Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании Барбер Майкл

Долгий трудный путь

Однажды мне довелось проехать по Транссибирской железнодорожной магистрали от Иркутска, куда при царе ссылали инакомыслящих, до Красноярска – огромного города, раскинувшегося по берегам мощного Енисея, который течет на север и впадает в Северный Ледовитый океан. Это путешествие, охватывающее, если взглянуть на карту, лишь небольшую часть расстояния от Владивостока до Москвы, заняло тем не менее 18 часов. После того как поезд выехал за пределы Иркутска, унылый пейзаж за окном почти не менялся: одинокие деревья, покатые склоны, кое-где не растаявшие пласты снега – и так без конца и без края. Время от времени поезд останавливался у какого-то богом забытого, блеклого, небольшого городишка. Помню, один из них, с обшарпанными домишками, назывался Зима, где опустившийся пропойца, спотыкаясь, брел по платформе. Мне понравилась эта поездка. Возможно, просто в силу моего душевного склада, а не потому, что из окна поезда мне могли открыться хорошие виды. Колеса поезда, пересекая эту тысячекилометровую заброшенную мерзлоту, монотонно выстукивали определенный ритм, который звучал непрестанно, километр за километром. За окном вагона с той же монотонностью сменяли друг друга похожие пейзажи. На каждую убогую станцию поезд прибывал точно по расписанию (я проверял). Короче говоря, у меня было чувство неуклонного продвижения вперед.

Что-то аналогичное я ощутил однажды, когда Майкл Атертон набрал 108 очков в матче против «West Indies» в чемпионате на лондонском стадионе «Oval»[91]. Атертон набрал в четыре раза больше очков, чем любой другой игрок, забивающий мяч при подачах, получая очко за каждую перебежку. Но свои очки Атертон набирал небыстро. Мой друг Алан Эванс, опоздавший на тот матч на полчаса, не пропустил ни одного очка. Великолепие серии подач заключалось не в энергичности бросков, а в их нескончаемости, протяженности во времени, рутинности и неизменности. Это не было очень красиво, но зато Англия победила. Если перейти на язык футбольного фаната, то один из лучших матчей, что мне довелось видеть, был матч Англия – Италия, закончившийся со счетом 0:0. Он состоялся в Риме, в 1997 г., когда наша команда прошла на квалификационный тур чемпионата мира.

Теперь все эти впечатления, приобретенные и во время поездки по Транссибу, и от пробежек Майкла Атертона, и от обороны нашей футбольной команды в ее лучшие моменты, я стремился применить, осуществляя порученную мне работу Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. В литературе, посвященной правительственной деятельности и истории политики, явно недооценивается важность рутинной деятельности, монотонного, неустанного труда, педантизма и упорства. Историки в первую очередь обращают внимание на яркие случаи, драматические моменты или трагические происшествия, которые вопиют о разоблачении. Взять, к примеру, написанное Эндрю Ронсли увлекательное повествование о первом сроке правления Блэра, озаглавленное «Servant of People» («Слуги народа») [Rawnsley, 2000]. В книге живо отражен характер работы лейбористского правительства, но в центре каждой главы – инцидент: споры по поводу политики социального страхования (глава 7), Соглашение Страстной пятницы (Good Friday Agreement)[92] (глава 8), трения между Брауном и Блэром по поводу евро (глава 9) и т. д. Безусловно, каждая глава по-своему захватывающе интересна, но книга в целом не дает подлинного представления о реальной деятельности правительства. Повествование Ронсли сопоставимо с рассказом о жизни семьи по фотографиям из семейного альбома: вот дни рождения, годовщины свадеб, празднование Рождества, каникулы и совместный отдых. Но ведь торжественные моменты отнюдь не отражают сути семейной жизни, на то они и торжественные, праздничные. Каждому известно, что настоящая семейная жизнь складывается из бытовых мелочей, из повседневных взаимоотношений вроде совместных трапез, просмотра телевизионных передач, недовольства по поводу незакрытого тюбика с зубной пастой в ванной комнате, сборов в школу, возвращения с работы домой… У Ронсли именно этот повседневный аспект работы правительства и выпал из виду. Приведу лишь один пример: можно долго искать в указателе к его книге упоминание о национальных стратегиях повышения грамотности и улучшения знания математики, благодаря которым удалось перестроить и сделать эффективной начальную школу в нашей стране, но так ничего и не найти. Автор попросту упустил их из виду, потому что с ними не были связаны никакие скандалы, не принималось специальное законодательство, а велась методичная, скучная работа по внедрению нового подхода. Само Министерство образования в книге Ронсли упомянуто лишь однажды – на странице 147, и, что весьма примечательно, – в связи с перепалкой в Казначействе.

Один из ключевых аспектов миссии Группы заключался в том, чтобы развить и сделать приоритетными пока еще недостаточно оцененные характеристики, которые так важны при отслеживании выполнения намеченных задач. Суть внедрения таких характеристик заключалась в том, что малозначительные, повседневные действия не менее важны для власти премьер-министра, чем серьезные политические решения, касающиеся стратегий или судеб людей. Более того, именно этого Тони Блэру и не хватало в первый срок его пребывания у власти[93]. Иногда мне приходилось спорить со своими сотрудниками по поводу такого подхода. Естественно, в первую очередь они уделяли внимание непорядку и ошибкам, а также тем мероприятиям, которые необходимы для их исправления (см. главу 5 настоящей книги). Но угроза возникала тогда, когда кому-то из членов Группы, обоснованно уделявшему внимание проблемным аспектам, вдруг приходило в голову, что только ими мы и должны заниматься. И тогда на служебных летучках я вынужден был снова и снова спускать их с небес на землю, добиваясь, чтобы они не забывали о рутинной работе, для чего необходимо было присутствовать на совещаниях по ходу реализации реформ, сравнивать текущие результаты с тем, что намечали графики, составлять отчеты, короче, воплощать в жизнь науку добиваться результатов. Государственные чиновники иногда поступают так же, как спортивные комментаторы или историки, подчас поддаваясь искушению описывать преимущественно выдающиеся события. А на самом деле без скучной рутинной работы не только нельзя понять события, они просто не происходили бы, и не было бы никаких реальных результатов. Со стороны жизнь правительства всегда производит впечатление хаотичной, отчасти потому, что это действительно так, а отчасти потому, что известными становятся лишь краткие ее мгновения, которые случаются в перерыве между повседневными делами, – те самые яркие события. Отчасти миссией Группы, по крайней мере, так мы ее воспринимали, было обеспечить приоритет порядка над хаосом.

В данной главе я как раз пытаюсь показать, как мы старались сочетать элементы науки добиваться результата с постоянной и скучной рутиной. Бывший губернатор штата Нью-Йорк Марио Куомо как-то сказал: «Предвыборная кампания – это поэзия. Реальное управление – проза». Я бы уточнил эту формулировку: управлению даже необязательно быть хорошей прозой, если оно справляется с ключевыми задачами. Единственным человеком, которому удалось хотя бы приблизительно уловить эту мысль, был комментатор Метью ДАнкона, написавший в «Sunday Telegraph» 6 января 2002 г.: «В выполнении предвыборных обещаний нет ровным счетом ничего драматичного… только долгий душераздирающий вой, усиливающийся от разочарования общественности в скорости реформ». Я ухватился за это удачное сравнение, процитировав его в том же месяце на встрече с премьер-министром, а потом неустанно повторял его по другим поводам, поскольку это было очень меткое определение, данное человеком со стороны, того умонастроения, которое, как мне казалось, необходимо было парламенту.

Добиться согласованности действий

Осенью 2001 г. наиболее актуальной и требующей больших энергетических затрат проблемой, которая преобладала и в моей работе, было то, что можно условно назвать поиском согласованности действий в ядре правительства. Разумеется, скоординировать действия было весьма желательно, но попытки добиться слаженности были лишь бесполезной тратой времени. В то время до меня очень быстро дошло, что если о согласованности действий только спорить, ничего путного не получится. В реальности рассуждения на эту тему превращались в суррогат действий или оправдание для бездействия. И хотя Блэр с самого начала одобрил то, что мне не следует тратить время на совещания о сотрудничестве различных подразделений с Даунинг-стрит, 10 c секретариатом Кабинета министров, он отчасти сам породил эту проблему, учредив бесчисленное множество конкурирующих отделов c дублирующими функциями. Кроме того, я не мог игнорировать эти совещания. Некоторые из них действительно были бесполезной тратой времени, но на иных порой принимались важные решения, и в случае моего отсутствия могло получиться, что эти решения не учтут интересы нашей Группы. Проблема заключалась в том, чтобы суметь отличить один тип совещаний от другого.

На том этапе не было никаких намерений радикально перестраивать центральные правительственные органы. Приходилось извлекать максимум пользы из того, что имелось. Например, на этих совещаниях я преследовал свои интересы, в частности, хотел добиться наибольшей свободы действий, необходимой Группе, и сохранить ее. Пожалуй, в те первые месяцы работы меня можно было обвинить в местничестве. К 2002 г. у меня были налажены контакты и с премьер-министром, и с Ричардом Уилсоном. Так что если бы со мной плохо обошлись, я мог достать эти два козыря из рукава. Однако мне не хотелось делать это без особой нужды, потому что – по определению – это было бы проявлением слабости и еще потому, что у премьер-министра и министров кабинета множество дел и им недосуг вникать в склоки между различными отделами в структуре Секретариата Кабинета министров.

Итак, хотя это и было утомительным занятием, но на протяжении всей той осени я охранял границы наших «владений», стараясь отогнать отделы-мародеры или подразделения, которые попытались бы претендовать на наши функции или воспрепятствовать нашей работе. И в этом не было ничего смешного. Однажды я записал в дневнике: «Каждую неделю я сомневаюсь, верную ли стезю выбрал, занявшись этим делом… потому что слишком часто все сводится к совещаниям для установления тесных деловых контактов. А это ужасно скучно». Пытаясь установить эффективно действующие взаимоотношения с постоянными заместителями министров всех четырех министерств, я выслушивал сетования с их стороны по поводу беспорядка в центре и отсутствия радикальной реструктуризации. Тогда я понял, что решить проблему можно, держась подальше от вновь созданных отделов и уже действующих подразделений. В этом деле большим подспорьем для меня стала помощь Гаса Макдональда. Он приходил в Группу, встречался с персоналом, всегда пропагандировал нашу работу на совещаниях на Даунинг-стрит, 10, в политическом управлении, а на различных вечерних заседаниях, где он председательствовал, неизменно способствовал тому, чтобы решения принимались в нашу пользу. И Уилсон, которому приятно было видеть определенные результаты нашей работы, также поддерживал нас. Когда он спрашивал меня о переменах в центре, я цитировал высказывание Кристофера Хилла о Гражданской войне в Англии: «Революция остановилась на полпути», – и говорил, что по сравнению с первым сроком правления подход Блэра стал более разумным, а его властные полномочия упрочились. Одним из удачных нововведений было учреждение Отдела стратегического планирования с Джефом Малгэном во главе и Джоном Бертом в его составе. Однако в целом проводимые изменения все еще имели беспорядочный характер. Чтобы с этим покончить, я предложил создать полноценный Департамент премьер-министра (Prime Minister Department). Эта структура была действительно необходима (см. главу 9 настоящей книги). В глазах всего внешнего мира премьер-министр, получивший подавляющее большинство на выборах, как Тони Блэр или Маргарет Тэтчер, его предшественница, кажется всесильным и могущественным. Но из здания на Даунинг-стрит, 10 ситуация выглядит иначе: возникает сильное ощущение, что небольшая группа людей тщетно пытается совладать с гигантской, неуступчивой и неуправляемой бюрократической машиной.

Мои интересы на Даунинг-стрит, 10 отстаивали преимущественно два ведомства, на которые мне приходилось полагаться: политическое управление и Казначейство. И хотя наша Группа с самого начала хорошо зарекомендовала себя в этих двух инстанциях, я все же не был ни в чем уверен до конца и старался укреплять контакты. Например, когда поступило предложение, что, помимо нашей работы с министерствами внутренних дел, здравоохранения, образования, а также транспорта, Департамент по управлению реформой государственной службы тоже будет проводить ведомственные опросы по целому списку разнообразных критериев, я бросился в Уайтхолл, на Даунинг-стрит, 10 и в Казначейство, обратился к Макдональду и Уилсону, убеждая их, что вся эта дополнительная работа перегрузит подконтрольные мне министерства и отвлечет постоянных заместителей министра от выполнения предвыборных обещаний именно тогда, когда в результате наших настойчивых усилий они только-только сосредоточились на этом. И в итоге я победил, действуя, скорее, как нападающий в регби, чем как член корпорации, которой являлся Секретариат Кабинета министров. Иногда в борьбе против бюрократии приходится прибегать к жестким мерам. В результате Департамент по управлению реформой государственной службы обратил свое неусыпное внимание на Департамент лорд-канцлера (Lord Chancellor’s Department), Министерство окружающей среды, продовольствия и сельского хозяйства (Department of Enviro-ment, Food and Rural Affairs – DEFRA) и уполномоченного по делам Шотландии (Scottish Executive).

К началу 2002 г. всякие попытки добиться согласованности действий прекратились, поскольку при том составе парламента ничего внятного реализовать не удалось бы. Все решили, что у них есть другие, более важные дела. Между тем Группа, став верным союзником Даунинг-стрит, 10, Отдела стратегического планирования и Казначейства, основательно укрепила свои позиции. Как-то за ужином, в январе 2002 г., Джереми Хейвуд заметил, что Группа «значительно усилила власть премьер-министра, не разорвав при этом никаких связей». Ключом к развитию успеха было разумное использование этой власти, а залогом успеха – выполнение рутинной работы, которой накопилось очень много.

Счастливого Рождества, господин премьер-министр!

В декабре 2001 г., всего через пару месяцев после составления первых докладов, мы приступили ко второму раунду аналитической работы. Министерства, получив в октябре наши замечания, учли их и прислали пересмотренные проекты планов. Мы провели новый раунд переговоров, опять привлекая при необходимости сторонних экспертов. В Группе мы обсудили степень прогресса, которую обеспечивали эти эксперты; постарались заручиться мнением других отделов из центра (пока еще действующего несогласованно), а затем всей группой собрались в душном помещении, именуемом Вестминстерским залом, на Парламент-стрит, 53, и составили нашу вторую сводную аналитическую таблицу. И, как обычно бывает во время длительных, но необычайно конструктивных совещаний, не обошлось без взаимных обид. Моему персоналу казалось, что я стараюсь взять их лестью или шантажом, а они донимали меня вопросами и сомнениями. Все это можно назвать одним словом: познание. Работа была важной и трудной, и мы все еще искали собственный путь.

В итоге мы его обрели. Уже с октября наметилось значительное улучшение. Для меня это было очень важно, поскольку я впадал в отчаяние от того, что приходится начинать оперативно действовать с очень низкого уровня, о чем нам пришлось докладывать ранее. Теперь можно было доложить о другом. Кроме того, я понимал, что без ощутимых результатов целесообразность существования Группы оказывалась под вопросом. Но даже при этих условиях объективность была важнее всего, а обеспечивало ее обсуждение происходящего с персоналом. Сотрудники же Группы утверждали, что об улучшении следует сообщать, только если оно действительно значительное. Помню, что курировавшая Министерство здравоохранения Клара Суинсон многое оспаривала и была настроена весьма скептически. Оглядываясь назад, я рад тому, что мои коллеги решили тогда придерживаться этой линии поведения: объективность была для нашей репутации более важной в долгосрочном плане, чем осуществление реформ в краткосрочном. Заканчивая 13 декабря сводные доклады и обзор, предназначенный для Блэра, я отменил все намеченные дела, которые значились в моем ежедневнике, включая и ужин, куда был приглашен, и допоздна засиделся на Даунинг-стрит, 10. После целого дня бесконечной правки, подобно умалишенному профессору, я, наконец, остался доволен содержанием длинной служебной записки. На этот раз, помимо сводной таблицы и аналитического обзора, я подготовил для Блэра резюме на 5—10 строк с изложением моих взглядов на все приоритеты.

В записке я касался основных трудно поддающихся решению проблем – грабежей, надежности железнодорожного транспорта и времени ожидания в службах здравоохранения. Последнее, писал я, было наиболее важным для общественности и наиболее сложным для решения. Не обошлось и без пророческих комментариев: «Две самые трудные задачи в борьбе с преступностью – это уличные грабежи, в отношении которых у Министерства внутренних дел нет внятных планов; и антиобщественное поведение, политическое осознание которого также находится еще только на начальной стадии. Реальность такова, что если не добиться осязаемых результатов по этим двум видам преступности, то все остальные результаты, хотя они и есть, останутся практически незамеченными». За последние несколько недель уличная преступность и антиобщественное поведение (именно в таком порядке) стали превалировать в криминологической и политической повестке дня.

Что касается железнодорожного транспорта, то, хотя Гас Макдональд и считал меня безнадежным оптимистом, я был уверен, что в этой области удастся добиться прогресса, поскольку Стивен Байерс принял ряд необходимых жестких мер для прекращения субсидирования железных дорог, в частности прекратил субсидирование группы Railtrack[94], которая поглощала деньги, как бездонная яма, а вместо нее учредил более устойчивую в финансовом отношении Network Rail. Такое решение оказалось верным, хотя заслуги Байерса в этом так никто и не признал.

Что касается времени ожидания в учреждениях, подведомственных Государственной службе здравоохранения, то я утверждал следующее: там необходимо внедрять более жизнеспособный подход, предоставив тем пациентам, которые уже ждали операции в течение полугода, право в экспериментальном порядке выбирать поставщика медицинских услуг. Применительно же к нелегальному использованию наркотических и лекарственных средств я указал, что «риск невыполнения намеченного очень велик, поскольку отсутствует координация действий между соответствующими ведомствами и службами».

К декабрю 2001 г. мы уже точно определили наиболее трудноразрешимые проблемы, которые будут доминирующими и для парламента. В ретроспективе кажется невероятным, как долго пришлось правительству осваивать необходимые рычаги воздействия, чтобы добиться хоть какого-то системного сдвига и некоторых результатов. Прежде чем появилась уверенность в том, что у нас получится сократить время ожидания в приемных покоях больниц и при плановой госпитализации, прошло полтора года. А позитивных сдвигов на железнодорожном транспорте удалось достичь только более чем через два года.

В докладе я был более оптимистичен, чем точен в отношении нескольких пунктов, и в первую очередь там, где речь шла об общеобразовательных школах: «Планирование и подготовка на местах в настоящее время осуществляются достаточно интенсивно и выглядят внушительно». Возможно, я был не вполне объективен, потому что на своей прошлой должности тесно сотрудничал с работниками образования, включая министра кабинета Эстелл Моррис.

В докладе были сделаны некоторые общие выводы. Подчеркивалась необходимость постоянного внимания к намеченным приоритетам: от них не следовало отвлекаться, как бы этого ни хотелось. «Выполнение предвыборных обещаний требует постоянной, стратегической и бдительной работы; политические планы следует доводить до этапа претворения в жизнь. Неистовство средств массовой информации и новые инициативы легко могут заставить нас свернуть с пути стратегического осуществления намеченного». Снова акцентировались необходимость эффективного руководства и важность оперативного информирования министерствами о результатах их политических усилий на местах. И наконец, красной нитью по всему докладу проходила мысль о том, что важно убедить людей в реальности перемен. Апатия, которую породили годы неэффективного управления, подобно тучам нависала над огромной армией бюрократов, и эти тучи нужно было разогнать. В заключение своей записки я писал: «Выполнение предвыборных обещаний в намеченных масштабах… требует… огромного коллективного волевого усилия. Полагаю, что мы его осуществим. Как Вы и предвидели в июне, можно предполагать, что 2002 г. выдастся нелегким, но мы не должны сдаваться!» Полагаю, это был мой личный способ сказать: «Счастливого Рождества, господин премьер-министр!».

Моя записка была отправлена Блэру, а министры кабинета и постоянные заместители министра получили по экземпляру доклада. Как и в октябре, я переговорил по телефону с каждым из четырех постоянных секретарей, которых это касалось. Хорошо, что в октябре обошлось без утечки информации, однако я обратил внимание на горькое высказывание одного из высокопоставленных чиновников в его интервью газете «Financial Times» (1 ноября 2001 г.): «Мандарины Уайтхолла скрипят зубами от злости. Майкл Барбер, гуру Тони Блэра по обеспечению эффективности управления, разослал руководителям министерств аналитические доклады, оценивающие полсрока правления. И что еще хуже, он снова подтвердил одержимость сводными таблицами, составив беспрецедентный рейтинг результатов работы министерств. Реакция многих мандаринов выражается непечатными словами».

Вообще-то оказалось, что постоянные заместители министров готовы к сотрудничеству в рамках процесса, к которому они прониклись уважением. На этот раз не было серьезных споров и разногласий, хотя пара чиновников высказывалась достаточно резко, полагая, что я был излишне негативен в оценках. Если не удавалось прийти к согласию, я стоял на своем в том, что касалось сводной таблицы, но в записке к премьер-министру упоминал об особом мнении оппонента.

В этот раз я побеседовал с каждым из министров кабинета. Эстелл Моррис благосклонно отнеслась к нашим замечаниям, но все равно нервничала и по поводу мнения Группы, и по поводу мнения Даунинг-стрит, 10 в целом, хотя с ней мы всегда были в дружеских отношениях. Из неофициальных источников мне было известно, что в ее министерстве распорядились, чтобы чиновники отвечали на мои вопросы только с разрешения начальства, но одновременно я знал, что это распоряжение исходило не от нее. В последнем телефонном разговоре со мной Моррис не сильно волновалась, потому что по итогам проверки у нее в министерстве положение было одним из наиболее благополучных. Она вполне разумно решила каждый вторник по утрам проводить опрос подчиненных, отвечающих за выполнение предвыборных обещаний по ее ведомству. Дэвид Бланкетт тоже был спокоен, но по иной причине. Он полагал, что негативный отзыв с указанием трудноразрешимых задач в Министерстве внутренних дел поможет изменить ситуацию к лучшему. У него выдалась тяжелая неделя. Его законопроект о борьбе с терроризмом только что не прошел в палате лордов. Он усмехнулся, услышав, как я цитирую фразу Черчилля от 3 января 1911 г., обращенную к Асквиту (я вычитал ее в биографии этого премьер-министра, написанной Роем Дженкинсом): «Нам больше не нужны отсрочки из-за зазнавшихся лордов» [Jenkins, 2001, p. 193]. А о выполнении предвыборных обещаний он заметил, что хотел бы, чтобы руководящие работники в его ведомстве действовали энергичнее и подстегивали меня, дабы я не сбавлял обороты.

В конце раскаленной от политических страстей недели из-за дела Джо Мур и вмешательства правительства в ситуацию с железнодорожной компанией Rail-track Стивен Байерс все же поинтересовался докладом премьер-министру. Я сказал, что для улучшения положения потребуются железные нервы и огромная решимость; по моему мнению, он сделал правильный выбор, назначив Ричарда Боукера руководителем Стратегического управления железнодорожного транспорта (Strategic Rail Authority). С точки зрения Алана Милбурна, я слишком отрицательно воспринял ситуацию в здравоохранении. Он сказал, что хотел бы попробовать ввести альтернативные виды помощи для пациентов. Я ответил, что уделю его экспериментальным проектам, предоставляющим пациентам право выбора, и время, и внимание, но отметил, что у министерства нет для этого стратегических возможностей. Он настаивал на продвижении этой концепции. В целом моя главная сделка с министрами кабинета была заключена удачно, все телефонные переговоры не прошли даром: отныне министры воспринимали Группу как союзника, принимающего их сторону и помогающего им вытеснять неэффективную и инертную бюрократию.

Важнее всего был мой предстоящий разговор с Блэром, у которого времени было в обрез. Я отстаивал свою позицию в понедельник накануне Рождества, причем весьма напористо. Ко мне присоединились Гас Макдональд и еще несколько ближайших советников Блэра, пока я обсуждал с ним ключевые положения. Всего через час ему предстояло сделать в парламенте заявление по Европе и Афганистану; неудивительно, что он был несколько «рассеян и не так внимателен, как обычно» – это я отметил и сразу записал после встречи. То, что встреча состоялась, было уже достаточно символично и важно для меня, однако значимость этого обстоятельства была ограничена. Я тогда также записал, что Блэр остался доволен результатами, но в большей степени – достигнутым со времени последнего доклада прогрессом.

К Рождеству 2001 г. я уже знал, что и Гордон Браун доволен нашей работой. Примерно за месяц до Рождества Макдональд устроил мне встречу с Брауном, чтобы я мог проинформировать канцлера Казначейства. Воспользовавшись этой возможностью, я постарался объяснить ему наш подход к работе. В ответ он стал придирчиво расспрашивать меня о положении дел в области здравоохранения, и, хотя это была не совсем моя сфера, я не стушевался и вскоре понял, что, должно быть, произвел на него благоприятное впечатление, поскольку по предложениям предоставить ожидающим госпитализации пациентам выбор канцлер настоял, чтобы Министерство здравоохранения заручилось в этом вопросе поддержкой не только Казначейства, но и нашей Группы. Для нас это был величайший прорыв – первый знак официального признания со стороны Гордона Брауна.

Мягкое, но неумолимое давление

Один из моих американских коллег как-то сказал, что секрет выполнения предвыборных обещаний в мягком, но непрерывном давлении. После декабря 2001 г. мы составляли доклады по реализации реформ дважды в год – в декабре и в июле, и это стало рутиной, которая существует по сию пору. Доклады были центральным звеном нашей аналитической обобщающей работы, и мы существенно повысили их качество. У нас наладились отношения с министерствами, которые стали больше доверять нам и нашим методам, а следовательно, подготовка докладов превратилась в коллегиальное мероприятие. Хотя доклады были моим делом, персонал Группы в ходе консультаций с чиновниками постоянно осваивал все новые данные. Теперь обсуждение докладов в Уайтхолле проходило уже без прежней нервотрепки, несмотря на то что документы стали еще острее и со временем критичнее. Наш анализ перестал шокировать систему, он превратился в конструктивную повседневность.

Прорыв произошел в 2002 г., когда впервые готовилась система оценок, предлагавшая министерствам те вопросы, на которые отвечали сотрудники Группы при вынесении суждения об эффективности и перспективности работы по сводным таблицам (см. приложение, документ 3). Мы усовершенствовали эту систему, составляя свои таблицы в ходе консультаций с представителями министерств, ответственных за выполнение предвыборных обещаний. После распространения нашей системы министерства могли самостоятельно выставлять себе оценку по системе «Светофор» и зачастую применяли эту методику даже в тех областях, к которым наша Группа не имела отношения. Эту же методику приняло на вооружение и широко применяло Казначейство. Короче говоря, и мы, и Уайтхолл начали мыслить более профессионально в том, что касалось вопросов осуществления намеченных приоритетов.

По ходу дела мы поняли, какие отделы в Уайтхолле годами работали бессистемно и безынициативно. Годами чиновники лишь перечисляли все возможные риски от того или иного начинания; теперь же мы побуждали их активно эти риски преодолевать. С одной стороны, мы всего лишь внедрили простую – ничем не примечательную рутинную процедуру, а с другой – произвели настоящий переворот: показав сотрудникам министерств, что значит добиваться намеченных целей, мы стимулировали их обсуждение, углубленное понимание и, самое главное, улучшение работы.

Подобных вещей в нашей повседневной работе происходило немало. Это коснулось и ежемесячных служебных записок премьер-министру по различным темам. Осенью 2001 г. Джереми Хейвуд настойчиво добивался, чтобы я еженедельно присылал премьер-министру аналитические сводки, особенно по вопросам ключевой статистики, в частности – по преступности. Я поручил моим сотрудникам готовить по каждому из ключевых министерств сводку раз в четыре недели. Таким образом, получалось, что регулярно, каждую неделю, Тони Блэр будет иметь одну из наших сводок, а все остальные сводки, что я составлял, были бы дополнительными. К моему удивлению, сотрудники восприняли это предложение без энтузиазма. Они аргументировали свою позицию тем, что сводки нужно посылать только тогда, когда действительно есть что сообщить. В ответ я заметил, что большинство граждан нашей страны готовы были бы умереть за возможность регулярно, каждый месяц, общаться с премьер-министром; сводки были необходимы, чтобы наш отдел оставался на виду в общем бюрократическом водовороте, и, кроме того, если они действительно знатоки своего дела, им всегда есть что сказать.

Группа с неохотой взялась за составление сводок. Разумеется, лучше всего ситуация была в области здравоохранения. Даже на самых ранних этапах существования Группы это министерство всегда ежемесячно сообщало нам все основные статистические данные по ключевым показателям, в частности, по времени ожидания медицинской помощи. В других случаях приходилось изрядно потрудиться, чтобы выудить что-то новое или достойное внимания. В 2002–2003 гг. мы уже регулярно получали ежемесячные сводки по большинству индикаторов. Затем и эти сводки, адресованные премьер-министру, стали привычным делом (см. приложение, документ 1). По пятницам, перед тем как сводки должны были попасть к премьер-министру, я их редактировал: в первую очередь убирал жаргонизмы, которые имеют тенденцию распространяться совершенно бесконтрольно, а потом заострял взгляд на некоторых проблемах, привлекая внимание премьер-министра. В мою задачу входило, чтобы все в сводках было названо своими именами. И поскольку я был уверен, что у Блэра и без нас забот хватает, наряду с изложением проблемы непременно показывал, как мы собираемся ее решить. Часто я просил его подтвердить, что он одобряет наши действия. Простые повседневные отчеты перед премьер-министром о достигнутых результатах как раз и обеспечивали то мягкое давление, которое нам было необходимо.

Постепенно совещания по реализации реформ также превратились в рутинные мероприятия. Сначала убедить министерства в важности таких совещаний было непросто. Например, в марте 2002 г. я записал для себя в дневнике, что чиновники из Министерства транспорта утверждали, будто у них не хватает времени на составление докладов, и все время повторяли, что они бессильны перед ситуацией на железных дорогах. Пришлось позвонить одному из политических советников Блэра и постоянному заместителю министра, чтобы в Уайтхолле начали пошевеливаться. «Крайне важно, – утверждал я, – чтобы к Группе относились серьезно». Актуальность проблемы с железными дорогами усугубило для меня опоздание поезда Лондон – Эдинбург, когда я (с учетом незапланированной ночевки в Карлисле) прибыл на место назначения на 17 часов позже положенного.

В течение 2002 г. совещания по ходу реализации реформ проходили утром по вторникам. Каждое министерство отчитывалось сначала примерно раз в два месяца, а позже – раз в три месяца. А вот для нас с премьер-министром такие совещания проходили раз в две недели. Мы проводили их так, словно километр за километром, строго по расписанию, поезд движется по Транссибирской магистрали. Иногда совещания проходили четко по плану, без отступлений от повестки дня, и Блэр выражал удовлетворение работой соответствующего министерского чиновника[95]. В других случаях дискуссия заводила нас далеко и касалась непредвиденных вопросов, связанных с реформами. На одном из итоговых совещаний по вопросам образования мы обсуждали программу для общеобразовательных школ. Блэр поинтересовался, каким образом министр Эстелл Моррис собирается учитывать факультативные занятия, и скептически заметил, что к ним можно отнести и игру на гитаре в школьном ансамбле. Не менее скептически настроенный Эндрю Адонис лукаво добавил: «Или коллекционирование тритонов». А кто-то третий вставил: «И это приведет к тому, что кто-то станет премьер-министром, а кто-то – мэром Лондона!» Иногда моих сотрудников воодушевляли живое участие и заинтересованность премьер-министра (что чаще случалось при обсуждении проблем здравоохранения), а порой их приводила в уныние его безучастность (особенно при анализе транспортных проблем). Но я упорно твердил: нам следует стойко переносить превратности судьбы. Ведь на премьер-министре лежит огромная ответственность, и иногда его голова занята другими проблемами. И все же, продолжал я убеждать свою команду, важны не столько совещания с участием премьер-министра, сколько регулярность их проведения.

В промежутках между совещаниями по реализации реформ возникали вопросы, которые требовали срочного и пристального изучения. Для этого мы проводили ведомственные презентации с участием руководителей соответствующих департаментов, членов Группы, сотрудников политического управления, а также чиновников Казначейства, нескольких независимых экспертов и работников той службы, о которой шла речь. В течение часа или двух мы с пристрастием расспрашивали чиновников соответствующего министерства. Для этого мы специально заранее заказывали кабинет наверху здания на Даунинг-стрит, 10, что придавало совещанию должный статус, недостижимый в другом месте. Затем, по окончании совещания, я обычно писал высшему руководителю министерства служебную записку на 3–4 страницы с весьма резкими формулировками, которые мы одобрили на совещании, отсылал копию соответствующему министру и его постоянному секретарю. Все написанное основывалось на выводах, обобщающих итоги совещания.

О таких выводах в Группе ходили легенды: мои сотрудники никак не могли взять в голову, как мне удавалось вести совещание и при этом делать заметки, позволяющие затем обобщить 10–12 пунктов повестки дня в резюме встречи. Ответ прост: благодаря помощи сотрудников группы, которую они мне оказывали порой даже неосознанно, я готовил резюме заблаговременно, еще до начала совещаний. Любой, кто председательствует на совещании, должен хорошо владеть информацией и уметь с точностью до 80 % и более прогнозировать, какие именно вопросы могут быть затронуты и как их следует рассмотреть.

Одним из типичных примеров тому может служить состоявшееся в апреле 2002 г. совещание по улучшению поведения школьников и укреплению дисциплины в общеобразовательных учреждениях; это чрезвычайно важная задача для родителей, учителей и для образцовых учеников. В то время приоритетность темы была еще актуальнее из-за разгула уличной преступности, достигшей пика в том году. Мы призывали министерство сделать максимум возможного и на этот раз обойтись без классической оборонительной риторики Уайтхолла и увещеваний: они-де и так делают все, что только в их силах. Эффекта от их усилий не было никакого. Бурная, но нерезультативная деятельность. Мы призвали министерских чиновников приблизить их подход к практическим потребностям, ответив на вопрос учителя: «Как рекомендации министерства помогут мне улучшить мою работу?» Конкретность вопроса не позволяла направлять учителям ответы с многословными указаниями и наукообразными пересказами теоретических и научно-исследовательских работ по педагогике. В итоге мы настояли, что нужно убедить родителей со всей ответственностью отнестись к сложившейся ситуации и при необходимости прибегать к помощи закона. Иными словами, нужно было добиваться, чтобы родителей слушались.

При рассмотрении подобных проблем мы часто сталкивались с мягкотелым либерализмом, который мешал добиваться реальных результатов. Примером тому могут служить приговоры гражданских судов по антиобщественному поведению (anti-social behaviour orders – ASBO)[96]. Соответствующие министерства сначала затянули и превратили в волокиту и оформление родительских распоряжений, и приговоры гражданских судов, забюрократизировали их и не решались применять на практике. Разумеется, эти методы были отнюдь не совершенны, но стоило раскрепоститься, преодолеть колебания и барьеры и пустить их в дело, как ситуация не замедлила измениться к лучшему. Образно говоря, премьер-министр годами рвал на себе волосы от отчаяния, сидя на Даунинг-стрит, 10 и тщетно ожидая, когда же в министерствах возобладает здравый смысл. Такая презентация, как я описал, или подобные ей, когда премьер-министр придирчиво расспрашивал дюжину или более независимых экспертов прямо в присутствии ответственных министерских чиновников, часто помогали сдвинуть дело с мертвой точки.

Обучение Уайтхолла

Между тем мы приступили к осуществлению программы подготовки тех руководящих государственных служащих, которые несли личную ответственность за реализацию намеченных Блэром приоритетов. Чтобы вытащить их из бункера, где можно было отсидеться, мы представили их ведущим специалистам из бизнеса и организовали семинары, на которых они могли бы обсудить актуальные проблемы. Сам Блэр пришел на одно из этих мероприятий, отвечал на вопросы и в заключение пошутил, заявив, что если они опасаются, что невыполнение предвыборных обещаний пагубно скажется на их карьере, то его карьера, он уверен, еще в большей опасности. Затем, в октябре 2002 г., мы организовали конференцию не только для этих 20 руководящих чиновников, но и для их подчиненных со всего Уайтхолла. Общее число участников составляло примерно 200 человек. Это было одно из первых серьезных мероприятий, призванных внедрять новую культуру, нацеленную на выполнение предвыборных обещаний. Я воспользовался случаем, чтобы в нескольких словах охарактеризовать то, чему наша Группа научилась за пять лет работы, показать, как и почему она сумела бросить вызов преобладающей бюрократической культуре. Основная моя мысль заключалась в том, чтобы доказать: успешная реализация намеченных задач часто зависит не от крупных решений, а от повседневного упорного труда и от множества микрорешений, от взаимодействия с официальными лицами, партнерами и заинтересованными сторонами. Иными словами, барьеры на пути к успеху находились у людей в голове, и никто, кроме нас самих, не может раскрепостить мысль, как подытожил бы Боб Марли[97]. На презентации удалось показать, как в Группе мы воспринимаем существующую на Даунинг-стрит, 10 культуру, что необходимо для перемен (см. приложение, документ 4).

Ключевыми словами, которые я постоянно повторял с тех пор снова и снова, были: амбиции; сосредоточенность; ясность; срочность; необратимость. И вот какое главное соображение я стремился донести до госслужащих: «Все значительно изменилось с тех пор, как лорд Солсбери, бывший премьер-министром в начале

XX века, сказал: “Любые изменения всегда к худшему, поэтому в наших интересах сделать как можно меньше”. Наш нынешний премьер-министр, в начале

XXI века, придерживается противоположного мнения. Он говорит о постепенных переменах и спрашивает: “Сколько времени у нас осталось?”…Люди с нетерпением ждут перемен и скептически настроены в отношении нашей способности выполнить данные обещания».

Я стремился переубедить чиновников и доказать их неправоту, показать, что мы в состоянии осуществить быстрые и эффективные перемены. Вдруг я вспомнил одну старую шутку и привел ее к случаю:

– Чего обычно требуют государственные служащие на демонстрациях?

– Отсрочки!

– А когда она необходима?

– На следующей неделе!

Наши конференции по обеспечению реализации реформ стали ежегодными, на каждой из них нам предоставлялась возможность напомнить госслужащим о нашей основной цели, рассмотрев ее под разными углами зрения.

За первые три года нашей работы в Уайтхолле ведомственная культура изменилась в нужном направлении. Старшие управленцы, к их чести, осознали необходимость перемен, но затруднялись с практическим выполнением этой задачи. На них давил груз прежней ведомственной культуры. И, оглянувшись назад, понимаешь, что достигли мы совсем немногого из того, к чему стремились. Все неустанные усилия Группы, совершаемые в течение четырех лет напряженного труда, принесли желаемые перемены, но не дали необратимого прогресса в культуре государственной службы. Лишь к концу второго срока пребывания Блэра у власти зачатки этой культуры понемногу стали утверждаться, да и то преимущественно в четырех министерствах, с которыми мы постоянно работали. Добиться такой перемены – одна из труднейших задач, и она стоит теперь перед новым секретарем Кабинета министров Гасом О’Доннеллом, назначенным на эту должность в 2005 г.

Обучение Кабинета министров

Осенью того же 2002 г. у меня появилась возможность представить Кабинету министров то новое, что потом также превратилось в рутинную процедуру. Каждый раз, когда предоставлялся удобный случай, я старался как можно эффективнее использовать отведенное мне время и поэтому готовился к выступлению как одержимый. Я всегда говорил своим сотрудникам: если Бог не дал таланта, то добротная подготовка – это самое главное. На выступление мне обычно выделяли 10 минут, а я неизменно говорил 12 минут. Очевидно, члены Кабинета министров привыкли к такому регламенту, на большее их внимания не хватало. Я репетировал свои выступления много раз и никогда не укладывался в срок. С одержимостью обговаривал мельчайшие детали презентации и графики, пересматривал фразы, которые собирался произнести, темп речи и хронометраж при изложении наиболее важных пунктов. Я репетировал свои выступления перед подчиненными, которые всегда были настроены критически, но конструктивно, измучил Карен и дочерей, которые вынуждены были выслушивать мои рассуждения о выполнении предвыборных обещаний, сидя за кухонным столом. Помню, Элис однажды исправила у меня несколько грамматических ошибок. Мне как-то довелось подсчитать, что в целом на подготовку к выступлениям перед членами Кабинета министров я потратил больше 20 часов, и это не считая тех дней, что провели в подготовке к презентациям в PowerPoint тишайшая Кейт Миронидис, никогда не жаловавшаяся на мои диктаторские замашки, и особенно Тони О’Коннор, наш неутомимый и быстродействующий человек – вычислительное устройство.

Стоило ли оно того? Несомненно, стоило, ведь, в конце концов, это был Кабинет министров; если бы они могли сплотиться ради достижения единой цели, то результаты не замедлили бы сказаться и произошли бы огромные перемены. Но я был не столько сосредоточен на коллективной власти, которой они обладали, сколько на истории, которую они олицетворяли. А они были наследниками лидеров, изменивших жизнь целой нации, – Питта, Веллингтона, Пила, Гладстоуна, Дизраэли, Черчилля, Эттли, Тэтчер… Как же можно было не готовиться к встрече с ними со всей тщательностью, на которую я был способен? Мне доводилось встречать государственных служащих, готовившихся к заседанию Кабинета министров, словно к очередному семинару. Однажды я посоветовал коллеге, которому предстояло выступать перед членами Кабинета министров, тщательно проштудировать свой ежедневник и сосредоточиться на его содержании. «У меня противоположный подход, – ответил он, – обычно я его забрасываю подальше». Поразительно!

Во время своего первого выступления я обосновал введение пяти постоянно повторяемых мною госслужащим ключевых слов. Но мне хотелось большего: я стремился логически обосновать необходимость работы по обеспечению реализации реформ не только как технократического процесса, но как жизненно важного аспекта политической повестки дня второго срока пребывания лейбористов у власти. Для меня важно было вдохновить присутствующих, заразить их идеей выполнения предвыборных обещаний. И тогда я сослался на заявление Блэра, которое он сделал на конференции Лейбористской партии несколько недель назад, сказав, что в настоящее время мы переживаем переход от неповоротливого и огромного государства XX века к государству равных возможностей[98]. Я сопоставил два возможных варианта будущего: государство, появление которого возвестил Блэр, и минималистские государственные системы, возникающие в ряде регионов Соединенных Штатов или на Дальнем Востоке. Из-за этого стоило спорить, потому что разъясняло подход правительства Блэра к государственной службе и к тому, почему он считает выполнение предвыборных обещаний критически важным.

Если победит вариант минималистского государства, утверждал я, то ряд услуг, бывших государственными во второй половины ХХ века, в новом столетии превратятся в частные, будут оплачиваться страховкой или наличными, а оставшиеся государственные услуги станут прибежищем (своего рода страховочной сеткой) для тех, кто не в состоянии позволить себе ничего лучшего. Подобная перспектива разрушительна для социального согласия и равенства, но имеет одно неоспоримое преимущество – снижение налогов, скажем, 30 % ВВП вместо нынешних 40 %. По мере роста благосостояния большинства населения такой вариант кажется все привлекательнее. Этот механизм действовал, например, в Новом Орлеане, где платили низкие налоги и каждый состоятельный человек был в состоянии внести деньги за частное образование, которое стоило недорого, но и школьная система, даже до наводнения, была ужасающе плохой. Подобное состояние дел много лет назад как классический пример неблагополучия привел Ричард Титмусс, определив его как «убогие услуги для убогих людей».

Государство равных возможностей, в концепции Блэра, требует совершенно иного подхода к государственным услугам. Во-первых, такой подход предполагает признание многообразия современных обществ – в культуре, этническом составе, образе жизни и устремлениях. И если при Эттли, избранном на пост премьер-министра в 1945 г., слово «универсальный» было синонимом слова «единообразный», то в начале XXI века универсальными могли быть лишь государственные услуги, отвечающие требованиям многообразия. И именно в этом и заключена разница между «старыми лейбористами» и «новыми лейбористами»: первые придерживаются единообразия («всеобъемлющая сопредельность», например), вторые же – многообразия. И, разъясняя эти положения в выступлении перед членами Кабинета министров, я цитировал высказывания Блэра, сделанные тогда, когда он был еще в оппозиции.

Большинство людей старше 40 лет читали классическую книгу по истории У.С. Селлара и Р.Дж. Йитмана «1066 and All That» («1066 и все такое»). Для тех, кто не может похвастаться хорошей памятью, напомню, что это отлично, легким и доступным языком написанный увлекательный сборник очерков о тысячелетней истории Великобритании. Селлару и Йитману принадлежит множество мудрых мыслей и остроумных замечаний, а кроме этого, они придумали чрезвычайно полезную классификацию. Описывая времена Гражданской войны, авторы этой книги характеризовали рыцарей как неправых, но романтичных людей, а круглоголовых пуритан[99] – как правых, но отвратительных. И чем больше размышляешь над этой классификацией, тем больше кажется, что она применима почти ко всем аспектам жизни. По крайней мере, с ее помощью можно объяснить различие между лейбористами старого и нового толка (или охарактеризовать трудную задачу, стоящую перед современными консерваторами, которых Дэвид Камерон собирается радикально изменить).

Стоявшая перед нами трудная задача в краткой форме отражена в таблице 4.1. В верхнем левом углу таблицы представлено традиционное политическое сочетание неравенства и разнообразия. Говоря словами Селлара и Йитмана, его сторонники неправы в отношении к равенству, но романтичны в пристрастии к разнообразию. В нижнем правом углу таблицы представлены традиционные политические воззрения левого толка: их приверженцы правы в верности равенству, но отвратительны в увлечении единообразием.

Таблица 4.1. Равенство и разнообразие

В таблице есть еще два угла. В нижнем левом представлена совершенно неприемлемая комбинация неравенства и единообразия. Разумеется, никто преднамеренно не хотел бы выглядеть одновременно неправым и отвратительным, по крайней мере, по собственной воле[100]. А вот в верхнем правом углу таблицы расположились рядом равенство и разнообразие. Это сочетание даже и звучит-то как-то позитивно. И выбор такой комбинации обусловлен не только тем, что она чрезвычайно привлекательна. Что гораздо важнее, сочетание равенства и разнообразия признает две существующие социальные тенденции, которые сделали замшелые конфликты послевоенной эпохи совершенно излишними. С одной стороны, нам необходимы государственные услуги повсеместно высокого качества, а с другой – те же службы должны учитывать, насколько за последние 30 лет общество стало разнообразнее.

Более того, современные государственные услуги должны отвечать таким высочайшим требованиям качества, чтобы даже состоятельные люди, которым по карману частные службы, все равно выбирали бы государственные услуги. И это уже гораздо более высокая планка качества, чем преобладала в ХХ веке. Подобный аспект имеет решающее значение, ведь состоятельные граждане, в конечном счете, захотят платить налоги на государственные услуги, только если сами пользуются ими. А государственный сектор сможет предоставить не только сносный уровень качества обслуживания, но и большее равенство лишь в том случае, если налоговые выплаты богатых слоев населения составят около 40 % ВВП. Другими словами, провидческая концепция Блэра применительно к внутренней политике заключалась в том, что сфера государственных услуг будет в состоянии улучшить жизнь малоимущих, только если она одновременно будет привлекательной для среднего класса. Гордон Браун, озвучивая этот принцип в своих выступлениях, характеризовал его как прогрессивный универсализм.

Критическим моментом с точки зрения перспективы выполнения предвыборных обещаний было то, что намеченное Блэром – это огромная и необычайно трудная задача. Она предполагала смелые, решительные реформы, которые преобразовали бы посредственные услуги в высококачественные. А такие реформы сдвинутся с места только при абсолютно правильном подходе к их претворению в жизнь. Короче говоря, решение трудной задачи по обеспечению реализации реформ является центральным для осуществления всего политического проекта.

В противоположность сказанному минималистский подход к управлению ничего подобного не предусматривает. В реальности он, скорее, нацелен на ухудшение работы системы государственных услуг, чтобы лишить ее поддержки. Тогда все, кто может устраниться, уйдут, а налоги можно будет снизить. Между тем, если правительства, выступающие за государство равных возможностей, не справятся с выполнением обещанного, тогда и все остальные более или менее действенные силы самоустранятся, возможно, в течение ряда лет, и минималистское государство установится само собой. Иными словами, основанная на принципе минимализма государственная служба может сформироваться либо в результате сознательно реализованной политики, либо по причине некомпетентности. Я привел этот аргумент членам кабинета для того, чтобы они поняли: их политические ожидания зависят от успешного выполнения предвыборных обещаний. А я верил, что мы сумеем добиться успеха только при условии, если каждый из них и все они вместе отнесутся к предстоящей работе серьезно.

В конце выступления я обратился к членам кабинета с вопросом об их собственном вкладе в выполнение предвыборных обещаний. Например, отражены ли приоритетные задачи у них в ежедневниках? И по нервному смешку в зале понял, что задел весьма чувствительную струну. На самом-то деле один из самых точных индикаторов эффективности работы министра – способность или неспособность контролировать собственный ежедневник. Если дать волю частным фирмам, то они навяжут министерским чиновникам всевозможные деловые встречи; министры будут чувствовать, что заняты по горло, и действительно будут работать без продыху, бросаясь из огня да в полымя и не добиваясь ни малейших результатов. На одном из совещаний я довольно резко спросил: ставят ли министры перед своими сотрудниками трудные задачи, спрашивают ли с них строго, добиваются ли желаемого? Обладают ли они объективной информацией из внешних вневедомственных источников, которая позволяла бы им подвергать сомнению благостные уверения своих образцовых государственных служащих? (Когда в Группе мы пользовались словосочетанием «образцовый государственный служащий», то всегда отдавали себе отчет в его двусмысленности.) Единственной сенсационной новостью, добытой мною в качестве журналиста (я подрабатывал на ниве журналистики только в свободное время и еще будучи профессором – в 1990-х гг.), было интервью, которое мне удалось взять у Кеннета Бейкера в 1996 г. в связи с десятой годовщиной его назначения на пост министра образования и занятости. Он рассказал мне, как Маргарет Тэтчер готовилась к беседе с ним. У нее были аналитические сводки с Даунинг-стрит, 10, сводка из его министерства, но иногда откуда-то из глубины своей дамской сумочки она неожиданно извлекала записочку и размахивала ею у него под носом, подчеркнуто интересуясь тем, что Кеннет думает именно по этому поводу. Оказалось, что часть информации поступала к ней от ее парикмахерши в Ламбете, у которой дети учились в тамошней начальной школе, и она была в ужасе от происходящего там[101]. Ключевой момент заключается в том, что у Маргарет Тэтчер были альтернативные источники информации, в отличие от большинства министров, которые довольствуются убаюкивающими отчетами невозмутимых чиновников, принимая все сказанное ими за чистую монету.

Покидая совещание, я чувствовал, что мое выступление не осталось незамеченным. Ссылаясь на одно из упомянутых мной положений, кто-то из министров бодро заметил:

– У нас нет нужных людей в нужных местах и необходимой поддержки, но, по крайней мере, нам об этом известно!

– Что ж, с этого уже можно начинать! – парировал я.

План государственных расходов 2002 г. и Государственная служба здравоохранения

Еще одну важную задачу включили в перечень наших повседневных функций в 2002 г. – участие в подготовке планов государственных расходов (spending review)[102]. Саму концепцию анализа бюджетных расходов придумал Гордон Браун в свой первый год на посту канцлера Казначейства. Вместо того чтобы придерживаться прежнего годичного цикла составления бюджета, он ввел трехлетний бюджетный цикл. Радикальность реформ государственных расходов Гордона Брауна трудно переоценить. Во всем мире большинство правительств судорожно пытаются свести концы с концами к итогу финансового года. Это все равно что заново красить мост через Фёрт-оф-Форт в Шотландии[103], то есть едва первый раунд заканчивается, бюрократия начинает следующий. Однажды мне представилась возможность встретиться с секретарем Департамента государственного образования США Ричардом Райли в день, когда президент Билл Клинтон подписал государственный бюджет страны. Я отправился вместе с Райли в Белый дом и сидел в розарии, пока президент произносил речь. Но как только мы снова сели в машину, Райли взялся за телефон, чтобы обговорить бюджетные расходы на следующий год. Такова политическая рутина почти во всем мире, но она мешает достижению результатов. Политики и бюрократы играют в какую-то игру для посвященных, а не стараются спрогнозировать, к каким реальным результатам приведут их действия.

План государственных расходов 2002 г., третий за то время, когда Браун занимал пост канцлера Казначейства, предусматривал финансирование на трехлетний период – 2003–2006 гг. Центральным звеном было Министерство здравоохранения. Уже с осени 2001 г. из недр Государственной службы здравоохранения начали раздаваться жалобные стоны, что им никак не пережить зиму без дополнительного финансирования. И мне всегда было непонятно, почему приход зимы каждый год оказывался для Государственной службы здравоохранения настолько неожиданным. В заявлении, предваряющем обнародование бюджета в ноябре 2001 г., Казначейство и Даунинг-стрит, 10 (весьма неохотно) согласились с требованиями Министерства здравоохранения и изыскали дополнительный миллиард фунтов, чтобы профинансировать Государственную службу здравоохранения в зимний период. Но уже тогда Браун решил, что так дела не делаются и необходимо более оптимальное решение. Такое социально значимое министерство не должно из года в год жить с протянутой рукой. И поэтому вопрос об урегулировании расходов на здравоохранение Браун вынес в апреле на бюджетную сессию. Тогда он произнес захватывающую речь и предложил регулировать бюджетные вопросы раз в пять лет за счет увеличения национального страхования на 1 %. «Я полагаю, – сказал он, – это правильно, ведь каждый гражданин, наемный служащий или работодатель пользуется услугами Государственной службы здравоохранения; и каждый, кто способен, должен внести свой посильный вклад в нее» (цит. по: [Peston, 2005, Р. 265]).

И начиная с того момента это стало задачей второго срока правления лейбористов; необходимо было показать: существуют убедительные данные, свидетельствующие о значительном улучшении работы Государственной службы здравоохранения, особенно в том, что касается сокращения времени ожидания медицинской помощи. Но какой бы важной ни была эта задача, существовала и другая, несравненно более сложная. Как отметил Роберт Пестон, ее выполнение было связано с покушением на один из основополагающих принципов политики со времен Тэтчер, согласно которому прямые налоги нельзя повышать без огромного ущерба для правящей партии. «Это был экзамен, проверка: действительно ли избиратели настолько доверяют британскому правительству, что позволяют тому расходовать их средства?» [Peston, 2005, p. 274]. Поскольку в то время Браун возлагал на Группу большие надежды и хотел с нашей помощью добиться реальных результатов, мне приходилось очень нелегко.

К счастью, к весне 2002 г. в Министерстве здравоохранения, под строгим управлением Алана Мил бурна, наметились перемены к лучшему. На итоговом совещании в конце марта я напомнил Милбурну, что на таком же мероприятии в январе он обвинял меня в излишнем пессимизме. Теперь у меня появился повод сказать, что тогда он оказался прав. К концу финансового года Государственная служба здравоохранения подтянулась: сократилось время ожидания медицинской помощи как для амбулаторных пациентов, так и для госпитализированных больных. Правда, максимальный срок ожидания, как это ни ужасно, все равно составлял 15 месяцев. Вдобавок зимнего кризиса удалось избежать.

Кроме того, Группа изучила итоги экспериментального проекта по предоставлению пациентам права выбора и была готова рекомендовать Казначейству финансировать такой подход. Это был один из положительных примеров нашей работы. Мы не только проанализировали, как Министерство здравоохранения реализовало проект по предоставлению гражданам права выбирать медицинскую помощь или учреждение, но реально способствовали достижению положительных результатов и принимали в этой работе самое непосредственное участие. Для нас был важен результат. В январе с экспериментальным проектом ознакомился недавно пришедший к нам Адриан Мастерс, чародей от здравоохранения. Его обеспокоило отсутствие плана. Я послал электронное письмо Полу Корригану, политическому советнику Милбурна, и к концу месяца, благодаря содействию Милбурна и удивительным способностям Мастерса в области планирования, мы добились определенного прогресса. Но даже тогда один из независимых экспертов так прокомментировал ситуацию: «Если бы речь шла о деловом предложении, я ни за что не инвестировал бы средства в такой бизнес». Однако к марту этот план можно было представить руководству. Сказались наша помощь и давление со стороны Саймона Стивенса из политического управления, а также влияние Корригана.

И все же такие результаты, как сокращение времени ожидания медицинской помощи до полугода и менее, введение права выбора поставщика медицинских услуг для всех пациентов, улучшение первичной медико-санитарной помощи, а также специфических видов помощи (лечение коронарной болезни сердца и рака), той весной выглядели весьма внушительно. Бюджетом было предусмотрено пятилетнее урегулирование при реальном увеличении расходов более чем на 8 %, так что на недофинансирование как на причину неудач больше ссылаться было нельзя. Служба здравоохранения должна была выполнить намеченные задачи, а нам предстояло научить ее сотрудников этого добиться. В конце апреля я встретил Милбурна и отметил, что в его походке появилась пружинистость: в конце концов, никто из бывших министров здравоохранения никогда не добивался лучшего финансового урегулирования. Он четко знал, в чем состоит его задача: продвигать реформы, противодействовать тем, кто заинтересован в сохранении старого положения неизменным, приглашать частных поставщиков медицинской помощи в случае необходимости и создать условия для результативного осуществления экспериментального проекта, предоставляющего выбор пациенту.

После довольно быстрого урегулирования финансовой стороны дела с Министерством здравоохранения главными задачами Группы стали рассмотрение цели Договора об оказании государственных услуг, сокращение их перечня за счет неудачных формулировок, поддержка ряда радикальных проектов перед министерствами, которые так и норовили соскочить с крючка, а также уменьшение общего числа приоритетов для достижения большей ясности и актуальности. Выполнить эти задачи нужно было до июльского анализа расходов и при условии тесного сотрудничества с Казначейством. Впервые со времени учреждения Группы нам пришлось пересматривать цели. Это позволило уточнить задачи и заострить проблемы. Мы с Тони О’Коннором и многочисленными сотрудниками трудились в поте лица, проводя одно утомительное совещание за другим с министерскими чиновниками, добиваясь, чтобы устанавливаемые цели соответствовали современным критериям SMART[104], то есть были конкретными (specific), измеримыми (measurable), достижимыми (achievable), реалистичными (realistic), определенными по времени (time-limited). О’Коннор подготовил на эту тему весьма остроумную презентацию, расхаживая по Уайтхоллу, он всем о ней рассказывал, стараясь по мере сил (и небезуспешно) внести во все происходящее разумное начало. Блэр был решительно настроен на сокращение числа приоритетов и предпочтение качества выбранных целей. Казначейство было готово занять аналогичную позицию, но при условии, что ему объяснят причину сокращения. В связи с этим нам пришлось провести ряд совещаний с чиновниками с Даунинг-стрит, 10, из политического управления и Казначейства, где мы тщательно анализировали все задачи, оценивали достижения и обдумывали, что стоит оставить (по большей части так и делали), а что – устранить из перечня приоритетов (иногда это все же происходило)[105]. Критика, как правило, сводилась к следующему: правительство либо специально намечало слишком простые для выполнения задачи, либо отказывалось от их реализации, если они были трудными. Но все эти усилия били мимо цели. Вообще-то удивительным во всех этих дискуссиях было то, как команды Блэра и Брауна хотели сохранить лицо перед общественностью и верность данным обещаниям даже в случаях, когда это причиняло неудобства, и очень часто давили на министерства, чтобы те не уменьшали, а наращивали объем работы. В итоге число приоритетных задач все же было сокращено с 160 до 120, то есть у каждого министерства убавилось примерно по 8—12 задач, зато их амбициозность неизмеримо возросла.

Лично я вмешался в очень для меня небезразличную ситуацию с Министерством образования. Учитывая, что той весной было существенно увеличено финансирование Министерства здравоохранения, я беспокоился, что образование начнет потихоньку сползать вниз перечня приоритетных областей экономики. Помимо этого, по мнению Эстелл Моррис, у нее были проблемы с подчиненным ей ведомством, где она не могла добиться нужного авторитета, и нельзя было исключить, что финансового урегулирования проблем в области образования этим летом не произойдет. Питер Хайман, Эндрю Адонис и я составили для Блэра служебную записку, озаглавленную так: «Education: Still the No. 1 Priority?» («Образование: все еще приоритет № 1?»). Мы старались заручиться личной поддержкой премьера и его вниманием заблаговременно. В ответной записке Блэр отметил, что напоминание было весьма своевременным. В результате, когда в июле финансовые вопросы уже были урегулированы, Министерство образования получило хорошие ассигнования.

В связи с важностью вопроса для всех заинтересованных сторон согласование планов государственных бюджетных расходов обычно затягивалось до последнего момента. Помню, что при анализе расходов по одной конкретной цели мне пришлось решать вопрос по телефону в выходной день, дома, всего за два дня до публикации Белой книги. От решения, принятого тогда под влиянием минуты, зависело включение задачи в число приоритетных или исключение ее из списка с последующим соответственно выполнением или невыполнением (что и произошло в действительности). И еще один вопрос мне также пришлось решать по телефону, тоже в воскресенье, на этот раз в Аргосе[106]. Причем от моего ответа зависело финансирование одного из министерств. Не уверен, что дал тогда хороший совет позвонившему, да и чайник, который мы купили, был отвратительным.

Учитывая подобную специфику работы над планами государственных расходов, я всегда поражался качеству Белых книг, посвященных бюджетным вопросам. В таких документах разъясняются экономическое положение государства и предстоящие расходы, конкретные ассигнования по каждому министерству и ведомству, а также предложения по контролю расходования средств. Одновременно публикуются планы финансирования конкретных государственных услуг. Разумеется, ни один из этих документов не тянет на бестселлер (слишком уж объемные), но каждый отражает очень влиятельное мнение и являет собой прекрасный пример того, в какой области государственная служба действительно преуспевает. В этих толстых томах даже опечаток нет. Для меня чрезвычайно важным в 2002 г. было упоминание нашей Группы в следующем контексте: «В прошлом году была учреждена Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг с целью нарастить потенциал министерств для максимально эффективного осуществления намеченных задач… Тесное сотрудничество Казначейства и Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг должно облегчить министерствам составление действительно эффективных планов работы, выполнение задач, поставленных Договором об оказании государственных услуг, а также выработку объективных и четких индикаторов, составление графиков, показывающих ход выполнения предвыборных обещаний».

Спустя год после учреждения наша Группа превратилась в одну из важных шестеренок государственного механизма.

Реформы и рутина

В 2002 г. произошли и другие серьезные изменения, повлиявшие на работу Группы. Оглянувшись назад, полагаю: как с точки зрения достижения результатов, так и в плане завоевания доверия людей большое значение имело преодоление рутины. Помню (и даже сделал об этом запись в своем личном дневнике), как во время одного из наших повседневных обсуждений, на котором присутствовал Алан Милбурн, я ощутил сильно возросшее доверие к Группе. Мы способствовали постепенному выдавливанию бюрократизма. Разговор в тот день шел как раз о бюрократии и о государственной службе. «Все больше убеждаюсь, – отметил я, – что на государственной службе состоит слишком много народа». Милбурн и Пол Корриган, тоже присутствовавший на обсуждении, согласились со мной. Корриган недавно получил от одного из младших сотрудников министерства регулярную сводку с дополнительными данными, которые как нельзя лучше иллюстрировали правоту сказанного мною. Пол сказал: «Солнышко припекает, на дворе конец мая, а какой-то бедолага корпит над составлением ежедневной сводки о зимнем кризисе!» Следует отметить, что именно такие разговоры, происходившие между министрами все чаще, способствовали проведению в 2004 г. анализа эффективности государственного аппарата, в результате чего было предложено сократить его численность на 100 тыс. человек. Воспользовавшись представившейся возможностью, я аргументированно доказал, что нам дополнительно, всего на несколько месяцев, необходим менеджер, который занялся бы только экспериментальным проектом по предоставлению пациентам права выбора медицинской помощи, чтобы ускорить этот процесс в Лондоне. Проект, к сожалению, пробуксовывал. Мне не только не терпелось укрепить позиции программы, имеющей для реформ символическое значение, но и доказать, что государственная машина тоже способна действовать оперативно. «Приступайте!» – велел Милбурн. И буквально через несколько дней мы взялись за дело.

Еще одна заметка в дневнике, где я решил отражать свою работу, появилась две недели спустя:

Конец недели прошел в будничных хлопотах, связанных с подготовкой к совещанию по ходу реформ с Министерством образования, назначенному на четверг. Работал над предложениями для Министерства здравоохранения о повышении эффективности работы больниц. Закончил презентацию для предстоящего в понедельник совещания с министрами, занимающимися уличной преступностью, в котором будет участвовать Дэвид Бланкетт. Уточнил данные (совсем безрадостные) об опоздании поездов на железных дорогах, а также последние сводки по уличной преступности (они чуть улучшились).

Никто в Уайтхолле не был настолько одержим изменениями в графиках, как я. Мои подчиненные скоро поняли, что меня можно развеселить, показав даже небольшой положительный сдвиг на одном из графиков. И наоборот, если им нужно было добиться от меня решения в пользу собственного предложения, они могли показать график с отклонением в противоположную сторону. Моих дочерей чрезвычайно развлекал тот факт, что я превратился в «главного спеца по графикам» при премьер-министре. Для меня же это было образом жизни. Хотя Группа в полном составе с энтузиазмом чертила и обсуждала графики, они не предвещали ничего хорошего по сравнению с исходным уровнем 2002 г.: почти все кривые двигались в неверном направлении. У нас была превосходная репутация и интересная новаторская методика, но слишком мало конкретных, ощутимых результатов. Я отлично понимал, что, в конце концов, наша репутация зависела от способности переломить эту ситуацию. В комментарии к одной из моих служебных записок Блэр как-то написал в конце 2002 г.: «Мы не вправе так много целей оставить нереализованными».

Все же вопреки логике Блэр и его окружение прониклись убеждением, что созданная ими Группа как-нибудь исхитрится и исправит ситуацию. В начале 2002 г. чета Блэров, я и Салли Морган были приглашены на ужин к Бланкеттам [Blunkett, 2006, p. 343]. Тогда Блэр поинтересовался, как мне нравится работа, и пообещал нас проведать, встретиться с персоналом Группы. Несколько недель спустя, пройдя через весь Уайтхолл, Блэр появился у нас. Он хотел познакомиться со всеми, кто собрался в доме № 53 по Парламент-стрит. Трое из наших сотрудников рассказывали ему о нашей работе: Тони О’Коннор показал, как он отслеживает данные; Клара Суинсон поведала, как мы устанавливали контакты с Министерством здравоохранения; Йоун Дали продемонстрировал планы, касающиеся борьбы с уличной преступностью.

В свою очередь, Блэр сказал, что считает работу нашей Группы самой популярной и эффективной, если говорить о вновь учрежденных им в Уайтхолле структурах. Он ждал от нас еще большего усердия и настойчивости при внедрении новаторских и амбициозных планов. Для сотрудников Группы, которым нечасто выпадала возможность лично пообщаться с премьер-министром, эта встреча была знаменательным событием. Позже Блэр очень хорошо отозвался о моих сотрудниках. Большие надежды, которые он возлагал на нашу Группу, побуждали нас ускорить и улучшить работу. У меня же никогда не вызывало сомнения то, что судить о нас будут исключительно по результатам. Вообще-то в нашей команде постоянно шли споры не только о том, какой методикой мы пользовались, но также и об организационной стороне дела и о максимальном увеличении эффективности. Мои предубеждения против увеличения численности штатных сотрудников мешали развитию нашей Группы в нормальном, естественном для преуспевающего отдела, русле: все подобные структуры постепенно увеличивали штат. Лично для меня одним из лучших моментов визита Блэра был тот, когда он вошел в комнату и суховато спросил: «Что, действительно здесь все?»

В первой половине 2002 г. мы уже миновали первую – хаотичную – фазу работы, когда царила суматоха и все стекалось к нам. И тогда я вдруг понял, что мне ближе неопределенность, хотя Группа была предназначена именно для наведения порядка. А незадолго до своего ухода с поста руководителя группы я написал своим подчиненным: «Ваша работа заключается в управлении неопределенностью… нужно убедить людей, что неясность – это норма. Ведь нас объединяет не структура, а миссия. Не хочу сказать, что структура ничего не значит. Но она непостоянна».

Не исключено, что именно по этой причине организация работы внутри Группы и управление ею не были моими сильными сторонами. Но я сумел многому научиться, и не в последнюю очередь – от собственных подчиненных. Накануне Рождества 2001 г. они убедили меня, что нужно внести в царящий в отделе хаос хоть некое подобие порядка и определить функции каждого сотрудника. Особенно на этом настаивали Розмари Скалли, консультант по проблемам управления, которая была у нас на стажировке с самых первых дней, а также верный и преданный Уильям Джордан, государственный служащий. Оба они оказали огромное влияние на результаты первых трех лет нашей работы. Я склонен был согласиться, что нам необходима более четкая структура, но какого рода? На том этапе я был категорически против того, чтобы каждый из наших сотрудников считался политическим экспертом по таким ключевым вопросам, как здравоохранение или транспорт. И объяснялось это очень просто: в Уайтхолле было полным-полно подобных экспертов и в политическом управлении, и в Отделе стратегического планирования, и даже в Отделе эффективного регулирования, не говоря уже о самих министерствах. А мне нужны были специалисты по обеспечению реализации реформ. Внутренняя логика подсказывала, что любой из наших сотрудников теоретически должен уметь работать в каждой из политических областей. Постепенно мы составили план организации работы, отталкиваясь не от политических областей, а от функций персонала. Ключевые функции (общение с премьер-министром, ведение переговоров на Даунинг-стрит, 10 и улаживание отношений с Казначейством) оставались исключительно моей прерогативой и главной задачей моего секретариата. Группа по исследованию операций (operational research team) во главе с О’Коннором должна была собирать, анализировать и систематизировать данные для всех сотрудников[107]. Отношения с министрами и их постоянными заместителями поддерживал в основном я. Но за текущую работу на других уровнях отвечали сотрудники Группы, обеспечивая поддержание хороших отношений с нашими партнерами, то есть они делали то, чем обычно занимаются менеджеры по работе с клиентом в рекламных агентствах или банках. В команде были свои умники, к которым менеджеры обращались всякий раз, когда возникала проблема, требовавшая быстрого и неординарного решения. Этих сотрудников Группы усиливали нанятые по контракту консультанты и независимые эксперты, что позволяло нам в считанные дни и в любой момент прийти на помощь, как было в случае с экспериментальным проектом Министерства здравоохранения по выбору пациентами медицинской помощи. Еженедельных совещаний вполне хватало для информирования персонала о появившихся проблемах, что обеспечивало гибкость в работе. Кроме того, у нас была небольшая команда, отвечавшая за разработки методов и дизайн, а также за реализацию наших программ для руководителей высшего звена. Эту функцию мы называли наращиванием потенциала. И наконец, часть наших сотрудников обеспечивала Группе административную поддержку и вела дела с «византийской бюрократией» Секретариата Кабинета министров. Такая организационная модель предполагала малочисленную, простую структуру, обеспечивала высокую оперативность и гибкость в работе и успешно действовала примерно в течение года. Затем мы придумали кое-что получше. Существующая модель давала все козыри в руки менеджерам по работе с клиентами. Такие менеджеры были преимущественно молодыми, талантливыми государственными служащими, полученное ими профессиональное образование в области государственного управления, безусловно, помогало разобраться в том, как функционировали министерства и департаменты, понять жизненно важные подробности работы канцелярии министерств. Особенно большое влияние приобрели Клара Суинсон, курировавшая Министерство здравоохранения, Ванесса Николлс, отвечавшая за Министерство внутренних дел, и чуть позже – Саймон Ри, занимавшийся Министерством образования. Именно они больше, чем кто-либо, олицетворяли нашу Группу в глазах бюрократического аппарата, руководящих работников среднего и старшего звена. Они отлично действовали, воодушевленные моей постоянной поддержкой и благосклонностью премьер-министра, а также вооруженные нашими методами работы. Их советы неоднократно удерживали меня от предвзятого мнения, и, что очень важно, никто из них не позволял себе перенять привычки окружающей их бюрократии, чему обычно бывают подвергнуты люди в подобной роли. Мои сотрудники даже вели себя по отношению к курируемым министерствам более сурово, чем я. Наши умники, решавшие проблемы, пришли в Группу из различных консультаций, со вторых ролей, или были прежде стажерами в таких регламентирующих органах, как Счетная комиссия (Audit Commission) или Бюро по стандартам в области образования в школах и колледжах Англии и Уэлльса (см. приложение, документ 5).

И в наше время иногда случается, что по воле судьбы вместе сходятся люди, обладающие талантом, индивидуальностью, преданные делу и осознающие свою миссию, что в итоге дает экстраординарную команду. Так бывает в спорте, в искусстве, а также в общественных или частных организациях. Так получилось и у нас в Группе. Мы постарались сохранить эту атмосферу, и это заметили в Уайтхолле все – от постоянных заместителей министров до рядовых чиновников. Работа одновременно и вдохновляла нас, и давала нам силы, что позволяло нам воодушевлять и вселять веру в чиновников министерств, с которыми мы взаимодействовали. Мне трудно объяснить, как и почему так сложилось. Это попытался сделать Саймон Ри, когда поделился со мной замыслом своей будущей книги. Он выделил пять факторов нашего успеха. Сначала упомянул мое руководство Группой и способность вдохновлять сотрудников, затем добавил: «Для многих сотрудников работа в Группе была удовольствием, что и было особенностью нашего отдела». Было ли это результатом моей дотошности и пристрастия докапываться до сути, своеобразных способов работы или близости к премьер-министру, для меня так и осталось загадкой. Но одно я знал точно: меня воодушевляли мои сотрудники.

Второй отмеченный Саймоном фактор: «Удовольствие от сотрудничества с таким множеством хороших людей и то влияние, которое оно оказывало на всех». Что за группа единомышленников тогда собралась у нас! Разница в опыте и подготовке только помогала взаимному обучению.

Третьим Саймон упомянул качество рабочих взаимоотношений с министерствами: «Многие из нас, кто уже имел опыт сотрудничества в Секретариате Кабинета министров в ту пору, когда эти отношения были еще далеки от эффективных, предвкушали возможность привлечь ведомства к активной и конструктивной работе, чтобы быстрее добиться больших результатов».

Четвертым фактором нашего успеха Саймон Ри счел качество менеджмента и поддержку. Здесь он имел в виду не только помощь со стороны старших менеджеров, но и административную поддержку, которую оказывали Жак Мэттьюз и другие люди: «Лишь уйдя отсюда, я понял, насколько деловито и компетентно вся команда обеспечивала высочайшее качество обслуживания».

И в заключение Саймон особо отметил роль О’Коннора, нашего главного специалиста по исследованиям операций. Он не только чертил графики и анализировал данные, но еще был и душой всей компании, организовывал всевозможные викторины, тотализаторы и поездки за город. И все это, по мнению Саймона, «было жизненно необходимо для сплочения коллектива».

Впрочем, была еще одна причина успешной работы. С конца 2003 г. по рекомендации Питера Томаса, Адриана Мастерса и Уильяма Джордана, трех моих заместителей, мы стали активно задействовать четыре «ускорителя выполнения нашей миссии», как было сформулировано в одном из документов для внутреннего пользования. Это были: (1) «инструменты и процессы глобального характера, то есть наука добиваться результата»; (2) «великолепные взаимоотношения»; (3) «созданные Группой и отлаженные внутренние системы»; (4) «уникальные люди… с богатейшим опытом, необходимыми навыками и правильными нравственными ценностями». В качестве управленческой команды мы ежеквартально собирали данные по каждому из аспектов нашей работы и принимали решения о ее дальнейшем улучшении.

Как отмечал Саймон Ри, «дух нашей команды заключался в едином понимании цели и создании правильных взаимоотношений с министерствами. При наличии налаженного сотрудничества с ведомствами мы могли добиться чего угодно (и часто добивались), а вот без такого тесного взаимодействия у нас ничего не вышло бы». Другие сотрудники, которым довелось трудиться в нашей Группе с июня 2001 г. по июль 2005 г., возможно, сформулировали бы секрет успеха несколько иначе, но все знали, что случившееся с нами замечательно[108]. И самым приятным была причастность ко всему этому. Не думаю, что мне еще когда-нибудь настолько повезет в жизни.

Наш потенциал был подвергнут серьезной проверке тем летом, при анализе плана государственных расходов, когда нам пришлось заниматься не только основной повесткой дня, согласованной в 2001 г., но и более широким спектром задач, которые затрагивали сферу компетенции других министерств. Разумным было бы расширить деятельность по обеспечению реализации реформ и распространить наше видение на другие министерства. Однако я счел, что не следует ослаблять первоначальную нацеленность на главные приоритеты и не нужно расширять штат Группы, поскольку это означало бы, что роль старших менеджеров будет поручена большему числу людей. В результате оказалось, что мы эффективно действовали в Министерстве окружающей среды, продовольствия и сельского хозяйства или в секретариате заместителя премьер-министра, но чувствовали себя неуверенно с точки зрения достоверности базы данных и не всегда могли заручиться необходимой поддержкой и достаточным вниманием со стороны руководства в отношении проблемных аспектов, чтобы добиться реальных результатов. Через год работы с расширенной политической повесткой мы снова вернулись к прежним приоритетным задачам, к вопросам, которые действительно имели огромную важность для премьер-министра, где ему совершенно необходимы были положительные результаты в течение второго срока. Об этом пойдет речь в другой главе.

Но здесь интересно отметить то, что, едва мы перестали заниматься такими ведомствами, как Министерство окружающей среды, продовольствия и сельского хозяйства, на нас впервые за все время нашего существования стали поступать жалобы. Оказалось, что министерствам не хватает и нас, и связанного с нами влияния премьер-министра. Полагаю, им нравилось работать с нами, потому что они любили трудные задачи. Выяснилось, что Группа – это не самое большое зло; гораздо неприятнее ее отсутствие. А между тем ситуация вокруг нашей Группы постепенно менялась. В сентябре 2002 г. предстояла отставка Ричарда Уилсона с поста секретаря аппарата Кабинета министров. В высших эшелонах власти оживленно обсуждали, кто же займет его место. «Financial Times» заявила, что я поддерживаю кандидатуру Майкла Бичарда. Его назначение было маловероятным, но я был его ярым сторонником, зная еще со времен работы в Министерстве образования и занятости, каких поразительных результатов ему удалось добиться. Его воля и твердость лишь увеличивали мое к нему уважение. Он не боялся браться за трудные задачи. А тот факт, что он ушел из правительства, с моей точки зрения, играл ему на руку. Мне казалось, что человеку со стороны не помешает войти в Кабинет министров. В этом было нечто многозначительное. И во время консультаций с Блэром по этому вопросу я обратил его внимание именно на эти аспекты. В любом случае мне нужно было определенное решение, тем более что, казалось, даже звезды удачно сошлись на небе. Разумеется, решение должен был принять в первую очередь сам Уилсон. Поэтому я написал ему личную записку, приводя аргументы, которые, с моей точки зрения, были и долгосрочными, и межпартийными. Я считал, что появилась исключительная возможность провести радикальные реформы в государственной службе, и приводил свои аргументы в письме Майклу Бичарду:

• сложилась благоприятная обстановка, вызванная огромным общественным интересом к проблеме управления… У людей начали возрождаться надежды на качественные государственные услуги, но их доверие к способности правительства осуществить необходимые перемены ослабло. Повсюду царит цинизм, но, по крайней мере, существующий статус-кво пока не подвергается сомнению; люди все еще ждут перемен;

• между крупнейшими политическими партиями достигнуто согласие по широкому спектру вопросов, касающихся необходимости успешного выполнения предвыборных обещаний. Это означает, что проведение радикальных реформ потребует выхода за пределы узких партийных политических интересов;

• Группа, безусловным сторонником которой я являюсь, относясь к ее деятельности со всею страстью и необъективностью, уже приступила к разработке эффективной системы управления государственной деятельностью, чтобы премьер-министр (любой премьер-министр) мог добиваться выполнения ключевых приоритетных обещаний, а также начала создавать комплекс методов, которыми можно снабдить министерства, что позволит им нарастить собственный потенциал и успешно достичь намеченных целей;

• настоящий этап в выборном цикле означает, что именно теперь есть в наличии и время, и, возможно, политическая воля для проведения радикальных реформ.

[Все перечисленные соображения обеспечивают] возможность в течение 18 месяцев, или полутора лет, новому секретарю кабинета осуществить самую масштабную реформу в государственном аппарате за всю новейшую историю страны. Что касается дальнейшего, то по истечении этих 18 месяцев перспективы выглядят малообнадеживающими.

Уилсон ответил очень кратко: «Какая замечательная записка на память!» Но это скорее было отзывом о самой форме обращения к нему, нежели признаком согласия с моими доводами. Когда преемником Уилсона был назначен Эндрю Торнбулл, вскоре после начала работы он поинтересовался у меня, что, с моей точки зрения, было главным в сфере его деятельности. Я ответил: «Понять, насколько революционными должны быть перемены, которые нам предстоит провести». Он заметил, что не хотел бы объявлять революцию, но при выходе в отставку все же надеется полюбоваться на ее результаты. Это было своего рода уловкой с его стороны, отражающей противоречивость его подхода к происходящему. В течение трех лет пребывания Торнбулла на его посту я с уважением относился к его достижениям, но, подводя итоги, не могу утверждать, что было сделано все возможное.

Торнбулл довольно быстро произвел некоторые важные перемены, в частности, объединил руководителей профессиональных союзов в одну команду, осуществляющую реформы и обеспечивающую выполнение предвыборных обещаний, хотя этот форум, скорее, просто служил новым местом для обмена (зачастую весьма захватывающей) информацией. И, конечно, это объединение ничего конкретного не выполняло и не реформировало. С моей точки зрения, судя по главным вопросам их политической повестки дня, меня одинаково поддерживали как Уилсон, так и Торнбулл, и я располагал той же степенью свободы действий. И хотя я всегда выступал за более тесное сотрудничество с другими отделами, мне не хотелось бы делать это в том стиле, который принят в секторе государственной службы. Однажды какой-то критик бросил в мой адрес обвинение, что я был «фанатиком единственной цели». Что ж, приходится признать себя в этом виновным. А каким же еще образом при отсутствии согласованности действий ведомств можно решить проблему выполнения предвыборных обещаний? Правда, мне не стоило беспокоиться: Торнбулл всегда был на моей стороне. В итоге набранные нами темпы и гарантированная политическая поддержка позволили двигаться дальше.

Помогли и перемены на политическом фронте. Правда, пришлось проявлять постоянную бдительность, чтобы в случае необходимости отстоять интересы Группы. Например, одно время в кулуарах ходили слухи, что после очередной кадровой перестановки прямую ответственность за выполнение предвыборных обещаний возьмет на себя Джон Прескотт, и я переговорил об этом с Блэром. Тот рассмеялся и уверил меня, что не стоит обращать внимания на газетную писанину, у него и в мыслях ничего подобного не было. Когда же начались более масштабные, чем предполагалось, кадровые перестановки, поводом для которых стал уход в отставку Стивена Байерса в июне 2002 г. я убедился, и, несомненно, обоснованно, что меня держали в совершенном неведении. В произошедших переменах лично меня коснулись самым непосредственным образом два аспекта. Во-первых, мой старинный друг Дэвид Милибанд был переброшен управлять школьными стандартами. Во-вторых, Аластэр Дарлинг занял пост министра транспорта и привел нового постоянного заместителя министра Рейчел

Ломакс. А это значило, что в одном из наших ключевых министерств мне нужно было начинать устанавливать отношения заново. Как обычно и бывало после кадровых перестановок, в тот же день я позвонил новому министру и сказал, что буду рад сотрудничать с ним. А вскоре состоялась моя первая встреча с Ломакс, и я попытался обворожить ее, увлечь идеей выполнения предвыборных обещаний. Сотрудничество налаживалось медленно, но неуклонно, но затем стало достаточно эффективным.

Прогресс с переменным успехом: выполнение предвыборных обещаний год спустя

Летом 2002 г. закончился третий раунд составления итоговых отчетов. Наша сводная сравнительная таблица показывала незначительный прогресс с сентября, но тревожный красный цвет все еще преобладал. «В целом, – сообщал я Блэру в обзорной служебной записке, – прогресс в области выполнения предвыборных обещаний носит переменчивый характер. Необходимо интенсифицировать усилия в последующие два года. Чтобы нам по-прежнему верили, нужны реальные и значительные результаты».

Теперь, проработав на посту руководителя Группы уже год, я мог гораздо оперативнее выявлять проблемы и давать дельные советы Блэру по их решению. Положительным результатом было то, что в области здравоохранения, образования, борьбы с преступностью и охраны общественного порядка нам удалось существенно увеличить возможности для улучшения результатов. Непростая проблема в Railtrack была решена, а цели в этой области стали яснее и четче. Но даже при этом перед нами стояли необычайно трудные задачи. Настоящее оперативное планирование встречалось крайне редко, и хотя в целом темп осуществления намеченных задач увеличился, срочность все равно не стала образом жизни в Уайтхолле.

Более того, как только реформы из идеи превращались в конкретные дела, тут же проявлялась тенденция все заволокитить и спустить на тормозах. В результате получалось жалкое подобие первоначального амбициозного замысла. Я считал, что причинами такого аморфного подхода было стремление к компромиссу при малейшем признаке беспокойства со стороны лоббистских групп и привычный комплексный порядок проведения реформ, что было обусловлено традиционными подходами к регулированию. Бюрократы привыкли писать правила, нимало не заботясь о том, как они воплощаются в реальной жизни.

Оценивая наши перспективы, я заявил, что ближайшие два года будут решающими, и предупредил (пророчески, как подтвердило дальнейшее финансирование Государственной службы здравоохранения в 2005–2006 гг.): если увеличение заработной платы в системе государственной службы (в том числе и в службе здравоохранения) не позволит радикально изменить к лучшему работу занятых в них, то правительство попадет в весьма затруднительное положение, поскольку «расходование любых средств на оплату труда служащих, не влекущее за собой улучшения их работы, это средства, которые могли быть израсходованы на структурные изменения». Кроме того, я сообщил премьер-министру свое видение перспектив на 2002–2003 гг. С моей точки зрения, это был переходный период, когда от административного реформирования сверху мы должны перейти к непрерывному улучшению государственных услуг в ответ на запросы потребителей. Блэр определил этот период как «переход от подстегивания системы управления к ее структурному реформированию».

Разумеется, в здравоохранении, образовании, охране общественного порядка структурная реформа была нашей долгосрочной целью. Но я подчеркнул, что для этого необходим такой уровень политической мудрости и стратегического опыта, которым не обладали многие подразделения Уайтхолла. И министры, и руководящие чиновники высшего ранга были склонны к тому, чтобы пустить перемены на самотек, а это ослабляло требовательность на местах. В среде старых профессиональных кадров такое время было принято ностальгически именовать эпохой, когда на них никто не оказывал давления. А я-то как раз пытался убедить Блэра, что грядет другое время, когда профессионалам придется ориентироваться на спрос потребителей и на давление теперь уже с их стороны, на широко известные общественности данные, право выбора и инновационный подход. «Для всех них это будет значительно более напряженным периодом, ничуть не более легким, чем время проведения централизованной реформы», – весьма решительно утверждал я тогда. В начале парламентских каникул мы обсуждали с Блэром мою служебную записку, и было совершенно очевидно, что он отлично понимает суть моего анализа. Однако мне никогда не удавалось ощутить солидарность правительства, вероятно, возможные последствия моего подхода обескураживали.

По поводу этих сложных вопросов я также письменно обратился к постоянным помощникам министров, в частности – к Найджелу Криспу из Министерства здравоохранения, которому написал: «Запланированная Вами реформа настолько решительна, широкомасштабна и оперативна, что будет чрезвычайно сложно добиться объединения и согласованного действия всех причастных к ней сил. Вам необходимо усилить потенциал по надзору за проведением реформы и контролировать ее ход… иначе вы рискуете… возвести здание, в конструкции которого вроде бы есть все необходимые элементы, но с технической точки зрения отсутствует потенциальная энергия упругой деформации, а с эстетической – необходимая внешняя элегантность».

Сегодня, оглядываясь назад, я еще сильнее ощущаю собственную правоту в этих вопросах и корю себя за то, что не смог до конца сделать приверженцами подобного образа мыслей политиков и других официальных лиц того времени. Например, замедление реформы в области образования и отсутствие улучшения успеваемости во второй срок пребывания лейбористов у власти я отношу исключительно на счет недостаточного понимания характера и сложности задачи. Слишком часто получалось, что при реформировании не происходило замены давления правительства диктатом потребителя. Вместо этого министерские чиновники просто все передоверяли профессионалам. Из их аргументации своих действий следовало, что они передают руководство проведением реформы директорам школ и преподавателям, минуя родителей, которые и были реальными потребителями реформы. При этом усугублялся риск нарушения статус-кво. И на практике выходило, что реформы теряли темп и направление. Применительно к реформе подобного масштаба следует извлечь весьма поучительный урок: необходимы огромные (действительно огромные!) вложения в отбор и профессиональную подготовку руководителей высшего звена (министров и других официальных лиц), которые отвечали бы за выполнение предвыборных обещаний. Решительность и упорство в управлении – одна из предпосылок перемен. Предоставленные сами себе профессионалы редко предлагают что-либо, кроме поверхностных изменений, хотя, разумеется, всегда есть люди, которые идут впереди остальных. Несомненно, задуманная Блэром программа реформирования непременно оказала бы положительный эффект на качество и эффективность работы государственного сектора экономики, но добиться значительно большего позволило бы более массовое и глубокое осознание масштаба и характера стоящих перед ним трудных задач, а также сложности стратегии. Слишком часто складывалось впечатление, что происходит революция, которой не хватает революционеров. В связи с этим перед Блэром вставал вопрос: почему после восьми лет лидерства в Лейбористской партии и уже в середине второго срока пребывания у власти в качестве премьер-министра дела обстояли именно таким образом?

В начале лета 2002 г., после радикального пересмотра подхода отношения к средствам массовой информации, Блэр начал давать ежемесячные пресс-конференции, которые с тех пор стали привычным атрибутом политического пейзажа. В этих спонтанных беседах он изматывал журналистов, настолько подробно отвечая на их вопросы, что они предпочитали не задавать новых. Тогда же, в 2002 г., Блэр стал регулярно появляться на заседаниях Комитета по связям (Liaison Committee), на которых председатели парламентских комитетов имеют право с пристрастием допрашивать премьер-министра по любым вопросам в течение часа-двух или более. На этих политических аренах благодаря Блэру возник настолько мощный прецедент открытости и компетентности, что его преемнику на посту премьер-министра придется нелегко.

Кто-то (полагаю, Аластэр Кэмпбелл) решил, что во второй из таких пресс-конференций, в июле 2002 г., было бы целесообразно принять участие и мне, чтобы рассказать о перспективах выполнения предвыборных обещаний. Поначалу Блэр отнесся к этой инициативе настороженно. «Не покажется ли это слишком заумным?» – сказал он. Но все-таки решился. Как всегда, при старательной помощи Кейт Миронидис и Тони О’Коннора я готовился к этому конструктивному и весьма многообещающему выступлению со свойственной мне одержимостью. Многократно выверенная и отрепетированная до безупречности презентация должна была показать, как мы воспринимали выполнение предвыборных обещаний, и продемонстрировать это на конкретных примерах. Было решено, что выступление будет выдержано в строгом ключе. Я решил говорить невозмутимо и спокойно, чтобы показать: мы не пытаемся акцентировать внимание прессы на выгодных для нас обстоятельствах. Так возникла наиболее заметная часть повседневной работы Группы: каждое лето я появлялся перед массой журналистов из всех изданий мира и ровным, монотонным голосом знакомил их с графиками и чертежами, отражающими выполнение предвыборных обещаний. Наконец-то мои любимые графики увидел мир! Таким образом, до масс удалось донести жизненно важную информацию: независимо от занятости Блэра срочными делами на международной арене он был полностью поглощен обеспечением выполнения обещаний, данных электорату.

Случилось так, что вечером после моей «инаугурационной» речи на пресс-конференции в окрестностях небезызвестного паба «Red Lion» я столкнулся сначала с Дареном Мэрфи, суровым пресс-атташе Алана Милбурна, а затем – с Эдом Боллзом. Я был несколько ошарашен обеими встречами, поскольку не поставил ни одно из этих министерств в известность о предстоящей пресс-конференции, хотя и сообщал мировой прессе данные именно о них. Но оказалось, что никто из них не переживал; должно быть, сказалось начало парламентских каникул. Или их попросту забавляла мысль о той мучительной процедуре, которой меня только что подвергли.

Во время парламентских каникул я читал книги по американской истории и бродил по окрестностям Озёрного края. На одной из таких продолжительных прогулок, которая привела меня в Кентмер, я размышлял над тем, как работа сказывается на моих отношениях с родственниками. На сорокалетии моей сестры Люси тем летом мне пришлось в буквальном смысле отбиваться от нападок обожаемых мною братьев, отстаивая непопулярные правительственные меры. Я недоумевал: делает ли меня работа в правительстве более реалистичным и проницательным или, наоборот, узколобым и недальновидным? Мне было очень приятно бегать и играть в футбол с племянниками, но даже и в этом случае мысли о работе меня не покидали, и я планировал непременно поразмыслить над вопросами нашей политической повестки дня, обдумать включенные в нее нравственные вопросы, а именно: становилась Великобритания благодаря нашим усилиям более процветающей страной, государством социальной гармонии с равными возможностями для всех? И я дал себе слово непременно постоянно поднимать эти вопросы в беседах с персоналом Группы. Мне хотелось верить, что мы так никогда и не упускали из виду свою главную миссию: содействовать тому, чтобы премьер-министр осуществил реформы в сфере государственных услуг, для чего, собственно, его и избрали. Власть премьер-министра сама по себе нейтральна с нравственной точки зрения, но если ею пользуются для достижения достойных целей, применяя соответствующие средства, она становится силой добра. Разумеется, в демократическом обществе представления о добре со временем иногда меняются. Но ради демократии избранные правительства должны прилагать все усилия к выполнению обещаний, в противном случае и правительства, и политики лишаются доверия.

Был еще один телефонный разговор, значимый лично для меня, о котором я все время вспоминал на отдыхе в Кентмере, когда приехал на каникулы. Оператор в диспетчерской сказала, что со мной срочно хочет поговорить некто весьма настойчивый по имени Темплтон, но ни в какую не хочет объяснять причину своей настойчивости. Телефонистка спросила, буду ли я с ним говорить. Любопытство одержало верх, я согласился. «Привет, Майкл, это Ги», – услышал я в трубке и понял, что звонит приятель моей дочери Наоми. Но почему он звонит мне на службу? «Я хотел попросить руки Вашей дочери!» – произнес он. Я был рад получить лишнее доказательство, что современная молодежь гораздо воспитаннее нас, прежних, и воспринял это как еще одну проблему, требующую решения.

Из Озёрного края я направился в Манчестер на двухдневное совещание с Эндрю Тернбуллом и руководителями секретариата Кабинета министров. Мне снова предстояло впрячься в мучительные и нудные дела: итоговые совещания, служебные записки, профессиональная подготовка государственных служащих, отчеты о ходе выполнения предвыборных обещаний, презентации в Кабинете министров, пресс-конференции – словом, я возвращался к той повседневной жизни, которую вел в 2001 и 2002 гг. С моей точки зрения, именно те усилия обусловили прогресс, достигнутый нами в последующие три года. Но в то время нам почти нечем было похвастаться. Если бы тогда нам не удалось доказать, что с помощью науки добиваться результата можно преодолевать неизбежные кризисы, которые периодически потрясали государственные программы реформ сферы государственных услуг, мы бы просто не выжили и не сохранили нашу репутацию. Повсеместно (на Транссибирской железной дороге, в сборной Англии по футболу или в любой семье) время от времени случаются кризисы. Они являются проверкой на прочность, определяют ту степень живучести, которую сформировала рутина. Но об этом в следующей главе.

Уличная преступность

В понедельник, 11 марта 2002 г., Тони Блэр и я спешили на Даунинг-стрит, 10 с дневной встречи с членами Кабинета министров и постоянными заместителями министров на важное совещание у Дэвида Бланкетта по уличной преступности. К моменту нашего прихода Бланкетта уже проводили в кабинет премьер-министра. Едва войдя, Блэр сразу же начал предлагать действенные инициативы, чтобы подавить взрыв насилия на улицах крупных городов. В то время многие лондонцы стали жертвами ограблений. Пострадали они сами или их знакомые. Обычно отбирали мобильный телефон. Статистические данные, стекавшиеся в Министерство внутренних дел, свидетельствовали о том, что этот вид преступности не только не снижался, как остальные, но, наоборот, взмыл до небес. Ничего удивительного, что пресса подняла вокруг этого неимоверную шумиху. По словам Блэра, все сделанные до сих пор предложения по изменению ситуации были недостаточно радикальны. Он не возражал против благожелательных взаимоотношений между министерствами, но считал, что они совершенно не соответствовали масштабу и серьезности нынешней проблемы. А чуть раньше, в первой половине дня, он с горечью сказал мне, что ему приходится заниматься одной и той же проблемой уже три года подряд. Я ответил, что мы как раз сейчас разрабатываем предложения совместно с Министерством внутренних дел, которые будут готовы через шесть недель, но это его совершенно не устроило.

На совещании Бланкетт искренне согласился с премьер-министром, что положение дел было абсолютно неприемлемым. Они с Блэром обсуждали эту проблему накануне вечером по телефону, и Бланкетту самому не понравились уверения собственных чиновников в том, что скоро все наладится[109]. И тут Блэра словно осенило: «А почему, собственно, когда мы переживаем острейший кризис вроде эпидемии ящура или нефтяного кризиса, мы занимаемся всем сами? Возможно, следует привлечь чрезвычайный правительственный комитет COBRA и с его помощью воздействовать на уличную преступность и бандитизм».

С тихим энтузиазмом в голосе Бланкетт сказал: «Я – за!» И договор был заключен. Бланкетт видел в этой ситуации возможность продемонстрировать свои руководящие способности. А я представлял, как наша Группа сможет раскрыть свой потенциал на новом уровне. Блэр же получал шанс лично доказать правоту своего утверждения, которое он высказал в загородной резиденции перед остальными членами Кабинета министров: в том, как правительство справляется с кризисами, есть свои весьма поучительные уроки. Известный экономист Пол Ромер из Стэнфордского университета заметил: «Некоторыми катастрофическими кризисами просто грех не воспользоваться!» (цит. по: [Friedman, 2005, p. 359]).

Вечером того же дня мне позвонил встревоженный постоянный заместитель министра внутренних дел, вдумчивый Джон Джив, и попросил уточнить происходящее, опасаясь, как бы ситуация не вышла из-под контроля. Я одновременно и успокоил его, и указал на трудность положения. «Нам следует относиться к этому, как к эпидемии, а не как к безжалостному восстанию, – сказал я, вспомнив упомянутую Блэром эпидемию ящура, и добавил: – здесь есть все признаки эпидемии, и обращаться с ними необходимо соответствующим образом. И если действовать правильно, то все будет под контролем. В любом случае для вас это огромный шанс. Мы сможем выстроить всех чиновников Уайтхолла по струнке по нашей команде, как вы всегда хотели».

Теперь, когда во главе всей деятельности Министерства внутренних дел стояли Бланкетт и Джив, чиновники этого ведомства стали тесно сотрудничать с нами, чтобы подготовиться к этому тяжелому процессу. Первые результаты нового подхода Блэра сказались уже на следующее утро, когда началось итоговое совещание по образованию. Я продемонстрировал присутствующим убийственный по убедительности график, согласно которому преступность молодых людей в возрасте 11–15 лет (речь шла и о грабежах) за последние 10 лет возросла на 500 %. От такой новости у всех сидящих за столом в зале Кабинета министров в буквальном смысле слова перехватило дыхание – и у Блэра, и у Эстелл Моррис, и у других ответственных работников министерства. Блэр стал очень настойчиво давить на Моррис, чтобы та немедленно занялась дисциплиной и посещаемостью в школах и непременно обеспечила доступ в школы полицейских в случае необходимости.

А между тем на Даунинг-стрит, 10 мы начали готовить первое совещание с участием членов COBRA, предстоявшее на следующей неделе. Приглашены были все министры кабинета и руководящие работники высшего звена, имевшие хотя бы малейшее отношение к уличной преступности, а также высшие чины полиции. По моему предложению и рекомендации Джереми Хейвуда было решено первое совещание такого рода провести в родных пенатах COBRA, в недрах Секретариата Кабинета министров. Мы считали, что это будет недвусмысленно символизировать четкость и решительность кризисного управления, которые хотелось бы видеть и Блэру, и Бланкетту. В следующее воскресенье Бланкетт объявил о «Программе замораживания» («The Frost Programme»). По поводу этой инициативы последовала целая буря комментариев в прессе. В центре внимания журналистов, как обычно, оказалась фраза Бланкетта о небезопасности пребывания граждан на улицах, но совершенно упускались из виду те меры, которыми он собирался решать данную проблему. Но чиновники Министерства внутренних дел все еще не понимали, насколько радикально изменилась их жизнь. Блэр и Бланкетт очень часто говорили о необходимости регулярных совещаний в помещении чрезвычайного комитета COBRA, как происходило во время эпидемии ящура в прошлом году, а чиновники все твердили, что и одного совещания в две недели более чем достаточно. На предварительной беседе, перед самым первым совещанием с членами комитета COBRA, Блэр нерешительно спросил меня: «А это подействует?» Прежде чем я успел ответить, у него зазвонил телефон, и ему пришлось говорить с одним из глав зарубежного государства. Но я действительно был уверен в его правоте, и, потом, кто-то же должен был излучать спокойствие. Отчасти моя уверенность объяснялась тем, что в Группе мы уже анализировали проблему уличной преступности в течение нескольких недель совместно с Министерством внутренних дел и полицией, и нам было ясно многое из того, что требовалось сделать.

После декабрьского совещания 2001 г., когда Блэр потребовал предпринять энергичные действия для пресечения уличной преступности, мы решили запустить новый экспериментальный проект, касающийся этой проблемы. В том же месяце я привлек к работе Ричарда Пейджа-Джонса из Бюро по стандартам в области образования. Он быстро приобрел влияние в нашей Группе: приятный человек с хорошим характером и неиссякаемым энтузиазмом, которые были под стать его профессиональной квалификации в разработке инспекционных и аналитических процессов. С самого начала мне мечталось создать в Группе условия для оперативного анализа эффективности реализации по каждому из приоритетов. Я знал, что полагаться лишь на данные было рискованно, какими бы достоверными они ни были. Нам следовало не только изучать информацию, но и видеть реальные достижения в практической жизни. Более того, мне хотелось приучить чиновников Уайтхолла – как бы это сказать попроще? – почаще выходить из своих кабинетов и проветриваться. Работая в Министерстве образования, я посещал в среднем по одной школе раз в две недели. Это значило, что я был в курсе того, о чем думают учителя, что они говорят и чем занимаются. Но в других подразделениях Уайтхолла подобные вылазки были весьма редки.

Разумеется, в некоторых государственных структурах проверок было хоть отбавляй. Инспекциями и аналитическими процессами занимались Бюро по стандартам в области образования, Комиссия по медико-санитарной помощи (Healthcare Commission), Инспекция Ее Величества в полицейских округах (Her Majesty’s Inspectorate of the Constabulary), Национальное финансово-ревизионное управление (National Audit Office) и Счетная комиссия – для них проверки были основным делом.