Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании Барбер Майкл

Новый премьер – новые начинания[201]

Высказанные выше соображения подвели меня к новому представлению о том, что следует делать в будущем. Чтобы получить сочетание более существенных полномочий и более четких способов сдерживания того, кто придет на смену Блэру, нужно будет сразу после вступления в должность этого человека воспользоваться опытом австралийского правительства и создать Департамент премьер-министра и кабинета – ДПМК (Department of the Prime Minister and the Cabinet – PMC), куда вошли бы как аппарат премьера, так и секретариат кабинета. Когда это произойдет, найдутся люди, которые осудят такую меру как необоснованное расширение полномочий премьер-министра, но в момент своего прихода к власти каждый новый премьер-министр имеет удивительный (хотя и быстро преходящий) период – своего рода медовый месяц, который жаль терять попусту.

Новый департамент был бы разумным средством решения проблем, обрисованных в настоящей главе. Вновь вступающий в должность премьер-министр мог бы легко обосновать его создание необходимостью повысить эффективность и согласованность работы. На смену путанице придет четкость, все невнятное приобретет ясность. Более того, новому премьер-министру следовало бы утверждать, что при создании нового департамента стоит задача сократить общее количество чиновников, ранее занятых в аппарате премьера и секретариате кабинета, чтобы эффективность оставшихся тоже повысилась.

Одновременно с заявлением о таком важном изменении в правительственном механизме новому премьер-министру, разумеется, следовало бы подумать о назначениях в новый кабинет. Всех членов различных подразделений кабинета в первые несколько дней можно и не назначать, но есть в деятельности кабинета направление, ответственность за которое необходимо было бы вменить в обязанность сразу ввиду его особой значимости, – политика в сфере государственных услуг и расходов (Public Service Policy and Expenditure – PSPE). Премьер-министру следовало бы возглавить это направление деятельности, а канцлеру – стать заместителем премьера. В такое ведомство также следовало бы включить старшего секретаря Казначейства, министра секретариата кабинета и государственных секретарей здравоохранения, образования, внутренних дел и, возможно, транспорта. Другие члены кабинета могли бы участвовать в его работе по мере необходимости. Функции секретариата кабинета могли бы обеспечивать совместно новый Департамент премьер-министра и кабинета и Казначейство, где также следовало бы произвести некоторые изменения. Управление государственных услуг Казначейства (Public Services Directorate of the Treasury) приняло бы на себя все функции по обеспечению эффективности, в настоящее время являющиеся задачей Министерства государственной торговли, которое, в свою очередь, сосредоточилось бы на важнейших проектах правительства в области инвестиций и информационных технологий. Ответственность за эти новые обязанности, связанные с продуктивностью и государственными расходами (Productivity and Public Expenditure – PPE), следовало бы возложить на одного из постоянных заместителей министров Казначейства, который ежедневно отчитывался бы перед старшим секретарем[202].

«Определение новых важных полномочий, – мог бы сказать премьер-министр, – является сигналом о намерении поставить реформу сферы государственных услуг во главу политики нового правительства». В конце концов, центральный вопрос современной политики – это обеспечение постоянного повышения всех показателей деятельности правительства и качества обслуживания во всех областях сферы государственных услуг без увеличения налогов. «Предыдущее правительство, – отметил бы новый премьер-министр, – усовершенствовало сферу государственных услуг в Великобритании и скорректировало исторически низкий уровень их финансирования; эту эволюцию необходимо продолжить и даже ускорить, причем никому не следует тешить себя иллюзиями, что в дальнейшем ежегодный рост финансирования будет происходить теми же темпами, что и в предыдущем десятилетии».

«Необходимо проводить реформы и далее, – продолжил бы новый премьер, – на основе несомненно высоких достижений нескольких предшествующих правительств с использованием более масштабных ресурсов, как новых инвестиций, так и доходов от уже вложенных средств, добиваясь максимальной отдачи от каждого фунта налоговых поступлений. Решение таких задач потребует корпоративного подхода со стороны правительства, для этого и нужны новые ведомства. Наконец, для этого нужна административная машина, которая была бы не слишком затратной, действенной и в высшей степени компетентной, поэтому и предлагается создать Департамент премьер-министра и кабинета и произвести изменения в Казначействе».

«А теперь, коллеги, – тут премьеру следовало бы широко улыбнуться журналистам, которые в первые моменты после вступления в должность не могут не поверить ему на слово, – позвольте откланяться. Мне предстоит многое сделать».

Прежде чем заняться разбором возможных организационных выводов после столь неожиданного заявления, необходимо сделать оговорку и высказать одно соображение общего характера. Оговорка такова: в секретариате кабинета есть подразделения, которые занимаются вопросами безопасности и внешней политики, перед ними также стоят другие задачи, о которых я не собираюсь здесь писать. Я не собираюсь лезть в чужие дела, меня занимают мои, и данная книга посвящена тому, как премьер-министр и правительство могут реформировать государственные услуги. Общее соображение таково: во всем мире нет ни одной организационной структуры, которая оказалась бы работоспособной, если члены организации не привержены общей цели, а ключевые фигуры не готовы к сотрудничеству. Завышенное представление о собственной значимости и разрушительная групповщина могут подточить даже самые идеальные организационные структуры. Именно по этой причине, полагает Джим Коллинз, автор книги «Good to Great» («От хорошего к великому»), первейшей характеристикой великих компаний является то, что они принимают в команду именно тех, кто им подходит, и избавляются от ненужных людей (см.: [Collins, 2001, p. 41, etc]). Вот почему в 1961 г. Клемент Эттли сказал: «Если эгоцентризмом отличается просто министр, он еще может работать, а эгоцентричный премьер-министр – нет» (цит. по: [Hen-nessy, 2000, p. 175]). И поэтому же Кеннет Стоу, занимавший в 1960—1970-х гг. высокий пост в системе государственной службы, сказал (и ему придется простить некоторый сексизм при выражении его мысли): «Главное – чтобы мужики были стоящими» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 21]). Кстати, именно поэтому я так тщательно подходил к отбору сотрудников в свою Группу.

Вот почему премьер-министру следует с максимальным тщанием подходить к назначениям в новый кабинет и в том, что касается государственных услуг, думать над созданием команды министров, которая могла бы добиться движения вперед. Писатель-либерал Джон Морли более века назад сказал, что «премьер-министр является тем замковым камнем, который удерживает, как арку, весь Кабинет министров» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 3]). Так и должно быть, по крайней мере, в отношении государственных услуг, уверен я; более того, конструкция арки должна быть прочной и по возможности изящной. Не раз в течение последней четверти века структура кабинета казалась либо неустойчивой, либо неуклюжей. И всем известно, что перестановки в кабинете Блэра проводились небезупречно[203]. Мне представляется, что этот процесс заслуживает обращения к самым современным и лучшим методикам управления персоналом. Те, кто получает назначения в кабинет, должны обладать сильным характером, отличной подготовкой и способностью к работе в команде. Более того, следует очень серьезно подходить к подбору кандидатов для замены министров. Кто из заместителей обладает наибольшим потенциалом? Каков их профессиональный рост? Кто планирует их дальнейшую карьеру? Разумеется, политические события каждый день способны сломать наилучшим образом продуманные планы, но это не повод для того, чтобы вообще отказаться от планирования. Причем планировать нужно на шаг вперед, на перспективу. Новому премьер-министру необходимо создать коалицию единомышленников (см. главу 6) во всех министерствах, чтобы в каждом из них была слаженная команда, состоящая из министра и его заместителей, специальных советников и ведущих государственных чиновников; причем постоянный заместитель министра и государственный секретарь, работающие в каждом ведомстве, должны, не жалея времени, заниматься созданием такой команды.

Что касается программы реформирования сферы государственных услуг в целом, премьер-министру тоже необходимо создавать для ее реализации свою коалицию единомышленников. Таким образом, при комплектовании описанного чуть выше нового департамента премьер-министр и секретарь аппарата кабинета должны общими усилиями добиться того, чтобы постоянные заместители министров и политические советники премьера вошли в состав новой, расширенной команды, на которую будет возложена ответственность за реализацию реформ и их результативность в условиях, когда наступит предел бесконечному увеличению выделяемых на это государственных средств. Именно этого желает общество не только в нашей стране, но и во всем мире; и не следует пускать на самотек этот процесс.

Департамент премьер-министра и кабинета (ДПМК)

С учетом хаоса, царившего в государственной службе в течение последних десятилетий, вполне понятно, что новый департамент станет важным шагом вперед. Труднее описать то, как должна выглядеть его организационная структура и как он должен функционировать. Всегда есть несколько способов распределить полномочия, и – с учетом приведенных выше аргументов в пользу создания коалиции единомышленников – в какой-то мере организационная структура департамента будет зависеть от состава команды. Однако имеет смысл описать одну из потенциально эффективных организационных форм для сферы государственных услуг и далее рассмотреть, как могли бы проходить в ней важнейшие процедуры.

Во главе департамента должен стать секретарь кабинета, причем на этом посту он сохранил бы и традиционные полномочия главы аппарата. В подчинении у него (или у нее, хотя до сих пор женщин на этом посту не было) должны находиться два постоянных заместителя министра: один, ответственный за выработку стратегии и обеспечение деятельности всей структуры, а другой – за необходимые для этого силы и средства, другими словами, за то, что консультанты по менеджменту называют «организационное здоровье» системы государственной службы и всей государственной машины (см. рис. 9.1).

Постоянный заместитель министра по функциональным вопросам {permanent secretary for performance) должен отвечать за стратегию (долгосрочное политическое планирование), координацию разработки политики на кратко– и среднесрочную перспективу (для чего необходимо поддерживать тесные рабочие отношения с Отделом политики с Даунинг-стрит) и заниматься обеспечением реализации этих направлений деятельности (гарантировать исполнение уже согласованной программы действий по ключевым приоритетам). Существующие в настоящее время Отдел стратегического планирования, Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг и Секретариат по вопросам экономики и внутренней политики (Economic and Domestic Affairs Secretariat – EDS) могли бы войти в это подразделение. Постоянный заместитель министра по организационным вопросам (permanent secretary for organisational health) отвечал бы за работу с персоналом (назначения на высшие должности, анализ результатов деятельности чиновников и проч.), за общую структуру правительства и отдельных министерств и департаментов (то есть за так называемый государственный аппарат) и за совершенствование работы всей системы государственной службы.

Рис. 9.1. Структура предполагаемого Департамента премьер-министра и кабинета

Не менее важно то, что он же должен обеспечить реформу самой культуры государственной службы, например, заняться трансформацией представлений о целях и задачах и о неотложности их достижения, что, как я стремился показать на многих страницах этой книги, особенно важно. Ключом к такой трансформации являются правильно назначенные на высшие должности люди (не обязательно только из системы государственной службы). Блэр как-то заметил в разговоре со мной: «Команда лидеров, управляющих государством, должна быть безупречно подобрана… с учетом возможности критических обстоятельств… нельзя оставлять ее формирование на волю случая». Тот же постоянный заместитель министра должен отвечать и за существующую ныне Группу по корпоративному развитию при аппарате Кабинета министров и весь механизм, объединяющий чиновников правительства, что предполагает также ответственность за анализ потенциала ведомств, впервые введенный в обиход в 2005 г. нынешним секретарем аппарата кабинета Гасом О’Доннеллом[204]. Вначале (и абсолютно правомерно) Гас О’Доннелл, зная нашу репутацию, обратился в Группу при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг с просьбой о разработке и учреждении процедуры таких экспертиз, но теперь, когда это сделано, Группе имеет смысл вернуться к решению своей основной задачи и передать в другие руки проведение таких исследований. Постоянный заместитель министра по организационным вопросам отвечал бы и за совершенствование процедур в сфере государственных услуг, и при необходимости за установление стандартов в этой области, в том числе за подготовку политических рекомендаций для министров, а также разработку инновационных процедур (например, решение вопроса о том, как сама ответственность за данные политические рекомендации может передаваться по контракту или конкурсу неким сторонним лицам).

В 2001 г. Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг часто приходилось налаживать отношения в достаточно непростых условиях. Аналогичным образом и новым постоянным заместителям министров придется потрудиться над тем, чтобы сформировать надежные рабочие отношения внутри правительства, добиваясь обоюдовыгодного сотрудничества с каждым ключевым лицом и подразделением. Вот лишь два примера: постоянному заместителю министра, отвечающему за функциональные вопросы, нужно будет поддерживать такие же прочные и доверительные рабочие отношения с канцлером и его сотрудниками, какие были у нашей Группы. Вместе они будут обеспечивать поддержку деятельности нового комитета по политике в сфере государственных услуг и расходам и вместе же им придется обдумывать стратегию и долгосрочное планирование расходов. «Выигрыш» для ДПМК выразится в более точной и своевременной информации о государственных расходах и увеличении влияния на принятие решений в этой сфере. Для Казначейства же «выигрыш» выльется в возможность приступить к управлению продуктивностью сферы государственных услуг, что является центральным вопросом в области управления финансами государства.

Тот же постоянный заместитель министра должен будет установить не менее эффективные отношения с Отделом политики аппарата премьера. При этом следует помнить, что настоящие предложения предусматривают создание при премьер-министре подразделения с большими полномочиями по разработке стратегии, сотрудниками которого станут политические назначенцы, являющиеся влиятельными фигурами в своей области и хорошо понимающие лично премьер-министра (такие, как Пол Корриган и Конор Райан при Блэре, в период его третьего срока). Постоянному заместителю министра по функциональным вопросам придется не жалеть ни времени, ни сил на установление отношений с этими сотрудниками. Для него «выигрышем» станет более глубокое понимание политической подоплеки каждого отдельного вопроса и осознание мнения как самого премьер-министра, так и основных государственных секретарей, с которыми политическим советникам предстоит контактировать на регулярной основе. Для самих же политических советников «выигрышем» будет возможность влиять на механизм реализации решений, от которого, в конечном счете, все и зависит. Постоянному заместителю министра по организационным вопросам тоже понадобится поддерживать хорошие рабочие отношения с Казначейством, в значительной мере ради того, чтобы сократить число государственных служащих. Важны будут и отношения с постоянными заместителями глав министерств и департаментов (об этом даже не стоит писать подробно).

Зато стоит поднять вопрос о том, реально ли добиться улучшения отношений между сотрудниками ДПМК и Казначейства, и довести их до предполагаемого здесь уровня, поскольку, если сохранится традиционная натянутость в институциональных отношениях между аппаратами кабинета и Казначейства и ее не удастся преодолеть, то и мои предложения тоже постигнет неудача. Правда, я думаю, что все не так безнадежно. Разумеется, важно, чтобы премьер и канцлер изначально имели между собой хорошие отношения, равно как и первый заместитель канцлера и секретарь аппарата кабинета. Каковы бы ни были последние примеры, история показывает, что, безусловно, хорошие отношения между двумя столпами каждого правительства установить можно, и часто так и случается. Прислушаемся, например, к размышлениям Дениса Хили по поводу его работы на посту канцлера в правительстве Джима Каллагана: «По моему мнению, Джим Каллаган являлся в значительной мере лучшим послевоенным премьер-министром Великобритании после Эттли… его способности политика, которые он непрерывно совершенствовал, были как раз такими, какие требовались на его посту. Без них правительство не прошло бы так успешно путь переговоров с МВФ» [Healey, 1989, p. 448]. Заметьте: Хили признает за премьер-министром заслугу, которую мог бы отнести на свой счет. Позже Каллаган предложил Хили пост министра иностранных дел, но, к его облегчению, Хили не принял его. «Я надорвался, сажая дерево, и теперь хочу насладиться его плодами», – сказал Хили [Healey, 1989, p. 458].

А спустя примерно 20 лет Джон Мейджор сказал про свои отношения с Кеннетом Кларком: «Мы виделись с канцлером каждую неделю и благодаря тому центральному месту, которое он занимал в правительстве, могли обсуждать все основные проблемы и вытекающие из них финансовые вопросы. Наши встречи проходили в свободной обстановке, и, если это было вечером, мы заканчивали их за выпивкой» [Major, 1999, p. 684].

Те, кто занимает должности на уровне первого заместителя канцлера и министра кабинета, несомненно, последуют примеру этих столпов. Во всяком случае, я в свое время наблюдал хорошие отношения между Эндрю Смитом, Полом Боатенгом и Гасом Макдональдом, а позже, в начале третьего срока, между Десом Брауном и Джоном Хаттоном. Равным образом на официальном и институциональном уровнях тоже не существует причин, делающих невозможным преодоление напряженности. Как мы видели, наша Группа пользовалась такой популярностью в Казначействе, что к нам даже обратились с предложением о совместном «проживании». Мы по-настоящему сотрудничали, а при необходимости сохраняли столь же подлинную независимость. В течение нынешнего срока Гас О’Доннелл в качестве секретаря аппарата кабинета поддерживает отличные отношения с Ником Макферсоном из Казначейства, основанные на их опыте продуктивного сотрудничества в рамках этого ведомства.

Допустим, что ДПМК создан в описанном выше виде. Тогда позвольте коснуться параллельных изменений, которые были бы объявлены в выступлении нового премьер-министра. Учрежденный комитет по политике в сфере государственных услуг и государственным расходам потребует времени и внимания со стороны премьер-министра и канцлера; к нему будет приковано внимание и других министров. Но чем же он займется? Далее я покажу, как КПГУР будет осуществлять мониторинг показателей в сфере государственных услуг и продуктивности деятельности государственных органов, утверждать стратегические планы и формировать расходы. Пока же следует сформулировать главную задачу этого комитета: получать на постоянной основе данные о прогрессе, достигнутом департаментами. Ежеквартально все ключевые министерства и департаменты должны по очереди становиться центром внимания комитета. Когда придет очередь любого ведомства подвергнуться изучению, оно должно будет подготовить по стандартной форме общий отчет о достигнутом. По предложению премьер-министра или канцлера, один-два аспекта деятельности ведомства либо в силу своей значимости, либо из-за наличия проблем необходимо проанализировать более глубоко. Кто-то из высших чиновников ведомства, кому специально поручено отвечать за данный аспект деятельности, будет присутствовать на рассмотрении отчета вместе с министром и отвечать на нелицеприятные вопросы членов комитета. Вероятно, накануне такому чиновнику будет не до сна, поскольку анализ будет в высшей степени доскональным. Представим возможные результаты отчета и его анализа: признание заслуг (и, не исключено, вознаграждение), помощь (которая будет способствовать успешному исполнению дела) или же, при наличии неуклонных доказательств низкого качества работы, наступление таких последствий, как смена поручения на менее важное или даже (почему бы нет?) потеря должности; для талантливого и амбициозного государственного служащего здесь имеется положительный баланс возможностей и рисков.

Недавно подобная процедура была введена в штате Южная Австралия для обеспечения реализации важного стратегического проекта, включавшего более 70 обнародованных целей, и некоторые из них были весьма амбициозными. Процедуру сделали еще более инновационной, пригласив в комитет, ее осуществляющий, председателем которого стал премьер-министр штата Майк Ранн, двух независимых экспертов – бизнесмена и активиста кампании против социальной изоляции. Эти два члена комитета не скованы правилами хорошего тона, принятыми в традиционной государственной службе; они, если допустимо так выразиться, играют по жестким австралийским правилам, что создает массу проблем для тех, чья деятельность рассматривается. А почему бы и нет? Расходование крупных сумм для достижения социально значимых результатов – это ли не огромная ответственность?

Можно ожидать, что выигрыши будут очень большими. Как и для совещаний по ходу реформ, которые проводились нашей Группой, и в этом случае учреждаются стандартные процедуры и устанавливаются жесткие временные ориентиры. Отчеты также обеспечат то, что важнейшее достояние культуры любой организации – умение вести честный разговор о качестве работы – будет формироваться с участием всех главных заинтересованных лиц. Не менее важно следующее: само наличие такого комитета приведет к тому, что в период между его заседаниями будут осуществляться постоянные и открытые контакты между ДПМК и соответствующим министерством или департаментом. Например, не приходится сомневаться в том, что если постоянному заместителю министра департамента станет известно о наличии неких проблем в важной области, он захочет решить их до того, как наступит срок отчета по этому вопросу перед КПГУР, и, следовательно, заведет разговор на эту тему с ДПМК задолго до этого момента. В результате проблемы будут решаться, а не пускаться на самотек.

Несомненны и другие преимущества. Подумайте только, насколько хорошо министры, участвующие в заседаниях КПГУР, будут не только осведомлены по вопросам политической важности других департаментов, но и знать проблемы с реализацией поставленных задач и способы их решения! В настоящее время никто всерьез не задумывается об обучении министров и их заместителей, но КПГУР станет огромным шагом вперед в этом вопросе, и результат не замедлит сказаться, обернувшись ростом качества работы высших должностных лиц.

Прежде чем перейти к следующим вопросам, позвольте остановиться на одном возможном аргументе против учреждения КПГУР: раньше делались попытки создать подобные кабинеты в кабинете, и в мирное время они не имели успеха. Один из ответов на подобное возражение: возможно, в прошлом так и было, но это не значит, что так будет и теперь. Но значительно важнее другой ответ: я не предлагаю создать кабинет в кабинете. Речь идет совсем о другом – о комитете при кабинете, который, несомненно, будет иметь большие полномочия по решению вопросов в сфере политики в области государственных услуг и расходов. Тем, кто скажет, что члены этого комитета будут иметь непомерно большое влияние на важнейшую сферу ответственности правительства, я должен сказать, что они имеют его и сейчас, но при этом не являются членами специального комитета. Мое предложение приведет к тому, что такое влияние будет совместным. Результатом, как я полагаю, станет значительное усиление влияния правительства, что, безусловно, поддержат все его члены. Кроме того, по решению премьер-министра комитет может периодически отчитываться перед всем кабинетом, представляя доклад о достигнутых показателях и предстоящих задачах, как делал это я, будучи руководителем Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг.

Казначейство и продуктивность в государственном секторе

Необходимы еще и изменения в Казначействе. Это ведомство имеет огромное преимущество перед многими другими департаментами и министерствами, поскольку штат его сотрудников меньше, и в целом они моложе, способнее тех, кто работает в других государственных учреждениях. Когда мы в 2003 г. перебрались в помещение Казначейства, меня поразили столовая (отличная) и средний возраст сотрудников (молодостью). Оборотной стороной этого торжества молодости стало то, что мне так и не удалось пробиться дальше четвертьфинала соревнований по настольному футболу; в прочих же отношениях я отдал дань преимуществам возрастного состава Казначейства, поскольку качество лучших примеров его работы было неоспоримо. Добавлю к этому, что Казначейство уже было существенно модернизировано. Роберт Пестон отмечает: «[Гас] О’Доннелл [постоянный заместитель министра Казначейства в 2002–2005 гг. – М. Б.] и его команда высших чиновников стремились поощрять создание команд и уничтожение традиционных барьеров между сотрудниками… подобно тому, как это происходит в коммерческих организациях; теперь в Казначействе проходят встречи, на которых каждый сотрудник любого уровня может задать любой вопрос высшему руководству» [Peston, 2005, p. 80].

Могу это подтвердить, поскольку время от времени меня, как дружественно настроенного человека со стороны, просили быть председателем таких встреч. Однако, как я отмечал, сейчас центральным вопросом внутренней политики является продуктивность в сфере государственных услуг. Следовательно, Казначейству необходимо соответствующее подразделение для управления ею (с учетом соответствия сделанных вложений полученным результатам); причем осуществляться это должно с тем же упорством, которое ведомство проявляло до 1997 г. по отношению к государственным расходам, когда на повестке дня стоял вопрос об их сокращении. Для осуществления этой деятельности необходимы все инструменты, имеющиеся в распоряжении Казначейства, поэтому изложенные мною выше предложения предусматривают особо пристальное внимание к системе осуществления руководства продуктивностью в действующем Управлении государственных услуг и создание нового Отдела продуктивности и государственных расходов (ОПГР) с тем, чтобы Министерство государственной торговли снова вплотную занялось своим основным делом – контролем за крупными проектами (где прогресс незначителен и сохраняются серьезные проблемы)[205]. Отсюда и мое предложение о создании таких отношений между этой частью Казначейства и постоянным заместителем министра, отвечающим в ДПМК за показатели работы, которые имели место между Управлением государственных услуг и нашей Группой, когда мы работали с Ником Макферсоном (вне всяких сомнений, эти отношения и потом не изменились).

В настоящее время продуктивность государственного сектора много обсуждается в правительственных кругах, и не только в Великобритании, но, насколько мне известно, никто в мире пока не придумал способ эффективного управления ею. На самом деле, благодаря своему опыту с плановыми показателями в рамках соглашений по государственным услугам, обзору Гершона по вопросу эффективности и обзору Аткинсона по продуктивности в государственном секторе Казначейство смело может уже сейчас причислять себя к числу мировых лидеров.

Предлагаемое мной новое подразделение Казначейства могло бы стать тем локомотивом, который обеспечит интеллектуальный прорыв, явно уже назревающий: больше всего нам нужно найти способ измерять продуктивность во всей сфере государственных услуг, причем не только на национальном уровне, но и в отдельных учреждениях (например, в школах или больницах). Если Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг удалось дать определение эффективной меры «вероятности реализации», то, несомненно, Казначейство может сделать то же применительно к продуктивности в государственном секторе.

Теперь позвольте привести два примера, иллюстрирующих то, как наряду с описанными выше совещаниями по ходу реформ эти три институциональных нововведения – ДПМК, КПГУР и ОПГР (какая реформа без новых аббревиатур!) – смогли бы трансформировать некоторые ключевые процедуры центрального правительства.

Пример 1: соглашение о государственных услугах

Начиная с 1998 г. каждое ведомство подписывает с Казначейством соглашения о государственных услугах – СГУ (Public Service Agreements – PSAs)[206]. СГУ устанавливает целевые показатели, которые должны быть достигнуты департаментами и министерствами, получающими соответствующее государственное финансирование. Установив связь между ресурсами и результатами, эта важная инновационная мера стала первым шагом на пути к управлению продуктивностью. В СГУ заложен еще один важный показатель – соотношение цены и качества, что тоже является здравой идеей, которая, правда, не удостоилась того же внимания, что и другие показатели (например, не прописаны специальные процедуры по обеспечению реализации этой идеи). Кроме того, следует заметить, что некоторые показатели довольно невразумительны и даже причудливы. К тому же в 2004 г., после обзора Гершона, ведомствам стали задавать конкретные показатели эффективности, которых они обязаны добиваться, что также является здравой идеей, хотя и не связанной с показателями СГУ, и контролируется Министерством государственной торговли, а не Казначейством или Группой при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. Наконец, и аппарат Кабинета отлично поработал в 2001–2005 гг. и многого добился в том, что касается восприятия государственных услуг обществом. И в этом заключается еще одна здравая идея, породившая еще один информационный поток, но тоже никак не связанная с СГУ (хотя некоторые показатели СГУ предусматривали конкретные результаты в сфере отношения потребителей или граждан). Запутались?

Разумеется, и правительство тоже запуталось. Рассмотрим несколько важных инноваций, направленных на достижение большей согласованности.

Удачно и удобно получилось, что именно этих составляющих требовала одна направленная на достижение согласованности инновация – общественная стоимость. Классическая работа на эту тему – труд Марка Мура «Creating Public Value: Strategic Management in Government» («Создание общественной ценности: стратегический менеджмент в государственном управлении»), и он описывает общественную стоимость следующим образом [Moore, 1995, p. 10]:

Согласно определению… измеряются достижения в области государственного управления в зависимости от того, насколько создание и преобразование предприятий в государственном секторе приводит к возрастанию их полезности для общества как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе. Иногда это подразумевает рост эффективности, продуктивности или справедливости уже осуществляемой деятельности. В других случаях это предполагает осуществление программ в ответ на новые политические задачи или новые потребности, которые относятся к сфере ответственности данной организации. Бывают и такие случаи, когда происходит пересмотр самой миссии организации и подразумевается ее новое положение в политическом и функциональном пространстве, позволяющее использовать ее возможности более гибко и эффективно. Иногда может предполагаться сокращение запросов на получение бюджетных средств со стороны данной организации и направление предназначавшихся ей ресурсов для использования иными частными или государственными инстанциями. Очевидно, что все это следует включать в концептуальное определение достижений в области управления: увеличить общественную стоимость, создаваемую в организации государственного сектора как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе.

Конечно, это уже шаг вперед, но и он не дотягивает до возможности четко измерить продуктивность. Тем не менее в определении общественной стоимости заложен ряд ключевых элементов для этого:

1) обеспечение достижения результатов;

2) организационное здоровье института или отрасли услуг;

3) эффективность;

4) представление общества об институте или отрасли услуг;

5) расходы.

Центральный пункт, к которому фактически и сводится вопрос о продуктивности: какой объем достижений, подпадающих под определение первых четырех элементов, можно получить в обмен на пятый? Превращение этого соотношения в пропорцию – не самая сложная математическая задача. Создав систему, аналогичную по своей сути процедуре, используемой нашей Группой для оценки вероятности достижения результата (см. приложение, документ 8), которая основывалась бы на всех пяти элементах, где каждый из них важен для всех отраслей сферы государственных услуг, можно выработать порядок измерения продуктивности в этой сфере. Возможно, такие измерения сначала окажутся слишком грубыми и не будут соответствовать строгим стандартам национальной системы статистики, но они, разумеется, будут достаточно хороши для того, чтобы использоваться КПГУР в качестве средства контроля достижений каждого ведомства, оказывающего государственные услуги. Более того, если пересмотреть СГУ, включив в него использование всех пяти элементов, а не только первого и последнего, получится стройная и последовательная система, позволяющая рассматривать достижения не только каждой отрасли в сфере государственных услуг, но и всего правительства в целом. Предложения Казначейства в отношении СГУ, опубликованные в конце 2006 г., полезны, поскольку имеют именно такую направленность, но необходимо делать новые шаги и идти намного дальше.

Теперь позвольте мне обратиться еще к одной проблеме и сделать это прежде, чем она возникнет. Речь пойдет об измерении общественного представления о государственных услугах – ключевом элементе в общественной стоимости; и его не следует смешивать с опросами общественного мнения для политических целей. Я имею в виду данные, уведомляющие нас, например, о том, довольно ли население Ньюкасла своими государственными услугами больше, чем население Бристоля или Ноттингема, или аналогичную информацию, касающуюся системы медицинского обслуживания. Такие сведения, позволяющие осуществлять сравнение, дадут возможность ставить подобные вопросы как на национальном, так и на местном уровне, а ответы на них приведут к улучшениям в этой сфере. Важно также отметить, что можно добиться более быстрых и глубоких улучшений значимых аспектов деятельности в сфере государственных услуг, если общественность готова активно участвовать в этой работе. Например, показатели в области чтения улучшатся, если, как это было в 1998–1999 гг., существенно возрастет количество родителей, которые читают детям перед сном. Это станет не альтернативой обучению детей чтению в школе, но серьезной поддержкой прививаемых там навыков. Аналогично, если люди будут более активно участвовать в общественной жизни на местном уровне, они совместно с полицией смогут заметно сократить проявления антиобщественного поведения. Есть много примеров и из области здравоохранения. Здесь всё, от ожирения до курения, в конечном счете зависит от отдельного человека, поэтому правительственные органы могут пользоваться призывами, мерами поддержки и стимулирования, но не приказами. И этой причины достаточно, чтобы принимать во внимание отношение общества: чем выше оно ценит государственные услуги, тем выше общественная стоимость этих услуг и тем большего прогресса можно будет добиться. Действуя согласованно, центральное правительство способно запустить этот вечный двигатель.

Пример 2: стратегия и расходы

Еще один пример того, как предлагаемые мною реформы могут повысить показатели деятельности правительства, относится к связи между стратегией и расходами. При Блэре разработка стратегии в каждой области сферы государственных услуг осуществлялась в основном силами соответствующего департамента или министерства во взаимодействии с сотрудниками аппарата премьера из отделов политики или стратегического планирования, а иногда – из обоих этих подразделений. Казначейство также законно проявляет серьезный интерес к этому процессу. Результатом становятся довольно бестолковые многосторонние переговоры. Не стоит преувеличивать сложность, ведь при выработке стратегии неоднократно достигались очень хорошие результаты, но никто не станет утверждать (в первую очередь – участники), что такой процесс был наиболее эффективной и стройной системой. Пятилетние стратегические планы, опубликованные в 2004–2005 гг., возможно, и являлись внушительными документами (знаю, что я небеспристрастен), но процесс их подготовки был мучительным и тяжелым.

В тот период основные решения по финансированию принимались каждые два года (1998, 2000, 2002, 2004 гг.); затем разрыв увеличился до трех лет (2007 г.). Процесс бюджетного планирования обычно заключается в том, что департаменты и министерства готовят свои предложения по бюджетному финансированию к декабрю, сводят их к конкретным запросам средств к февралю следующего года, после чего проходят согласования с Казначейством. Представители премьера и Казначейства являются важными участниками этого процесса на его последних этапах, что выливается в довольно бестолковые трехсторонние переговоры или, еще хуже, в три потока двусторонних переговоров, которые отнимают много сил и времени, но все же обычно приводят к здравым договоренностям, публикуемым, как правило, в сопровождении громогласных комментариев Гордона Брауна, адресованных палате представителей, в начале июля того года, когда открывается соответствующий финансовый период. В 2003–2004 гг. процессы разработки стратегии и подготовки государственного бюджета происходили одновременно, но независимо друг от друга, что всех участников совершенно измотало, и, хотя каким-то чудом результаты оказались разумными, никто не считал, что они оптимальны. Вопрос состоит в том, сможет ли правительство добиться лучших результатов, используя мои предложения, и ответить на него, несомненно, можно только положительно. Представим этот процесс в виде следующего графика:

При такой системе министерство или департамент должны разрабатывать стратегический план, а далее – выделять приоритеты, то есть те области, в которых нужно наметить целевые показатели (включающие все пять ключевых элементов, заложенных в определении общественной стоимости, которые были перечислены выше). Затем ведомству следует согласовать характер целевых показателей, но не их конкретные значения. И после этого, когда появится ясность в отношении стратегического плана и приоритетов, можно готовить предложения по бюджетному финансированию с конкретными и реально выполнимыми временными параметрами достижения целевых показателей. Наконец, завершив переговоры и согласования, можно обнародовать размеры финансирования и заключить новые СГУ с конкретными показателями по всем пяти элементам общественной стоимости. КПГУР будет осуществлять наблюдение за этим многосторонним процессом. Постоянный заместитель министра по функциональным показателям и секретарь Казначейства, отвечающий за продуктивность и расходы, будут совместно осуществлять руководство. Сначала главная роль будет принадлежать первому из них, а потом, когда уже будут намечены приоритеты и разработан стратегический план, ведущая роль перейдет ко второму, поскольку далее речь пойдет о расходах бюджетных средств, но, разумеется, отчеты им предстоит готовить совместно, поэтому оба постоянно должны быть в курсе всех дел.

В результате получится единый многосторонний трехгодичный цикл, более качественный продукт – достойный и реально достижимый – более стройного процесса. Клемент Эттли рассматривал, но отверг мысль о департаменте премьер-министра, в то же время он всегда надеялся добиться «большей согласованности правительственного механизма» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 156]). Представленные здесь предложения направлены на то, чтобы добиться именно этого в наше намного более сложное время. Будущим премьер-министрам и министрам финансов было бы намного легче, чем Блэру и Брауну, если бы эти предложения были приняты.

Мое понимание реформы государственной службы

Новому и согласованно действующему центральному правительству потребуется также новое и согласованное во всех своих аспектах представление о том, как реформировать систему государственных услуг. В предшествующих главах я старался наглядно показать, что в течение последнего десятилетия реформы сферы государственных услуг давались весьма непросто. И речь не только о реализации, но и о самой концепции реформы. Именно важнейшие концептуальные вопросы затрагивались во время моих бесед с Блэром об инспектировании, с Гордоном Брауном – о целевых показателях, со многими министрами – об отношении к специалистам. Ну и, разумеется, концепция реформы неразрывно связана с обеспечением реализации преобразований, поскольку недопонимание содержательных основ приводит к неясности руководящих указаний и неразберихе как в департаментах правительства, так и в подразделениях государственной службы за пределами Уайтхолла. Классическим примером тому являются дебаты относительно перераспределения ответственности с привлечением либо потребителей и граждан, либо специалистов.

Блэр часто говорил о скачке в ходе его собственной реформы, когда на первом этапе преобразования шли в основном сверху вниз («Понукаем систему», – говорил он), а потом произошел переход к более устойчивой фазе, когда были созданы квазирыночные отношения и стимулы, обеспечивающие непрерывное совершенствование системы. Параллельно произошел еще один скачок – от первого срока у власти, когда реформы в значительной части правительства еле двигались или не шли вовсе, ко второму сроку, когда, по крайней мере, во внутренней политике, преобразования стали центральным вопросом всей деятельности правительства. Но для понимания этих скачков необходимо оглянуться назад, чтобы разглядеть более всеобъемлющий и значительный перелом в самой сути государства, который сказался на всех развитых странах. Только так можно полностью понять программу Блэра и четко обозначить задачи на будущее, которые предстоит решать премьер-министрам в дальнейшем.

В замечательной книге «The Shield of Achilles» («Меч Ахиллеса»), где анализируется ход истории и предлагаются выводы, актуальные для XXI века, Филип Боббитт утверждает, что после окончания холодной войны сама природа государства вступила в переходный период. В конфликтах, под знаком которых прошел весь XX век, участвовали национальные государства (что понимал Клемент Эттли, а еще лучше – Маргарет Тэтчер). Однако с падением Берлинской стены и распадом коммунистической системы главным фактором, определяющим формирование современного мира, стала глобализация, в результате чего, считает Боббитт, мы стали свидетелями возникновения «рыночного государства, которое в плане обеспечения стабильного состояния мировой экономики находится в зависимости от международных рынков капитала и в меньшей степени от современной многонациональной инфраструктуры бизнеса, вместо того чтобы управлять соответствующими процессами с помощью национальных… политических органов». Такова тенденция, и, поняв ее, Гордон Браун и Эд Боллз передали контроль за процентными ставками Банку Англии. Более того, утверждает Боббитт, «в то время, как национальное государство оправдывало свое существование необходимостью обеспечивать благосостояние народа. рыночное государство предназначено для максимизации возможностей, доступных всем членам общества» [Bobbitt, 2002, p. 229]. Одновременно с переходом от обеспечения благосостояния к предоставлению возможностей, продолжает он, рыночное государство должно перейти от гарантирования прав к гарантированию безопасности, поскольку возникают вызовы, связанные с глобализацией, такие, как «распространение болезней и эпидемий, миграция, терроризм, шпионаж и угрозы окружающей среде» [Bobbitt, 2002, p. 236].

По мере поиска ответов на эти запросы формирующегося глобального рынка, полагает Боббитт, рыночному государству придется значительно повысить свою эффективность, что выразится в росте затрат на его функционирование. Но поскольку глобализация затрудняет возможность взимания повышенных налогов (возникает опасность, что компании и одаренные люди переберутся в другие страны), для минимизации расходов правительствам придется работать меньше, но лучше. Именно поэтому Блэр делает такой акцент на государство максимальных возможностей. Он писал[207]:

Глобализация ведет к глубоким переменам в природе нашего общества. Она заставляет и компании, и каждого человека активизироваться хотя бы ради того, чтобы не оказаться на обочине быстро меняющегося мира: коммерческие операции теперь осуществляются без проволочек, товары с большой скоростью перемещаются на огромные расстояния.

Правительство также подвержено этим переменам. Чтобы не потерять доверия, оно должно радикально изменить собственные взгляды. Технологические инновации, которые движут переменами на глобальном уровне, не просто открыли новые возможности по оказанию услуг, но и повысили ожидания людей относительно того, чего они хотят от тех, кто предоставляет им эти услуги.

Чтобы ответить на эти ожидания, государственные услуги должны соответствовать уровню, к которому уже привыкли потребители, получающие их от других производителей. Для этого ролью государства должен стать не контроль, а предоставление возможностей. Превращение современных государственных услуг в фундамент государства максимальных возможностей, когда политическое руководство обеспечивает стратегическое управление, а не микроменеджмент, требует трансформации того, как мы предоставляем такие услуги.

В своем выступлении на конференции газеты «Guardian», которая была посвящена государственным услугам и состоялась 26–27 января 2006 г., Мэтью Тейлор, бывший в то время ключевой фигурой в окружении премьер-министра, пошел в своих суждениях еще дальше:

Период, в который мы живем, отличается комбинацией двух групп важнейших факторов. Первая группа – это демографические сдвиги: старение населения, массовая миграция и растущее этническое и культурное разнообразие, увеличение занятости женщин и снижение доминирующей роли традиционной семьи. Вторая группа – это тенденции в области ожиданий общества и его отношения к власти: упадок уважения… культура, основанная на приоритете прав… [Такова] взрывоопасная смесь, усугубляемая круглосуточной работой средств массовой информации.

Вот почему требования левых относительно восстановления государственных услуг в том виде, в котором они существовали в эпоху национального государства, не просто непопулярны (не такими уж хорошими были те услуги), но и бесперспективны, ибо назад пути нет.

В таких условиях необходимо разработать концепцию реформы государственных услуг. Чем лучше будущие правительства смогут разъяснить цели, которых надеются добиться, реформируя государственные услуги, и средства, которыми они рассчитывают для этого воспользоваться, тем больше у них шансов на успех. На протяжении большей части эры Блэра правительству, включая и премьер-министра, приходилось и учиться, и работать одновременно. В каком-то смысле данная книга представляет собой отчет об этом обучении. Если, как утверждает Боббитт, мы живем в переходный период (и он развивается с беспрецедентной скоростью), то неудивительно, что правительства многих стран не успевают разрабатывать свои способы адаптации к ситуации. Не вызывает сомнения и то, что во многих странах подходы Блэра рассматриваются с восхищением и восторгом, а Великобритания представляется самой значительной лабораторией для изучения современных мировых веяний в области реформы сферы государственных услуг.

Тем не менее, учитывая опыт, приобретенный за последнее десятилетие, теперь уже можно создать концептуальную модель реформы сферы государственных услуг, которая формализует все то, чему мы научились, послужит руководством для будущих действий и обеспечит их большую ясность (см. рис. 9.2).

Самый очевидный подход к реформированию государственных услуг состоит в том, что на рис. 9.2 обозначено как «Приказы и контроль за их исполнением». Такой командно-административный подход подразумевает реализацию сверху вниз некоей меры, которую решает провести правительство. В настоящей книге встречаются различные примеры такого подхода, в том числе повышение успеваемости по чтению, письму и арифметике в начальной школе и сокращение времени ожидания обслуживания в медицинских учреждениях. Командно-административный подход сейчас модно критиковать, ведь его не любят специалисты, которым – в большинстве – не нравится, когда правительство указывает им, что нужно делать; кроме того, считается, что невозможно обеспечить «устойчивость» такого подхода.

Рис. 9.2. Концептуальная модель реформы сферы государственных услуг

Однако фактически в некоторых обстоятельствах это самый правильный подход; например, в тех случаях, когда государственная услуга оказывается недостаточно полной либо качественной или имеется срочная необходимость обеспечить некие приоритеты. Однако если правительство решает прибегнуть к данному подходу, очень важно, чтобы его реализация была превосходной. Без лишних слов ясно, что недостаточно хорошее осуществление командно-контрольного подхода равно катастрофе. На самом деле, как в случае с успеваемостью, так и с продолжительностью ожидания медицинского обслуживания, качество услуг было низким, а приоритетность их улучшения – высокой, и правительство справилось с задачей очень неплохо, хотя и не без ошибок, конечно. В обоих случаях исполнение услуг было значительно улучшено за очень короткое время. Но правда и то, что такой подход требует огромного внимания со стороны представителей всех служб и ведомств, которые связаны с его реализацией; только при напряжении сил на всех уровнях результаты могут быть устойчивыми, что подтверждают приведенные примеры. В выступлении перед Кабинетом министров в декабре 2004 г. я говорил, что хорошее осуществление командно-административного подхода может очень быстро перевести услугу из разряда «ужасная» в разряд «удовлетворительная», и это крупное достижение, но недостаточно высокое, поскольку общественность не бывает довольна удовлетворительной услугой и хочет, чтобы она была хорошей или отличной. Однако командно-административный метод не способен обеспечить качество на уровне «хорошо» или «отлично», поскольку, как выразился руководитель школьной системы Нью-Йорка Джоэль Кляйн, «приказом невозможно обеспечить совершенство, ему нужна свобода развития».

Стремясь именно к этому, особенно в том, что касается национальной системы здравоохранения, Тони Блэр обратился ко второй парадигме – квазирынку. Абсолютно понятны аргументы в пользу привнесения сил, подобных рыночным, в сферу государственных услуг: населению нравится возможность иметь выбор, а конкуренция подгоняет рост производительности, и если это работает в других секторах экономики, то почему бы не использовать ее в сфере государственных услуг? Более того, полагает Джулиан Легранд, как бы ни были привержены своему делу специалисты, «они никогда не будут беспокоиться об интересах потребителей больше, чем сами потребители» [Le Grand, 2003, p. 81]. Предоставление потребителю возможности диктовать условия несет правительству преимущества, которые не только включают более высокие показатели работы, удовлетворенности потребителей и производительности, но и содержат потенциал обеспечения постоянного самосовершенствования системы, а это значит, что ее больше не надо подгонять («понукать», – сказал бы Блэр), как это происходит при использовании командно-административного метода. Однажды в разговоре со мной Блэр сказал: «Инновации должны генерироваться самоподдерживаемой системой».

Вариант с квазирынком хорошо срабатывает во многих ситуациях, но для него необходимы определенные условия. Потребители услуги должны иметь возможность осуществлять выбор, как, например, это и происходит в большинстве областей образования и медицинского обслуживания. Полезно и разнообразие предложений, например в том, что касается особенностей школьной культуры или специализации; важно, чтобы появились различные конкурирующие между собой поставщики. Главное – квазирынки, как и настоящие рынки, не благоприятствуют равноправному доступу к услуге, однако именно равноправие является самым желательным результатом. По этой причине в первую очередь модель, использующая квазирынки, подразумевает мнимость свободного товарооборота; такие рынки не становятся настоящими. Поэтому в реформах образования и медицинского обслуживания Блэра цена (операции или места в школе, например) фиксируется не законами спроса и предложения, а правительством. Более того, есть все основания полагать, что если квазирынки должны предоставлять равноправие доступа, то правительствам следует осуществлять регулирование и вмешательство в большей степени, чем в случае с настоящими рынками. В школьной реформе, например, правительство строго ограничило выбор на основе академических способностей, поскольку, как показала практика, он подрывал равноправие доступа. В сфере здравоохранения правительство предоставляло помощь и рекомендации пациентам, направленные на то, чтобы те, кто нуждается в опеке, или люди с низкими доходами могли осуществить свое право на выбор. Такая комбинация возможностей рынка и основанного на фактических условиях регулирования имеет целью воспользоваться преимуществами рынка (инновациями и повышением продуктивности) при сохранении равного доступа и других ценностей, занимающих главное место в сфере государственных услуг. Блэр как-то объяснил мне, что фундаментальная проблема во всех дебатах по поводу государственных услуг состоит в следующем:

Люди не понимают особенностей продукта, который они получают в виде государственной услуги, и культуры его предоставления, а также системы управления государственными услугами, которая фактически идентична управлению в бизнесе и [где]… важнейшую роль играют лучшие образцы практики ведения бизнеса. Поэтому, с одной стороны, Государственная служба здравоохранения руководствуется общественными ценностями, а с другой – является бизнесом.

Третья парадигма реформирования сферы государственных услуг – комбинация децентрализации и прозрачности. Они необходимы, поскольку есть такие отрасли государственных услуг и такие обстоятельства, в которых нежелательны как командно-административный подход, так и квазирынки. Именно поэтому Гордон Браун в своем важном выступлении в феврале 2003 г. в Фонде социального рынка (Social Market Foundation)[208] подчеркнул необходимость «нерыночных и некомандных моделей в реформе государственных услуг». Там, где у граждан нет возможности осуществлять выбор, например, в сфере деятельности полиции, тюремной и судебной систем, невозможно создание квазирынков. Пионером в осуществлении децентрализации и прозрачности стало Полицейское управление Нью-Йорка, где ответственность за осуществление деятельности и ресурсы были децентрализованы, и их передали начальникам полицейских участков; была также обеспечена прозрачность – еженедельно публиковались данные о преступности в каждом участке. Начальники полицейских участков отвечали за свою работу перед начальником полиции Нью-Йорка. Эта модель может найти и более широкое применение, ее влияние прослеживается, например, в реформе нашей полиции и судебной системы. В свете реформы системы государственных расходов Гордона Брауна, в ходе которой была децентрализована ответственность за формирование бюджетов и расходование средств на трехлетний период, децентрализация и прозрачность имеют в Великобритании хорошие перспективы. Как и квазирынки, такой подход обеспечивает руководителям на низшем уровне свободу действия, но одновременно возлагает на них и ответственность за их действия. В данном случае возможен субподряд (как и в квазирыночной модели). Например, известны случаи организации небольшого числа частных тюрем и частных органов управления народным образованием. Благодаря субподряду произошло улучшение работы всей системы. Иными словами, благотворное конкурентное давление можно создать и там, где нет места индивидуальному выбору.

Я не случайно назвал парадигмами эти три подхода к реформам. Теоретически они являются различными моделями. На практике же в каждой сфере государственных услуг можно использовать их комбинацию. Так, например, в школьной системе плохо работающие учебные учреждения необходимо совершенствовать по настоянию правительства (командно-административный метод), родители могут осуществлять выбор, а средства распределяются в соответствии с их предпочтениями (квазирынок), причем финансирование осуществляется на уровне отдельных школ, у директоров имеются существенные полномочия, а результаты их деятельности доводятся до сведения общественности (децентрализация и прозрачность). Но ключом к изменениям является знание всех этих парадигм и возможность их комбинирования теми, кто осуществляет реформу всей системы.

Теперь рассмотрим три ключевые функции реформатора, обозначенные в нижней части рис. 9.2. Независимо от выбранной парадигмы (или комбинации парадигм) осуществление всех трех функций необходимо, и избежать этого нельзя. Первая функция связана с возможностями, способностями и культурой системы. Например, на уровне отдельной больницы невозможно обеспечить постоянное обновление кадров хорошими врачами и сестрами; невозможно обеспечить и общую программу строительства больниц; невозможно создать систему законодательства, которой руководствовались бы врачи в своей деятельности, и сформировать определенный порядок отношений между медиками, государством и обществом. Все это по силам только правительству, хотя консультации со всеми заинтересованными группами необходимы. То же самое можно сказать об образовании и охране общественного порядка.

Вторая функция связана с управлением эффективностью системы в целом. Хотя каждая больница отвечает за собственные показатели работы, она не может поставить цели всей системе, решить, как измерить ход продвижения к этим целям и какие данные об этом обнародовать. Она не может решить, кто, как и когда должен вмешаться, если показатели деятельности отдельной больницы падают ниже установленных стандартов. Опять-таки только правительство может решать такие вопросы, и это тоже относится ко всем сферам государственных услуг.

Третья функция связана с тем, что в каждой сфере государственных услуг и во всей системе государственных услуг в целом необходимы стратегическое руководство и планирование. Нужно анализировать и понимать перспективы будущего развития; необходимо установить, какие этапы реформы осуществлять и в какой последовательности, а также знать, как обеспечивать результативность; кроме того, ценности, которые могут поддерживать реформу, должны быть ясно сформулированы и защищены. И это тоже может сделать только правительство. В реформированном по предложенной здесь мною модели центральном правительстве каждые департамент или министерство должны выполнять эти ключевые функции в пределах своей сферы ответственности. Новое Казначейство и ДПМК обеспечивали бы их решение на уровне всей системы государственных услуг в целом, а политическое руководство и управление всеми тремя функциями осуществлялись бы премьер-министром и новым Комитетом по политике в сфере государственных услуг и расходам (КПГУР).

Нельзя недооценивать это последнее положение. Реформа государственных услуг всегда имеет ярко выраженную политическую направленность, что совершенно ясно из всей истории послевоенной эпохи. Поэтому для успеха реформы требуется успешное политическое управление. Снова процитирую Блэра, сказавшего мне однажды:

Не надо думать, что можно просто родить удачный замысел, не затронув интересы различных групп общества, и воплотить этот замысел без их поддержки… Не отступайте от того, что считаете правильным, потому что в конце концов все равно придется к этому вернуться. Никогда не надо думать, что всю систему следует поменять за один день, вместо того чтобы эмпирическим путем постепенно. находить аргументы в пользу предлагаемых вами программ по изменению системы. Другими словами, думаю, что нужно действовать шаг за шагом.

Блэр часто ссылался на трудовое законодательство Маргарет Тэтчер. Мои предложения, изложенные здесь, помогли бы упрочить коллективную разработку политической стратегии и управление ее реализацией.

Выше я неоднократно оговаривался, что, поскольку речь идет о переходном периоде, описанные парадигмы не настолько ясны, как хотелось бы, да и роль центрального правительства не так четко обозначена, как должно. Более того, центральное правительство и отдельные министерства и департаменты не наделены способностью решать важные задачи; их никто, кроме правительства, решать не может. В результате происходят ошибки, и некоторые из них отражены на рис. 9.3. Достижение успеха в будущем зависит от того, насколько будут учтены эти ошибки и смогут ли их избежать.

Если новый премьер-министр осуществит предложенные здесь реформы, сделает выводы из тяжелых уроков прошедшего десятилетия на основе откровенного и честного анализа, можно будет добиться изменения в качестве работы как всей системы государственных услуг, так и правительства в целом. Это даст основу и стимул для фундаментальной реформы всей системы государственной службы в соответствии со сделанными здесь предложениями. Тогда наследием Блэра окажутся не только существенные достижения, обрисованные в главе 8, но и сам аппарат государственного управления, а также опыт и практика, которые послужат базой для новых шагов вперед в улучшении качества работы.

Выводы

В данной главе показано, насколько увеличился объем обязанностей премьер-министра и как резко возросли требования к тому, кто занимает эту должность. Я утверждаю: вопреки многому из того, что говорится по поводу полномочий премьер-министра, их следует не сокращать, а усиливать. В конце главы я предложил план того, как это можно осуществить в сфере государственных услуг. Не стану настаивать на всех своих предложениях; к тому же, как отмечено выше, я считаю, что при формировании новых структур необходимо принимать во внимание индивидуальные особенности конкретных людей, входящих в них. Признаю, что каждый, кто займет пост премьер-министра, будет сам решать, как ему быть.

Рис. 9.3. Распространенные ошибки при осуществлении крупномасштабной системной реформы

Как заметил Гарольд Уилсон, «пост премьера – это творение того, кто занимает эту должность в данный момент» [Hennessy, 2000, p. 54]. И это правильно. Я старался лишь убедительно представить конкретную картину того, как в отношении только государственных услуг можно изменить и улучшить работу премьер-министра, усилив его возможности по осуществлению своих полномочий. Каждый, кто имеет намерение занять пост премьера, должен всерьез задуматься над тем, как выполнять все многочисленные обязательства, которые накладывает эта должность. Я изложил здесь в дискуссионном порядке некоторые свои соображения по важным, как мне представляется, вопросам для будущих премьер-министров и их советников, да и всех заинтересованных граждан (ведь каждый из нас заинтересован в том, чтобы премьер-министр и правительство действовали эффективно). И последнее. Я верю в то, что мои предложения пойдут на пользу не только премьер-министру, но также и канцлеру, и кабинету, и высшим государственным служащим. Как же получается, что все выигрывают и никто ничего не теряет? Это не совсем так, каждый в некоторой степени теряет автономию. Например, Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг была в высшей степени автономной и пользовалась этим на благо дела, но все мы, ее сотрудники, согласились бы уступить часть своей автономии ради более согласованной работы ДПМК. Однако это не самое главное. В соответствии с моими предложениями значительно большее число участников процесса выиграет, чем проиграет, по той простой, но веской причине, что полномочия, предоставленные одним, не лишают власти других. Укрепление же важных полномочий как на политическом, так и на административном уровне в соответствии с моими предложениями усилит правительство, что позволит повысить скорость, качество и результативность реализации реформ. Хорошие взаимоотношения, как показал пример нашей Группы, обладают алхимическим свойством превращать простой металл в золото. Главное – это хорошие взаимоотношения и рутинные процедуры.