Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании Барбер Майкл

Трудовые будни

Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг была чудесным коллективом; в ней собрались талантливые люди, приверженные общей цели и захваченные, даже завороженные тем воздействием, которое в перспективе могла иметь наша работа. Я непременно участвовал в решениях о назначении сотрудников, независимо от их роли, в основном потому, что хотел добиться хорошего командного духа, а также набрать незаурядных людей. Было воистину приятно каждый день приходить на работу; отклики из департаментов правительства неизменно подтверждали высокую квалификацию моих сотрудников и общую решимость добиваться результатов. Разговоры в коридорах были остроумны и касались не только реформ, но и последних политических сплетен и результатов воскресных футбольных матчей. Часто разговор заводил Тони О’Коннор, начиная, таким образом, одну из своих необычных игр, которые предполагали не только викторины и пари по поводу последних скачек, но и приводящий в смятение поход по пабам в выходные дни и распивание пива – по кружке на каждой улице или в другом пункте, представленном на поле для игры в монополию[145].

Однако работать приходилось на износ. Невзирая на все обрушившиеся на него трудности, Блэр постоянно задавал вопросы о ходе реализации реформ и никогда не казался довольным. В сентябре 2003 г. он отметил, что без нашей Группы процесс реализации реформ вообще сбился бы с пути, но ему хотелось большего. Дел было бесконечно много; часто я приходил на работу к 8 утра и добирался домой не ранее 11 ночи. Если я оказывался дома к 8 часам вечера, то считал, что пришел рано. При этом каждый день приносил захватывающие, но непростые задачи, которые были связаны с важнейшими вопросами, касающимися интересов миллионов людей. В 2003–2004 гг. у меня были и семейные проблемы, так что временами наступали периоды полного изнеможения, которое я скрывал на работе, но все это привело к тому, что в один прекрасный осенний вечер Карен сказала мне: «Ты поблек». У меня самого было такое же чувство.

Когда мы сократили повестку дня и свели ее к основным приоритетам, я очень выиграл: вся программа теперь укладывалась у меня в голове. Это означало, что, когда наступало время моей ежемесячной встречи с Блэром с глазу на глаз, я мог в течение часа набросать список основных положений на одной или обеих сторонах обычного листа формата А4, после чего быстро, в пожарном порядке, пройти их все с премьер-министром. Так что, если взять для примера одну такую встречу, за 30 минут, проведенные с ним 15 декабря 2003 г., я успел доложить ему о пяти вопросах из области здравоохранения (онкология, сердечно-сосудистая система, первичная помощь, запись на прием и выбор поставщика медицинских услуг, сроки ожидания и скорая помощь). Я также смог дать ответ на его замечание в связи с последним брифингом по вопросам здравоохранения, когда он отметил, что нужно сократить не только время ожидания медицинской помощи, но и список тех, кто ее ожидает (это нам, в конце концов, удалось в 2004 г.). На той же встрече мы пробежались по пяти пунктам, связанным с работой Министерства внутренних дел, в том числе рассмотрели темы предоставления убежища, обеспечения правосудия, показателей работы полиции, борьбы с наркоманией и уголовной преступностью. Что касается двух последних вопросов, я подчеркнул важность усиления давления на исполнителей. Далее мы перешли к трем основным вопросам в сфере образования (в том числе речь шла о посещаемости и поведении, где, как мне представлялось, прогресс был слишком незначительным), а также к проблемам железнодорожного транспорта и пробок на автомобильных дорогах. Еще мы затронули программу реформ в целом и перспективные задачи. Нам удалось настолько быстро обсудить так много вопросов потому, что мы оба хорошо разбирались в контексте и во многих деталях, и нам достаточно было кратко обменяться мнениями по поводу того, что следовало делать дальше.

Выражение «встречи с глазу на глаз» иногда следовало понимать буквально, а иногда нет. В тот раз присутствовали Джереми Хейвуд, который собирался уходить со своего поста, и его планируемый преемник Айван Роджерс. Их участие часто бывало полезным, поскольку распоряжения сразу направлялись исполнителям, а информация расходилась ко всем, кто находился в центре событий. По ходу повестки дня Блэр часто вставлял свои соображения, заостряя внимание на том, что его беспокоило, и указывая на те направления, где, по его мнению, наша работа была нужнее всего. В тот раз, когда мы уже расходились, он сказал: «Меня волнует уголовная преступность». Подобные замечания для меня были на вес золота. Я записал для себя сразу после той встречи: «Полчаса подобного разговора дают мне колоссально много сил. Всю неделю на встречах я смогу уверенно говорить: “Премьер-министр думает так-то…” или “Это его особенно волнует…”».

Разумеется, такие встречи были полезны и Блэру, поскольку фактически они позволяли мне озадачивать разные департаменты правительства тем, что его беспокоило. Однако даже при сокращенной повестке дня нам приходилось иметь дело с огромным количеством вопросов. Просто для иллюстрации приведу список того, чем я занимался в эти несколько месяцев (сентябрь 2003 г. – февраль 2004 г.).

• После консультаций с Блэром написал записку всем постоянным секретарям о настоятельной необходимости обдумать возможность применения международных стандартов в их сферах и уроки их внедрения. Значение международных стандартов и заимствование передового опыта, полагал я, будет возрастать по ходу глобализации. Следует сравнивать показатели работы наших министерств и соответствующих министерств других стран и извлекать уроки из наиболее успешного опыта. Более того, в некоторых других странах уже шел конкретный разговор как раз в том же духе, пока мы с опаской ожидали результатов сравнения с другими странами, уговаривали себя, искали оправдания своему отставанию и забывали обо всем до следующего раза.

• По просьбе Гордона Брауна выступил перед представителями Международного валютного фонда, рассказав им о нашей системе контроля за ходом реформ, направленных на обеспечение эффективности расходов (и по их реакции понял, что мы были в этом отношении впереди всей планеты).

• Вместе с коллегами присутствовал на встрече у премьер-министра со сборной Англии по регби, которая выиграла Кубок мира, и на себе испытал стальное рукопожатие ее капитана Лоренса Даллальо.

• По приглашению вновь избранного правительства канадского штата Онтарио провел там целые сутки (температура с учетом ветра составляла —33° по Цельсию) и выступил перед их кабинетом с докладом о нашем подходе к реализации реформ.

• Немедленно по возвращении выступил перед Блэром и членами кабинета с сообщением о ходе реализации реформ, что послужило вступлением к совещанию о подготовке пятилетнего стратегического плана.

• В понедельник, 12 января, встречался с Блэром: утром – для обсуждения работы нашей Группы, днем – по вопросам образования. В моих записках осталось замечание, которое хорошо передает то, как мне представлялось то время: «Я немало виделся с Блэром в период приближения кризиса, связанного с платой за обучение и докладом Хаттона. Он был спокоен, приветлив и сосредоточен больше, чем когда-либо, на политических и государственных приоритетах, намеченных на период до конца 2005 г. Можно было ожидать от него напряженности, но… он был сосредоточен на другом – на реализации реформ и разработке стратегии [подведения промежуточных итогов реформирования сферы образования. – М. Б.], что ясно продемонстрировало, чего стоит наша Группа. Без нас, без нашего подхода к процедурным вопросам, любая встреча премьер-министра и министра образования свелась бы к препирательствам по поводу платы за обучение, а на самом деле в их разговоре эта тема почти не звучала». Мы занимались грамотностью, успеваемостью по арифметике, поведением и школьным руководством.

• С руководством Министерства образования обсуждал теоретические вопросы распространения положительного опыта, что, возможно, звучит не очень внятно, но на самом деле является чрезвычайно важным вопросом в методике достижения результатов. В данном случае моя главная цель состояла в попытке – как оказалось, безуспешной – предотвратить государственные расходы на последние веяния в области образования (речь шла о сетевых учреждениях образования). Основываясь на замечательной работе сэра Джона Олдхэма, касающейся области здравоохранения, я доказывал, что создание сетей может иметь смысл только тогда, когда, во-первых, будет дано четкое определение положительного опыта, который им следует распространять; во-вторых, если найдется целеустремленный руководитель проекта; в-третьих, если для оценки результативности сети можно будет использовать методику сравнительного анализа в режиме реального времени. Поскольку ни одно из этих условий не выполнялось, я предсказал, что сети, которые собиралось финансировать Министерство образования, потерпят крах, что и произошло.

• В разгар всего этого мои родители, которым было за 80, решили переехать на новое место, а мои братья и сестры спорили о том, следует ли им это делать. Я не поддержал ни одну из сторон и не уделил им то внимание, которого они заслуживали, отчасти потому, что был слишком измучен (должен признать это).

Если мои силы были на исходе, то Блэр должен был устать еще больше, но его стойкость и все большая сосредоточенность на программе на третий срок были поразительны. В тот самый день, когда появились сообщения, что его положили в больницу, обнаружив у него шумы в сердце (20 октября 2003 г.), он вернулся на Даунинг-стрит еще до обеда со словами: «Не хочу слышать вопросов о моем самочувствии!» С января 2004 г., благополучно миновав проблемы с докладом Хаттона и платой за обучение, он уделял все больше внимания углублению реформы государственной службы, поскольку верил в ее необходимость и считал, что она поможет ему сохранить лидирующие позиции на политической арене.

Энергия движения

Результаты давались нелегко, но в течение 2004 г. стало ясно, что мы обрели пусть и неосязаемый, но необходимый импульс перемен – энергию движения. Воистину в современном государственном управлении, как и в авиации, единственной альтернативой движения является крушение – падение с небес на землю. Продвигайся или пропадай. Вперед или в никуда. Среднего не дано. Закончив реорганизацию Группы, мы сосредоточились на главных задачах и коренным образом пересмотрели все направления деятельности, за которые отвечали, расчистили завалы и настроились на результаты. В 2004 г. произошли прорывы (см. главу 5) в области грамотности и успеваемости по арифметике в начальной школе, а также в сфере железнодорожного транспорта, где на помощь нам пришли и золотая осень 2003 г., когда листья медленно кружились и падали на каким-то чудом остававшуюся сухой землю, и, главное, хорошее планирование и управление. Благодаря им железные дороги стали работать все лучше и лучше, и эта тенденция сохранялась еще два года. Показатели работы скорой помощи тоже росли, в соответствии с планом сокращалось время ожидания медицинских услуг. Одно из наших исследований продемонстрировало, что главная причина задержки сокращения среднего срока ожидания операций до шести месяцев лежала в сфере ортопедии (проще говоря, в основном проблема была с операциями на коленных и тазобедренных суставах), где срок ожидания помощи был практически статичным. Убедив Министерство здравоохранения разбивать статистические данные по типам операций, мы способствовали тому, чтобы они лучше поняли, в чем состоят главные трудности. В результате они реализовали специальную программу в области ортопедии, и цифры, наконец, сдвинулись в нужном направлении.

В сфере уголовного правосудия статистика тоже сдвинулась в лучшую сторону. Стабильно увеличивалось количество уголовных дел, которые доводились до суда, также рос, правда, с очень низкого уровня, и процент штрафов и наказаний, не связанных с лишением свободы. Продолжала сокращаться уголовная преступность, хотя общественность этого не замечала из-за роста числа преступлений, связанных с насилием. Даже антисоциальное поведение, с таким трудом поддающееся исправлению, стало заметно сокращаться к середине 2004 г.

Мы, члены Группы, вдруг поняли, что к 2004 г. перешли от создания правильной теории (как было в 2001–2002 гг.) к ее реализации, подкрепленной фактами (2003 г.), и к явно успешной методике, которая позволяла добиться улучшения результатов в любой области, где бы ее ни применяли. В мае я мог уже доложить Блэру, что по всем показателям в тех ключевых сферах государственного управления, которые мы контролировали, показатели были лучше, часто намного лучше, чем тогда, когда он стал премьер-министром. Было всего три исключения: уличная преступность, которая быстро росла в 2001–2002 гг., но теперь снова контролировалась и демонстрировала отсутствие роста; работа железных дорог, где показатели начали стабильно улучшаться; ситуация с пробками на автомобильных дорогах.

К 2004 г. на автомобильных дорогах стало тоже лучше, хотя бы на магистралях и шоссе класса А. Нельзя сказать, чтобы пробок стало меньше, но ожидалось, что из-за увеличения количества машин и роста их использования (это всегда характерно для периодов экономического роста) положение ухудшится. Аластэр Дарлинг признал, что в этих условиях он может предпринять два крупных шага. Во-первых, разработать крупномасштабный план по созданию платных дорог, и, не принимая самого решения, готовить для него политическую почву. Он осторожно продвигался в этом направлении. Во-вторых, и это было больше связано с работой нашей Группы, он мог совершенствовать систему управления дорожным движением. В начале парламентского срока был принят закон, передающий ответственность за движение на дорогах Агентству по управлению шоссейными дорогами (Highway Agency); полиция же теперь должна была сосредоточиться на борьбе с преступностью. Ранее Агентство по управлению шоссейными дорогами занималось в основном контрактами на строительство дорог, и его деятельность была знаменита главным образом благодаря печально известной «горячей линии» для справок о дорожном строительстве, учрежденной при Джоне Мейджоре. Теперь в задачи этой организации входило активное управление дорожной сетью, а ее руководителем стал энергичный и целеустремленный Арчи Робинсон, занявший этот пост вскоре после разгрома в СМИ способов ликвидации последствий сильного снегопада, в результате которого на многих дорогах, в том числе на важнейшей магистрали М11, остановилось движение и застряли на ночь в снегу люди и машины. Эта ситуация и создала для Робинсона, если дозволительно так выразиться, стартовую позицию.

Коллеги Робинсона по департаменту уже разработали и начали осуществлять разумную систему измерения транспортных потоков с использованием спутниковой связи (а не тех 13 несчастных сотрудников, о которых говорилось в главе 3. Интересно, что с ними стало? А что, если они так и остались, где были, подобно японским солдатам, которые продолжали воевать спустя годы после окончания Второй мировой войны?). Департамент испробовал новый подход – активное управление транспортом, как его стали именовать, – на дорогах в густонаселенных районах центра страны, который автолюбителям известен под названием «бирмингемская коробка» (Birmingham Box). Совместно с Агентством по управлению шоссейными дорогами и департаментом мы проанализировали опыт реализации этой системы, в том числе способы определения мест наибольшего затруднения движения на определенном отрезке шоссе М6, с тем чтобы помочь специалистам в установлении приоритетов по управлению транспортом. Самыми частыми причинами пробок за рассматриваемый период оказались аварии и разлив или рассыпание грузов, зато самой редкой – случай (единственный!), когда шоссе переходил слон. Так или иначе, эксперимент оказался весьма успешным, и его, как говорится, распространили на всю страну, начав с огибающего Лондон шоссе М25. Пробки еще росли в 2004 и 2005 гг., но постепенно улучшались управление движением и информирование водителей, создавались пункты для аварийной остановки на обочине, минимизировались затруднения, вызываемые ремонтом дорог. Кроме того, пуск платного шоссе М6 в районе Бирмингема (реализация решения, принятого еще при Мейджоре) и введение платы за въезд в центр Лондона привели к радикальному сокращению пробок в этих двух печально известных районах. Но для окончательного решения вопроса в национальном масштабе потребуется введение системы платных дорог различного ранга, с разными ценами. На это уйдет не менее 10 лет.

Ситуация с дорожным транспортом является иллюстрацией одной проблемы, которая характерна для вопросов обеспечения реализации реформ в целом. Фактически в большинстве случаев реформы шли все удачнее и, безусловно, лучше, чем в 1997 г., но это не означало, что все обстояло прекрасно или даже удовлетворительно, как любят оценивать состояние дел представители проверочных комиссий. Зачастую из-за чрезвычайно низкого стартового уровня даже после значительного прогресса ситуация осталась неприемлемо плохой. Шестимесячный срок ожидания медицинской операции все же очень долог; чуть более половины 16-летних школьников с пятью хорошими оценками в аттестате – не так уж много для страны; 75 % нарушителей, оплативших штраф, лучше, чем 50 %, но все равно постыдный результат. Лучшей иллюстрацией проблемы могут служить отчаянные усилия по реализации общенациональной стратегии борьбы с наркоманией, предпринятые парламентом, работавшим в 2001–2005 гг. В первый срок премьерства Блэра главным в этой области был назначен Кит Хеллауэл, который, хотя и давал красноречивые обещания, особых результатов так и не добился. Однако к 2004 г. последовательные усилия Дэвида Бланкетта и премьер-министра обеспечили некоторый прогресс. Результаты были связаны с тем, что любой человек, употребляющий наркотики, если он попадал в поле зрения полиции или судебных органов, ставился на медицинский учет и проходил контроль. Улучшилась координация действий различных государственных органов, появилось больше возможностей для получения медицинской помощи, статистические данные стали указывать на сокращение числа наркоманов среди молодых людей, и после периода роста связанная с наркоманией преступность пошла на убыль. Однако радоваться было нечему. Оставалась еще четверть миллиона лиц, употребляющих наркотики и «представляющих значительную общественную опасность» (как принято писать в официальных документах), и примерно половина всех уголовных преступлений совершалась именно такими наркоманами. Более того, наркомания являлась настоящим несчастьем как для самих наркоманов, так и для их родных. Мне это стало особенно ясно после одной поездки, в которую я отправился в 2004 г., чтобы посмотреть, как идут реформы вдали от Лондона. В одном городке на севере Англии я получил наглядное представление о муках целого района, где жили 175 наркоманов. По данным исследований, каждый употребляющий наркотики человек обходится бюджету в 200 тыс. фунтов в год. При этом, как это ни покажется невероятным, наркоманы приветствовали акции полиции по арестам отдельных распространителей наркотиков, поскольку считали их бесплатной рекламой. Наркоманы из упомянутого мною района попадали в тюрьму в среднем раз по шесть каждый – классический пример повторных ходок (revolving door). Понятно, что законопослушные люди, жившие в этом городке, особенно семьи с детьми, были в ужасе от такой ситуации.

Однако, поскольку правительственные программы были направлены (и совершенно правильно) на регионы с наиболее угрожающими проблемами, к которым этот городок не относился, там эти программы не действовали. Проще говоря, уже функционировали хорошие программы, они начинали давать результаты, но их было просто недостаточно для решения столь значительной проблемы. Сам Блэр хотел добиться большего, в его окружении были люди, призывавшие к более жестким мерам против наркотиков, но на пути стояли потенциальные риски и очень высокие затраты. В то же время было непонятно, как побороть колоссальное социальное зло, не прибегая к радикально новым решениям.

Успехи правительства в реализации реформ государственных услуг далеко не всегда вызывали энтузиазм общественности. В окружении премьера много говорили о недостатке понимания, а службы по исследованию общественного мнения собирали интересные данные. По их сведениям, население относилось к работе местных органов власти со значительно большим одобрением, чем к аналогичным услугам, предоставляемым национальными службами. Отчасти это происходило под влиянием средств массовой информации, которые постоянно освещали только плохие новости. Отчасти дело было в том, что по мере улучшения ситуации росли ожидания людей. Но, по крайней мере, общественность все в большей мере признавала успехи, достигнутые в области образования и здравоохранения.

Подготовка к новому парламентскому сроку

В мае 2004 г. мы обратились в правительственные органы, в первую очередь к постоянным секретарям, с просьбой прокомментировать деятельность нашей Группы и поделиться мнением о том, как следует изменить ее задачи или методы работы. Это было вызвано как тем, что мы начали задумываться о следующем парламентском сроке, так и тем, что я твердо намеревался выполнить свое обещание, данное постоянным секретарям еще в 2001 г., и распустить Группу еще до конца парламентского срока, если будет такая возможность. Беседу с каждым из них я начинал именно с такого предложения, но, совершенно естественно, все они его отвергли и сказали, что ценят нашу Группу, потому что она имеет четкие приоритеты и не отступает от них; в ней работают замечательные люди; методы работы простые, ясные и практичные; все действия основываются на строгом анализе и фактах; сотрудники Группы всегда готовы к взаимодействию, способствуют распространению опыта департаментов и постоянно обеспечивают постановку четких целей, что помогает каждому департаменту лучше делать свое дело.

Некоторые даже отмечали (и меня покорила их искренность), что было удобно иметь возможность сослаться подчиненным на требование Группы в тех случаях, когда сами они сомневались в необходимости какой-то меры. Другими словами, если им недоставало мужества, они замещали его нашим. Я говорил, что для того мы и существуем. Что касалось будущего, радикальных изменений в нашей работе они не желали, но хотели, чтобы список приоритетов был расширен. Эти встречи послужили основным источником данных для пересмотра целей и задач Группы, к чему мы приступили несколько позже.

В середине мая 2004 г. всеобщее внимание было приковано к последствиям войны в Ираке и к отставке Пьера Моргана, редактора газеты «Daily Mirror», опубликовавшей фальшивые снимки сцен пыток британскими военнослужащими иракских пленных. Во внутренней политике внимание Блэра было поглощено пятилетними стратегическими планами, работа над которыми достигла кульминационной точки. Его уверенность в успешном достижении краткосрочных задач возрастала, но теперь он рассчитывал на необратимость перемен в сфере государственных услуг, на превращение их, как он выражался, в самодостаточные системы, способные к самосовершенствованию. Один за другим министры представляли свои планы кабинету для обсуждения, уточнения и одобрения. Блэр в любом споре становился на сторону самого радикального оппонента: он поддерживал введение независимости государственных школ в системе образования и ратовал за школы, максимально свободные от бюрократического контроля и ответственные за результаты своей работы; одобрял систему здравоохранения с максимальной свободой выбора для потребителя, получающего услугу по установленному тарифу в государственных или частных лечебных учреждениях; склонялся к классификации уголовных преступлений по трем видам: (1) тяжкие и организованные, (2) средней и малой тяжести и (3) антисоциальное поведение (полиции и судам следовало по-разному бороться с каждым видом). При рассмотрении проектов пятилетних планов премьер всегда настаивал на большей ясности, усилении целенаправленности и сокращении бюрократических процедур. Таким образом, хотя рожденные к середине 2004 г. стратегические планы были продуктом труда многих людей, они стали личным достижением Блэра. Его неустанные увещевания, убеждение, нажим и давление вынудили министров занять значительно более радикальные позиции, чем можно было ожидать, куда более решительные, чем те предложения, которые сформулировали бы постоянные сотрудники департаментов самостоятельно. Самый главный урок, усвоенный премьер-министром за эти годы, он выразил во фразе, которую постоянно повторял: «Надо быть смелее». Чтобы обострить дискуссии, он всегда задавал свой любимый вопрос: «Если бы вас ничего не сдерживало, если бы наступило чрезвычайное положение, что бы вы сделали?» Процесс, начавшийся в сентябре 2003 г., который не все департаменты восприняли тогда всерьез, привел к постановке задач, остававшихся актуальными в сфере государственных услуг и в следующий срок работы парламента. К тому же Блэр настоял на том, чтобы департаменты сократили свои штаты и провели реорганизацию, чтобы иметь возможность реализовать новые, далеко идущие планы. Для него это было глубоко личным достижением, и трудно было не задаться вопросом: чего он смог бы добиться, если бы мы раньше организовали четкую систему центрального аппарата государственного управления и разработали такой подход к выработке стратегии, который бы предусматривал координацию с Казначейством[146]?

Это случалось нечасто, но 20 мая 2004 г. у меня была незапланированная встреча с Блэром для обсуждения всей внутренней политики. Я зашел в приемную премьер-министра, чтобы забрать почту, а Блэр выглянул из своего кабинета и пригласил меня зайти. Мы довольно бодро обсудили успехи в реализации реформ в сфере государственных услуг[147]. Все показатели в области здравоохранения изменялись в правильном направлении (в том числе и количество ожидающих медицинской помощи, и сроки ожидания). Возымело действие одновременное введение в строй новых медицинских учреждений и предоставление пациентам возможности выбора. В отношении просьб о предоставлении убежища я смог сообщить премьеру, что мы вернулись к уровню 1997 г., и показатели продолжали сокращаться. В области уголовной преступности наметилась правильная тенденция, хотя пока она была малозаметна. Я сказал, что больше всего меня беспокоили три вещи: преступность, связанная с насилием; результаты тестирования школьников; стратегия борьбы с употреблением наркотиков. Блэр поздравил меня с результатами работы Группы и пообещал надавить на министров на совещании по бюрократическим процедурам, в котором нам обоим вскоре предстояло участвовать. По моему мнению, ключом ко всему являлись заместители министров: им следовало не сидеть в своих департаментах, а бывать в больницах, школах, словом, на местах, и узнавать, как работают правительственные программы, а потом обсуждать свои выводы с государственными секретарями.

Когда Блэр стал настаивать, чтобы заместители министров попробовали делать это хотя бы в течение одной недели, они не выразили желания, поскольку, разумеется, были и без того заняты. Но какая часть этой работы действительно нуждалась во внимании руководителей министерства? По сравнению с другими странами у нас много министров и заместителей, а департаменты всегда найдут для них работу, хотя бы для того, чтобы избежать неприятностей. Не принесли бы эти люди больше пользы, если бы не занимались государственным управлением сверху, а поддерживали его на местах и осуществляли тесную связь между государственными секретарями и всей машиной государственного управления и реальной действительностью?

На совещании, посвященном бюрократическим процедурам, я говорил о том, что сбор фактической информации не создавал дополнительных проблем, а способствовал их решению: если собранные сведения показывали, что политические меры работают, можно вообще отказаться от дальнейшего регулирования тех элементов системы, которые давали отличные результаты, и предоставить им полную свободу, а вместо этого сосредоточиться на том, что работало недостаточно хорошо. Если информации не было, пришлось бы управлять всем и вся. Таково было стойкое общее убеждение нашей Группы и Казначейства, и относилось оно и к осуществлению предстоящих целей, и к готовящимся стратегическим пятилетним планам. Однако необходимо было изменение стиля работы департаментов, что позволило бы все то, что предстояло достичь за ближайший год, осуществить эффективнее.

Стратегические планы включали два аспекта, по которым необходимы были мое мнение или рекомендации Группы. Первый касался времени ожидания медицинской помощи. Нас спросили, как запланировать максимально возможное, но исполнимое сокращение сроков на 2005–2008 гг. Адриан Мастерс провел блестящую работу по этому вопросу и рекомендовал новую формулировку целевого показателя «от и до». Вместо существовавших на тот период отдельных показателей (для периода до госпитализации и времени, проводимого в больнице; при этом период диагностики вообще никак не учитывался) Мастерс, следуя просьбе Джона Рида исключить разночтения, предложил целевой показатель срока – 18 недель, которые включали бы период до госпитализации, диагностику и госпитализацию. Он смог показать, что если считать 18 недель максимально допустимым сроком, то в среднем время ожидания составит 12 недель, а это, по данным, вытекающим из международного опыта, снимет недовольство больных и общества в целом по поводу необходимости долгого ожидания медицинской помощи. Предложение укладывалось в бюджет, уже выделенный Министерству здравоохранения. Я случайно встретился с Ридом сразу после того, как он подробно доложил кабинету об этой новой важнейшей цели. Он сказал, что сообщил кабинету о своей уверенности в достижении этой цели, поскольку она проанализирована Группой.

– Хочу уточнить, – спросил я, – если получится, вы принимаете поздравления, а если нет – отвечаю я?

– Точно! – улыбнулся он.

Вторым аспектом было финансирование школ. Произошедший в 2003 г. кризис финансирования подорвал доверие и к Министерству образования, и к методам распределения средств. В бюджет, представленный в марте 2004 г., Гордон Браун включил пересмотренную статью расходов на образование (то же он сделал в 2002 г. со здравоохранением) и предусмотрел дальнейшее значительное увеличение финансирования. Один из ключевых вопросов программы реформ состоял в том, как распределять эти средства. Будучи опытным реформатором системы образования, я давно выступал за направление средств из государственного бюджета непосредственно школам. Средства, необходимые местным органам образования для исполнения их функций, следовало выделить в отдельный фонд. Таким образом, была бы обеспечена полная прозрачность, позволяющая покончить со спорами между школами и местными органами образования о том, что последние «придерживают» у себя средства и тратят их не по назначению. Я призывал к этому еще в 1999 г., работая в Министерстве образования, а провал с финансированием в 2003 г. предоставил мне новую возможность возродить эту идею. Более того, только что в здравоохранении средства на трехлетний период были распределены непосредственно на места. Если бы школам предоставили тот же порядок финансирования, причем не на один год, а на три? Это было бы логичным шагом вперед в стремлении Блэра дать свободу директорам школ, которым, в свою очередь, пришлось бы отвечать за обеспечение непрерывного совершенствования. Наконец, исчезло бы последнее оправдание их неспособности достигать нужных результатов.

Я пропагандировал эту идею всем, кто имел хоть какой-то вес в окружении премьер-министра, Казначействе и Министерстве образования. Почти все соглашались, что с точки зрения школ такой шаг был бы разумным и радикальным решением. Эндрю Адонис, неутомимый радикал в окружении Блэра, взял на себя инициативу по разработке этой идеи. Конечно, для местных органов образования она означала сокращение полномочий, и их лидеры при поддержке своих сторонников в правительстве повели лоббистскую кампанию против ее принятия. В 2003 г. они добились своего, но в 2004 г., после объявления о новых поправках в расходы, когда стало ясно, что необходимо найти окончательное решение вопроса о распределении средств для школ, кабинет одобрил прямое финансирование на трехлетний срок. Даже в тех странах, где подобное решение представляется крайне радикальным, прямое финансирование школ на три года считают одним из самых поразительных достижений Блэра. Насколько мне известно, ни в одной другой стране не было даже предложений такого рода.

Тогда, в июле, процесс бюджетного планирования включал распределение средств государственных расходов в 2005–2008 гг. Поскольку для здравоохранения расходы с поправками уже были утверждены на пятилетний срок в 2002 г., а для образования подобная мера заявлена в марте, главный упор делался на дальнейший рост расходов Министерства внутренних дел, а также и на другие статьи бюджетных расходов. Количество объектов планирования вновь было сокращено – примерно со 125 до 100 для правительства в целом в рамках ставшей привычной процедуры с участием Казначейства и нашей Группы. Главным новшеством стало введение планов по эффективности, основанных на анализе действенности государственного управления, проведенном Питером Гершоном. Были поставлены задачи по сокращению за три года государственных расходов на сумму до 20 млн фунтов и уменьшению количества государственных служащих на 100 тыс. человек. Отдел по управлению государственными расходами (Office of Government Commerce) совместно с Казначейством создали структуру по образцу нашей Группы, которая должна была обеспечить исполнение этой задачи.

В июле 2003 г. я старался привлечь внимание кабинета к важности следующего срока работы парламента. Истекший в июле 2004 г. 12-месячный период был крайне нелегким, но он завершился разработкой долгосрочной стратегии реформирования системы государственных услуг, выделением значительных средств на ее реализацию, подготовкой далеко идущих планов реформирования системы государственной службы и отдельных департаментов правительства с новым и столь необходимым акцентом на эффективности. С моей точки зрения, важнее всего было то, что за этот год мы набрали реальную и, возможно, неодолимую энергию движения вперед, к реализации тех задач, которые правительство наметило еще в 2001 г.

Июль 2004-го

Как и год назад, в июле 2004 г. мне пришлось выступать на заседании Кабинета министров, выпускать отчеты об исполнении планов и снова разделить с Блэром приятную или, может быть, неприятную (как посмотреть) обязанность участия в его ежемесячной пресс-конференции. На этот раз премьер-министр хотел, чтобы мое выступление перед кабинетом не просто сводилось к докладу о достигнутом: мне следовало разъяснить значение того, что удалось сделать. В разгаре была работа по завершению подготовки пятилетних планов, и Блэр хотел, чтобы члены кабинета ознакомились с эмпирическими данными, на которых основывались аргументы в пользу реформ. К счастью, факты действительно свидетельствовали в пользу того, что лучше всего удавалось воплотить в жизнь те реформы, которые были наиболее смелыми.

Чтобы не нарушить связь с прошлогодней презентацией, на этот раз я воспользовался названием «Delivery in Year Four: Time for Results» («Реформы, год четвертый: время результатов»). На основе данных по железнодорожному сообщению, борьбе с уголовной преступностью, вопросам предоставления убежища, здравоохранению и образованию я показал, что «самые впечатляющие достижения – результат комбинации смелых реформ и эффективного управления процессом их реализации». Например, что касается вопроса предоставления убежища, то такие изменения, как введение обязательного осмотра грузов, закрытие лагеря беженцев в Сангатте и создание выездного контроля на территории Франции с участием сотрудников миграционной службы Великобритании, а также совершенствование управления, направленное на обязательное выполнение намеченных целей, позволили добиться огромных успехов. Равным образом в сфере здравоохранения, где был достигнут самый значительный прогресс, сокращение времени ожидания медицинской помощи тоже стало результатом аналогичной комбинации, которая в данном случае учитывала необходимость предоставления пациентам возможности выбора поставщика медицинской услуги, конкуренцию, трехлетнее планирование финансирования и программу стимулирования и соединяла все это с постоянным контролем за данными о состоянии дел, с обнародованием информации о достигнутых результатах и с конструктивным вмешательством в случаях, когда результаты были хуже запланированных. Я также утверждал, что «в следующем году возникнет великолепная возможность воспользоваться тем, что так кропотливо выстраивалось уже в течение нескольких лет». Иначе говоря, достигнутые результаты были только началом. Мое выступление заканчивалось демонстрацией успехов за последние шесть месяцев. В декабре 2003 г., по нашим данным, контролируемые нами программы успешно воплощались в жизнь на 47 %; к июлю 2004 г. эта цифра возросла до 62 % и продолжала увеличиваться. Однако были области, в которых улучшения не произошло, например, школьная посещаемость и преступления, совершенные в состоянии алкогольного опьянения и связанные с насилием; эти проблемы нуждались в срочном внимании. Я подчеркнул важность того, чтобы в предстоящие шесть месяцев каждый министр продолжал лично следить за реализацией реформ и обеспечением результатов, какие бы прочие дела ни требовали их внимания. Для выразительности я хотел было воспользоваться цитатой из Брехта о том, что заря коммунизма не наступит после ночного сна, но решил, что это прозвучит не совсем в духе Блэра.

К этому времени те министры, которые работали непосредственно с Группой, наверняка были уже очень хорошо знакомы с нашей философией, хотя даже они, будучи заняты делами своих департаментов, нечасто имели возможность наблюдать целостную картину. Для других, например, для главы парламентской фракции Хилари Армстронг или государственного секретаря по международному развитию Хилари Бенн, многое было новым и вызывало уверенность в будущем, поскольку перспективы правительства в целом в значительной мере зависели от совершенствования способов предоставления важнейших государственных услуг.

Через неделю после презентации в департаменты были разосланы отчеты о реализации реформ. Как и в предыдущем году, мы постарались, чтобы в них не было противоречий, и ориентировались на то, что уже услышали члены кабинета. Тогда же, в июле 2004 г., мы провели встречи с постоянными секретарями и обсудили с ними главные проблемы и задачи по реализации реформ на ближайшие шесть месяцев, а также новые планы работы Группы, которые вытекали из пятилетних стратегических планов.

Время от времени я делал рассылку в различные правительственные органы писем о результатах, которые были из ряда вон выдающимися, продвигая, таким образом, бренд нашей Группы. Поскольку на майских консультациях мне стало ясно, что, с одной стороны, мы пользуемся полным доверием постоянных секретарей, с которыми работали, но, с другой – новая программа будет очень напряженной, я решил написать им свое самое откровенное письмо (полный текст см. в приложении, документ 7) и построил его на метафоре.

В 2001 г. премьер-министр попросил нас написать детективный роман на тему о государственных услугах. Оказалось ли нам под силу обеспечить в течение одного парламентского срока… реальный результат?..

В нашем детективе возникли неожиданные сюжетные повороты. Мы пережили несколько периодов полной неспособности творить, а пару раз нам, как Достоевскому во время работы над романом «Преступление и наказание», хотелось бросить рукопись в огонь и начать все сначала. Но, особенно в последние полгода, мы обнаружили, что у нас получается совсем неплохая книга.

Теперь, когда это наше первое произведение написано на три четверти, стало ясно самое важное. именно его последняя часть, развязка, определит, получится у нас бестселлер или пустышка. Проделана огромная работа, но теперь ее результат зависит от усилий нескольких месяцев!..

Между тем премьер-министр настолько уверен в успехе нашего первого романа, что заказал нам второй. И эта книга будет посвящена государственным услугам, но теперь речь пойдет о том, сможем ли мы. осуществить такие смелые реформы, которые приведут к новым и заметным переменам в качестве государственных услуг, позволив им войти в число наилучших в мире.

Далее в письме говорилось о том, что, по нашему мнению, должны сделать департаменты в ближайшие шесть месяцев, чтобы добиться достижения поставленных целей и подготовиться к реализации пятилетних стратегических планов.

В тот самый день, когда я написал это письмо, Эндрю Тернбулл попросил меня выступить перед всеми постоянными секретарями, чтобы они могли услышать те же соображения, что и Кабинет министров. Я выступил с тем же докладом, добавив к нему сводную сравнительную таблицу, в которой были представлены все результаты реализации реформ. Со всеми постоянными секретарями, с которыми мне пришлось работать, я связался заранее, чтобы не застать их врасплох. А с Дэвидом Нормингтоном я встретился за ужином.

Неудивительно, что все они, как зачарованные, рассматривали представленную им на экране таблицу (печатать и раздавать копии мы не стали, чтобы свести к минимуму риск утечки информации). Для них она была все равно что для школьников – сводная таблица успеваемости всего класса на конец года. Самым острым этот момент был для Нормингтона, потому что в нижней строке на красном поле было написано: «Посещаемость и поведение в средней школе», и вот там прогресс так и не был достигнут, и уже в течение года у нас было ощущение, что мы бьемся головой о каменную стену.

Сам Нормингтон до того времени этим вопросом непосредственно не занимался – никто из постоянных секретарей не может делать все и сразу. Но его реакция оказалась впечатляющей. Когда спустя две недели мы провели встречу с ним и с его основными сотрудниками, оказалось, что он взял все под личный контроль. Он сказал, что не хочет обсуждать в подробностях выводы нашей Группы, он намерен исправить дело. В целом он был согласен с предложенными нами мерами и хотел бы в ближайшее время провести еще одно совещание, на котором его коллеги выступят с предложениями о дальнейших действиях. С того момента началась расчистка завалов, и к Рождеству 2004 г. уже появились первые признаки исправления посещаемости в школах, особенно там, где ранее показатели были наихудшими. Так стало ясно, чего на самом деле может добиться постоянный заместитель министра, если сосредоточится на какой-то задаче. И, разумеется, это подтвердило пользу представления сводных результатов группе равных по положению людей из разных департаментов.

В тот же день я собрал и своих сотрудников на совещание по итогам последнего полугодия и поздравил их с завершением работы над сводными таблицами и отчетами по реализации реформ. Эта работа всегда была очень трудоемкой. Непростым было составление текстов, но особенно много сил уходило на согласование с представителями департаментов выводов о состоянии дел и мерах на следующие полгода, для которых нужно было иметь неоспоримые, основанные на фактах аргументы. Кроме того, сотрудникам Группы нелегко было сводить воедино выводы и заключения, касающиеся разных департаментов, и делать это так, чтобы все сравнения и сопоставления были справедливыми. К тому же в конце каждой недели надо было сдавать мне очередные черновые варианты и потом вносить изменения в соответствии с моими замечаниями. Я всегда посвящал субботу чтению первых вариантов отчетов, поскольку знал, что мне придется защищать их выводы перед министрами и постоянными секретарями. К тому же, и это очень важно, если выводы были верными, ясными и имели практическую ценность, они могли оказать огромное влияние на ситуацию в следующем полугодии.

Я считал, что моей главной функцией при редактировании отчетов является исключение любой непоследовательности, управленческих жаргонизмов, а главное – четкое формулирование наших выводов и заключений и постановка внятных и смелых целей дальнейшей деятельности. Тогда, в июле 2004 г., я делал, например, такие замечания:

Стоит помнить… любые уточнения текста способны в перспективе, к декабрю, принести пользу тысячам людей. Эта мысль пугает, но и придает силы.

При ключевых мерах… нужно указать дату исполнения и имя ответственного за них.

Прошу всех отредактировать тексты и проверить правописание, грамматику, а также исключить жаргонизмы. Помните, что премьер должен понять эти отчеты.

Можно заострить и уточнить? Например, что-нибудь насчет недопонимания неотложности и отсутствия четкого руководства.

Слово «перевыполнение» всегда неуместно; с точки зрения пациента, его не бывает.

Почему нас устраивает то, что есть? Разумеется, [предлагаемая мера. – М. Б.] может привести и к другим улучшениям.

Мои пометки носили уточняющий характер, но именно мелкие детали имели большое значение для того, чтобы донести до премьер-министра информацию о реализации реформ. Отчеты, подготовленные в июле 2004 г., были в некотором отношении самыми важными. Хотя в тот момент никто, даже, возможно, и сам премьер-министр, не представлял себе, когда будут следующие выборы, история предшествующей четверти века подсказывала, что с большой вероятностью они состоятся в начале лета 2005 г. В таком случае шесть месяцев, начиная с июля 2004 г., окажутся последним шансом, чтобы еще при этом составе парламента добиться реализации реформы государственных услуг и ее необратимости. Поэтому на нашем совещании, поздравив сотрудников, я также предупредил их, что самой страшной угрозой нам и реформам может стать успокоенность на достигнутом. Для нашего первого детективного романа предстояло написать захватывающую последнюю главу.

Как обычно, в конце июля парламент был распущен на каникулы, и почти все начали расслабляться, но нам с Блэром оставалось еще провести традиционную пресс-конференцию, посвященную реализации реформ сферы государственных услуг. Я не знал, чем буду заниматься в июле следующего года, и понимал, что предстоящая пресс-конференция могла стать для меня последним подобным событием. Вверх по знаменитой лестнице с портретами всех премьер-министров прошлого… в малую столовую… пауза… шум голосов журналистов в большом помещении за закрытыми двустворчатыми дверьми. Пока Блэр просматривал свои заметки для краткого вводного слова, я мысленно пробежался по собственному вступлению, для которого не писал текст. Блэр характерным жестом проверил пуговицы на пиджаке, потом спросил меня: «Вы готовы?» Я кивнул, мы прошли к прессе, и Блэр открыл пресс-конференцию[148]:

Как вы увидите, прослушав выступление Майкла, за последние годы, вне всяких сомнений, мы сделали шаг вперед в предоставлении всех государственных услуг. [Здесь премьер привел ряд статистических данных. – М. Б.] Как недавно говорил Майкл в своем выступлении на заседании кабинета, был достигнут всеобъемлющий и значительный прогресс, который становится необратимым. Это, конечно, радует, но этого недостаточно.

И Блэр перешел к аргументации в пользу принятия пятилетних стратегических планов. Потом наступила моя очередь, и я, как и во время своего выступления на заседании кабинета в начале месяца, рассказал о достигнутом прогрессе и представил статистические данные. Главным был акцент на необходимости продолжения радикальных реформ. При каждой возможности я подчеркивал, что правительственные данные подтверждались независимыми источниками, например, мнением Счетной комиссии.

Самой сложной была часть о борьбе с уголовной преступностью. Мы решили ничего не преувеличивать и не приукрашивать, и я представил данные, из которых следовало, что шанс стать жертвой уголовного преступления был в тот период ниже, чем когда-либо с 1981 г., когда впервые появилась подобная статистика. Тем не менее сохранялись реальные проблемы с насилием и преступлениями, совершенными в состоянии алкогольного опьянения (здесь правительству еще предстояло многое сделать), а также с преступлениями с применением огнестрельного оружия, число которых сначала увеличилось, но потом их рост остановился, хотя контролировать эти преступления все еще не удавалось. Как всегда, при общем снижении преступности были отдельные виды правонарушений, число которых увеличивалось. В заключение я сказал:

В прошлом году я говорил вам, что во всех областях достигнут заметный прогресс, пока не ставший необратимым. В этом году я настроен более оптимистично: достигнут всеобъемлющий и значительный прогресс, который становится необратимым; заложены основы для дальнейших радикальных реформ. Однако задача далека от завершения[149].

Блэр поблагодарил меня и предложил журналистам задавать мне вопросы. Как и можно было предвидеть, и к некоторому моему сожалению, они сразу перешли к заготовленным вопросам о том, станет ли Питер Манделсон новым комиссаром от Великобритании в Европейской комиссии, и снова заговорили о ситуации в Ираке. Я молча простоял за трибуной минут 20, потом сел.

Блэр, как всегда, продемонстрировал свое мастерство в этом жанре, умение сочетать быстроту реакции, глубокое понимание вопросов и остроумие. В тот день в помещении было очень жарко, и через час журналистам явно хотелось уйти, вместо того чтобы продолжать тщетные попытки вывести Блэра из равновесия. Тогда, чтобы развеселить их, под конец он сказал: «Ну, хорошо, прежде чем мы попрощаемся с вами, поскольку я понимаю, как вам понравилось выступление Майкла, он повторит его прямо сейчас». Журналисты нервно рассмеялись, и все закончилось. Тони О’Коннор, который вместе с Кейт Миронидис без устали трудился над подготовкой таблиц для презентации, всю пресс-конференцию просидел рядом с представителем одной известной желтой газетенки. Как он сказал, по мере того как таблицы одна за другой появлялись на экране, журналист негромко твердил: «Чушь собачья… Чушь собачья… Чушь собачья…»

Весь следующий день (23 июля 2004 г.) я провел за работой, но сначала просмотрел прессу. В очерках жаловались на духоту и скуку («Казалось, что нам читали лекцию говорящие часы», – написал Квентин Летс в газете «Daily Mail»)[150], но новостные материалы в основном осветили мое выступление точно и без комментариев. Более серьезные политические обозреватели, как, например, Питер Ридделл в газете «Times», отреагировали на поставленные нами вопросы: «Самое важное на пресс-конференции на Даунинг-стрит, посвященной окончанию парламентской сессии, сказал не Тони Блэр, а Майкл Барбер… Журналисты, как правило, оставляют без внимания [его] ежегодное выступление о ходе реформ, считая, что им приходится скучать эти 10 минут, пока, наконец, не удается перейти к настоящей политике». Далее Ридделл выражал одобрение всему, что я сказал, но потом проницательно, хотя не без скептицизма, вопрошал: как далеко мы зайдем в своем стремлении добавить права выбора и конкуренции, и что случится, когда сократятся темпы роста государственных расходов? Однако главным программным политическим заявлением дня стало высказывание Блэра о том, что «мы только что опубликовали стратегические планы на пять лет. и я хочу добиться их осуществления». В дискуссиях о том, сколько еще времени Блэру необходимо оставаться на посту премьера, эти слова играли роль четко сформулированных обязательств.

Сделать возможное и невозможное

Вскоре после окончания летних отпусков, в конце сентября, Блэр, ко всеобщему удивлению, пошел еще дальше и сказал, что если победит на предстоящих выборах, то проработает полный срок, но снова на выборы не пойдет. Я слушал программу «Today» («Сегодня»), когда прозвучало это сообщение, и остался дома до 8 часов, чтобы снова прослушать новости и убедиться, что понял все правильно. Надо сказать, что тот сентябрь оказался для Блэра весьма нелегким. В первую неделю после возвращения из отпуска он произвел перестановки среди министров. Благодаря им в рамках секретариата Кабинета министров возникла сильная команда под руководством Алана Милбурна, возвратившегося из собственноручно организованной ссылки и поддерживаемого Рут Келли. Они должны были отвечать за стратегическое планирование, а нашей Группе предстояло по-прежнему заниматься своим делом.

Меня самого эти перемены затронули только отчасти. Блэр согласился сняться на групповой фотографии со всеми сотрудниками Группы в качестве поощрения за отличную работу. Мы, как и планировалось, собрались в саду резиденции премьера, на Даунинг-стрит, 10, и смогли наблюдать (но не слышать), как Блэр беседует на террасе с министрами, которые приходили и уходили один за другим. Когда делались снимки, Блэр сказал членам Группы: «Не все реформы правительства срабатывают, но ваша Группа. отработала отлично». Позже он поставил свой автограф на фотографиях, которые получил каждый из них. Я упоминаю об этом как о единственном событии с моим участием, потому что на той неделе Саймон Дженкинс написал в газете «Times», что мы с Эндрю Адонисом готовили для Блэра списки «передовых министров». Для придания своему материалу убедительности, он уверил читателей: «И я не шучу». Не могу сказать, стали ли после этого относиться ко мне с большей серьезностью заместители министров, но точно знаю, что правды в той статье не было (и я на самом деле не шучу).

Осенью 2004 г. больше всего меня беспокоило, что вопреки моей презентации кабинету в июле Блэр и его министры будут больше сосредоточены на долгосрочной повестке и политике предвыборного периода, чем на задаче добиваться результатов. В действительности, когда Блэр возвратился с каникул, он настоял, чтобы итоговые совещания сохранились, и, хотя он пропустил одно или два, его участие в них давало мощный сигнал коллегам по кабинету.

И это было важно, поскольку, невзирая на ту энергию движения, которая возникла за предыдущие 12 месяцев, сохранялись значительные риски, а в тех случаях, когда прогресс начинался с очень низких показателей, он часто происходил недостаточно быстро и был небольшим. Сам я удостоверился в этом на примере железнодорожного сообщения, когда посетил диспетчерскую на вокзале Ватерлоо, а потом сел на поезд в Уокин вместе с ключевыми руководителями, которые докладывали о том, насколько улучшились показатели их работы за предыдущий год и какие остались риски. Они считали, что положительную роль в их достижениях сыграли решение руководства железных дорог о введении в штат ремонтников, а также сокращение сроков ликвидации технических неисправностей и более качественное и долгосрочное планирование. Их беспокоило, что погода осенью 2004 г. могла оказаться не такой хорошей, как в предыдущем году, но, по крайней мере, сказали они, у них был план. К сожалению для них, пока мы обо всем так хорошо говорили, поезд пришел в Уокин с опозданием на 20 минут из-за поломки электровоза в предыдущем составе.

Системе образования потребовалось время, чтобы внимание, которое стал уделять Дэвид Нормингтон посещаемости, возымело действие; что же касается поведения, департамент, казалось, никак не мог сформулировать четкую политику по этому вопросу, невзирая на постоянные призывы Блэра наметить четкие, внятные ориентиры, которые помогли бы сдвинуть с места закоренелые привычки. Иногда важное понимание проблемы приходит благодаря некоей конкретной детали. Например, той осенью я взялся проследить за случаем, с которым столкнулся сам: 14-летний мальчик перестал посещать свою школу в восточной части Лондона и просто выпал из поля зрения ответственных лиц. В местном совете мне сказали, что, поскольку мальчика не исключили из школы, ему не могут предложить альтернативную программу. На мое замечание об ответственности, которую они несут за возвращение ребенка в школу, мне ответили, что школа, где учится мальчик, находится в другом районе, поэтому за него отвечает школа, а не местный совет. В школе же выяснилось, что он уже не значится в их списках. В конце концов, совет предложил ему место на курсах для исключенных из школы учеников и настоял, чтобы утром такого-то дня он ждал на определенном перекрестке автобуса, который должен будет забрать его и доставить через весь Лондон на курсы. Почему они рассчитывали, что мальчик, который не являлся в школу, вдруг решит вовремя прийти к автобусу, чтобы ехать на занятия, которые вряд ли вызовут у него восторг? И почему не зашли к нему домой? Разумеется, никто из работников совета не потрудился выяснить, воспользовался ли он их предложением (конечно, нет). Несколько месяцев спустя я узнал, что его арестовали за нанесение тяжких телесных повреждений. Именно из-за таких случаев я настаивал, чтобы Министерство образования требовало от местных органов точной информации по каждому молодому человеку из группы риска. Меня обвинили в бюрократизме, однако я доказывал, что только четкая и последовательная система учета и контроля позволит предотвратить подобные трагедии, которых насчитывалось тысячи.

По вопросу о предоставлении убежища количество обращений после резкого снижения остановилось на одном уровне, количество отказов и людей, высылаемых из страны (всегда вызывавшие трудности вопросы), не менялось. Был риск, что не удастся исполнить обещание Блэра, и к 2005 г. количество высылаемых превысит количество обращений (в конце концов, это и произошло, но только в начале 2006 г.). Я считал, что в этой сфере и наша Группа, и я сам действовали недостаточно жестко, мы слишком легко соглашались с отчетами ответственных лиц. По уголовной преступности сохранялась обеспокоенность состоянием в области насильственных преступлений, и наша Группа вместе с Отделом полицейских стандартов (Police Standards Unit – PSU) играла ведущую роль в том, чтобы способствовать улучшению показателей работы полиции. Вдохновителем этой работы был Пол Эванс, глава Отдела полицейских стандартов, который ранее служил начальником полиции в Бостоне. Отсутствие культуры потребления алкоголя среди молодежи в нашей стране вызвало у него шок и опасение, что полиция полностью потеряла контроль над ситуацией. Серия организованных им с помощью Ассоциации начальников полиции (Association of Chief Police Officers) кампаний и соответствующие изменения в законодательстве (например, право закрывать конкретные пабы) позволили восстановить равновесие. В этом, как мне пришлось объяснять Блэру в одно прекрасное утро, участвовали и сотрудники нашей Группы (правда, как я сразу добавил, не я), которые по пятницам и субботам проводили вечера в не самых безопасных для жизни районах городов на севере Англии. Эти люди были далеко не кисейными барышнями, но даже они пришли в шок от того, что там увидели: от количества выпитого, от связанного с этим насилия и (до кампаний Эванса) от легкости, с которой несовершеннолетние могли купить алкоголь. Однажды в гостинице, где они остановились, кто-то пырнул кого-то ножом – воистину они оказались в нужном месте в нужное время. Мы также активно участвовали вместе с сотрудниками Министерства внутренних дел в уточнении стратегических планов по сокращению числа преступников-рецидивистов.

Даже в здравоохранении, которое в предыдущем году выглядело лучше всего, не все обстояло гладко. Время ожидания помощи стабильно сокращалось, но вопрос с обеспечением выбора предоставления медицинской услуги и места проведения операций решался медленнее, чем хотелось бы. И в этом случае у меня было ощущение, что наша Группа слишком часто полагалась на сотрудников министерства. Дело осложнялось внутренними конфликтами в министерстве. Тем временем появление нового штамма стафилококка, невосприимчивого к основным антибиотикам, грозило свести на нет все успехи, которых удалось добиться за этот парламентский срок, и, по предложению Джона Рида, мы оказали министерству помощь в планировании ответных мер. Когда я сказал одному высокопоставленному чиновнику министерства, что меня привело в шок количество больных, ежегодно погибавших от полученных в больницах инфекций, он пожал плечами и ответил: «Больницы – опасное место, уже много лет там умирает по 5000 человек в год». Это был один из многих увиденных мною примеров пассивной (и, честно говоря, аморальной) готовности принять неприемлемые вещи. Сколько жизней можно было спасти, если бы высокопоставленные чиновники, не ожидая распоряжений, добились решения проблемы? Насколько лучше стали бы у нас государственные услуги, если бы непримиримое стремление к совершенствованию было неотъемлемой частью культуры государственной службы?

Итоговые совещания и ежемесячные записки все время держали Блэра и его окружение в курсе относительно достигнутого, что обеспечивало их участие в решении проблем, но для сотрудников Группы поворотным пунктом было выездное заседание, которое мы проводили в начале октября в лондонском отеле «Docklands». Благодаря работе Питера Томаса, который привнес в нашу Группу профессиональные управленческие процедуры, у нас теперь проводились ежеквартальные контрольные мероприятия. Это означало, что где-то между июльскими и декабрьскими отчетами руководство Группы анализировало подготовленные сотрудниками оценки того, насколько продвинется реализация реформ к декабрю. Другими словами, я получал возможность понять, сможем ли мы добиться новых сдвигов из красного поля в зеленое на нашей сводной таблице. Читая накануне выездного заседания квартальные отчеты, я, к своему разочарованию, понял, что они предсказывали не значительный, а скромный прогресс. Тогда я решил, что главной темой выездного заседания должна стать необходимость удвоить усилия и добиться того, чтобы как можно больше показателей переместилось в зеленое поле, но, разумеется, без снижения наших стандартов. Мне пришлось сосредоточиться почти исключительно на этой теме. Так и прошли сутки, которые мы провели в «Docklands».

Сознавая, какого эффекта мы можем добиться в последующие несколько недель, на этот раз я подробно записывал все, что говорил, и после мероприятия размножил эти записки для всех сотрудников. «У нас сейчас лучшая команда, с которой я когда-либо имел удовольствие работать, а учитывая, что мне известно о новых сотрудниках, собирающихся у нас работать, я верю, что эта отличная команда станет еще лучше». (В Группе постоянно обновлялись кадры, но ключевые сотрудники оставались на месте практически весь срок, хотя многие приходили на год или два, а потом, внеся свой вклад в коллективный разум и культуру подразделения, двигались дальше, уходя в основном на хорошие места.) Потом я развил свою метафору о детективных романах и добавил, что нам осталось два месяца, чтобы закончить первый из них и одновременно приступить к работе над вторым. Прежде чем перейти к деталям, я отметил три основных достижения: наша репутация, которая, как мы знали из реакции постоянных секретарей и других коллег, была лучшей во всем правительстве, хотя она «завоевывалась непросто. Нам нужно снова и снова подтверждать ее»; наша проверенная методика, которая была проста по своей концепции, но требовала «экстраординарной дисциплины и последовательности при ее… воплощении в жизнь»; и наконец, наше умение выделять приоритеты и концентрироваться на «относительно крупных целях».

Но главная задача состояла в работе над квартальным отчетом по ходу реализации реформ. Я сказал, что поражен количеством данных в красном и желтом полях, а еще тем, что «во многих случаях либо не предвидится вообще никаких изменений, как в июле – декабре, либо в одном или двух случаях ожидаются изменения к худшему». Проще всего было критиковать департаменты, но мне хотелось, чтобы мы взяли ответственность на себя, поэтому я продолжил:

[Такое положение дел] может означать одно из двух – не исполнялись намеченные нами меры или [июльские] отчеты о реализации реформ были неверны. Тогда я обращаюсь к тому разделу квартального отчета о ходе реализации реформ, где указаны меры, которые предполагается принимать между нынешним днем и декабрем, и вижу следующую фразу: «Не предлагается значительных перемен…» Это не может быть правильным. Поймите меня верно: нельзя снижать наши стандарты, и я хочу, чтобы и у нас, и в департаментах были приняты необходимые меры.

Словом, я верил своей риторике. Невзирая на то, чего мы уже добились, предстоящие два месяца были очень важными. «Нужно пересмотреть, усилить, ускорить, заострить как наши действия, так и те, которые намечены департаментами. Главное – мы не можем дрогнуть, не можем пойти на компромисс».

Мои заметки главным образом касались планирования: какой станет государственная служба после реформ? Но для меня была очень важна этическая сторона нашей работы, поэтому закончил я следующими словами: «Все мы служим одной цели. Мы можем казаться наивными, можем быть оптимистами, но все мы. здесь. потому что хотим сделать мир лучше».

Наши этические принципы, утверждал я, видны по тому, как строятся наши отношения с коллегами: мы честны, откровенны, последовательны, принципиальны, убедительны и конструктивны. Этические принципы выражаются также и в нашей миссии, которая состоит не в обеспечении успеха Блэра на выборах (это не наша задача), а в «достижении такого качества государственных услуг, чтобы граждане любого происхождения и материального положения хотели ими воспользоваться, чтобы они обладали реальной ценностью и соответствовали высоким стандартам качества, наиболее продуктивно используя каждое пенни налогоплательщиков, доверяющих свои деньги правительству».

Все это было важно, потому что в предвыборной обстановке уже накалялась партийная политика, а я хотел снова подчеркнуть, что наша миссия состояла в службе гражданам, а не какой-то партии. На самом деле еще за неделю до этого, на конференции Консервативной партии, ее лидер – Майкл Ховард обещал: «В первую неделю работы правительства консерваторов я прикажу закрыть Группу при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг с Даунинг-стрит». Нас это не только не обеспокоило, но мы даже испытали гордость: нас считали достойными ликвидации и нам планировали уделить внимание в первую же неделю работы нового правительства. Для себя я уже решил, что в случае избрания Ховарда постараюсь убедить его в том, что любой премьер-министр из любой партии, узнав, чего может добиться для него Группа, захотел бы ее сохранить. Иначе почему нами так интересовались лидеры других стран и даже пытались повторить у себя то, что делали мы?

Во всяком случае, мое выступление на выездном заседании получило потрясающий отклик, действие которого продолжалось еще долго. Сотрудники Группы приняли вызов; их энтузиазм утроился, и за следующие пару недель мы изучили все негативные показатели, пытаясь понять, что можно сделать вместе с ответственными за них департаментами, чтобы сдвинуть ситуацию с места. Поразительно, как комбинация реального стремления добиться результатов, упорства, внимания к деталям и решимости позволяют небольшой группе преданных делу людей всего за несколько недель добиться улучшения огромной системы!

На следующей неделе после выездного заседания я встречался с Блэром для очередного ежемесячного сообщения о проделанной работе и попросил его напомнить членам кабинета о необходимости сделать все возможное для перемещения к концу года показателей по приоритетным задачам из красного поля в зеленое. Он охотно согласился, поскольку сам беспокоился о том, что мы называли словом «пробуксовка». На той же неделе, в четверг, этот жаргонизм достиг сердца британской Конституции. Не знаю, как живший в XIX веке исследователь британской Конституции Уолтер Бейджхот отнесся бы к тому, что премьер-министр призывает своих коллег перевести свои показатели из красной зоны в зеленую, но я был этим очень доволен.

Руководящему составу нашей Группы я тоже сообщил о реакции Блэра, чтобы, общаясь с представителями департаментов, они могли прямо ссылаться на то, что именно этого желает и требует от членов кабинета Блэр. Я проверил также, чтобы эта ремарка попала в протокол заседания кабинета, поскольку знал, что его прочтут постоянные секретари, и это тоже возымеет действие. Резонанса можно добиться с помощью мелких стимулов.

Создав, таким образом, платформу для последнего броска в битве за результат, нам осталось только его добиться. Мои личные заметки, сделанные в один из выходных дней той осенью, передают атмосферу того времени:

Прошли серия встреч с Блэром и другими по подведению итогов по главным вопросам (наркотики… организованная преступность, отчет Томлинсона [о квалификации средних школ]) и поток рутинных, но замечательных совещаний у нас в Группе (молодежь и наркотики, выбор услуг в системе здравоохранения, уход за тяжелобольными, обращения об убежищах). Все в продолжение выездного заседания, на котором я повысил ставки. Такова задача – никогда никому не давать покоя.

А вот еще фрагмент заметок, месяц спустя: «Эта неделя была посвящена продвижению осуществления наших основных задач: доведение до конца отчетов по реализации реформ, согласование заключений о промежуточных итогах с постоянными секретарями, отбор главного для моего [декабрьского] выступления на заседании кабинета и споры (в хорошем смысле) обо всем этом в Группе».

Незадолго до Рождества оказалось, что еще две важные темы требовали нашего внимания. Во-первых, роль нашей Группы в реформировании центрального аппарата государственного управления после предстоящих выборов. Дискуссии по этому поводу уже шли (более или менее секретно), и мы в Группе считали, что следует не ждать, когда к нам обратятся, а готовить свои предложения (см. главу 7). Во-вторых, обеспечение нашего продуктивного участия не только в реализации реформы системы государственных услуг, но и в воплощении системной реформы в жизнь. Мы разработали для нашей методики достижения целей еще один элемент и протестировали его. Он касался процедур обеспечения выбора и создания конкуренции и должен был оказаться полезным в решении этих задач (см. приложение, документ 8). Эта работа вела к пониманию необходимости профессионализации всего процесса разработки политики. Наша методика достижения цели превратила планирование задач и сроков их выполнения в четкие процедуры, которые в перспективе можно было непрерывно совершенствовать. Почему не воспользоваться той же логикой при проектировании всей системы, при создании рынка услуг или в других важных видах деятельности?

Декабрь 2004-го

Мое последнее выступление на заседании кабинета было запланировано на 9 декабря. Мы уже практически закончили работу над отчетами о реализации целей и разослали их в конце недели. Наиболее заметным было то, насколько нам удалось добиться перемещения большого числа показателей из красного поля в зеленое. Сосредоточив внимание министров и ключевых ответственных сотрудников на том, чтобы до самой последней капли использовать весь возможный потенциал (так на крупных соревнованиях спортсменам удается выложиться больше обычного), за несколько коротких недель мы в самом деле добились улучшения показателей. После пробуксовки в начале осени энергия движения, накопленная в первой половине года, сохранилась и даже увеличилась.

Готовясь к этому выступлению на заседании кабинета, я, по предложению Питера Томаса, работал с небольшой командой сотрудников Группы. Это было важно, поскольку в своем коротком докладе я хотел добиться большего, чем просто продемонстрировать результаты и объяснить их. В мои намерения входило подробно показать уроки четырех лет работы, чтобы стало понятно, какое наследство остается кабинету[151].

Мы подготовили первый вариант выступления, в котором рассказывалось о нескольких примерах, говорилось об общем прогрессе, достигнутом с прошлого декабря, а в заключение приводилась презентация, состоящая из двух аналитических разделов и еще одного, где суммировались все главные выводы нашей деятельности. Разумеется, мы несколько раз прогнали презентацию перед нашими сотрудниками, и только потом, во вторник, я показал ее Блэру. Как мне не раз казалось за последние недели, он выглядел очень уставшим. Премьер сделал лишь несколько небольших замечаний по докладу. На следующий день я выступил со своей презентацией перед всеми постоянными секретарями, подчеркнув отдельно вклад Дэвида Нормингтона в то, что показатели школьной посещаемости переместились из красной зоны сводной таблицы в желто-зеленую. На следующий день я был в резиденции премьера на Даунинг-стрит, 10 с раннего утра. Накануне «Liverpool» сенсационно разгромил «Olympiakos» со счетом 3:1, благодаря потрясающему голу Стивена Джеррарда, и, ожидая у дверей Блэра, я просматривал спортивные страницы газет. Джон Прескотт, проходя мимо, весело заметил, что реализация реформ шла успешно. Когда собрались члены кабинета, я подумал, что и они выглядели измученными. Мне пришлось подождать, пока закончится довольно долгое обсуждение предыдущего вопроса, потом Блэр сказал: «Итак, Майкл, у вас 12 минут». Презентация прошла легко и быстро, отчасти потому, что я помнил наизусть все, что хотел сказать: в декабре 2003 г. реформы были реализованы на 47 %, в июле 2004 г. – на 62 %, а теперь, в декабре 2004 г., – более чем на 80 %. Внушительный прогресс. Что еще важней, заранее кратко сформулированные уроки позволили мне в сжатой форме изложить очень важные идеи (см. рис. 6.1, который является копией слайда, представленного на презентации; подробный анализ последует в главе 9). Например, постановка целей часто вызывала возражения в парламенте и даже в самом правительстве, но не надо заблуждаться на этот счет, сказал я, цели были очень важны для достижения результатов, особенно установленные для их оценки базовые показатели, которые задавали минимальные стандарты на достаточно высоком уровне и поэтому позволили добиться большего.

Рис. 6.1. Презентационный слайд (декабрь 2004-го)

Я также подчеркнул значение коалиции реформаторов, когда она появлялась. Это понятие подсказал мне Джон Коттер, великий специалист по менеджменту из Гарварда. И оно помогло мне подтвердить то, что я неоднократно обсуждал с Блэром и другими в течение всего срока работы парламента. Эту мысль я первоначально сформулировал так: если перемен добиваются один-два человека, то, какие бы посты они ни занимали, им это будет нелегко, но если найдутся семь человек, находящихся на ключевых позициях, с общим представлением о том, чего и как они хотят добиться, тогда можно перевернуть мир. В отношении правительства это означает не столько формирование команд, сколько привлечение на сторону реформ приверженных делу (и, конечно, талантливых) людей на 7—10 ключевых постах, позволяющих влиять на разработку и реализацию политики, – например, государственный секретарь, соответствующий заместитель министра, постоянный секретарь, ключевые ответственные сотрудники, политический советник, представитель политического управления из аппарата премьер-министра, отвечающий за эту же область государственный инспектор… Как-то так… Если все эти люди имеют общие взгляды на концепцию развития и представление о том, как ее следует реализовать, они могут добиться огромного прогресса, как это было доказано в области образования во время первого срока пребывания Блэра у власти и в области здравоохранения – во время второго. Коалиция реформаторов была жизненно необходима и Блэру, и кабинету. Такие коалиции могут создаваться и в других случаях, как я убедился на примере образования в Онтарио. В будущем перестановки в правительстве следовало проводить для создания команды реформаторов, а не просто ради перестановки людей на другие посты.

Реакция членов кабинета на главные положения выступления была положительной. Мне также показалось, судя по их мимике, что они нашли убедительным мое объяснение разрыва между внушительностью достижений, полученных за этот парламентский срок, и скептическим откликом общественности на них. Мне и моим сотрудникам это объяснение далось нелегко. Почему, недоумевали мы, был достигнут такой прогресс в реализации реформ государственных услуг, а британский народ не рад? Ответ, как оказалось, состоял из нескольких элементов. Необходимо учитывать задержку во времени между тем, что уже произошло, и тем, когда люди это начинают замечать. В некоторых случаях понадобилось много времени, чтобы добиться прогресса; не везде он зашел одинаково глубоко: если вы живете в районе с высокой преступностью, вас не особенно обрадует сообщение о том, что в других районах страны она падает. К тому же масштаб реформ вызвал раздражение у некоторых высокопоставленных чиновников, и они регулярно выражали его публично. Безусловно, учителя, медицинские сестры и врачи пользуются большим доверием общественности, чем министры. Невзирая на усилия Питера Хаймана в начале парламентского срока, не принимались постоянные и широкомасштабные меры по доведению до общественности информации о ходе реформ. Да и средства массовой информации неизбежно стремились подчеркнуть негативные стороны и искажали представление о положении дел, поэтому, когда сокращалось время ожидания операций, прессу интересовали новые опасные штаммы стафилококка. Наконец, по самым разным причинам (в первую очередь из-за войны в Ираке и ее последствий) к концу тяжелого и конфликтного второго срока общественность уже не была готова принимать на веру то, что говорит правительство. Но самое важное свое объяснение мы представили в виде клинообразной диаграммы (см. рис. 6.2).

Рис. 6.2. Удовлетворительный результат не устраивает общество

Джим Коллинз, американский специалист по бизнесу, написал прекрасную книгу «Good to Great» («От хорошего к великому»)[152], где объяснил, как ряд компаний добивались отличных результатов и оставались на этом уровне в течение 15 лет и более. Анализируя прогресс в сфере государственных услуг, мы вынуждены были начать свою шкалу отсчета с очень низкого уровня, и мы придумали шкалу, состоящую из четырех зон, которая и представлена на рис. 6.2. В своем выступлении на заседании кабинета я говорил, что прогресс, достигнутый за этот период, часто эволюционировал не от «хорошо» к «отлично» и даже не от «удовлетворительно» к «хорошо». Фактически (и в основном) он двигался от «ужасно» к «удовлетворительно» – кстати, совсем немалое достижение, – но если общественности предъявить такой прогресс, никто не запляшет от радости, никто даже не скажет спасибо, но все спросят: «А почему вы не сделали этого давным-давно?»

Итак, премьер-министру и членам кабинета было о чем подумать во время рождественских каникул: им предстояло поразмышлять о значительности масштаба своих достижений, о том, в каком плохом состоянии были унаследованные ими государственные услуги, и о том, что за первый срок они (за несколькими исключениями) не могли добиться того, что следовало; почему общественность неохотно соглашается признать их достижения, ну и, конечно, – и это было уже за пределами сферы моей компетенции – о политической задаче по преобразованию достигнутых результатов в вожделенную платформу для победы на следующих выборах. Эндрю Грайс написал тогда в газете «Independent» (11 декабря 2004 г.): «Прошло почти восемь лет с тех пор, как лейбористами были обещаны перемены к лучшему. Наконец, они начались… Опасность для господина Блэра заключается в том, что многие воспримут эти улучшения, не отдав должное правительству, которое они не настроены ни благодарить, ни вознаграждать». Однако еще до этого произошел политический кризис, один из тех, что на несколько дней поглощают всеобщее внимание, на этот раз он был связан с падением Дэвида Бланкетта. Я тесно сотрудничал с ним в течение четырех лет, когда он был министром образования, и мы часто работали вместе, когда он был министром внутренних дел. Я считал тогда (и считаю сейчас), что он был одним из самых замечательных людей, с кем мне приходилось встречаться, и первоклассным политиком; несомненно, он был лучшим в истории министром образования от Лейбористской партии, бесспорно, он был достойным министром внутренних дел в период после террористического нападения на США 11 сентября 2001 г., в один из самых непростых периодов послевоенной эпохи. Его падение пришлось на день, когда на Даунинг-стрит, 10 отмечали Рождество, и для меня (и, безусловно, для многих других) радость сменилась опустошением.

Глава 7

Эндшпиль

Мне очень жаль, что я не с вами в этот последний день… Я получал удовольствие от каждой минуты работы с вами. Вы – фантастическая команда.

М. Барбер. Записка сотрудникам. 8 июля 2005 г.