Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании Барбер Майкл

Однако необходимо сделать оговорку. Новый порядок не умаляет важности работы ответственных за соответствующие участки сотрудников центральных органов по планированию, формированию цепочек и траекторий обеспечения реализации реформ, а также прочих элементов науки о достижении результатов. Напротив, такая работа станет еще важнее, ведь центральным органам необходимо постоянно получать информацию в режиме реального времени, чтобы дать свободу тем, кто добивается результатов, и для вмешательства там, где возникают проблемы. В первом издании я утверждал, что следующий этап реформ (в данном случае речь идет об обеспечении децентрализации и прозрачности) состоит не в ликвидации контроля и ослаблении внимания к тому, насколько хорошо происходит достижение результатов. Нет, он состоит в налаживании более плодотворных отношений между разными органами, чтобы результаты реформ осуществлялись лучше, эффективнее и по возможности скорее.

Еще одна система отношений, которой, как утверждают критики, я уделил недостаточно внимания, – это взаимодействие между правительственными органами и сообществами специалистов. В знаменитом блюзе поется: «If you’re so smart, how come you ain’t rich?» («Если ты так умен, то почему же ты небогат?»[213]). Похожий вопрос по следам первого издания этой книги задают и мне: «Если правительство все так хорошо сделало для государственных служащих, то чем же они недовольны?»

Хотя это вовсе не относится ко всем специалистам, занятым в системе государственной службы, несомненно, недовольство в их среде имеет место. Это видно из опросов врачей и других государственных служащих[214], это же подтверждают и заголовки газет. Я был поражен глубиной этих чувств, найдя однажды записку, вложенную в рождественскую открытку (так делают в некоторых семьях). Вслед за перечислением достижений детей и расточения им похвал в этой записке говорилось о том, как прошел год у матери семейства, которая работает врачом-терапевтом. И эта часть записки напоминала политическую листовку, составленную студентом левацких убеждений: «Безобразие… какое политическое и прочее давление оказывает в наше время правительство на врачей!.Почему политикам удается вводить многоэтажные бюрократические процедуры. вместо того, чтобы помочь тем, кто занимается настоящим делом для людей?»

Хотя письмо это было написано накануне Рождества, в сезон добрых чувств, в нем ни слова не говорилось о том, что терапевты в Великобритании – одни из самых высокооплачиваемых докторов в Европе. Возможно, рост заработной платы не смог «помочь тем, кто занимается настоящим делом для людей». Но модернизация тысяч приемных кабинетов терапевтов? А крупнейшие инвестиции в подготовку врачей, медицинские технологии и лекарства? Возможности повышения квалификации и специализации, предоставляемые терапевтам? Передача многих функций от больниц врачам, осуществляющим прием в поликлиниках? Увеличение количества медицинских сестер, работающих с терапевтами? Это все не помощь? Конечно, если политики создают проблемы, как утверждает автор приведенного письма, то можно было бы ожидать, что терапевты выберут приватизацию как простейший выход, но ведь они этого не делают. В жалобах автора рождественского письма ничего не сказано о сути проводимой политики, там есть лишь смутное желание, чтобы врачей-терапевтов оставили в покое, и тогда у них все будет хорошо. Фактически это равносильно возгласу: «Дайте нам денег и не лезьте!» Проблема заключается в том, что это уже пробовали сделать, но ничего не вышло. Тогда все замечательные профессиональные сообщества, некогда отличавшиеся отличной самоорганизацией, превратились в группы, основанные на эгоистических интересах, альтруисты стали монополистами. Именно поэтому и Тони Блэр, и Гордон Браун активно привлекали альтернативные организации к оказанию медицинских услуг. Например, только удобством врачей (и, пожалуй, больше ничем) можно объяснить то обстоятельство, что практически невозможно отыскать кабинет терапевта, который работал бы по вечерам или в выходные дни (в то время как ветеринары, лечащие наших собак, зависят от того, насколько ими довольны потребители, и работают каждый вечер до половины восьмого, а также по субботам и воскресеньям)[215].

Подобное положение было неприемлемо, но у нас в стране большинство людей выступают против приватизации медицинских услуг (и правильно делают), потому что в этом случае не будет обеспечено одинаковое качество медицинской помощи для всех, чего граждане Великобритании ожидают от сферы государственных услуг. Поэтому считается необходимой такая реформа системы государственной службы, которая обеспечила бы прозрачность, децентрализацию, возможность выбора для пациента и наличие альтернативных организаций, предоставляющих аналогичные услуги. Несомненно, правительственные органы будут совершать ошибки в процессе проведения такой реформы, но услуги терапевтов уже существенно улучшились за последнее десятилетие, причем легче стало не только пациентам, но и самим врачам, и тем, кто им ассистирует. Произошло это благодаря усилиям государственных органов, а не вопреки им. Данное обстоятельство не в состоянии оспорить ни один человек, знакомый с реальными фактами. Однако проблема, обозначенная критиками первого издания этой книги, таким образом не решается, и многие специалисты, занятые в системе государственных услуг, по-прежнему испытывают глубокую неудовлетворенность. (Лишний раз я в этом убедился, когда был на очередном профилактическом осмотре у терапевта. «Разве сейчас терапевтам не лучше, чем когда бы то ни было?» – спросил я и немедленно получил отрицательный ответ!) Внезапно мне стал понятен смысл известной реплики Гарри Трумэна: «Я никогда не ругаю их [народ. – М. Б.].Я просто говорю им правду, а они думают, что я их ругаю».

Итак, несмотря на различные усовершенствования и инвестиции, очевидно, что в данной сфере имеется серьезная проблема взаимоотношений. Для правительства это не может не быть болезненным, поскольку кредит доверия терапевту или учителю всегда выше, чем министру или чиновнику. Если специалисты утверждают, что реформы не работают, люди им, скорее всего, поверят. Также эта проблема болезненна и для специалистов, поскольку они испытывают явно меньшее удовлетворение от работы, чем могли бы. Убеждая людей в том, что реформы не работают, они подрывают долгосрочные перспективы полного бюджетного финансирования системы государственных услуг. Но главное – эта проблема отражается на гражданах, поскольку, даже если качество услуг не страдает, хотя в отдельных случаях этого нельзя исключить, люди неизбежно испытывают сомнения в происходящем, в том числе в правильности реформирования услуг, на что идут их налоги. Где же корни этой проблемы?

Отчасти ответ на этот вопрос связан с процессами глобализации и технического прогресса, в результате которых происходят повсеместные изменения в сфере услуг. Люди, занятые, например, в сфере массовой информации и коммуникации, в финансовых услугах, в последние 15–20 лет столкнулись с радикальной трансформацией своей профессиональной деятельности и тех организаций, в которых они работают. Это относится и к специалистам, занятым в частном секторе, например, к архитекторам, бухгалтерам или банкирам, у которых полностью изменились методы работы. Глобализация и технический прогресс оказывают не меньшее влияние, чем на частные услуги, и на услуги в области образования, здравоохранения и охраны общественного порядка, относящиеся к государственному сектору. Вся разница заключается в том, что в системе государственных услуг инициатива перемен неизбежно (ведь речь идет о государственном секторе) исходит от правительства. Когда правительство настаивает на том, чтобы учителя добивались «мирового уровня», оно ссылается на те требования, которые предъявляются к иным услугам на мировом рынке. Когда доктора с трудом осваивают нововведения в медицине, являющиеся результатом технического прогресса, они делают то же, что и специалисты в других областях, которые вынуждены осваивать нововведения, поскольку их принуждает к этому рынок. Когда полицейские пытаются совладать с ростом организованной преступности, они, как и бизнесмены во всем мире, пытаются не отстать от бесконечного инновационного процесса (правда, в данном случае им приходится иметь дело с тем, что является аморальным и противозаконным). То же можно сказать и о службах безопасности.

Бывший министр внутренних дел Чарлз Кларк о том же пишет в одной из глав книги «Public Matters», утверждая, что, в числе прочего, научные и технологические инновации, влиятельные и уверенные в себе потребители и растущая обеспокоенность профессиональными стандартами, особенно после чудовищных преступлений Гарольда Шипмана[216] и Иана Хантли[217], привели к радикальным изменениям правил игры и к усилению недоверия между правительством и специалистами [Clarke, 2007]. Поэтому, когда специалисты, занятые в системе государственных услуг, жалуются, что правительство настаивает на слишком серьезных переменах, зачастую эти изменения на самом деле вызываются значительно более масштабными причинами, хотя нередко и скрытыми от глаз широкой общественности. Это не оправдывает ни излишние меры, инициируемые правительством, ни совершаемые им ошибки, но независимо от того, какая партия находится у власти, помогает объяснить, почему правительство обычно настаивает на переменах, в то время как специалисты из сферы государственных услуг жалуются на перегрузку. Тем не менее, хотя на самом деле за последние 20 лет в сфере государственных услуг произошли значительные преобразования, нельзя сказать, что эти перемены масштабнее, чем в других областях; пожалуй, в целом они даже менее существенны. Вот такой пример: одно из самых серьезных различий между государственным сектором и частным – это отношение к потребителю, но специалисты в государственном секторе все еще относятся к тому, что у них есть клиенты, как к чему-то само собой разумеющемуся и ждут от них благодарности, в то время как в частном секторе мало кто из специалистов может позволить себе такой характер поведения.

Еще пример. В наш век общедоступной информации многие, воспользовавшись Интернетом, могут до определенной степени заниматься самообразованием, самолечением и оказывать себе самостоятельные юридические услуги. В таких обстоятельствах специалисту, когда-то пользовавшемуся авторитетом благодаря своим специальным познаниям, недолго почувствовать себя в опасности и занять оборонительное положение, хотя на самом деле (в перспективе) существование большого числа хорошо информированных людей и потребителей – великое благо. Недавно я столкнулся со случаем, когда хозяин собаки, засомневавшись в диагнозе ветеринара, пошарил в Интернете, пришел к иному выводу и настоял на том, чтобы ветеринар сделал нужный анализ. Первые слова позвонившего для того, чтобы сообщить результаты анализа, ветеринара были отнюдь не оборонительными, он сказал: «Поздравляю, Ваш диагноз оказался верным». За сим последовали рекомендации по лечению. Ветеринар строил свои отношения с клиентом конструктивно. Имеются также и новые данные о том, что в некоторых случаях компьютер с хорошей программой может поставить диагноз лучше, чем врач (см. [Gladwell, 2005]). Несомненно, такая тенденция будет только усиливаться. Это можно воспринимать как угрозу, но лучше считать шансом не только для усовершенствования диагностики, но и для предоставления врачам большего времени на лечение пациентов, а пациентам – для активного участия в выполнении медицинских предписаний, потому что именно в этом никакой компьютер не сравнится с врачом.

Обратимся к численным показателям. Большинство знакомых мне учителей и директоров школ не любят сравнительные аналитические таблицы, но мы живем в эпоху глобальных средств массовой коммуникации и свободы информации. Проректоры университетов тоже не любят сравнительные аналитические таблицы, да правительство и не публикует такого рода данные по высшему образованию. Зато их публикуют газета «Тimes», студенческие сайты и некоторые другие источники глобальной Сети. Недавно я был в Берлине и на первой странице главной газеты города увидел заголовок статьи, посвященной сайту, на котором школьники могли участвовать в рейтинговом голосовании, касающемся всех учителей города. Во Франции экономист Жак Аттали включил предложение о том, чтобы ученики могли вести рейтинг учителей, в важный официальный документ. Данные о корпорациях никому не удается скрыть. Более того, гражданам и клиентам все это нравится, поэтому никто не согласится это прекратить. Соответственно единственный вопрос, стоящий перед директорами школ в нашей стране, касается их предпочтений. Чему они готовы отдать преимущество – подготовке и публикации правительственными органами надежных данных о работе школ (в этом случае можно поддерживать постоянный диалог о том, какие данные предавать гласности и как их представлять) или публикации данных каким-нибудь крупным средством массовой информации (в этом случае никакого диалога не предполагается)?

На данное соображение мне хотелось бы обратить внимание, потому что я считаю основным источником недовольства специалистов, занятых на государственной службе, стрессы, вызванные необходимостью отчитываться за свою работу, а также быстрые перемены. Но оба этих фактора на самом деле исходят не от правительства, а от глобализации и технического прогресса. Когда правительство совершает ошибки или заболевает чрезмерной активностью и инициативностью, оно усугубляет эти проблемы, и, конечно, государство оказывает огромное влияние на действие отмеченных сил в случае, когда, например, принимается решение о том, кого назначить инспектором и какие функции этот инспектор должен иметь. Поэтому, разумеется, государственные органы несут огромную ответственность за происходящее. Однако, не поняв общие причины, мы ни за что не распутаем сложный клубок взаимоотношений государственных органов и специалистов.

Неужели автор того рождественского письма действительно считает, что какое-либо правительство, оказавшись у власти, может просто дать ей деньги и исчезнуть из поля ее зрения? Конечно, такого не будет. Таким образом, центральный вопрос, являющийся и ключевой темой данной книги (помимо полномочий государственных органов), касается того, как выстроить более конструктивные отношения между государственными органами и специалистами, занятыми на государственной службе, с тем чтобы у них сформировалось более глубокое понимание не только позиций друг друга, но и внешних условий в целом и тех фундаментальных сил, которые преобразуют наш общий мир и воздействуют на систему государственных услуг. Именно этого не хватало в первом издании настоящей книги. Как могло бы выглядеть такое новое взаимоотношение этих сторон?

На первом – смелом и в целом успешном – этапе реформы образования (1997–1999 гг.), который описан в главе 1, была сделана классическая ошибка в том, что касается специалистов в этой области. Такие ошибки гуру по менеджменту Джон Коттер из Гарварда характеризовал как «отставание пропаганды видения будущего в 10, 100 и более раз»[218] (см. главу 3). Да, мы подготовили Белую книгу, которую все нашли весьма амбициозной, и информировали о содержащихся в ней планах общественность. Мы проводили широкие консультации во время подготовки этого документа. Мы разослали тысячи страниц рекомендаций и правил по всем вопросам – от самых мелких проблем в руководстве школами (маловажная информация) до таких серьезных, как последовательность преподавания правил чтения и письма (очень важная информация). Министры, их заместители и я все время посещали школы (это считалось важной инновацией). Менее инновационно настроенные заместители министра все время выступали с речами. Я и сам часто это делал. Одним словом, нас нельзя упрекнуть в недостатке старания.

Одновременно с этими усилиями по контактам непосредственно с людьми, работающими в школах, мы вели активную кампанию в прессе, адресованную в первую очередь родителям и налогоплательщикам, но не учителям. Наша основная мысль состояла в том, что на тот момент школы работали недостаточно хорошо, но все недостатки будут активно корректироваться, плохие школы будут закрываться, и Крис Вудхед, главный инспектор, чья деятельность вызывала много разногласий, на самом деле прав (в основном). Доводы были услышаны и в основном положительно восприняты родителями и налогоплательщиками. Ошибка же была очень простой и очевидной: учителя прочитали «Daily Mail» или «Guardian» и четко услышали то, что мы старались донести до родителей и налогоплательщиков. Они не читали правительственные документы и рекомендации, которые мы рассылали в школы, поэтому практически не разобрались в нашей стратегии. Результат? Учителя запутались и даже обиделись. Неудивительно, что, когда я приезжал в школы, чаще всего мне говорили: «Вы, Майкл, может быть, и считаете, что есть какая-то стратегия. А мы думаем, что происходит одна гадость за другой… И, кстати, мы не любим ни бюрократов, ни сравнительные таблицы».

Мы достаточно рано поняли эту проблему, чтобы вовремя на нее отреагировать, и радикально сократили количество направляемых в школы документов, но явно не сумели внятно донести свое представление о стратегических задачах, что считает необходимым Коттер. Нам стало очевидно: для этого нужны посредники. Правительство не может поддерживать прямые контакты со всеми учителями, которых 4000. И тогда мы сосредоточились на директорах. В целом руководители начальных школ остались довольны тем, как мы представили им задачи в области грамотности и математики. С 1998 г. мы стали проводить крупную ежегодную конференцию по грамотности, участвовать в которой должны были все вновь назначенные директоры в стране. Бенджамин Зандер, замечательный дирижер Бостонского филармонического оркестра, поведал им удивительную историю о преображении музыкантов. Они удивили сами себя (они же были британцами!), когда не только хором исполнили оду «К радости» Бетховена, но и получили от этого удовольствие. Потом, в сентябре 2000 г., мы организовали пропагандистскую поездку по всей стране: пять городов за пять дней, 500 директоров в каждом городе. Это было похоже на гастрольную поездку. Мы объясняли стратегические цели и средства их достижения и горячо спорили о них с весьма заинтересованными людьми, которых просили ответить, воспользовавшись интерактивными методами, на вопрос о том, что самое плохое они усмотрели в нашем подходе (система найма и бюрократия, как оказалось), а также о том, как должна дальше развиваться наша стратегия. Эти мероприятия стали огромным шагом вперед и получили высокую оценку всех, кто в них участвовал. Но теперь вернемся к соображению Коттера. Эти мероприятия стали самой крупной акцией по прямому контакту с аудиторией, когда-либо проведенной Министерством образования. Тем не менее за ту неделю участие в наших мероприятиях приняли не более 10 % директоров страны. Остальные по-прежнему читали «Daily Mail» и «Guardian».

Да, мы добились прогресса, но этого было недостаточно. В начальной школе, по крайней мере, все понимали, что грамотность и умение считать – это приоритетные задачи. Но и тут нам не удалось достаточно четко передать этическую задачу. Многие директоры начальных школ полагали, что речь шла только об исполнении поставленной правительством задачи. Мы считали, что речь идет о построении более справедливого и достойного общества. При этом одна ошибка, сама по себе тривиальная, могла погубить все наши усилия. Например, как-то в декабре я решил, что нам нужно сделать плакат для каждого класса и учительской в начальных школах с перечислением 10 главных задач, решение которых за период с января по май могло бы помочь добиться успеха на ключевом этапе подготовки к тестам по английскому языку и математике. Одобрив проекты плакатов, я ушел в отпуск, а вернувшись в начале января, обнаружил на своем кресле поистине незабываемую записку. «Майкл, хорошая новость, – говорилось в ней, – плакаты разосланы. Новость похуже: в них было несколько опечаток». И вывод: «Но ничего, думаем, никто их не заметит». Я ужаснулся: 19 тыс. начальных школ; 190 тыс. учителей начальных классов, не говоря уже о 3,5 млн остроглазых учеников, у которых как раз улучшилось правописание… И никто ничего не заметит? Да это окажется на первых страницах самых популярных газет на следующий же день!

И я оказался прав. Но к тому времени мы заново напечатали плакат, исправив все ошибки. Мне пришлось только направить письмо с извинением всем директорам начальных школ в стране и пережить 10 неприятных минут при встрече с моим новым другом Дэвидом Бланкеттом. Подумав, мы нашли светлую сторону в этой истории: по крайней мере, наличие опечаток привело к тому, что многие действительно прочитали те плакаты. Суть заключается вот в чем: хотя эти импровизированные попытки установить контакты были несравненно более масштабными, чем все то, что делалось правительственными органами раньше, их все равно было мало.

Необходимы были более краткие, более ясные и более запоминающиеся лозунги, которые сразу вызывали бы отклик; нужно было посвятить больше времени встречам на местах, меньше отвлекаться, постоянно поддерживать неформальные контакты и иметь больше посредников – не только директоров, но, возможно, и представителей районных отделов образования, руководителей педагогических факультетов. Далеко не все согласились бы с нами, но нам следовало добиться того, чтобы они, по крайней мере, поняли нас. Постоянный заместитель министра здравоохранения Найджел Крисп (2000–2005 гг.) действительно проводил ежемесячные встречи с 200 ведущими руководителями Государственной службы здравоохранения, а четыре раза в год встречался с 600 ведущими руководителями как раз для того, чтобы избежать неясностей.

Я уделил немало внимания связям с общественностью в ходе образовательной реформы, чтобы подчеркнуть более общее положение: не следует жалеть сил и времени на установление эффективных связей между специалистами и правительственными органами. Более того, такие связи должны быть двусторонними (как во время наших «гастролей» в 2000 г.) и постоянными. Пишу это и сам себе задаю вопросы, которые не дают мне покоя. Многие направления политики в 1997–2000 гг. имели характер шоковой терапии. Мы решили вывести систему из положения комфортного равновесия и добиться реальных результатов. В значительной степени это удалось. Но могли ли мы добиться того же, воспользовавшись иными подходами, сделав с самого начала более значительные (и неизбежно более продолжительные) инвестиции в наведение коммуникационных мостов? Не потеряли ли бы мы в этом случае время и энергию, не стесалось бы острие нашей политики?

Скажем иначе. После использования шоковой терапии следует ли удивляться острому недовольству? Это возвращает меня к мысли о команде, или коалиции, руководителей-единомышленников. Конечно, хорошо, когда такая небольшая группа стоит во главе перемен, знает, что и как делать. Но со временем состав такой команды должен расшириться. Именно поэтому мы с Майклом Фулланом обсуждали вопрос об увеличении численности группы лидеров: команде руководителей следует оставаться во главе, но эти люди должны непрерывно и осознанно создавать потенциал для проведения своей политики во всех подразделениях структуры, в которой они работают. При проведении реформы системы образования в провинции Онтарио, где Фуллан является советником, так и сделали.

Во время второго срока правления Блэра Эстелл Моррис, а за ней Чарлз Кларк и Дэвид Милибанд осуществили формирование социального партнерства с лидерами учителей: в обмен на привлечение их к формированию политики в области образования профсоюзы учителей (все, за единственным исключением) согласились с более гибким подходом к методам работы учителя. Это может стать стартовой площадкой для чего-то значительно более радикального: представьте совместное заявление о том, что правительство и учителя будут сообща стремиться к достижению лучших в мире стандартов работы школ, и четкое определение таких стандартов. При этом обе стороны несут ответственность за то, что эта цель будет достигнута. Представьте также, что в результате переговоров между Британской медицинской ассоциацией и правительством о контрактах врачей-терапевтов на 2002–2003 гг. начальной точкой стал бы анализ того, какие изменения необходимы, чтобы здравоохранение в Великобритании достигло лучших в мире стандартов. Вообразите, что обе стороны пользуются одной и той же базой данных при ведении таких переговоров и ставят во главу угла интересы граждан, а не просто стремятся заключить сделку. Тут я подхожу к следующему пункту моих рассуждений. Следует не просто добиться лучшей коммуникации, но общего для всей сферы государственных услуг понимания того, что необходимо для их улучшения и достижения мировых стандартов, а также для общей целеустремленности и преданности делу, особенно принимая во внимание огромные инвестиции, сделанные за прошедшее десятилетие (и все еще продолжающиеся, хотя и не так массированно, в текущем десятилетии). Для осуществления этого потребуются смелые лидеры, причем не только в государственных органах, но и среди специалистов. Найдутся ли они? Посмотрим. Но альтернативой могут стать недовольство, конфликты, низкое качество работы, отказ от системы государственных услуг всех, кто может позволить себе выбор, В результате мы будем иметь плохие государственные услуги для бедных (см. главу 4). Поэтому, вероятно, попробовать стоит.

В этой последней главе я хочу представить концепцию структуры, которая может стать базой для стабильного взаимопонимания между государственными органами и специалистами. Взаимопонимание это базируется на том, что характер реформ, а соответственно природа отношений между специалистами и государством должны преображаться и модифицироваться по мере совершенствования государственных услуг.

Начальной точкой является клинообразная диаграмма, представленная на рис. 6.2, а здесь скопированная для удобства читателя (см. рис. PS.1).

Эта приблизительная схема демонстрирует, что положение дел может находиться в четырех состояниях – ужасном, удовлетворительном, хорошем и отличном. Что касается реформы, на ней представлены три фазы, или переходных состояния, а именно:

• от ужасного к удовлетворительному;

• от удовлетворительного к хорошему;

• от хорошего к отличному.

Мои рассуждения основаны не только на опыте, описанном в предыдущих главах этой книги, и заключаются в том, что по мере прохождения отмеченных трех этапов характер отношений между государственными органами и специалистами должен претерпевать необходимую модификацию. Меняющийся характер системы будет подвергаться воздействию избранной модели реформ, одной из тех, которые представлены на веерообразной схеме на рис. 9.2, которая также дублируется здесь для удобства читателя (см. рис. PS.2).

Рис. PS.1. Удовлетворительный результат не устраивает общество

Необходимо учесть, что три сферы ответственности, лежащие в основе этого веера, во всех случаях должны оставаться за правительством, но, что важнее для моих рассуждений, анализ отношений между государственными органами и специалистами в первом издании настоящей книги был действительно недостаточно глубоким. Критики совершенно справедливо отметили это слабое место, и мне хотелось бы немедля исправиться.

Рис. PS.2. Концептуальная модель реформы сферы государственных услуг

Провести через все три фазы реформы крупную отрасль государственных услуг, такую как здравоохранение или образование, – это ли не сложнейшая задача? Добиться их трансформации из ужасных в отличные – это, несомненно, задача на целое десятилетие. Любое правительство вместе с теми специалистами, которые являются его сторонниками, должно быть готово к тому, что путь предстоит долгий. К тому же, если принять во внимание все причуды демократии, всегда может случиться, что в решении этой задачи будут участвовать правительства, сформированные разными партиями, как это было в 1990-х гг. при реформировании образования в Великобритании, Техасе и Северной Каролине. Учитывая продолжительность охваченного реформами периода времени, следует отдавать себе отчет в том, что ключевым фактором станет понимание руководителями важности двух направлений деятельности – достижения краткосрочных промежуточных результатов и достижения конечной цели, то есть мировых стандартов. Обе цели одинаково значимы. Первая – потому, что без промежуточных результатов ни участники системы, ни потребители услуги не смогут убедиться в том, что дело движется. Вторая – потому, что мировые стандарты в работе – стратегическая задача. Таким образом, на этапе «от ужасного к удовлетворительному» правильно делать акцент на искоренении абсолютных неудач и на соответствии требуемым стандартам; так, руководство компании, которой угрожает банкротство, сначала должно прекратить утечку наличных и добиться доверия инвесторов. Но ключ к успеху в том, что время от времени должны приниматься решительные меры, которые способствовали бы продвижению к конечной цели. Например, мы с Майклом Фулланом не раз подчеркивали важность наращивания потенциала организаций, их работников и системы в целом при реализации любого политического решения. Если посмотреть на это с иной точки зрения, в системе государственных услуг непрактично избавляться от активов ради решения краткосрочных задач. Правительство провинции Онтарио последовало рекомендациям Фуллана и с 2003 г. сознательно формировало стратегию по улучшению грамотности и знаний математики в школах по нашей, английской, модели, использовавшейся в 1997–2001 гг., но сознательно изменив ее и подчеркнув важность партнерских отношений со специалистами, сокращение количества предписаний и так называемых отвлекающих факторов (например, в Англии правительство требовало введения зарплаты, которая отражала бы успеваемость, а в Онтарио этого не было), при этом придавалось особое значение системности и необратимости. В Онтарио тоже ставятся конкретные цели. Но правительство не публикует сравнительные данные по их достижению (оно предоставляет это прессе); это имеет свои негативные стороны, однако спасает от критиков. Интересно, что на данный момент результаты реформ в Онтарио сопоставимы с нашими, и после резкого роста там тоже намечаются торможение и выравнивание кривой, амбициозные задачи полностью пока еще не выполнены. Посмотрим, смогут ли там избежать снижения роста и пробуксовывания, как это случилось у нас. Я верю в то, что шансы у Онтарио неплохие, потому что на момент начала реформы успеваемость в Канаде была лучше, чем в аналогичный момент у нас, а кроме того, там лучше, чем мы, смогли на начальном этапе удержать в поле зрения конечную цель. Многое будет зависеть от умения сохранить партнерские отношения со специалистами по мере уточнения и конкретизации принимаемых мер. Несомненно, пока диалог тамошних реформаторов с учительскими союзами, советами школ и директорами был нацелен на создание партнерских отношений, что позволило сформировать общие принципы и ценности.

Это лишь одно интересное сравнение. На основе реформ образовательных систем в других странах и нашего собственного опыта преобразований не только в образовании, но и в здравоохранении и полиции можно выработать общую схему перемен в отношениях, которые происходят по мере постепенной трансформации всей системы для достижения лучших мировых стандартов в работе системы. Общие принципы таковы: на этапе «от ужасного к удовлетворительному» необходима шоковая терапия, а следовательно, проведение реформы «сверху вниз». Но чем ближе конечная цель (лучшие мировые стандарты), тем в меньшей степени роль государства состоит в том, чтобы отдавать распоряжения, и тем больше – в оказании поддержки. При этом динамика роли специалистов противоположна – от исполнения указаний в рамках политики шоковой терапии к тому, чтобы возглавить реформу и обеспечивать ее развитие.

Однако прежде всего необходимо понять, что такое «лучшие мировые стандарты». В образовании это понимание основано на ряде международных исследований стандартов. Лучшие образовательные системы мира отличаются следующим: для работы в них привлекаются отличные специалисты; инвестиции в человеческий капитал осуществляются с высокой эффективностью, причем с момента начала карьеры специалиста и на всем ее протяжении, поэтому профессионализм неуклонно растет. Последовательность – вот, с моей точки зрения, ключевое слово. Те же международные исследования показывают, что образование в Англии обладает многими свойствами отличных систем, но слишком неоднородно, и различия от класса к классу и от школы к школе очень велики. Даже Андреас Шляйхер, который в ОЭСР занимается стандартами в школьном образовании, говорит: «Мало где, как в Англии, делается так много правильных вещей в плане политики, но всему этому нужно последовательно воплотиться в высокое качество на уровне каждого школьного класса».

Этот вывод касается системы школьного образования Англии, но он не менее справедлив и для других сфер. Мы можем наблюдать те же неприемлемые различия между отдельными отделениями полиции, больницами и терапевтами (кстати, то же самое происходит и в бизнесе). Возможно, это как-то связано с британской культурой и присущими ей индивидуализмом и скептическим отношением к надежности процедур и систем. Может быть, как раз поэтому Австралия все время выигрывает у нас в крикет, а для руководства нашей футбольной командой пришлось приглашать итальянца. Ясно также, что те британские компании, которым удается достичь мирового уровня, добиваются этого благодаря использованию высоконадежных процедур и последовательному контролю за ними. Если мы хотим получить мировые стандарты в здравоохранении и образовании, ключом к этому должно стать формирование описанной последовательности, а начинается она с приемных терапевтов, операционных хирургов, классных комнат и учителей, полицейских участков и постовых. Другими словами, этой цели должны добиваться специалисты, занимающиеся предоставлением государственных услуг; в своем стремлении решить общую задачу они должны пользоваться поддержкой отличных менеджеров и получать от государства поддержку в виде стимулов и инструментов, позволяющих им последовательно и неуклонно обеспечивать высокое качество услуги.

Именно в таких условиях можно говорить о формировании системы, подобной той, которая представлена в табл. РS.1 и может послужить исходным пунктом для диалога.

Из представленной таблицы видна динамика отношений между государственными органами и специалистами во время трех описанных выше этапов реформ. Отчасти показанная эволюция основана на анализе, отчасти – на историческом уже опыте, а отчасти – на моем погружении в тему и знании предмета. Первый этап пришелся на время моей работы в Министерстве образования и Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. Второй – на конец пребывания у власти Блэра, когда уже заметно сказывались пятилетние стратегические планы, введенные в действие в 2004 г. Третий этап – это мои соображения по поводу дальнейшего развития столь важных отношений. Мои наблюдения дают основания для ответов на некоторые вопросы, но все содержат вопросов больше, чем ответов, и один из немаловажных: обладают ли необходимой самодисциплиной государственные лидеры и лидеры из среды специалистов?

Как минимум, предложенная мною систематизация может послужить основой для возобновления и углубления диалога между правительством и специалистами. Уже одно это стало бы крупным достижением по сравнению с ситуацией, когда все, что говорит одна сторона, пролетает мимо ушей другой, как, похоже, слишком часто случалось за последние 20 лет. Возможность такого поворота определяется двумя факторами.

Первый из них: когда система находится в ужасном состоянии, все равно существует немало специалистов (врачей, директоров школ и т. д.), которые отлично

Таблица PS.1. Как может преобразиться сфера государственных услуг благодаря укреплению взаимоотношений между специалистами и государственными органами справляются со своей работой; их Чарлз Кларк называет приверженцами перемен [Clarke, 2007, p. 135]. С самого начала правительству нужно строить прочные отношения с первопроходцами в каждой сфере государственных услуг. Если те выразят неудовлетворение низким темпом перемен, это сможет компенсировать сопротивление большинства, желающего все затормозить. Фактически такой альянс с лучшими представителями специалистов является ключевым элементом работы по созданию все более широкого круга лидеров, о котором шла речь выше.

Второй фактор: значительно более качественная информация о работе системы государственных услуг. Эти данные (от цифр до более широкого сравнения с международным опытом) дают те доказательства, на которых может основываться содержательный диалог, сделать его лучше. Когда 20 лет назад я работал в профсоюзе учителей (см. главу 1), мы такой доказательной базы не имели, поэтому нам было бы намного труднее формировать подобные отношения. Кларк утверждает, что отчасти содержанием новых взаимоотношений должна стать долговременная система финансирования, более гибкая и основанная на более четко сформулированных обязанностях специалистов по непрерывному повышению квалификации, при этом государственные органы должны обеспечить такую возможность [Clarke, 2007, p. 142]. Рассчитанная на три года схема компенсации труда учителей, которая вступила в силу в январе 2008 г., станет одним из элементов необходимой системы. Безусловно, все должны быть заинтересованы в формировании основанных на разумных принципах отношениях между правительством и специалистами, занятыми в сфере государственных услуг. Спрос на высококачественные и всем доступные государственные услуги огромен, и те, кто занят в этой сфере, несомненно, захотят иметь максимально возможные стимулы и добиться максимально возможных успехов. В то же время правительству, независимо от того, какие партии окажутся у власти, придется тоже согласиться с такой стратегической задачей, чтобы добиться успеха в осуществлении самых смелых чаяний. Как говорилось в главе 8, суть наследия Блэра – Брауна состоит в том, что уже никакая партия не захочет придерживаться политики минималистского государства, в котором государственные услуги представляют собой лишь самый малый набор элементов социальной защиты для тех, кто не может позволить себе ничего лучшего. Другими словами, не существует иного варианта, кроме самого амбициозного. Наоборот, в отсутствие предложенного здесь разумного партнерства нам, скорее всего, придется наблюдать, как сфера государственных услуг (вся – от государственных органов и до занятых в ней сотрудников) не сможет ни справиться с совместной подготовкой и реализацией реформ, ни разъяснить потребителям услуг, которые их и оплачивают, в каком направлении они движутся. В результате спираль движения устремится вниз.

Объединение – вот ключ к успеху. В недавней книге о глобальном бизнесе в XXI веке Лоуэлл Брайан и Клаудиа Джойс утверждают [Bryan, Joyce, 2007, p. ix]:

Вопрос не в том, является ли иерархия лучше сотрудничества или наоборот, а в том, как эффективнее использовать и иерархию, и сотрудничество, чтобы освободить талантливых людей от плохо функционирующих организаций… Вопрос не в том, что лучше: централизация или децентрализация, а в том, что именно надо централизовать, а что децентрализовать?

Эти слова очень четко обозначают основную задачу. Более того, если государственные органы и специалисты обращаются только друг к другу и, похоже, упорствуют, не желая разрешать противоречия, это неизбежно приведет к сомнениям и скептицизму общественности. А если вместо этого они будут сообща реализовывать реформу и заниматься ее разъяснением, остановить их будет невозможно.

Однако говорить об этом легко, но очень трудно осуществить на практике. Для этого потребуются крупные перемены во всех областях. Необходимо, чтобы специалисты приняли принципы прозрачности, признали ценность неизменно высокого качества работы, надежных процедур и индивидуализации обслуживания, приступили к повышению темпов реформы. Государственным органам надлежит непрерывно поддерживать содержательный диалог, не отказываться от приоритетов, глубоко понимать важность воплощения реформ в жизнь, не пользоваться дешевыми рекламными трюками и научиться признавать ошибки. Путь к работе на уровне лучших мировых стандартов, несомненно, окажется интересным, и, как показано в настоящей книге, немалая его часть уже пройдена. Преодолеть оставшееся расстояние будет нелегко. (Да и кому нужны легкие решения? Точно уж не людям, воспитанным квакерами. Как говаривала моя мать: «Кто сказал, что жизнь – легкое дело?») Но дойти до конца можно, если по дороге постоянно поддерживать правильные взаимоотношения.

И тут хочется повторить самую последнюю строчку главы 9: «Хорошие взаимоотношения… обладают алхимическим свойством превращать простой металл в золото».