сорвана. На данный момент остановлена работа половины действующих шахт. Часть из них выведена из строя надолго. Их восстановление потребует громадных ресурсов и, главное, времени. И того и другого на Украине дефицит. Сорванное развитие означает отставание в конкурентной борьбе за рынки. Может быть, в этом и была истинная цель февральского переворота?
В результате кропотливой работы, которая шла в течение почти четырех лет, стратегическим достижением Президента Украины Виктора Януковича и правительства Украины стали договоренности с руководством Российской Федерации об уменьшении стоимости газа для Украины до 268,5 доллара за 1 тыс. м3.
Важно подчеркнуть, что сложные, длительные переговоры с российской стороной проходили параллельно с беспрецедентными мерами по энергетической модернизации украинской экономики, по поиску и разработке альтернативных источников энергии, на которые государство и бизнесмены направляли огромные средства.
Снижение цены на газ позволит поэтапно:
– улучшить финансовое состояние НАК «Нафтогаз Украины»;
– снизить дефицит платежного баланса, давление на международные валютные резервы Национального банка Украины;
– восстановить конкурентоспособность крупнейших секторов украинской экономики (через снижение затрат и получение возможности направить высвободившиеся средства на другие статьи расходов, в первую очередь на инвестиционные цели);
– уменьшить нагрузку на бюджет (откуда покрываются коммунальные расходы бюджетных организаций, а также разница между себестоимостью импортного газа и его льготной продажей).
По расчетам Минэнерго на 2014 г., экономика Украины будет нуждаться в импортной закупке газа в размере от 30 до 33 млрд м3. По заключенным Ю.В. Тимошенко в 2009 г. контрактам за этот объем Украине пришлось бы заплатить более 16 млрд долл. Эта колоссальная сумма превышает стоимость экспорта украинских товаров в Российскую Федерацию за 2013 г. (15,1 млрд долл.).
На сегодня, после договоренностей с Россией, НАК «Нафтогаз Украины» может покупать газ по 268,5 долл. за 1 тыс. м3, экономя при этом около 240 долл. на каждой тыс. м3 газа (100 долл. скидка по Харьковским соглашениям 2010 г. и 140 долл. согласно последним договоренностям).
Таким образом, в 2014 г. по заявленным объемам газа Украине необходимо будет заплатить около 8,8 млрд долл., то есть экономия от «формульной» цены составит около 7 млрд долл., а от «льготной» цены (с учетом Харьковских соглашений) – 3,5 млрд долл.
Для справки. На примере наиболее чувствительных и для власти, и для граждан выплат можно показать, что такое 7 млрд долл. экономии на цене за газ. По текущему курсу Национального банка это более 100 млрд грн, которые можно направить на решение важных экономических и социальных проблем.
Годовой размер субвенции на выплату помощи семьям с детьми, малообеспеченным семьям, инвалидам с детства, детям-инвалидам и временной государственной помощи детям составляет 40 млрд грн, то есть благодаря экономии мы могли бы существенно повысить эти выплаты.
За эти деньги можно существенно улучшить медицинское обеспечение, ведь на сегодня годовые расходы на функционирование поликлиник и амбулаторий, скорой и неотложной помощи составляют около 13 млрд грн. На больницы общего профиля – около 24 млрд грн в год. А ежемесячные перечисления из бюджета в Пенсионный фонд составляют около 7 млрд грн.
Правительство в начале 2014 г. рекомендовало Нацкомиссии, осуществляющей госрегулирование в сфере коммунальных услуг, и местным органам самоуправления, с 1 января 2014 г. пересмотреть тарифы на тепло и горячее водоснабжение, учитывая новые цены на газ. А Нацкомиссии по регулированию в сфере энергетики – снизить тарифы на газ для некоторых категорий потребителей.
В результате Нацкомиссия снизила предельный уровень цены на природный газ для промышленных потребителей с 1 января 2014 г. на 10 % – до 3113 тыс. грн за 1 тыс. м3. Для предприятий, которые финансируются из государственного и местных бюджетов, – на 29,2 %, до 2448 тыс. грн за 1 тыс. м3. Цена на газ для предприятий коммунальной теплоэнергетики сохранена на уровне 1309,2 грн за 1 тыс. м3 (с учетом НДС, целевой надбавки и тарифов на транспортировку, распределение и поставку).
Но следует понимать, что, к сожалению, моментального, масштабного эффекта в связи со снижением цены на российский газ не могло быть, поскольку проблемы в связи с завышенной ценой уже достигли критической массы. Надо напомнить, что, несмотря на определенное давление со стороны международных финансовых организаций и экономические трудности, правительство не взваливало высокую стоимость газа на население. Тарифы на отопление для населения не повышались с июля 2010 г. (уже 3,5 года). А цены на газ для населения оставались неизменными на протяжении последних лет с сентября 2010 г.
Завышенная стоимость газа легла непосильным бременем на реальный сектор экономики; некоторые предприятия практически стали неконкурентными (например, производители минеральных удобрений).
Поэтому наращивание объемов производства могло быть только постепенным.
Так, по мнению ученых-экономистов из НАН Украины и Российской академии наук, при снижении цен на газ можно ожидать умеренного увеличения объемов валового выпуска продукции по ряду отраслей украинской экономики, в первую очередь в химическом производстве, электроэнергетике, металлургии, транспорте и связи, машиностроении.
Сокращение величины затрат дает производителям определенные возможности по снижению отпускных цен при сохранении устойчивой нормы рентабельности, что в свою очередь будет способствовать расширению потребительского спроса и тем самым объемов производства. Кроме того, сокращение затрат на газ позволит направить высвободившиеся средства на другие нужды, в том числе и на инвестиции.
При этом чрезвычайно важно отметить, что расчеты ученых уже подтверждаются отечественными промышленниками. Например, объединение предприятий горно-металлургического комплекса Украины планировало в 2014 г. увеличение объемов производства на 3–5 %, а ряд предприятий машиностроения, производство которых требует потребления больших объемов газа, смогли бы как минимум выйти на безубыточный уровень работы.
Для справки. По информации объединения предприятий «Металлургпром», для горно-металлургического комплекса в условиях 30 %-го снижения цены на газ прогнозируемые объемы производства основных видов продукции в 2014 г. (в ценах 2013 г.) составили бы: чугуна – 34,5 млн т (103,1 % к показателям 2013 г.), стали – 24,5 млн т (104,9 %), проката – 30,5 млн т (104,5 %).Чистый доход (выручка) от реализации в 2014 г. в условиях 30 %-го снижения цены на газ прогнозировался на уровне 141,4 млрд грн (в 2013 г. – 135,4 млрд грн). Прирост составил бы 4,4 %. Таким образом, эти средства удалось бы инвестировать в развитие предприятий.
Достаточно высокий положительный эффект снижение цены на газ оказало бы и на машиностроительную отрасль. Например, в себестоимости машиностроительной продукции средняя составляющая цены на газ достигает: на ЗАО «Новокраматорский машзавод» – 7–9 %, на ОАО «Славянский завод высоковольтных изоляторов» – 10–12 %, на ОАО «Азовмаш» – 6–8 % (на этих производствах применяются литейные печи на газу). В связи со снижением цены на газ на 30 % себестоимость машиностроительной продукции уменьшилась бы на 1–2 %.
Что касается химической отрасли, то, например, по информации ОАО «Сумыхимпром», снижение цены на газ до 268 долл. за 1 тыс. м3 позволяет сэкономить не менее 80 млн грн.
Снимается с повестки дня неотложная необходимость повышения уровня тарифов на тепло и горячую воду для населения, что создает более благоприятные условия для дальнейшей реализации масштабных мероприятий по энергосбережению.
Однако, видимо, проще заставить население платить больше, чем самому думать головой.
Главная задача (после снижения стоимости газа) – провести серьезную модернизацию в энергетике, ЖКХ, продолжить реализацию проектов по энергосбережению и энергоэффективности. Ведь вторым по важности фактором тарифа являются значительные потери в крайне изношенных сетях. В частности, потери тепловой энергии в магистральных сетях в среднем составляют около 15 %. Например, в Луганске – 12,4 %, в Запорожье – 16,5 %, в Харькове – 15,7 %, в Киеве – 18,3 %, в Черновцах – 9,14 %, в Чернигове – около 10 %, в Ивано-Франковске – 20,15 %, во Львове – 12,87 %, в Тернополе – 12,31 % и т. д.
Для справки. Только в 2013 г. было реконструировано 667 котельных (в том числе с переводом на альтернативные виды топлива – 160 котельных); заменены 1126 котлов (в том числе с переводом на альтернативные виды топлива – 254 котла); капитально отремонтированы 1073 котла; проведена замена 478 км тепловых сетей в двухтрубном исчислении. Это позволило уменьшить потребление тепловиками газа по итогам 2013 г. до 8,1 млрд куб. м, что на 8,5 % процента ниже, чем в 2010 г. (8,85 млрд куб. м).
…Написав все это, я опять отложил перо и задумался. Все это были абсолютно реальные планы и расчеты, которые должны были вывести Украину и ее граждан на новый уровень благосостояния. Ведь мы обдумывали не повышение тарифов, а их возможное снижение. Сейчас же, после майданного переворота и прихода к власти людей, не понимающих этих планов, не обладающих масштабным государственным мышлением, все эти планы и расчеты кажутся фантастикой. Простые люди, труженики должны наконец задуматься над реальной ценой демагогии переворота. Сейчас майданными властями избран самый тупой и примитивный способ решения задач: «Не хватает денег – давай возьмем у населения. Пусть платят за все, да еще с избытком, чтобы нам хватало на хлеб с маслом». Экономическая логика этого примитива – падение экономики и дальнейшее ухудшение жизни людей. А чтобы население не догадалось, надо списать все на войну и на предыдущую «бандитскую» власть, а это уже из области политической логики.
Теперь несколько слов о наращивании собственной добычи углеводородов. Одним из основных путей реализации стратегии достижения энергетической независимости является освоение нетрадиционных и труднодобываемых ресурсов углеводородов.
25 января 2013 г. было подписано Соглашение о распределении продукции, которая будет добываться в пределах Юзовского участка, с корпорацией Royal Dutch Shell. По прогнозам экспертов, запасы на участке составляют 3–3,5 трлн м3 газа. В украинскую экономику, согласно Соглашению, будут привлечены инвестиции в объеме около 10 млрд долл. При оптимистичном сценарии только за счет Юзовской площади Украина сможет увеличить собственную добычу углеводородов в два раза. Первый свободный газ из Юзовской площади ожидался в конце 2014 г., начало промышленной добычи с 2015 г. К сожалению, теперь, после Майдана, эти сроки становятся нереальными.
5 ноября 2013 г. состоялось подписание Соглашения о распределении углеводородов, которые будут добываться в пределах Олесского газового участка, между государством Украина и компанией Chevron Ukraine B.V. и ООО «Недра Олеська». Ресурсы Олесской площади составляют 2,98 трлн м3 газа, а ежегодная добыча газа будет составлять от 8 до 10 млрд м3. На первом этапе в разведку сланцевого газа компания Chevron, в соответствии с Соглашением, инвестирует 350 млн долл., а общие инвестиции могут превысить 10 млрд долл.
27 ноября 2013 г. было подписано Соглашение о распределении продукции, которая будет добываться в пределах площадей Абиха и Кавказская, участка Маячная и структуры Субботина шельфа Черного моря, с компаниями «Эни Юкрейн Шеллоу Вотерс», «ЭДФ Юкрейн Шеллоу Вотерс», «Воды» и «Черноморнефтегаз». Общая площадь по лицензионным участкам – около 2 тыс. кв. км, инвестиции в проект составят до 4 млрд долл. Добыча нефти по базовому сценарию ожидается на уровне 2 млн т в год, по оптимистичному – 3 млн т. Соглашение предусматривает дополнительный сбор в виде 2,2 долл. за 1 баррель добытой нефти или конденсата.
Готовилось к подписанию Соглашение о распределении продукции, которая будет добываться в пределах Скифского нефтегазоносного участка на шельфе Черного моря с консорциумом в составе ExxonMobil Exploration and Production Ukraine B.V., британско-нидерландской Shell, Petrom (Румыния, «дочкой» австрийской OMV) и НАК «Недра Украины». По подсчетам специалистов консорциума во главе с компанией ExxonMobil, промышленная добыча на участке до 2017 г. должна составлять 8—10 млрд м3 газа в год.
Все эти проекты могли бы привести в Украину не только инвестиции и новейшие мировые технологии, но и позолили бы значительно увеличить добычу собственных энергетических ресурсов, что, несомненно, существенно усилило бы энергетическую независимость Украины. На всех этих планах сейчас, после Майдана, по всей видимости, можно поставить крест.
В завершение данного раздела хочу особенно обратить внимание на то, что правительство, готовя все эти соглашения, очень жестко ставило вопросы об экологической безопасности, особенно для населения, проживающего на этих землях. Были предусмотрены меры не только материальной компенсации, неизбежной при проведении таких работ в густонаселенных районах, но при необходимости и полного прекращения работ. Такая позиция не нравилась нашим партнерам, переговоры затягивались и, по сути, были завершены лишь на финише деятельности нашего правительства.
В рамках реализации Государственной целевой экономической программы энергоэффективности и развития сферы производства энергоносителей из возобновляемых источников энергии и альтернативных видов топлива на 2010–2015 гг. было утверждено 27 региональных программ повышения энергоэффективности, что должно было положительно повлиять на повышение энергоэффективности национальной экономики.
С начала реализации региональных программ (с 2010 г.) проведено около 18 тыс. мероприятий по энергоэффективности и энергосбережению. В результате сэкономлено около 5,7 млрд м3 природного газа. Только за первое полугодие 2013 г. экономия достигла 0,92 млрд м3 газа.
В 2012 г. Украина договорилась о сотрудничестве с Европейской комиссией в сфере предоставления практической поддержки городам – участникам инициативы и региональным органам власти, которые приобщаются к «Соглашению мэров». Одним из элементов этого сотрудничества стало открытие во Львове технического офиса по поддержке городов – участников «Соглашения мэров» для постсоветских стран в рамках специального проекта «Соглашение мэров – Восток». На сегодняшний день Украина является лидером по числу участников этой международной инициативы на постсоветском пространстве – к «Соглашению мэров» присоединилось 43 украинских города, пятнадцать из которых уже разработали и согласовали с Еврокомиссией стратегический План действий по энергосбережению до 2020 г.
«Соглашение мэров» было учреждено Европейским Союзом в 2008 г. Оно направлено на решение энергетических проблем общин Европы и климатических проблем человечества. Сейчас оно охватывает более 4 тыс. местных и региональных органов власти, которые берут на себя обязательство повышать энергоэффективность и наращивать использование возобновляемых источников энергии на своих территориях. Следуя этим обязательствам, подписанты Соглашения стремятся сократить собственные выбросы СО2 по меньшей мере на 20 % к 2020 г., способствуя, таким образом, улучшению экологии и повышению качества жизни.
В целом на реализацию программы по энергоэффективности на 2014 г. предусматривалось финансирование в размере почти 500 млн грн. Из них 324,8 млн грн – средства первого транша бюджетной помощи Европейского союза в рамках Соглашения о финансировании программы «Поддержка выполнения Энергетической стратегии Украины в области энергоэффективности и возобновляемых источников энергии».
Для справки. Агентством «Госэнергоэффективность» совместно с регионами уже подготовлено 490 проектных предложений на общую сумму около 1,3 млрд грн, которые предполагается реализовать в рамках программы.
Положительные тенденции демонстрирует отечественная возобновляемая энергетика, темпы роста которой соответствуют европейским и мировым тенденциям и порой их опережают. По данным агентства «Госэнергоэффективность», по динамике развития возобновляемой энергетики Украина – третья в Европе.
На 1 января 2014 г. установленная мощность объектов возобновляемой энергетики составила 1,2 ГВт. В 2013 г. было введено в эксплуатацию 539,1 МВт, что на 50 % больше мощности, введенной в 2012 г. Все это позволило в прошлом году выработать более 1,5 млрд кВт·ч «зеленой» энергии, что позволило возместить энергоресурсы в объеме 527 тыс. т условного топлива.
Для справки. В частности, в 2013 г. значительно выросло производство ветровой и солнечной электроэнергии – в 1,9 раза, а выработка электроэнергии гидроэлектростанциями – на 31,6 %.
Таким образом, за последние четыре года в сфере энергоэффективности, энергосбережения и развития возобновляемой энергетики на Украине было сделано много, и уже есть весомые результаты, но потенциал эффективности в этом направлении настолько велик, что потребует многократного увеличения усилий государства, бизнеса и общества для его полной реализации. Ведь Секретариат Энергетической хартии в своем первом исследовании энергоэффективности на Украине отметил, что потенциал энергосбережения на Украине составляет 27 млн т нефтяного эквивалента, или 25 % конечного потребления всех энергоресурсов.
Хочу еще раз подчеркнуть, что впервые за все годы независимости в 2010–2013 гг. была реализована самая крупная программа повышения энергоэффективности и энергосбережения, увеличения производства возобновляемых энергоисточников. И если бы эта программа была продолжена и реализована в полном объеме, то Украина действительно могла бы полностью обеспечить себя энергоисточниками. К сожалению, теперь это только мечта.
Реформы и налоговый майдан
Как я уже отмечал, 2010 г. стал для Украины не только годом долгожданной стабилизации финансово-экономической сферы после хаоса 2008–2009 гг., но и годом начала серьезных структурных реформ. Среди них в первом ряду безусловно стоит налоговая реформа. За 20 лет существования независимой Украины каждый год принимались десятки и сотни бессистемных налоговых изменений, одновременно действовали различные нормы указов, декретов, законов и постановлений. Все это создавало специфическую среду, крайне вредную для предпринимательства и очень удобную для недобросовестных чиновников, получавших возможности для злоупотреблений. В этой ситуации даже снижение ставок налогов, установление упрощенных норм мало чем помогало в создании благоприятного климата для предпринимательства.
Идея единого налогового кодекса, в котором была бы установлена раз и навсегда простая и понятная форма налогообложения, не раз обсуждалась, не раз делались попытки разработать и принять такой кодекс. Однако до практического воплощения дело никогда не доходило. Сразу же после назначения меня премьером в марте 2010 г. была создана рабочая группа, в которую вошли представители разных министерств и ведомств, общественных организаций, представители бизнеса. Я поставил перед ними несколько принципиальных задач:
1. Наша налоговая система должна быть в максимальной степени гармонизирована с действующими в Европе и России системами. Сразу же скажу: как специалист, я прекрасно понимал трудность этой задачи, потому что, несмотря, например, на общие для всех стран ЕС директивы по тому или иному виду налога, в каждой стране действуют свои нормы. И тем не менее я требовал, чтобы наша система была понятна для российских и европейских бизнесменов и чтобы она была более мягкой и более либеральной, чем действующие в этих странах.
2. Кодекс должен быть написан простым и понятным языком, исключающим возможность неоднозначных толкований. Для этого я предложил включить в рабочую группу специалистов-филологов.
3. Кодекс должен предусматривать перспективы своего развития, но только в сторону уменьшения ставок действующих налогов и либерализацию администрирования, и это должно ясно и четко вытекать из самого содержания кодекса.
4. Вся контрольно-проверочная работа должна быть, скажем так, риск-ориентированной. Любое нормально работающее предприятие, исправно уплачивающее налоги, должно проверяться не чаще чем один раз в 5 лет.
5. Должны быть исключены все внесудебные изъятия имущества и денежных средств у налогоплательщиков.
6. Кодекс должен ориентировать экономику на модернизацию, уменьшение нерациональной затратности, повышение энергоэффективности.
7. Отношения налоговых органов и предпринимателей должны быть партнерскими, умышленное нанесение им ущерба должно быть не только компенсировано, но виновные должны нести и вполне определенную ответственность.
Конечно, это были самые общие принципы, против которых ни у кого из членов рабочей группы не было никаких возражений. Однако когда дело доходило до обсуждения вполне конкретных норм кодекса, предусматривающих уже понятную их реализацию, между участниками возникало множество споров и дискуссий.
Основные спорные вопросы, по которым не удавалось достичь консенсуса, выносились на обсуждение с моим участием, и мне в конечном итоге приходилось брать ответственность за формулировку того или иного пункта.
Споры и разногласия сводились в общем-то к нескольким моментам. Нигде в Европе не существовало ни фиксированной, ни упрощенной системы налогообложения доходов физических лиц (то есть во всех странах действовала пропорциональная система налогообложения дохода: чем больше зарабатываешь, тем больший процент выплачиваешь, иногда свыше 50–60 %; у нас же действовала ставка 13 %, введенная по моей инициативе в 2003 г.).
В Европе нельзя ничего купить без использования кассового аппарата и товарного чека и т. д. Я понимал, что все это очень чувствительные позиции, особенно для мелких предпринимателей. Более того, многие из этих норм я сам инициировал, работая руководителем налоговой службы. Также мне было совершенно очевидно, что налоговая система Европы формировалась столетиями и отвечала развитой экономике, совершенно другого уклада, чем тот, который мы имеем на Украине после 70 лет плановой экономики. В Австрии, например, налогообложение молодого вина осуществляется исходя из указа какого-то маркграфа XVI в. Не идеализируя все эти системы, надо признать, что определенный порядок и определенные традиции там существуют, они уже плотно вошли в ментальность бизнеса.
В доме, где родился Леонардо да Винчи, я услышал историю о том, что великий Леонардо был внебрачным сыном и отец его, местный нотариус (тоже интересно – небольшой городок XVI в., а в нем уже был нотариус, уже была оформленная документально собственность), для того, чтобы получить льготы по налогообложению дохода, признал и узаконил Леонардо, дав ему свое имя, и в соответствующих записях местных налоговых служб есть упоминание об этом. Словом, я прекрасно понимал все сложности этой темы, и мне хотелось, чтобы Украина получила качественный и надежный документ.
Спорные вопросы в основном возникали в процессе деятельности двух членов рабочей группы: председателя Комитета по предпринимательской деятельности М.Ю. Бродского и вице-премьера Б.В. Колесникова, курировавшего в том числе вопросы транспорта. Я поручил им детально переговорить и найти компромисс с представителями бизнеса, в частности с представителями объединений таксистов. Оба с энергией взялись за эту работу. И на финальном этапе на мой вопрос: «Нашли понимание?» – оба уверенно ответили утвердительно. И хотя я знал, что оба этих товарища очень эмоциональны и иногда пренебрегают кропотливой, черновой работой над деталями, я не перепроверил эту информацию (наверное, просто не было времени) и дал добро на принятие Кодекса Верховным Советом.
Надо заметить, что оппозиция, в основном «Батькивщина» и «Наша Украина», сделали все, чтобы сорвать принятие Кодекса, и, конечно, вовсе не из-за этих норм. Кодекс решал фундаментальные проблемы развития народного хозяйства. Его нормами полностью освобождались от налогообложения прибыли такие важнейшие отраслей, как легкая промышленность, авиастроение, судостроение, гостиничный бизнес, все те средства, которые предприятия направляют на модернизацию и повышение энергоэффективности. Кодекс предусматривал снижение налогов и значительное снижение административной нагрузки на бизнес.
Средства массовой информации, как у нас обычно бывает, еще до появления в печати Кодекса окрестили его «карательным» и начали шумную кампанию по дискредитации правительства. Приходилось опровергать абсолютную ложь, всяческие искажения и передергивания. Как всегда, к делу подключились интриганы как из правящей партии, так и из оппозиции.
Введение кассовых аппаратов в такси, на рынках представлялось ужасной мерой, способной обречь людей на голодную смерть. По телевидению показывали интервью с продавцами на вещевых рынках, которые, жалуясь на мороз, недоумевали, как им в этих условиях вести учет и использовать кассовые аппараты. Оппозиция в парламенте выдвинула более 5 тыс. поправок. Все делалось для того, чтобы сорвать принятие Кодекса.
Как всегда в таких случаях, находятся авантюристы, способные за деньги организовать новый Майдан, и вот уже в ноябре 2010 г. в Киеве на площади Независимости образовался очередной, теперь уже налоговый Майдан. Требования понятные – отменить Налоговый кодекс. Я создал переговорную группу из представителей правительства и протестующих и поручил им найти компромиссное решение. Вскоре выяснилось, что среди протестующих есть люди действительно заинтересованные в корректировке Кодекса, а есть те, у которых одна задача – сорвать диалог. Поэтому переговорный процесс шел очень медленно, а ситуация продолжала накаляться.
В день памяти жертв голода 1932–1933 гг. на Украине мы с Президентом В.Ф. Януковичем возлагали венки к Монументу памяти. После церемонии, когда мы уже шли к машинам, он вдруг предложил мне: «Давай съездим на Майдан и поговорим с протестующими». Я согласился, и мы неожиданно для всех уже минут через десять прибыли на Майдан. Дело было утром, где-то около половины одиннадцатого, на площади было немноголюдно, но человек тридцать – сорок тут же нас окружили. К удивлению, никакой агрессии не было, как и не было конкретных предложений. Люди говорили штампами, почерпнутыми из телевизионных шоу, политических дебатов, а когда я рассказал о работе переговорной группы и о компромиссах, к тому времени уже достигнутых, все, кто нас окружал, сказали: «Нас это устраивает, и мы готовы прекратить акцию».
Тогда Президент сказал: «Ну, я поехал, а ты оставайся – ты эту кашу заварил, и тебе ее окончательно расхлебывать». Я ничего не ответил на это, сел за стол в одной из палаток, взял лист бумаги и быстро записал то, о чем мы договорились. (В основном речь шла о сохранении действующей упрощенной системы налогообложения и отсрочке введения кассовых аппаратов.) Потом я предложил всем присутствующим поставить свои подписи. Последовало легкое замешательство, но все же нашлось несколько смельчаков, которые расписались, и мы вместе вышли к представителям средств массовой информации.
Я коротко сказал, что конфликт исчерпан, договоренности достигнуты и акция должна быть прекращена. С этого дня акция пошла на затухание. Мы сдержали свое слово, все договоренности были зафиксированы в поправках к Налоговому кодексу и приняты Верховным Советом. На Майдане продолжали оставаться не более 15–20 человек во главе с неким Данилюком, но и они ушли через несколько дней, увидев бесперспективность акции, а может, были исчерпаны деньги на ее продолжение.
Так закончился первый, но, к сожалению, далеко не последний Майдан в истории работы нашего правительства. Несмотря на эти потрясения, несмотря на то, что не все задуманное удалось воплотить в Налоговом кодексе, я испытывал большое удовлетворение оттого, что одна из важных реформ состоялась.
Вообще, говоря о реформах, а тем более о структурных реформах, в которых так остро нуждается наша страна, нельзя не сказать, что понимается под этим словосочетанием. Ведь у нас эти определения настолько «затаскали», настолько негативный резонанс они вызывают в обществе, что иногда одно только упоминание о них вызывало отрицательную реакцию. Судите сами, в 1994 г. избранный Президентом Л.Д. Кучма провозгласил своей задачей проведение курса радикальных экономических реформ. Он брал за образец Польшу, реформы Бальцеровича. Но копия всегда очень серьезно уступает оригиналу, особенно если копию делает непрофессионал. Вообразите, что получится, если Рубенса будет копировать сельский маляр. Могу смело утверждать, что реформы на Украине начались и продолжались в самом наихудшем варианте.
Достаточно сказать о результате. За эти годы мы потеряли 65 % валового внутреннего продукта, практически были уничтожены самые перспективные, наукоемкие отрасли, такие как электроника, вычислительная техника. Серьезно пострадали сельское хозяйство, легкая промышленность, судостроение, авиастроение. Резко упал жизненный уровень населения. Недавно в отчете МВФ было сказано, что у Украины наихудшие в Европе показатели экономического развития. За 20 лет страна имеет нулевой рост. Эксперты МВФ плохо считали – за двадцать лет наша страна еще не вышла по ВВП на уровень 1990 г., то есть имеет не рост, а падение. И я, кстати, счастлив, что только за годы, когда я работал либо премьером, либо первым вице-премьером, мы нарастили ВВП более чем на 45 %. Во все остальные годы мы имели либо серьезный минус, либо нулевой рост.
Но вернемся к курсу радикальных экономических реформ. Вот что в основном было сделано:
1. Проведена массовая приватизация государственной собственности. Практически за бесценок было передано в частные руки все, что в тот момент давало прибыль, продолжало работать. А то, что требовало капитальных вложений, модернизации, останавливалось, оборудование продавалось на металлолом. В итоге заводы практически исчезли, от них оставались одни руины. По сути, произошла деиндустриализация страны. Частный собственник оказался неэффективным управленцем. В основном за редкими исключениями он занимался продажей того, что ему практически досталось бесплатно, а государство абсолютно не контролировало исполнение приватизационных планов.
2. Прекратилась государственная поддержка промышленности, прежде всего угольной. Было закрыто и ликвидировано более половины действовавших угольных шахт, добыча угля сократилась более чем в два раза по сравнению с 1990 г. Но самое главное, в стране было искусственно создано большое количество депрессивных территорий, где у людей не было не только никакой перспективы, но и никаких источников для существования. Во многих городах и поселках шахта или завод были единственными градообразующими предприятиями. Они давали средства для жизни не только семьям работающих, но и всей инфраструктуре территории. На балансах шахт или заводов числились больницы, детские сады, клубы, жилищно-коммунальные предприятия, дороги и т. д. Закрытие их означало прекращение финансирования всех этих объектов.
Конечно, эти объекты передавались на местные бюджеты, но ведь и последние существовали за счет работы этих предприятий. Более того, работа многих угольных шахт была убыточной из-за их большой глубины, тонких угольных пластов, сложных горно-геологических условий, опасности выбросов угля и газа и многих других причин. Угольная промышленность Украины действовала в едином комплексе с металлургией, энергетикой, и выпадение одного звена приводило к кризису всего комплекса. Попытка угольщиков вследствие отмены государственных дотаций поднять цены на свою продукцию в конечном итоге привела не только к общему росту цен, но и ударила бумерангом по самим угольщикам, так как подорожали электроэнергия, материалы, угольные машины и т. д. Кстати, побочным эффектом подобного курса радикальных реформ была крайне высокая инфляция.
3. Прекратилась государственная поддержка жилищно-коммунальной сферы. В советское время тарифы в жилищно-коммунальной сфере были низкими, и эта отрасль субсидировалась через различные механизмы поддержки. В процессе реформ это было признано неправильным, дотации были отменены. Последствия этих реформ каждый гражданин Украины ощущает на себе до сих пор. Имеется в виду катастрофическое состояние нашей жилищно-коммунальной сферы. За все время только один раз в 2007 г. мы сумели выделить довольно крупную сумму, примерно 4 млрд грн, чтобы хоть как-то подлатать это хозяйство.
4. Конечно, самой разрушительной стала реформа аграрного сектора. Практически в один день были ликвидированы колхозы и большинство совхозов, а вся их собственность, включая землю, распределена между колхозниками. Колхоз, как правило, объединял несколько сел, имел примерно 2 тыс. га пахотных земель, всю необходимую инфраструктуру: машинно-тракторную станцию, ремонтную базу, различные фермы. Опять же на его основе функционировали медпункты, библиотеки, клубы, детские сады. За редким исключением, все это за короткие сроки пришло в негодность.
Когда летишь над страной на небольшой высоте, то видишь тут и там руины ферм, заросшие кустарником и бурьяном поля, брошенные перерабатывающие предприятия. Более 7 млн га было выведено из сельскохозяйственного оборота. Это больше, чем площадь некоторых европейских стран, вместе взятых. Не будем и дальше анализировать эти так называемые реформы, скажу только одно – на мой взгляд, аксиомой является утверждение: «Реформы должны означать развитие, смену старого на новое, более перспективное, более жизнеспособное». Если же они приводят к развалу, то это не реформы – это сознательные действия по разрушению экономики. Кстати сказать, за все это никто так и не ответил, хотя бы морально.
Теперь скажем несколько слов о том, что такое структурные реформы. Они должны означать только одно: структура объекта, который подвергается реформированию, должна измениться. Если речь идет об экономике, то в результате реформы мы должны получить ее новую структуру. Поэтому для того, чтобы проводить структурные реформы, мы должны сначала рассмотреть, какую структуру экономики мы имеем, какую хотим иметь и что мы для этого должны сделать.
Какую структуру экономики мы имеем сейчас? Основная отрасль – это перерабатывающая промышленность – 24–25 %, торговля, ремонт – 15 %; транспорт, связь – 12 %, производство, распределение электроэнергии, газа, воды – 3 %, сельское хозяйство – 13 %. Удельный вес высокотехнологичной продукции машиностроения в общем объеме машиностроения составляет около 11 %. Легкая промышленность на грани исчезновения – 0,7–1 %. Доля инновационной продукции в общем выпуске составляет ничтожные проценты. А если сравнить с другими странами, например с Германией, то структура ее экономики такова: около 69 % – услуги, 30 % – промышленность, всего 1 % – сельское хозяйство.
Таким образом, если говорится о необходимости проведения структурных реформ, то имеется в виду проведение тех изменений во всех сферах государства, которые приведут к изменениям в структуре экономики. Сразу же возникнет вопрос: какие изменения экономики мы хотим получить, насколько внутренний и внешний рынок будут содействовать или противодействовать этим изменениям? От реалистичности поставленных задач зависит эффективность проведения реформ.
Допустим, мы поставили перед собой задачу выйти на такую структуру экономики, которую имеет Германия. Ведь когда-то в структуре экономики Германии также большую роль играли угольная и химическая промышленность, металлургия. Сумели же немцы так реформировать свою экономику, что сейчас две первые отрасли практически отсутствуют, а доля последней значительно снизилась. Такие изменения привели к тому, что структура экономики стала менее энергоемкой и более высокотехнологичной. Мне хорошо знаком район Бохума, где в 70—80-х гг. прошлого столетия были закрыты все угольные шахты, крупнейший металлургический комбинат, а взамен их появились сборочные заводы концерна «Опель», мебельные предприятия, предприятия электронной промышленности и т. д. Государство создало такие условия, что бизнес переориентировался в сторону экономической политики, проводимой правительством. Рабочий персонал получил возможность переквалифицироваться и найти себя на новых производствах.
Попутно замечу, что машиностроение Германии, потеряв возможность покупать отечественный металл, полностью переориентировалось на импортный. Внутренний и внешний рынок соответствовали этим изменениям, и когда кто-то возьмется утверждать, что вся эта трансформация произошла по воле рыночной стихии без государственного регулирования и активного вмешательства правительства, тот будет либо глупец, либо сознательный лжец. К сожалению, у нас закрытие угольных шахт не сопровождалось реализацией таких же мер, а те меры, которые предпринимались (по созданию новых рабочих мест), по сути, были профанацией. В результате у нас образовалось большое количество депрессивных территорий, и реформы в этой сфере, в сущности, привели к разрушению производственного комплекса.
Вернемся же к нашей теме. Какие изменения в структуре украинской экономики мы хотели бы видеть? Конечно, это, прежде всего, увеличение доли инновационных и высокотехнологичных производств.
Когда мы ставим перед собой такую задачу, то, конечно, на первом месте должен стоять вопрос о государственной политике в области науки и образования. Мне представляется, что самый сильный, разрушительный удар после развала СССР был нанесен именно по научно-образовательному комплексу.
В советское время этот комплекс был выстроен вполне логично. Фундаментальные исследования были сосредоточены в институтах Академии наук, прикладные – в отраслевых институтах, либо в составе министерств, либо в составе научно-производственных комплексов. Существовали также межотраслевые научно-производственные объединения, были налажены очень хорошие связи между академическими и отраслевыми научными учреждениями. На союзном уровне все это координировалось Академией наук и Государственным комитетом по науке и технике.
Суть заключалась в следующем. Академическая разработка, требовавшая экспериментальной апробации, переходила в отраслевой институт, где последовательно проходила стадии экспериментального, опытного, мелкосерийного производства, разработки проектно-технологической документации и затем передавалась на серийное производство в одну или несколько отраслей народного хозяйства. Система образования была тесно интегрирована в эту систему: готовила и распределяла специалистов по потребностям этого комплекса. При многих академических и отраслевых институтах существовали свои опытные производства, которые позволяли оперативно переходить от идеи к чертежу, а от чертежа к образцу в металле.
Были ли в работе этой системы недостатки? Конечно, были, и они стали реально проявляться и чувствоваться в 1980–1990 гг., когда на разных уровнях начали подниматься вопросы о необходимости реформирования этого комплекса и об ускорении научно-технического прогресса. Замечу, что корень проблемы упирался в невероятно разросшуюся систему научных учреждений, в необозначенность приоритетов (нельзя было одновременно и с равным успехом развивать абсолютно все направления науки – «от ботаники до атомного ядра»). В связи с этим на решающих научных направлениях не были сконцентрированы финансовые и материальные ресурсы, возникла зависимость научных коллективов от бюрократии и, конечно, царила уравниловка, происходило относительное снижение уровня жизни ведущих ученых, ощутимая девальвация ученых званий и научных степеней.
Если в 50—60-х гг. прошлого столетия звание профессора, академика было синонимом высокого уровня жизни, то в 80—90-х гг. это уже был уровень чуть выше среднего. Что уж говорить о зарплатах начинающих ученых? Зарплата младшего научного сотрудника была 110–120 руб. в месяц. Заметно снизилась информационная поддержка ученых. Все это привело к заметному оттоку из науки талантливой молодежи.
Были ли эти проблемы решаемы? Конечно и безусловно. Но, как и в случае с промышленностью, власти пошли по пути разрушения.
Финансирование академической науки резко сократилось, а отраслевая наука была поставлена на грань самовыживания. В результате большинство институтов сдали в аренду свои здания и территории, на их площадях стали функционировать какие-то бойкие посреднические фирмы, а сами научные сотрудники превратились либо в торговцев, либо в бизнесменов.
Через какое-то время эти научные учреждения стали подвергаться критике за отсутствие ярких разработок. А что, собственно, можно создать без денег, без новейшего лабораторного оборудования, без экономики, заинтересованной во внедрении научных разработок? За это время произошло самое страшное – разорвалась связь времен, преемственность. Еще оставались настоящие научные школы, однако не было или было очень мало той молодежи, которая может развивать и продолжать научные достижения этих школ.
Отдав науке более 20 лет жизни, окончив МГУ имени М.В. Ломоносова, защитив там диссертации на соискание ученой степени кандидата и доктора наук (еще в советское время, чем и горжусь), будучи почетным профессором МГУ, я очень хорошо понимал значение и проблемы нашей науки.
В тесном сотрудничестве с Б.Е. Патоном мне удалось повысить доплаты за звание академика, увеличить финансирование академических учреждений, выделить специальный фонд в распоряжение Президиума Академии наук для приобретения лабораторного оборудования без уплаты таможенных сборов и других платежей. Установить так называемые «ученые пенсии» и значительно повысить их размер, выделять ежегодно значительные суммы на конкурсы инновационных проектов, значительно увеличить размер Государственных премий в области науки и техники.
Я предложил Президиуму Академии наук предоставить академическим учреждениям право самим устанавливать дифференцированные оклады сотрудникам в рамках бюджетного финансирования, был введен целый ряд налоговых преференций для отдельных видов научных исследований. Я настойчиво рекомендовал средствам массовой информации рассказывать о наших выдающихся ученых. К сожалению, их это мало интересовало, но, когда это было возможно, я встречался с победителями различных научных конкурсов, учеными, молодыми исследователями, и наши СМИ были вынуждены рассказывать об их встречах с премьером, пусть хоть таким образом информируя общество об этих людях.
Большая работа проводилась правительством в области повышения качества образования. Прежде всего, была завершена работа по компьютеризации общеобразовательных школ, поощрялось создание специализированных школ, лицеев. Были пересмотрены многие школьные программы, предусматривающие углубленное изучение естественных наук, иностранных языков.
В высшей школе также было проведено перераспределение бюджетных мест с экономических профессий на технические. Желающим немедленных и быстрых перемен отвечу, что увеличение числа студентов технических специальностей требует очень серьезного изменения материальной базы институтов, создания соответствующих лабораторий, экспериментальных баз, возможностей прохождения производственной практики на промышленных предприятиях. Словом, воссоздания, но уже на современной основе, всего того, что было и что за эти последние 20 лет разваливалось и разрушалось.
Разумеется, я понимал, что результаты этой трудной, иногда очень конфликтной работы будут заметны не сразу. Пройдут годы, прежде чем появятся положительные результаты. Но правда заключается в том, что если этого не делать, то эти результаты не появятся никогда, а стране будет угрожать реальная деградация.
В процессе проведения преобразований в сфере образования и науки мы неизменно поддерживали контакты и проводили консультации с руководителями Академий наук и соответствующих министерств и ведомств России и Белоруссии. Я всегда поддерживал осуществление таких контактов.
С удовольствием вспоминаю встречи с великим российским ученым, лауреатом Нобелевской премии Жоресом Алферовым. Это не только чрезвычайно умный и интересный собеседник, но и большой патриот украинско-российской дружбы.
Беру на себя смелость утверждать, что многие мысли о развитии науки, которые я изложил выше, Ж. Алферов разделяет, по крайней мере, это следовало из наших разговоров, и, более того, некоторые мои решения появились после разговоров с ним, за что я ему, безусловно, благодарен.
К сожалению, в очередной раз вынужден констатировать, что майданные руководители многое из того, что сделано в этой области, уже успели отменить, а многое подвергли остракизму. Ну что ж, таков уровень этих людей. Но рано или поздно страна все равно вернется к этим мерам…
Возвращаясь к вопросу об увеличении в структуре ВВП страны доли инновационных и высокотехнологических производств, необходимо спросить: «Имеет ли Украина возможности для этого?» На этот вопрос нельзя ответить однозначно: и да и нет. В пользу «да» говорит наличие довольно хорошей системы образования, существование научных школ. В пользу «нет» – жесткие системы налогообложения и администрирования, отсутствие каких-либо мер государственной поддержки, особенно в области политики сохранения и расширения внутреннего и внешнего рынка. Например, в стране напрочь отсутствует система кредитной поддержки и страхования экспорта.
Несколько раз я пытался создать такие условия. Первый раз в 2003 г., когда был снижен налог на прибыль с 30 до 25 %, подоходный налог с 32 до 13 %, введены нормы ускоренной амортизации, а самое главное, законодательно установлены «свободные экономические зоны» и «территории приоритетного развития». Специальные задания ставились перед «Укрэксимбанком». Однако «оранжевая революция» помешала реализации этих планов. Правительство Ю.В. Тимошенко отменило все эти нормы.
Второй раз, в 2010–2011 гг., когда было принято законодательство по специальным режимам налогообложения информационной отрасли, это позволило в первый же год реализации проекта увеличить объемы данной отрасли на 30 %. Но и на этот раз после государственного переворота эти меры были отменены. Я опять убедился в отсутствии государственной стратегии мышления и видения перспективы у оппозиции. Что ж, временщикам лишь бы завоевать власть. Приходится с большой грустью и сожалением констатировать: у страны с такой перманентной нестабильностью нет перспективы. Кто же нам поверит, когда можно вот так легко, походя, в угоду конъюнктуре, по советам непонятно кого, вопреки национальным интересам, менять основополагающие правила. Болтовня и демагогия, ложь и самолюбование, готовность делать все, «что скажут», – вот характерная черта сегодняшних управленцев.
Я вовсе не идеализирую те четыре года, когда мне пришлось возглавлять правительство. Я был вынужден работать с теми людьми, которые были мне навязаны и в профессионализме которых у меня были большие сомнения. Конечно, я мог бы хлопнуть дверью и уйти, но в таком случае Украина не имела бы и тех результатов, которых все-таки удалось достичь.
Но вернемся к реформам, которые проводились при моем премьерстве. Курс на реформы был анонсирован Президентом, при нем был создан Комитет по экономической реформе. Сделано это было, прежде всего, ради того, чтобы показать подчиненную роль правительства в проведении реформы и поднять роль Президента. Я, конечно, это понимал, однако по факту реальным проводником реформ могло быть только правительство, и поэтому я на все это смотрел без особой тревоги. Хотя, разумеется, было неприятно, когда власть раздваивалась и министры получили возможность, используя механизмы комитета, проталкивать через указы какие-то свои предложения, которые не проходили через правительство.
В конце концов мне это надоело, и я жестко поставил вопрос перед Президентом о том, чтобы все указы по вопросам реформ предварительно проходили через правительство. В общем-то это стало исполняться, хотя, конечно, случались сбои. Вообще, у В.Ф. Януковича было какое-то слепое преклонение перед иностранными консультантами или разрекламированными фирмами. Как-то он с восторгом рассказал мне о своей беседе с консультантами фирмы «Мак-Кензи». Он их привлек для работы в комитете. Я тоже с ними встретился – умные и образованные ребята. Однако экономики Украины они не знали, а общие схемы и концепции без их адаптации в реальную среду ничего не значили. Я не стал спорить с В.Ф. Януковичем, взял за правило регулярно с ними встречаться и старался по мере возможностей рассказывать им о реальных проблемах, которые стояли перед Украиной.
Самое интересное (и в то же время печальное), что ни в одном документе Комитета по реформам так и не было дано четкое и ясное определение того, какими должны быть структурные экономические реформы и что мы должны получить на выходе. В своих выступлениях на комитете я неоднократно обращал на это внимание, но, поскольку никто из его членов не понимал, как браться за эту проблему, она так и не нашла своего отражения в документах.
Разумеется, это чрезвычайно трудная тема, она требует серьезного анализа и глубоких исследований и, конечно, времени и средств. Понимая это и работая в чрезвычайно жестких условиях дефицита времени, отсутствия поддержки Верховного Совета, я подходил к решению этой проблемы, по сути, фрагментарно. Там, где можно было хоть что-то сделать конкретно и без особых сомнений, мы принимали решения и двигались вперед. Это относилось, как я уже сказал, к информационным технологиям, авиастроению, судостроению, легкой промышленности, машиностроению, гостиничному бизнесу. Особое внимание я уделил «Закону о регулировании градостроительной деятельности».
Закон разрабатывался при страшном сопротивлении чиновников, при трех министрах строительства. Большую роль в его разработке сыграл заместитель руководителя секретариата правительства Ю.С. Анистратенко. Благодаря его принципиальности, настойчивости, решительности работа продвигалась. Он постоянно ориентировал меня на устранение скрытых и явных барьеров для строительного бизнеса, которые то тут, то там расставляли чиновники, кормящиеся от этого бизнеса. При рассмотрении закона в Верховном Совете лоббисты сумели кое-что в него вставить. Тем не менее нам удалось значительно продвинуться на пути дерегуляции строительного бизнеса.
Также очень трудно принимались решения о сокращении видов лицензирования и сертификации, создании единых центров по оказанию административных услуг, уменьшении администрирования в налоговой службе. Сейчас все это уже дело прошлое, но это стоило немалых нервов, за всем стояли конфликты, стрессы, отрицательные эмоции.
В день моей отставки кто-то из моего секретариата подсчитал сроки, и оказалось, что я работал премьером Украины столько же дней, сколько продолжалась Великая Отечественная война. Действительно, удивительное совпадение.
Несколько слов о тех реформах, которые проходили с меньшим моим участием. Прежде всего, хочу сказать о так называемой административной реформе. Особенностью ее подготовки была обстановка исключительной таинственности, которую любил создавать В.Ф. Янукович. Он поручил эту работу министру юстиции А.В. Лавриновичу, причем готовились предложения даже втайне от премьера. Я, конечно, об этом знал, но считал подобные игры несерьезными, ведь рано или поздно Президент все равно будет вынужден показать мне проект указа. Любой мало-мальски грамотный управленец прекрасно знает, что на деле невозможно даже чисто теоретически разделить функции – политика, управление (решение), исполнение (реализация), контроль, – так как любая из этих функций обязательно содержит в себе и другие.
Например, чтобы выработать политику (осуществлять управление, принимать решения), необходимо обязательно воплощать проекты в решения (законы, указы), а чтобы делать это все синхронно, необходимо осуществлять контроль за всеми этапами выработки решения и т. д. Все это – единый процесс управления, и попытки искусственным путем разделить этот процесс приводят не к упрощению, а к усложнению и запутыванию ситуации.
Итак, задумка авторов (А.В. Лавриновича, В.Ф. Януковича) сводилась к тому, чтобы разделить всю исполнительную власть на министерства, комитеты и агентства. Для каждого органа так расписать функции, чтобы они не дублировали друг друга и не пересекались. Вот и представьте себе, какая громадная бумаготворческая работа была выполнена. Примерно 100 органов, для каждого органа «Положения» на 100 страницах, да на каждое ответственное лицо функциональные обязанности еще по 20 страниц, да каждый стремится написать для себя положения так, чтобы иметь возможность делать все, что он захочет, и при этом ни за что не отвечать.
Ну а чего стоила общая установка В.Ф. Януковича превратить Кабинет министров в клуб министров, где премьер – это спикер, но отвечающий за все, а министры, подчиняющиеся только Президенту, – сами по себе. Когда ко мне стали поступать разделы «Положения», я более или менее внимательно прочитал один раздел, второй – менее внимательно, но все особенности этого документа, разумеется, я увидел. Заодно понял, что затевать борьбу с этим «бумажным штормом» – бессмысленная трата сил. Лучше следовать принципу: «Суровость законов смягчается их неисполнением». Если кто-то под видом административной реформы желает сделать из меня спикера, то у него ничего не получится. Правительство – это орган, где принимаются решения, а не ведутся бесплодные и бессмысленные дискуссии. Решения должны качественно готовиться и аппаратом, и министрами. И, что очень важно, с этими решениями должен быть согласен премьер-министр.
У меня были случаи, когда на заседании правительства (особенно в последний год) группа товарищей пыталась протолкнуть определенные решения. Вначале я пытался убедить их в неправильности подходов, однако очень быстро понял, что сталкиваюсь с предварительной договоренностью и все мои аргументы попросту не принимаются во внимание. Понимая, что решения проталкивала группа товарищей, особо приближенных к Президенту, другие члены Кабинета министров занимали выжидательную позицию. Уяснив механизм работы подобных спланированных акций, я сказал: «Вы можете принимать любые решения, но по Конституции они считаются законными, если подписаны премьером, а Конституция не обязывает меня подписывать решения, с которыми я не согласен».
Вопрос был исчерпан раз и навсегда.
Отмечу еще одно важное обстоятельство. Президент неоднократно делал попытки поставить и без того подконтрольное ему правительство под еще больший, тотальный контроль. С этой целью вначале была упразднена должность министра Кабинета министров и введена должность руководителя секретариата, потом снова была введена должность министра Кабинета министров, но оставлена должность руководителя секретариата (так как к тому времени был принят Закон о Кабинете министров, где отсутствовала должность министра Кабинета министров).
На должность министра Кабинета министров была назначена Е.Л. Лукаш. Я не знаю, какие инструкции давал ей В.Ф. Янукович, но вначале ее поведение напоминало надзор за работой Кабинета министров. Своим приказом она установила следующий порядок: без ее подписи документы не вносились на рассмотрение правительства и без ее подписи документы не опубликовывались. Абсурд ситуации заключался в том, что и после подписи премьера постановление правительства не опубликовывалось, то есть не вступало в силу без подписи министра Кабинетов министров.
Когда я узнал об этом, я сделал замечание Е.Л. Лукаш, напомнив, что это она работает у меня, а не я у нее. Когда и это не подействовало, я напрямую строго предупредил работников секретариата, ответственных за подготовку и выпуск документов правительства, о недопустимости подобной ситуации. После этого задержек с выпуском постановлений и распоряжений правительства никогда не было. Прочитывал ли я все документы, которые приносили мне на подпись, в том числе постановления и распоряжения правительства? Конечно, нет, но главные, основные документы не только прочитывал, но и очень серьезно над ними работал вместе с министрами, ответственными работниками секретариата. И только тогда, когда был убежден в правильности принятого решения, подписывал документы.
Были ли ошибки в моей работе? Конечно, были. Прежде всего это относилось к тем сложным решениям, когда они несли заведомо очевидный негативный эффект, однако непринятие этих решений также означало бы негативный эффект. Естественно, мы старались из двух зол выбирать меньшее. Например, ситуация 2003 г., когда нам пришлось вводить квоты на экспорт зерна. Решение, безусловно, плохое, за ним и экономические, и имиджевые потери, но если бы мы его не приняли, потери были бы безусловно больше, в том числе все те же – и экономические, и имиджевые.
Украина в 2010–2013 гг. Факты и комментарии
Возвращаясь к теме структурных реформ в экономике, отмечу, что, конечно, их главная цель заключалась в обновлении или восстановлении конкурентоспособности нашей экономики и вот этому большому делу была подчинена основная работа правительства. Остановлюсь на этом подробнее.
Работа в этом направлении проводилась на постоянной основе, и положительные результаты зафиксированы не только отечественными, но и зарубежными экспертами. 29 октября 2013 г. было обнародовано очередное исследование. Ключевыми инструментами восстановления устойчивого экономического роста, повышения конкурентоспособности национальной экономики и уменьшения ее уязвимости к внешним и внутренним шокам были определены:
– стимулирование модернизации производственных мощностей и внедрение инвестиционно-инновационной модели;
– снижение налогового бремени, упрощение налогового и таможенного администрирования;
– создание благоприятного инвестиционного и бизнес-климата на Украине, в том числе через уменьшение административного давления на бизнес, усиление защиты прав инвесторов, создание условий для честной конкуренции;
– повышение эффективности бюджетной и фискальной поддержки.
Авторитетная организация Всемирного банка Doing Business отметила, что Украина поднялась в 2012–2013 гг. этом авторитетном рейтинге сразу на 28 позиций, заняв 112-е место среди 189 стран. За три года, с 2010 г., Украина улучшила позиции на 40 пунктов. Рассмотрим все по порядку.
Снижение фискального давления на бизнес и совершенствование налогового администрированияЯ уже говорил о налоговой политике, но теперь рассмотрим этот вопрос более подробно. В конце 2010 г. был принят Налоговый кодекс Украины. Он был направлен на усиление конкурентоспособности отечественной налоговой системы, содействие инвестиционно-инновационному развитию экономики, снижение налогового давления на налогоплательщиков.
Стоит отметить, что работа над Налоговым кодексом началась еще в 2000 г. В 2007 г. его проект был подготовлен для рассмотрения Верховной Радой Украины, но, к сожалению, неблагоприятные политические обстоятельства, которые так часто мешают нашей стране динамично развиваться, не позволили тогда обеспечить его принятие. Документ вызвал множество дискуссий относительно своего содержания. Однако и государство, и бизнес были единодушны в одном – взаимоотношения в налоговой сфере, которые были сформированы еще в 90-х годах прошлого века, нужно менять.
Ставки основных налогов были высоки; налоговая система перегружена большим количеством налогов и сборов, которые давали бюджету копейки и только усложняли ведение бизнеса; из-за нечеткости формулировок во многих законах существовали пробелы и неувязки, которые использовались недобросовестными бизнесменами для уклонения от налогообложения, а недобросовестными налоговиками – для злоупотребления властными полномочиями; требовались стимулы для обновления основных фондов, внедрения инновационных технологий; взаимоотношения налогоплательщиков и налоговиков напоминали «боевые действия», что не в последнюю очередь было связано с недостаточным применением современных информационных технологий.
Налоговый кодекс вдвое (!) сократил количество налогов, предусматривал поэтапное уменьшение ставки налога на прибыль предприятий с 25 % в 2010 г. до 19 % в 2013 г. С 2014 г. ставка этого налога должна была снизиться до 18 %.
Это происходило на фоне повышения ставок налогов рядом стран Европы и мира.
Для справки. Ставки налога на прибыль предприятий (корпоративный налог) в Российской Федерации, Казахстане, Армении – 20 %, в Австрии, Голландии, Дании, Португалии – 25 %, в Испании – 30 %.
С 2015 г. предусматривалось уменьшение ставки налога на добавленную стоимость с 20 до 17 %. Сейчас трудно сказать, будет ли это реализовано.
Для справки. Ставки НДС в Бельгии, Испании, Италии, Латвии, Литве, Чехии – 21 %, Греции, Ирландии, Польше, Португалии – 23 %, Румынии, Финляндии – 24 %, Дании, Швеции, Норвегии – 25 %.
Были значительно расширены экономические свободы для малого и среднего предпринимательства. Налоговым кодексом на 5 лет (до 2016 г.) введены налоговые каникулы по уплате налога на прибыль для вновь созданных субъектов хозяйствования с годовым объемом доходов в 3 млн грн и количеством работающих до 20 человек.
Существенным стимулом для дальнейшего развития предпринимательства, в том числе занятого в сфере производства, стало, в частности, значительное повышение (до 20 млн грн) предельного годового объема, при котором физические и юридические лица получили право применения упрощенной системы.
Сегодня на упрощенной системе работают почти 1,5 млн субъектов хозяйствования. Только за 2013 г. новыми плательщиками единого налога стали более 62 тыс. предпринимателей. Наиболее интенсивно, на 23 % в течение года, увеличилось количество предпринимателей третьей группы (с годовым объемом дохода до 3 млн грн и количеством работающих до 20 человек), в которую сейчас входит почти 300 тыс. плательщиков.
Такой подход к налогообложению малого и среднего бизнеса фактически не имеет аналогов как в европейских странах, так и на постсоветском пространстве.
Кстати, с 2014 г. налогоплательщикам, которые работают по упрощенной системе налогообложения, свидетельство плательщика единого налога не выдается – по желанию плательщик может бесплатно получить выписку из «Реестра плательщиков единого налога». Выписка будет действовать до внесения изменений в «Реестр».
Такие нововведения снижают административные барьеры регистрации субъектов хозяйствования в качестве плательщиков единого налога, поскольку избавляют от необходимости дважды обращаться в государственные органы – к госрегистратору и в органы доходов и сборов.
Важным вопросом, на который обращали внимание и предприниматели, и международные специалисты по налогообложению (Всемирный банк, Международная финансовая корпорация, известные консалтинговые компании и т. д.), является необходимость повышения эффективности налогового администрирования и простота уплаты налогов. На сегодня международные оценки качества налоговой системы подтверждают, что позитивные изменения в этой сфере произошли, а их эффект, в случае надлежащих усилий по реализации и совершенствованию норм Налогового кодекса, будет усиливаться с каждым годом.
Среди новаций, направленных на улучшение администрирования налогов и уровня обслуживания налогоплательщиков, стоит отметить:
– урегулирование вопросов сдачи налоговой отчетности (включая возможность сдачи ее в электронном виде);
– введение судебного контроля за действиями налоговиков, которые могут привести к имущественным потерям плательщиков;
– введение четкой системы видов проверок, определение исчерпывающего перечня обоснований для проведения проверок и сокращение сроков их проведения;
– введение двухуровневой системы обжалования решений контролирующих органов;
– установление общего принципа презумпции правомерности решений налогоплательщика;
– упрощение процедуры открытия бизнеса (по принципу «одного окна») и прекращения предпринимательской деятельности;
– упрощение процедуры регистрации плательщика НДС (отменена плата за регистрацию, отменены ограничения для добровольной регистрации плательщиков НДС, сокращены сроки регистрации лица в качестве плательщика НДС с 10 до 5 дней и т. д.);
– освобождение налогоплательщиков от необходимости представления сообщений об открытии/закрытии счетов, которые вместо этого подаются финансовыми учреждениями путем электронного обмена. Это позволяет сократить срок взятия на учет счетов плательщиков налогов в органах ГНС до одного часа;
– уменьшение срока регистрации физических лиц в ГРФЛ (Государственном реестре физических лиц) с 10 до 5 дней;
– уменьшение времени, которое тратят физические лица – предприниматели на представление отчетности: вместо четырех деклараций с ежеквартальным сроком предусмотрено представление только одной декларации по итогам года.
На сегодня на Украине создана разветвленная сеть из более чем 500 центров обслуживания налогоплательщиков, которые предоставляют унифицированный перечень функций: регистрация, постановка на учет, консультации, прием отчетности и т. д.
Создан центр сертификации ключей для обеспечения налогоплательщиков бесплатными ключами электронной цифровой подписи, которые могут бесплатно получить органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации всех форм собственности, другие субъекты хозяйственной деятельности и физические лица.
Для справки. 2013 год прошел под знаком масштабного внедрения электронных сервисов: запущен в эксплуатацию электронный кабинет плательщика, который не только позволит подавать отчетность онлайн, но и предоставляет пользователям возможность дистанционно проверить расчеты с бюджетом, напомнит, когда и какие налоги необходимо заплатить.
С 2014 г. предприниматели, работающие по упрощенной системе налогообложения, получат возможность ведения в электронном виде книги учета доходов и расходов. Это позволит автоматически, на основании данных книги подавать налоговую отчетность в режиме онлайн. Кроме этого, с 1 января предприниматели-«упрощенцы» смогут первыми оценить преимущества такой новации, как сервис электронных проверок. Эта процедура позволит проводить аудит бухгалтерской отчетности дистанционно, не отвлекая предпринимателя от его основной деятельности. С 2015 г. эту возможность получат все представители малого и среднего бизнеса, а с 2016 г. – и другие налогоплательщики.
Нами впервые была внедрена система автоматического возмещения НДС, которая постоянно совершенствуется. В 2013 г. возмещено налога на добавленную стоимость на счета плательщиков в размере 53,4 млрд грн (в 1,5 раза больше, чем в 2009 г., – 34,5 млрд грн). В автоматическом режиме возмещено 22,6 млрд грн НДС 495 плательщикам налога из всех регионов Украины и различных отраслей экономики. Половину этой суммы (11,1 млрд грн) составили автоматические возмещения плательщикам с долей иностранного капитала. К сожалению, эту прогрессивную норму, как и многие другие, новая власть отменила.
С 2014 г. для добросовестных представителей бизнеса процесс возмещения НДС станет еще быстрее и проще: для них срок камеральной проверки, что является обязательным элементом процедуры возмещения НДС, будет сокращен с 20 до 5 дней. Право на получение «позитивного» статуса имеют плательщики НДС, которые в течение последних трех лет декларировали суммы бюджетного возмещения, обеспечивали своевременное представление отчетности и не имели случаев аннулирования регистрации плательщика НДС.
Кроме этого, претенденты на этот статус должны соответствовать критериям, необходимым для автоматического возмещения налога на добавленную стоимость. Одним из ключевых параметров является высокий уровень средней оплаты труда на предприятиях – не менее двух с половиной минимальных зарплат.
Упрощение таможенных процедур на основе международных стандартовС 1 июня 2012 г. вступил в силу значительно обновленный Таможенный кодекс, предыдущая редакция которого была принята 10 лет назад (в 2002 г.). Его принятие существенно приблизило действующее законодательство Украины к международным стандартам с учетом требований Генерального соглашения о тарифах и торговле, Киотской конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, Стамбульской конвенции о временном ввозе и некоторых других актов международного права и т. п.
Новая редакция Таможенного кодекса не только осовременила и упростила таможенные процедуры, но и заложила фундамент минимизации человеческого фактора. Это чрезвычайно важная составляющая для минимизации злоупотреблений и проявлений коррупции на таможне, которая находится на пересечении товарных потоков.
Таможенный кодекс создал благоприятные условия для ведения бизнеса субъектами внешнеэкономической деятельности, упростил порядок таможенного оформления и налогообложения товаров, перемещаемых (пересылаемых) через таможенную границу Украины, в частности:
– объединены и систематизированы нормы законодательных актов по вопросам налогообложения пошлиной;
– создан благоприятный климат для привлечения в украинскую экономику иностранных инвестиций и упрощена процедура их таможенного оформления;
– приведено в соответствие с положениями Конвенции о гармонизации и упрощении таможенных процедур налогообложение товаров в зависимости от избранного таможенного режима;
– предоставлена возможность использования таможенных режимов реимпорта и реэкспорта, которые ранее не применялись;
– усовершенствованы условия налогообложения товаров, которые временно ввозятся на таможенную территорию Украины в таможенном режиме временного ввоза путем введения нормы о возможности применения условного частичного освобождения от обложения ввозной пошлиной товаров;
– упрощен порядок осуществления операций с иностранным давальческим сырьем, а также ввоз товаров на таможенную территорию Украины с целью ремонта, монтажа, сборки, наладки, которые помещаются в таможенный режим переработки на таможенной территории Украины;
– конкретизирован порядок и случаи возврата ошибочно и/или излишне уплаченных сумм таможенных платежей;
– усовершенствован порядок начисления штрафных санкций.
Принятие нового Таможенного кодекса Украины обеспечило кардинальное сокращение количества разрешительных документов, необходимых для таможенного оформления товаров, до 34 документов вместо 69 – в два (!) раза. А законодательно установленные сроки таможенного оформления грузов сократились по сравнению с 2010 г. в 10 раз! После переворота, к сожалению, вернулись прежние порядки.
Время оформления товаров и транспортных средств коммерческого назначения в 2013 г. составляли в среднем: в таможенном режиме «импорт» – 1 час 42 минуты, в таможенном режиме «экспорт» – 44 минуты, в то время как в 2011 г. срок таможенного оформления составлял в режиме «импорт» – 10 часов 40 минут, в режиме «экспорт» – 1 час 44 минуты.
Благодаря внедрению системы оценки рисков и совершенствованию процедуры таможенного оформления товаров в течение 2010–2013 гг. достигнуто существенное уменьшение количества таможенных досмотров. Так, если в 2009 г. таможенному досмотру подлежало 69 % импортируемых товаров, в 2010 г. – 42 %, в 2011 г. – 22 %, в 2012 г. – 9,9 %, а в 2013 г. – лишь 3,5 % товаров, что в 20 (!) раз меньше, чем в 2009 г.
Правительством осуществлялась последовательная работа по внедрению электронного декларирования как наиболее инновационного направления дерегуляции таможенных процедур, направленного на упрощение и ускорение таможенного оформления товаров.
Читать бесплатно другие книги:
