Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании Барбер Майкл

Уровни интенсивности

Именно благодаря этим результатам Блэр и предложил мне выступить с презентацией в июле, на его второй ежемесячной пресс-конференции. Я уже мог продемонстрировать прессе внушительные достижения – снижение уровня преступности в рамках Инициативы по борьбе с уличной преступностью. Накопленный опыт побудил сотрудников Группы обдумать, как нам следует действовать в ответ на возникающие сложные задачи. С самого начала я считал своей задачей добиться, чтобы Группа помогала премьер-министру превентивно реагировать на любую сложную ситуацию, когда вдруг не удавалось выполнить одно из предвыборных обещаний. Это было значительно лучше, чем реагировать в ответ на конкретный случай, то есть именно так, как это происходило в первый период правления лейбористов. Тогда я назвал подобный стиль руководства спастическим управлением (возможно, резковато). В первый год существования нашей Группы Блэр и его окружение, особенно те, кто был с ним в первый срок пребывания у власти, слишком часто возвращались к подходам того периода, что, к моему сожалению, оставляло меня вне игры. Я подумал: если мне удастся разработать систему, которая не только подразделяла бы трудные задачи по категориям, но и была способна прогнозировать их появление и контролировать ситуацию, не позволяя ей перейти в стадию социального взрыва, это способствовало бы существенному улучшению правительственной деятельности и помогло бы мне оставаться в игре. Исходя из подобных размышлений, в соавторстве с моим изобретательным Джереми Хейвудом я разработал концепцию уровней интенсивности (levels of intensity) и познакомил с ней Блэра. Объяснив саму суть концепции и получив его общее одобрение, я подробно описал в специальной записке ее содержание. Создав соответствующую структуру, полагал я, «при возникновении малейшего сомнения относительно любого вопроса, связанного с выполнением предвыборных обещаний, мы сможем всегда сказать, на каком уровне осуществления проблема находится в данный момент… и следует ли ею заниматься на более высоком уровне». Далее я сформулировал три уровня интенсивности, ключевой переменной на которых было время министров и особенно премьера.

Уровень 1, или стандартное решение проблем, был связан с рутинным применением нашей методики. Оно требовало регулярного и «своевременного пинка от Майкла» (как описал это один из постоянных заместителей министра), то есть от меня, если данные о ходе выполнения предвыборных обещаний противоречили нужному порядку развития событий. Если такой пинок не срабатывал, то к диагностике существующей проблемы подключались министерства, которые сотрудничали с Группой. Затем наша Группа, в дополнение к своим повседневным обязанностям, работала с чиновниками министерства, анализируя вместе с ними намеченные приоритеты, чтобы помочь ведомству найти решение. Именно этим мы и занимались в Министерстве здравоохранения в 2002 г., когда речь шла о времени ожидания медицинской помощи и праве выбора пациентом ее вида. В таких случаях отчеты, как обычно, заслушивали на итоговых совещаниях, но дополнительного внимания со стороны премьер-министра и затрат его времени не требовалось.

Уровень 2 предполагал проблемы, связанные с выполнением предвыборных обещаний, которые обладали такой срочностью и значимостью, что требовали дополнительных энергичных усилий. Вероятно, они были просто более глубоко скрытыми, и часто их разрешение нуждалось в совместной работе нескольких департаментов разных министерств. В этом случае, кроме стандартного решения, или уровня 1, необходимы были дополнительные меры – участие премьер-министра, его усилия и внимание. О достижениях обычно докладывали не ежемесячно, а каждую неделю. А одному из младших министров поручали отслеживать прогресс по данному вопросу. Помимо итоговых совещаний, премьер-министр уделял час времени в месяц, чтобы выслушать отчет этого младшего министра.

Уровень 3 был экстренным. В одном или двух случаях, когда возникала огромная угроза или возрастала ответственность, появлялась опасность настоящего кризиса, применялась тактика управления чрезвычайного правительственного комитета COBRA. Так произошло с уличной преступностью, а позже – с притоком нелегальных мигрантов, которые стремились получить в стране политическое убежище. Но, по определению, подобный способ решения проблем применяли крайне редко. Недостатком такого подхода были огромные затраты личного времени премьер-министра и старших министров. Но преимущество заключалось в оперативности и результативности.

После обсуждений с Блэром мы распределили различные проблемы по разным уровням интенсивности, и большую часть следующего года я отчитывался перед премьером именно в таком порядке. Периодически мы обговаривали, какую из задач перевести на уровень 2 или 3, а каким снизить уровень. На пяти приоритетных направлениях, которым мы придали уровни 2 и 3 в апреле 2002 г. (система среднего образования в Лондоне, сокращение перерывов в движении поездов на железных дорогах, отделения скорой и экстренной помощи в больницах, уголовно-судебная система, а также обращения нелегалов за политическим убежищем), в течение следующих двух лет мы добились ощутимых результатов.

Что касается обращений за политическим убежищем, то проблема сначала стояла очень остро. Потом ситуация несколько выровнялась, но к концу года мы перевели ее на уровень 3. Один из аспектов этой проблемы решился даже оперативнее, чем можно было предполагать. В ходе мониторинга проблем из второй группы интенсивности (уровень 2) я отправился весной в Дувр, Коквель и Кале-Фретан. Мне предстояло собственными глазами увидеть, что такое проблема убежищ. К тому времени вокруг Евротоннеля в Коквеле уже выстроили огромную отлично освещенную стену, и желающих штурмовать железнодорожные поезда компании Eurostar в поисках политического убежища изрядно поубавилось.

Однако на сортировочной станции в Кале-Фретан меня ждала совсем другая картина. Те, кто стремился получить убежище, могли спокойно перелезть через забор на территорию станции, сесть на товарный поезд и прибыть в Великобританию. В своей докладной записке Блэру я отметил: «Ограждение вокруг грузовой сортировочной станции SNCF[111] выглядит просто жалко… и похоже на забор вокруг ислингтонского теннисного корта».

За все четыре года работы на Блэра я никогда не прибегал к столь действенному сравнению; оно больше, чем что-либо другое, заставило его активизировать усилия. Я предложил: если французская сторона откажется платить за ограду, то эти расходы должны взять на себя мы – в частности Министерство иммиграции. Ограда обошлась бы нам примерно в 4 млн фунтов, но эту сумму мы очень скоро компенсировали бы сбережениями. Блэр ответил: «Разумеется!». В этой поездке меня больше всего поразило и ужаснуло то, насколько люди грубеют и черствеют в трудной ситуации. И пока либеральный истеблишмент заламывал чистые руки у себя дома, здесь, на севере Франции, афганцы и иракцы, которым, возможно, пришлось заплатить бесчестному перевозчику до 10 тыс. фунтов, отчаянно, с риском для жизни, искали хоть какую-нибудь работу, и если им везло и они ее находили, то по кабальному контракту еще долго выплачивали деньги за перевозку.

Эта поездка и мой отчет Блэру лишний раз доказывали, что концепция уровней интенсивности начинает работать. (И, кстати, она очень помогала разобраться непосредственно на местах.) Концепция была эффективной, потому что предполагала действенную систему раннего предупреждения. К концу 2003 г. мы уже не говорили об уровнях интенсивности проблем, но эскалация продолжалась. Одна из причин того, что ни одна из реализованных нами программ после 2003 г. не достигала уровня интенсивности уличной преступности (что случилось в 2002 г.) или борьбы за политическое убежище (как в 2003 г.), заключалась в нашей способности решать проблемы (как в случае с отделениями скорой и экстренной помощи в больницах), не давая им развиться до масштаба кризиса. В целом профилактическая способность предвосхищать проблемы и заранее ликвидировать их скопление, не доводя дело до кризисов, сильно повысила бы авторитет премьер-министра. Разумеется, время от времени за пределами программ, разработанных Группой, правительство то и дело одолевали различные кризисы. В любом случае можно считать, что наша концепция была удачной, но мы были еще только на пути к новаторскому подходу.

Меня же лично уже поглотил совершенно другой кризис, не имеющий отношения к тому, о чем шла речь выше.

Анья

За все время моей работы в Группе я с одобрения Блэра бывал по три-четыре раза в год в России, чтобы помочь в проведении школьной реформы. Одна из таких поездок пришлась как раз на 15–19 мая 2002 г., когда наконец-то статистические сводки об уличной преступности стали благоприятными. Мой визит в Россию предполагал посещение школы в небольшом заброшенном городишке севернее Москвы, где только что закрылась единственная фабрика. И вот теперь все население этого города было охвачено безработицей, и только малочисленная горстка мужественных преподавателей пыталась вытягивать общину, ухватившись за рваные шнурки от ботинок. В конце визита у меня состоялась встреча с министром образования Москвы, и тогда же, в воскресенье, накануне отлета домой, мне довелось побывать в Новодевичьем монастыре, куда Петр I заточил свою сестру – царевну Софью. Вскоре, бродя в одном из московских парков, где на траве свалены уже почти никому не нужные скульптуры бывших вождей, в том числе Дзержинского и Сталина, я позвонил домой и неожиданно узнал от Карен, что с Аньей, которой тогда было всего 25 лет, произошло несчастье – она в двух местах сломала позвоночник, упав с лошади. Теперь она находилась в больнице. Меня как оглушило, я словно врос в землю. Почему так случилось, что я оказался далеко в то время, когда был нужен рядом?

На следующий день была назначена операция, и я уже был в больнице. Мы с Карен видели, как Анья пришла в себя после того, как ей в позвоночник вставили штыри. К счастью, костный мозг не пострадал и чувствительность сохранилась. Врач надеялся, что со временем Анья совсем поправится. Позже, вечером, когда мы измотанные, но все же воодушевленные успехом операции вернулись домой, позвонил Блэр и выразил свои соболезнования. «У меня сейчас ужин с Дэвидом Бланкеттом и Салли [Морган. – М. Б.], и мы все мысленно с вами». А на следующий день Бланкетт написал Анье коротенькое, но полное сочувствия письмо.

Весь остаток недели я был как в чаду – рассеян, забегал на работу ненадолго и почти сразу мчался к Анье в больницу. Примерно через неделю ей уже разрешили вернуться домой. Но на первых порах ей была необходима помощь буквально во всем. И Карен превратилась в терпеливую круглосуточную сиделку. Медленно, очень медленно спина заживала, и Анья потихоньку начинала двигаться. Для нас был настоящий праздник, когда она впервые самостоятельно добралась до местного магазинчика. Затем – уже до Энджела, Ислингтон.

…На следующий год она перенесла еще одну тяжелейшую операцию, после чего все зависело только от ее выдержки и самообладания, а также от любви и заботы семьи, особенно матери, которая всегда была рядом с ней.

Из-за несчастного случая на карьере Анье пришлось поставить крест. Она буквально дневала и ночевала в стойлах и зарабатывала себе на жизнь тем, что тренировала лошадей для скачек по пересеченной местности. Еще с детства это была ее единственная мечта. Так что, помимо выздоровления физического, ей предстояло справляться также с нравственной и психологической травмой. И ей это удалось – тихо, незаметно, скромно, совершенно в ее духе. Спустя четыре года она уже работала на полставки, сама зарабатывала себе на жизнь, была вполне независима и являла мне пример для подражания; не сомневаюсь, что и остальным тоже.

Отделения скорой и неотложной помощи

Государственная служба здравоохранения всегда действовала эффективно во время массовых катастроф и при таких несчастных случаях, как с Аньей, но там, где дело касалось обычной, повседневной работы, по отношению к основной массе пациентов, отделения скорой и неотложной помощи действовали не столь образцово. В 1990-х гг. почти каждый гражданин страны имел опыт утомительно долгого ожидания в приемном покое больниц, в отделении скорой и неотложной помощи. Пресса обожала расписывать бессонные ночи пациентов, ожидающих помощи на каталках, но для многих из 12 млн человек, ежегодно попадающих в отделения скорой и неотложной помощи, едва ли не более серьезной проблемой было муторное ожидание на отвратительном пластиковом стуле в убогом помещении.

Десятилетний план реформирования здравоохранения, опубликованный в 2000 г., предполагал решение этого вопроса. Планировалось увеличить инвестиции, создать специальные центры отдыха для ожидающих пациентов в наиболее людных местах, а хирургам общей практики предлагалось активнее заниматься лечением рутинных травм вроде ссадин и синяков. Однако главным было обещание правительства о том, что к 2004 г. ни один пациент не будет ожидать дольше четырех часов в приемном покое больницы, когда ему нужна медицинская помощь. Необходимое лечение пациент получит, а в случае надобности его госпитализируют. И хотя даже четыре часа ожидания – срок немалый, это достаточно приемлемый показатель, по которому Великобритания обогнала бы многие страны мира. На протяжении всего 2002 г. наша Группа осуществляла пристальный ежемесячный мониторинг ситуации, и наш вывод был неутешительным: к лучшему ничего не менялось. Наши статистические данные свидетельствовали, что с того момента, когда был обнародован этот показатель, в среднем 80 % пациентов ждали помощи не менее четырех часов. Это автоматически означало, что 20 % пациентов ждали помощи еще дольше, даже значительно дольше. Вот таким и оставалось положение в течение всего лета 2002 г.: неприемлемым.

После успешной работы над анализом приоритетов в области уличной преступности мы решили снова попробовать применить тот же метод для отделений скорой и неотложной помощи. Наш ведущий менеджер по вопросам здравоохранения Клара Суинсон (которой удавалось скрывать необычайно твердую натуру под женственным обличьем) и уже ставший признанным экспертом по анализу уличной преступности Ричард Пейдж-Джонс теперь решили сосредоточиться на отделениях скорой и неотложной помощи. Члены бригады объезжали больницы летом (даже в каникулы мои люди не отдыхали – так я обещал), и уже к сентябрю у нас были поразительные результаты анализа и предложения, как исправить ситуацию. Статистические данные лишь указывали направление для анализа, а вот решение проблем можно было найти только на местах. Наша команда побывала в одном из образцовых подразделений, где намеченные цели были выполнены, а также в одном из весьма неблагополучных отделений. Это неблагополучное отделение скорой и неотложной помощи (а вернее, его неэффективное руководство) не ладило с главным исполнительным директором фонда местного отделения Государственной службы здравоохранения. И ситуация была настолько ужасной, что втиснутые в душные вагончики пациенты в буквальном смысле служили заложниками в борьбе между руководителями различного ранга. Руководители отделения скорой и неотложной помощи осуждали размещение пациентов в вагончиках, но использовали такое положение вещей для вытягивания ассигнований из властей. Подобное аморальное поведение повергло наших сотрудников в настоящий шок. А в благополучном отделении, наоборот, управление было весьма эффективным, там внедрили новый подход, радикально сокративший время ожидания. Эта новая практика, получившая название «Увидел – лечи» («See and Treat»), была невероятно действенной. При прежнем порядке пациенты сначала попадали к медицинской сестре, которая устанавливала очередность оказания медицинской помощи в зависимости от тяжести случая. Если случай был тяжелым и требовал срочной помощи, пациенту ее оказывали. Если же нет, ему предлагали посидеть несколько часов на пластиковом стульчике в вестибюле, порой рядом с еще не протрезвевшим алкоголиком, который то и дело норовил рыгнуть, что отнюдь не освежало и без того душную атмосферу приемного покоя. Здесь принцип «Увидел – лечи» воплощали в жизнь. Разумеется, если требовалась сложная медицинская помощь, в дело вступал врач. Но когда речь шла о ссадинах, ушибах, синяках, то есть о незначительных травмах, ими сразу занимались на пункте распределения, и, оказав необходимую помощь, пациента отправляли домой. Это, как и все подлинно революционные идеи, было настолько просто, что казалось удивительным, почему никто не додумался до этого раньше.

В обзоре приоритетов здравоохранения мы рекомендовали внедрить подход «Увидел – лечи» во всех отделениях скорой и неотложной помощи, которых было 200. Были и другие важные рекомендации. Персонал служб здравоохранения был осведомлен о существовании национальных приоритетов, но не верил, что правительству так уж важно их выполнение. Поэтому мы посоветовали Алану Милбурну и Найджелу Криспу (постоянному заместителю министра) принять срочные меры для повышения авторитетности подобной работы. Следует отметить, что эффективность отделений скорой и неотложной помощи никак не фигурировала в сводных отчетах и опубликованных рейтингах больниц, поэтому старшие менеджеры относились к ней пренебрежительно. По нашим рекомендациям, начиная с 2003 г. показатели работы отделений скорой и неотложной помощи стали включать в рейтинги больниц. И наконец, Министерству здравоохранения рекомендовали проводить контроль эффективности на регулярной основе, в том числе еженедельно анализировать данные по отделениям скорой и неотложной помощи всей страны. Если результативность была низкая, предлагали помощь независимых экспертов и изучали возможные причины затруднений. Правда заключалась в том, что даже внутри Министерства здравоохранения работе отделений скорой и неотложной помощи не уделяли должного внимания. В 2002 г. кто-то сказал, что больничными оркестрами государственные служащие занимались охотнее, чем отделениями скорой и неотложной помощи. Верно это или нет, но звучало в то время весьма правдоподобно.

Конечно, наш доклад ничего не решал. Нам и нашим соратникам в министерстве, например Полу Корригану, нужно было убеждать министров и чиновников, занимавших ключевые посты, в необходимости действовать. Следовало принять и верно изложить жизненно важные решения. К концу года, когда статистическая картина стала напоминать своей гладкостью плато, появились первые признаки надежды. Милбурн ясно дал понять Государственной службе здравоохранения, что работа отделений скорой и неотложной помощи, без сомнения, является одной из приоритетных. Было принято решение о включении этого вида помощи в национальные престижные рейтинги отраслей медицины. А Министерство здравоохранения организовало операционную палату для неотложного приема пациентов и укомплектовало ее персоналом. Это начинание стало образцово-показательным, а его организаторы и исполнители являли собой мини-группу по выполнению обещаний, сосредоточенную на этой одной цели и преисполненную энтузиазма для ее достижения. А между тем инициатива «Увидел – лечи» пробуксовывала. Ее внедрение в Службу здравоохранения поручили Агентству по модернизации (Modernisation Agency), которое когда-то работало на совесть, но ему было присуще сильное сопротивление новой культуре и новаторским концепциям. Как и большинство других учреждений, где работали профессионалы, сотрудники этого ведомства были одержимы идеей накопления передового опыта, а не его распространения. Это, в свою очередь, означало, что сотрудники агентства не слишком заботились о распространении передовой практики, а, скорее, пользовались ею сами. У них даже было определение подобной практики, которое говорило само за себя: содействие повторному изобретению колеса. Практика агентства оказалась весьма эффективной при распространении прогрессивных методов борьбы с раком и коронарной болезнью сердца, но с точки зрения улучшения работы отделений скорой и неотложной помощи у нее был существенный недостаток. На внедрение позитивной практики ушло бы несколько лет, которых у нас просто не было. Намеченный срок решения этой проблемы – два года. После многих месяцев разочарования по поводу медлительности в этом вопросе министерство внедрило подход «Просто сделай это!». Метод «Увидел – лечи» начал широко распространяться по стране. Иногда даже профессионалам необходимы четкое, простое и понятное указание, особенно применительно к важным приоритетам; организация деятельности, которая побеждает бесконечные бюрократические проволочки, видимость регулирования и рассеянность. Именно эту закономерность мы выявили, занимаясь проблемами грамотности и математики в начальной школе в первый срок правления лейбористов, а в 2002 г. ту же самую истину постигло Полицейское управление Лондона.

С декабря 2003 г. поступавшие еженедельные данные стали внушать некий оптимизм: вместо 80 % пациентов, которых обслужили менее чем за 40 минут, к последней неделе марта мы имели 90 %. И это происходило на решающей для составления рейтингов неделе. Поначалу все походило на ошибку в системе измерения, но это оказалось не так: эффективность ни разу не упала ниже 90 %. В министерстве начали ликовать по этому поводу. Но ведь электорату было обещано, что менее 40 минут лечения будут ожидать не 90 %, а 100 % пациентов в отделениях скорой и неотложной помощи. И как обычно, чем ближе была заветная цель, тем тяжелее давался каждый процент. Летом Министерство здравоохранения объяснило отсутствие роста в показателях обычным сезонным затишьем. Но тенденция сохранялась и осенью, поэтому мы решили принять дополнительные меры.

Неизменный успех подхода «Увидел – лечи», безусловно, имел конструктивный характер, но, как часто бывает, внедрение передового опыта на одном участке выявляет его острую нехватку на другом, причем на более глубоком уровне. Чтобы максимально полно выполнить обещанное, мало было просто увидеть и лечить. Необходимо было эффективное руководство всей больницей. Например, если пациенту в отделении скорой и неотложной помощи требуется консультация специалиста, то руководство должно обеспечить ее в приемлемый срок. Аналогичным образом, если пациент нуждается в госпитализации, руководство больницы должно позаботиться о том, чтобы для него приготовили койку, и сделать это в приемлемый срок. В действительности во многих больницах пациенты лежали в палатах значительно дольше объективно необходимого времени, просто потому, что некоторые консультанты не совершали утренние обходы. Или: если больница склонна обращать внимание на какие-то аспекты происходящего в ней, то она учитывает отмеченные факторы (например, интенсивность поступления пациентов вечером в пятницу) и соответствующим образом меняет график дежурств.

И это тоже вопрос управления. В 2003 г. Группа совместно с Министерством здравоохранения кодифицировала лучшую практику в этой области медицинской помощи и на основе еженедельных данных отправляла группы экспертов в соответствующие больницы для решения аналогичных проблем. Оказывалось, что, как только руководство решительно бралось за дело и больница сосредоточивалась на обеспечении пациентам максимально качественной помощи, намеченные цели выполнялись, а клинические результаты улучшались.

Однако просто распространять передовую практику и одновременно предупреждать о грядущей подотчетности в соответствии с результатами рейтингового распределения больниц, вероятно, было недостаточно. Требовался дополнительный стимул – личное благоволение премьер-министра. На одном из совещаний по ходу реформ, осенью 2003 г., Блэр поинтересовался у Джона Рида, который сменил на посту Джона Милбурна: «Каковы позитивные стимулы для достижения целей?». Стимулов не было решительно никаких, с этим согласились все разом. И Рид, всегда практичный и сосредоточенный, сказал, что пойдет разрабатывать пакет недостающих документов. На одной из встреч с премьер-министром с глазу на глаз я сообщил ему незадолго до декабря 2003 г., что у Джона Рида готов целый пакет документов, который предусматривал финансовое вознаграждение тем работникам отделений скорой и неотложной помощи, которым придется свернуть горы, чтобы к декабрю этого года выполнить задачи, намеченные на следующий, 2004 г. Блэр был в восторге, и, поскольку финансовое стимулирование начало работать, прогресс не замедлил сказаться.

На последнем этапе реформирования вместе с чиновниками из Министерства здравоохранения мы проводили совещания с руководителями крупных фондов, которые никак не могли объяснить, как они собираются выполнять поставленные задачи. Как и в случае с главными констеблями и уличной преступностью, ситуация резко изменилась примерно за месяц до совещания, поэтому, когда они прибыли на встречу, у нас был повод их поздравить, а также предложить необходимую поддержку для достижения целей. Настроенные прагматично Блэр и Рид не собирались требовать от нас фанатичного стопроцентного выполнения намеченного; они уже знали, что к концу 2004 г. качество и эффективность работы отделений скорой и неотложной помощи существенно улучшились. Причем это было видно не только по нашим графикам, но и по выявленному в ходе опросов изменению отношения со стороны пациентов. Поэтому Блэр призывал меня к прагматичности. В ответ я сказал, что сотрудники Группы должны относиться ко всему, в том числе и к цифрам, чисто профессионально, однако им не чужд и здравый смысл.

Пример с отделениями скорой и неотложной помощи наглядно продемонстрировал, как при проведении всесторонне продуманной реформы в сочетании с эффективным управлением можно радикально и очень быстро улучшить результаты. Кроме того, он иллюстрирует важность политического лидерства. Милбурн был очень хорошим министром здравоохранения, и его неожиданный уход по семейным обстоятельствам словно пробил неустранимую брешь в правительственном здании. А вот Рид, у которого за плечами был многолетний опыт работы в качестве министра кабинета в самых разных ведомствах, легко освоился на новой должности. Приведя с собой своих референтов и личных советников, например, Пола Корригана, Саймона Стивенса и Доминика Харди, он застраховался от снижения темпов работы. И в этом сказалось одно из пока еще невоспетых достоинств этого человека: в отличие от происходившего при его предшественниках, после того как Рид был назначен новым министром кабинета при Блэре, он не мог сменить приоритеты и изменить правила игры, потому что эти приоритеты стали общенациональными и принадлежали всему правительству. Переход от правления Милбурна к руководству Рида в Министерстве здравоохранения был самым плавным и неконфликтным на моей памяти, к чести их обоих. Это оказалось особенно важным применительно к актуальности качественной работы отделений скорой и неотложной помощи, а также и других областей, еще только ждущих своего часа перемен.

Как оказалось, мне было своего рода предзнаменование насчет назначения Рида. В день кадровой перестановки я заглянул в мужской туалет на Даунинг-стрит, 10, находившийся всего через коридор от кабинета премьер-министра, и внезапно столкнулся с Ридом. Он спросил, что я думаю по поводу объявленной еще утром отставки Милбурна и предстоящего назначения. Я ответил:

– Мне будет его чрезвычайно не хватать. По-моему, Милбурн был лучшим министром здравоохранения из числа лейбористов со времен Бивана[112].

– Очень мило так считать с вашей стороны, – заметил Рид. – А как вы полагаете, кто займет его место?

– Полагаю, по сравнению со мной вы значительно осведомленнее, – ответил я и отправился по своим делам.

Только позже, когда я узнал, что эту должность предложили именно Риду, я понял, что в тот момент он, должно быть, как раз обдумывал потенциальное предложение со стороны премьер-министра и ожидал с ним решительного разговора. А когда на следующее утро нас уже официально представляли друг другу на специальном заседании, он был убежден, что накануне я уже был в курсе. Я испытывал величайшее искушение не признаваться ни в чем, ибо самое ценное для политика – убедить окружающих в своей наивысшей осведомленности. Если я был заранее в курсе кадровых перестановок, значит, был весьма влиятелен. Но честность возобладала.

– Хотелось бы сказать, что был оповещен заранее, – сказал я Риду, – но не могу: не имел о вашем назначении ни малейшего понятия.

Рид занимал свой пост около двух лет и выполнял все намеченные цели. Иногда думаю: а не повлияло ли на него мое тогдашнее сравнение Милбурна с Аневрином Биваном? Хотя вполне вероятно, что он сразу же забыл о нашем разговоре.

Историю с отделениями скорой и неотложной помощи необходимо дополнить: гарвардский профессор Стив Келман скрупулезно собрал все данные о трастах, имеющих отношение к отделениям скорой и неотложной помощи в больницах, и передал все эти сведения в Школу государственного управления им. Джона Ф. Кеннеди (John F. Kennedy School of Government) Гарвардского университета, чтобы там провели самый исчерпывающий анализ, какой только может быть. Келман намеревался таким образом разрушить один за другим все городские мифы, которые противники данной стратегии бросали ему в лицо. Результаты изучения данных показали, что количество пациентов в больницах не увеличивалось, не было повторных поступлений в отделения скорой и неотложной помощи, не имелось никаких доказательств того, что снизился стандарт качества медицинской помощи или что медики специально выбирали среди пациентов только тех, кто еще не прождал четырех часов, и тем самым обделяли вниманием других пациентов, а также не приходилось говорить о фальсификации результатов. В целом удалось убедительно показать, что целенаправленность приводила к улучшению медицинского обслуживания, повышению его качества и улучшению технологии (см.: [Kelman, 2006])[113]. Таково было веское слово Гарварда в пользу радикального повышения качества обслуживания. Разумеется, многие сотрудники праздновали свой успех, однако и в Министерстве здравоохранения нашлось несколько циников, которые неизменно привлекали внимание прессы, ненавидели поставленные правительством цели и тем более их успешное выполнение. Именно они, вместо того чтобы поддерживать дело, которое обязались профессионально защищать, старались мелко и подло уколоть коллег.

Январь – февраль 2003-го: воина на всех фронтах

Елизавета I называла это разгаром и пылом сражений, Черчилль описывал как решающий момент судьбы, и в обоих случаях речь шла о великом предприятии, когда буря в самом разгаре, и главное – не уступать, а упорствовать, стоять на своем и ждать, когда рассеются тучи. Блэр описал 2003 г. как год ведения войны на всех фронтах. Он продемонстрировал свою гибкость и безграничную способность добиваться осуществления политической повестки дня. Конечно, учитывая вероятность развязывания войны в Ираке, у Блэра были не слишком веселые перспективы, но в 2003 г. речь шла именно о решающем сражении за выполнение предвыборных обещаний на внутренних рубежах страны. До того момента большинство данных, что мы собирали, указывали на неблагоприятную тенденцию. Но затем, начиная с усилий по борьбе против уличной преступности, которая годом раньше шла достаточно успешно, тенденция мало-помалу стала меняться в лучшую сторону. В эти критические и решительные, даже самые неприятные, моменты главное было сохранять самообладание. В субботу, 25 января 2003 г., в 9 часов утра у меня дома раздался телефонный звонок. Я проснулся всего 10 минут назад, но услышал фразу, способную поднять и свалившегося после бессонной ночи гуляку: «Говорит коммутатор. Премьер-министр на линии»[114]. Блэр очень быстро перешел от любезностей к серьезным проблемам, забросав меня вопросами о том, сколько сейчас зарегистрировано заявок на политическое убежище. Он уже успел накануне просмотреть мою сводную записку за неделю и понял, что цифры снова ужасающие. Блэр предложил снова привлечь чрезвычайный комитет COBRA, или, на языке Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, рассматривать сложившуюся экстремальную ситуацию как предполагающую по шкале интенсивности уровень 3. В понедельник премьер-министр так и поступил. Он внимательно просмотрел свой ежедневник, пригласил к себе соответствующих официальных лиц и начал скрупулезно анализировать всю последовательность действий, которые вынужден был предпринять человек, желающий получить политическое убежище у нас в стране. Очень тщательно, как под лупой, рассматривалась любая потенциальная лазейка. В Блэре проснулся адвокат, которым он, собственно, и являлся. Это был отличный пример того, как энергия премьер-министра, его воля и власть способствовали консолидации министерств[115].

Работая с Управлением по иммиграции и гражданству (Immigration and Nationality Directorate – IND) Министерства внутренних дел, мы действительно уже достаточно системно проанализировали данные о последствиях законодательства, введенного в 2002 г., а также спрогнозировали, в какой степени закрытие лагеря для иммигрантов близ Сангатта[116] скажется на потоке беженцев в предстоящем году или через год. Короче говоря, мы начертили график, который на первый взгляд выглядел убедительно и внушительно. Пик подачи заявлений на политическое убежище пришелся на ноябрь 2002 г. (8000 заявок), но затем график отразил существенное и резкое снижение в течение первого полугодия 2003 г., когда к середине лета число заявлений сократилось вдвое. Блэр это видел и, похоже, был доволен. Но почему-то возникали сомнения, что он всему этому верит. Ведь, в конце концов, его персональный опыт работы с Управлением по иммиграции и гражданству – это невыполненные обещания, постоянные извинения и неадекватные результаты. Однако на пике общественного интереса к проблеме предоставления убежища, движимый отчасти неподвластной нам статистикой, а отчасти надменными таблоидами, которые на первых полосах истерично раскручивали тему, приносившую неплохие дивиденды, и увеличивали тиражи, Блэр отправился на телеканал BBC «Newsnight» и там в прямом эфире заявил, что к сентябрю 2003 г. он собирается снизить число заявок на политическое убежище вдвое. Возможно, где-то в глубине души у него засел тот график, что я начертил. А возможно, как и в случае с уличной преступностью, его неожиданный поступок был чем-то вроде того, что Маргарет Тэтчер назвала в разговоре с Кеннетом Бейкером рассчитанным ударом.

Несомненно, удар был нанесен, но вот был ли он рассчитанным? Вскоре после этого я давал объяснения парламентскому Комитету по государственному управлению, и меня очень педантично расспрашивали об интервью в «Newsnight». Членов комитета интересовало, идет ли речь о новой приоритетной цели. Несколько неискренно я ответил отрицательно на этот вопрос, сказав, что, скорее, это было наитие. Я разъяснил: если премьер-министр хочет, чтобы его подвергли допросу по поводу озарившей его новой мысли, которая касалась темы, официально не упомянутой среди опубликованных приоритетов и неутвержденной, то это его право, как руководителя страны. Последовал убийственный вопрос: уж не я ли вдохновил премьер-министра декларировать эту цель? Мой ответ снова был отрицательным. Тем самым я показывал, что не всегда бываю в курсе дела.

– Вас это расстроило? – прозвучал следующий вопрос.

– Нет, я уверен, что это наитие воплотится в конкретные дела, – ответил я, вероятно, вспомнив график.

В тот же день, но позже, я увиделся с премьер-министром на Даунинг-стрит, 10 и подумал, что имеет смысл рассказать ему о состоявшихся расспросах на случай, если это попадет в газеты. Я признался, что вынужден был сообщить, что понятия не имел о его намерении сделать подобное заявление прессе. Он был невозмутим. «Не вижу, зачем вам было об этом знать», – довольно сухо заметил он, возможно, имея в виду, что сам принял это решение в самый последний момент.

После ряда итоговых совещаний под председательством премьер-министра на Даунинг-стрит, 10 начали поступать данные с мест, которые уже приближались к составленному нами ранее графику. Главными факторами для Блэра были осуществление законодательных актов, принятия которых добился Бланкетт в 2002 г. вопреки мнению оппозиции, и договоренность с французскими властями относительно закрытия лагеря близ Сангатта и ужесточения контроля на границе Франции. Подход, предусматривающий экстремальность ситуации, отмеченной по нашей шкале интенсивности как уровень 3, позволял Бланкетту оказывать давление на другие министерства в правительстве, особенно на Министерство иностранных дел (Foreign Office), которое до того времени медлило признать остроту и актуальность проблемы политического убежища как серьезной внешнеполитической цели, несмотря на согласительный подход со стороны Джека Строу. Проблема убежища на то время была самой актуальной и острой и требовала решения. Но в январе 2003 г. на меня обрушилась лавина трудных дел, хотя год начался для меня с настоящего отдыха. В начале января 2003 г. я был приглашен на конференцию в Сидней, приехав на день раньше, я бросился на крикетный стадион, где, к моему удовольствию, смотрел, как команда Англии пробивается к победе в отборочном матче с мощными австралийцами. Вместе с пивной армией фанатов, завернутых в тентовую ткань, в ярко-желтой шляпе от солнца на голове я выкрикивал слова: «Мы собираемся продуть 4:1». Со времен возникновения кубка «Ashes»[117] до чуда в 2005 г. такой счет казался максимально возможным достижением. Должно быть, в толпе меня узнал корреспондент «Financial Times», и в газете появилась, пожалуй, самая лестная за всю мою карьеру статья обо мне. Под заголовком «Good Delivery» («Выполнено на отлично») корреспондент «Financial Times» написал 3 января 2003 г.: «Прошел слух, что руководитель Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг присутствовал в Сиднее на крикетном матче, когда доблестная английская команда сокрушила австралийцев. Совпадение? Вероятно, возрождение английского крикета не будет долговечным: вряд ли Барбер будет воодушевлять команду и на Кубке мира в Зимбабве».

Однако столь идиллическое начало года продлилось недолго. В последний день пребывания в Сиднее я получил сообщение с просьбой перезвонить на Даунинг-стрит, 10. В конце концов, мне удалось поймать дежурного по связям с прессой и выяснить, что произошла гигантская утечка информации в «Financial Times», Нику Тимминсу. Это касалось содержания декабрьского итогового отчета по здравоохранению. На первых полосах газеты от 8 января 2003 г. красовались строки: «Премьер-министр признался, что дополнительные финансовые средства, выделенные Государственной службе здравоохранения, могли быть разбазарены». Внушительная и правдивая фраза «риск огромен», вырванная из контекста отчета, немедленно привлекла к себе внимание общественности. А уж таблоиды на следующий день разгулялись вовсю. «Азартная игра Блэра в реформы здравоохранения со ставкой в 40 млрд фунтов проиграна» – так газета «Sun» интерпретировала данные моего графика.

Получив факты из пресс-офиса, я уже знал, что нужно делать. Не могу сказать, что мне доставили удовольствие эти действия. Я позвонил Алану Милбурну. Дело было в Дарлинг-Харборе, в Сиднее, жарким солнечным утром. Температура выше 20°, солнце палило, вода сверкала, Англия только что выиграла отборочный матч по крикету, а австралийцы, сидя в кафе, заедали горечь поражения мороженым. В Лондоне же, куда я позвонил Милбурну, разбудив его среди ночи, шел снег, а на следующий день ему предстояло принять участие в программе «Today», как раз по поводу моего отчета. Следует отдать должное Милбурну. Сначала он процедил сквозь зубы новогоднее поздравление, а уже затем объяснил, что возникла огромная проблема. Единственное, что мне оставалось делать, – это многословно извиниться и пожелать ему удачи. «Что ж, наслаждайтесь отдыхом до конца!» – невесело сказал мне он.

Вновь оказавшись в Лондоне после длительного перелета, я сразу бросился на Даунинг-стрит, 10, чтобы узнать реакцию на случившееся Питера Хаймана, Джереми Хейвуда и других. Вообще-то Отдел по связям с прессой придумал очень удачный (точный и остроумный) вариант объяснения для представителей лоббистов: мы на Даунинг-стрит, 10 не привыкли рассылать по Уайтхоллу сами себе поздравительные открытки, считая это признаком нравственной силы. А вот Аластэр Кэмпбелл значительно больше интересовался подробностями крикетного матча и старался объяснить три самых неудачных момента в игре, свидетелем которой он был в эти выходные[118].

Тем не менее я предчувствовал, что в Министерстве здравоохранения может возникнуть напряженная атмосфера. И в любом случае доверие к нашей Группе было под угрозой. Я пообещал Милбурну, что разберусь и найду виновных. Оказалось, текст отчета был размножен в количестве 300 экземпляров и разослан всем исполнительным руководителям трестов. Вероятнее всего, утечка произошла именно отсюда. В следующий раз, когда рассылали итоговый отчет, мы строго предупреждали постоянных заместителей министров об их личной ответственности за последствия и выбор адресатов.

Когда я не смотрел крикет, не затыкал пробоины с утечками в стенах Уайтхолла, не занимался проблемами политического убежища по просьбе премьер-министра, я был занят собеседованиями с постоянными заместителями министров, чтобы обеспечить их работу над ведомственными итоговыми отчетами, – в этом и прошла большая часть января 2003 г. Помимо этого, я постоянно отслеживал ключевые индикаторы, особенно еженедельные сводки по уличной преступности и политическим убежищам. И вот в начале февраля сам чирканул себе на память:

Вечером в среду «Liverpool» был выбит командой «Crystal Palace» из Кубка Футбольной ассоциации; когда утром я ехал на велосипеде на работу, был охвачен мрачным настроением из-за проигрыша любимой команды. А вот возвращаясь домой вечером, я словно чувствовал весну в душе. И непонятно почему. Оказалось, что индикаторы уличной преступности и заявок на политическое убежище пошли на убыль… И для меня это было важнее, чем результаты игры «Liverpool».

Самую большую трудность при анализе результатов итоговых отчетов представляла реакция со стороны Министерства внутренних дел. У Дэвида Бланкетта был огромный авторитет политического руководителя, а Джон Джив как постоянный заместитель министра серьезно укрепил ряды этой организации, но внизу, непосредственно на местах, вопреки воле руководителей министерства, управленцы проявляли слабохарактерность, а правонарушения (убийства, торговля наркотиками, переполненность тюрем, терроризм, проблемы политического убежища и иммиграции) проявлялись все острее. Актуальность проблемы нарастала с каждой неделей. Бланкетт предложил мне выступить на конференции перед руководящим составом его министерства. Он призывал меня к твердости, даже к жесткости. Как мы и договаривались, в своем выступлении я указал на разительное противоречие между целями реформы государственной службы и углублением серьезнейшего кризиса, который, по моим прогнозам, вызван торговлей наркотиками, иммиграцией и терроризмом, и может стоить министру его должности. Позже мне позвонил некий руководитель и поинтересовался, не является ли сказанное мною своеобразным ультиматумом со стороны премьер-министра. Я был уверен, что премьер-министр со мной согласился бы, но я ведь с ним не консультировался. Поэтому я ответил: «Нет, это ультиматум, выдвинутый самой жизнью». И пообещал, что буду и впредь делать все возможное, чтобы поддерживать усилия Джива и его коллег по укреплению министерства. Последовали два назначения руководящих сотрудников высшего звена. Специальной целью этого решения было предоставление Дживу большей гибкости в управлении, которая была ему необходима.

Постоянных заместителей министров я знакомил с информацией во время и индивидуальных встреч с ними, и коллективных, напоминая об уроках выполнения предвыборных обещаний и подчеркивая те 10 актуальнейших для Блэра приоритетов, которым был придан уровень 3 по шкале интенсивности. На тот момент к таким вопросам относились:

• уличная преступность;

• заявления на получение политического убежища;

• крупномасштабная преступность (грабежи со взломом и разбойным нападением, кражи машин);

• наркотики;

• отделения скорой и неотложной помощи в больницах;

• время ожидания в лечебных учреждениях Государственной службы здравоохранения;

• уровень грамотности и знание математики в начальной школе;

• общеобразовательные школы в Лондоне;

• регулярная и точная работа железных дорог;

• пробки на дорогах, интенсивность дорожного движения.

Многое из перечисленного было выявлено еще год назад, и в решении ряда задач даже наметился определенный прогресс. Но в целом политическая повестка дня оставалась неблагоприятной, особенно для Министерства внутренних дел, что и объясняет уделяемое ему внимание. Практически все постоянные заместители министров к тому времени поддерживали Группу. Они убедились, что, кроме мониторинга, мы обеспечивали их реальной практической поддержкой. Применительно к проблемам уличной преступности, торговли наркотиками, политического убежища мы также помогали министерствам эффективно сотрудничать друг с другом в составе того желанного, но неуловимого так называемого объединенного правительства, о котором так много говорили. Наша способность предвосхищать, прогнозировать проблемы, а не только реагировать на их возникновение, не осталась незамеченной. Как метко заметил один из постоянных заместителей министров, «мы все время стремимся хотя бы на шаг обогнать Группу, но пока нам это не удается».

Что касается Блэра, то его «война на всех фронтах» увела его далеко от повестки дня по реализации приоритетных задач. Во внутренней политике он собирался как раз заняться высокооплачиваемыми университетскими должностями. Его политика в этой области, пока ее не осуществили, вызывала огромные разногласия и внутри самой партии, и в стране. Но потом вдруг всем сразу стало ясно, что именно она и спасла университетские доходы, в чем ректоры позже признались Блэру. Во внешней политике он никому не мог перепоручить ни дипломатические вопросы в Европе или в ООН, ни отношения с США в преддверии войны в Ираке. Когда 20 января нас с Блэром снова пригласили на ужин к Бланкеттам, премьер очень придирчиво расспрашивал меня о том, как я воспринимаю политическую повестку в плане выполнения предвыборных обещаний, и его очень ободрила моя уверенность в том, что к лету можно ждать перемен к лучшему[119].

По мере зарождения и развития международного кризиса, когда иракский конфликт уже разразился, у Блэра оставалось все меньше и меньше времени для выполнения предвыборных обещаний. Этот конфликт стоил Блэру очень дорого в отдаленной перспективе, а вот для меня последствия кризиса не замедлили сказаться сразу. Мне приходилось поддерживать боевой настрой для выполнения предвыборных обещаний, когда премьер-министр был в отсутствии и его внимание было целиком поглощено совершенно другими делами. Мои сотрудники волновались, но на ежемесячных служебных совещаниях я продолжал твердить им, что мы именно для того и существуем, чтобы обеспечивать выполнение предвыборных обещаний денно и нощно. И даже в самых сложных обстоятельствах мы должны поддерживать прогресс, в этом заключается наша обязанность; должны двигаться вперед, а не пасовать перед препятствиями. Я также неоднократно разъяснял на ежемесячных совещаниях, что нашу миссию и политическое будущее премьер-министра, которое зависело от волеизъявления других людей, нельзя отождествлять. Политическое будущее Блэра, скорее, зависело от того, чтобы вложенные в сферу здравоохранения огромные средства принесли дивиденды налогоплательщикам. Чиновникам в Уайтхолле показалось, что ослабление внимания к приоритетам со стороны премьер-министра означало сокращение усилий по осуществлению предвыборных обещаний вообще. И тогда мы бросили им вызов: премьер-министр поставил определенные приоритетные задачи, сказали мы, но когда он перестает уделять им должное внимание, энтузиазм по поводу реформ и их темпы ослабевают. Вот здесь-то у нас и появляется шанс доказать премьер-министру, что он не прав[120].

А между тем, когда у Блэра просто не было технической возможности проводить итоговые совещания, мы их не отменяли. Мы приглашали министров, я председательствовал, заслушивали отчеты соответствующего постоянного заместителя министра или другого высокопоставленного руководителя. Краткую сводку отсылали Блэру заранее, а затем отправляли еще и резюме. И по возможности, чтобы соблюсти все формальности, мы даже старались проводить итоговые совещания в зале заседаний Кабинета министров[121]. По мере возможности мы старались поддержать впечатление, что все шло, как обычно, и сохранять иллюзию присутствия премьер-министра и его неустанного интереса к происходящему. Правда, и я не устаю удивляться этому, даже в самый разгар серьезнейших международных событий на пике международного кризиса, Блэр все же улучал время, чтобы периодически высказываться по тем рутинным запискам, что мы ему отсылали. Как-то весной я встретился с ним в холле на Даунинг-стрит, 10, и он спросил: «Ну, как там, на внутреннем фронте?» И я ответил, что темпов мы не сбавляем. Тут он улыбнулся и снова куда-то исчез, как Чеширский кот.

Как ни странно, но после начала военных действий в Ираке у меня появилось гораздо больше времени для тщательной проработки всех данных и отслеживания процесса выполнения предвыборных обещаний, поскольку мне уже не нужно было так часто присутствовать на совещаниях на Даунинг-стрит, 10. Труд в рабочей комнате Группы – в сердце машины, обеспечивающей реализацию реформ, – возбуждал и будоражил воображение; персонал был отличный, а задачи необычайно увлекательны. Например, на протяжении предшествовавшей войне в Ираке недели, когда шли оживленнейшие парламентские дебаты, я, сидя на рабочем месте, часами пытался понять, почему показатели времени ожидания в приемных покоях больниц и перечни стоящих на очереди больных не сокращались в ожидаемом темпе. Еще я спорил с Министерством внутренних дел, будучи не в состоянии понять причины их самоуспокоенности по поводу статистики грабежей: да, частота преступлений снижалась, но не настолько быстро, чтобы люди начали чувствовать себя на улице в безопасности, как было, скажем, в Нью-Йорке. И вся моя Группа в полном составе оказывала давление на Министерство образования, добиваясь от них более четко разработанного плана реформирования лондонских школ, того самого плана, который в итоге принес столь внушительные результаты.

«И началась война», – произнес когда-то Авраам Линкольн[122]. Но война с Ираком скоро и закончилась. Я смотрел телевизионные репортажи, в которых показывали, как низвергали статуи Саддама Хусейна, в офисе у Эндрю Торнбулла и одновременно сообщал ему последние данные о выполнении предвыборных обещаний и о результатах нашей работы. Блэр был накануне посттравматического военного синдрома, но пока он уделял много внимания предвыборным обещаниям и намеченным приоритетам. Иллюзию присутствия премьер-министра и его неустанного интереса к реформам в стране пришлось поддерживать достаточно долго, и все это время мы работали с огромным напряжением. А когда Блэр вернулся, он увидел данные более обнадеживающие, чем когда-либо ранее. Мы уже дошли до вершины холма, но в то время это еще не было ясно.

Будущее целевых показателей

В начале 2003 г. Гордон Браун отчасти с подсказки Гаса Макдональда стал всерьез размышлять о будущем приоритетных целей. Они неизменно служили источником политических разногласий: одни политики стремились всячески их опорочить, а другие беспокоились за их выполнение. Наиболее дискредитирующая критика сводилась к тому, что осуществление приоритетов породило большое количество бюрократии, от которой стонали директоры школ, руководители служб здравоохранения и шефы полиции.

Эту тему в разговоре со мной затронул Макдональд, полагавший, что пришло время все взвесить загодя, до бюджетной сметы 2004 г., определиться, сколько приоритетных задач должно быть у правительства, и решить, как объяснить общественности успех или неудачи в какой-либо из областей. Как следует расценивать согласие со всеми предложенными целями? Является оно положительным результатом или же свидетельством индифферентности? С моей точки зрения, которую я и высказал Макдональду, министерства должны уметь сочетать в своей работе осуществление амбициозных замыслов с рутинными целями. Кроме того, амбициозных вызовов не должно быть слишком много. Применительно к некоторым сферам, полагал я, нам нужны не столько задачи, сколько прозрачность в их освещении. Иными словами, общественность вполне удовлетворит регулярная публикация открытых и объективных данных по ряду параметров, а не постановка некоей отдаленной цели. Незадолго до этого я прочел книгу мэра Нью-Йорка Рудольфа Джулиани, где он ратовал не за количество целей, которые считал политически рискованными, а за прозрачность в работе по их достижению. Он упорно публиковал все данные по преступности с указанием каждого полицейского участка и такой же подход применял к статистике по тюрьмам и государственным услугам.

Браун поднял эту тему в январе 2003 г., во время подготовки к серьезному выступлению перед Фондом социального рынка (Social Market Foundation)[123], которое предстояло в следующем месяце. Большую часть речи предполагалось посвятить тому, где и когда должны преобладать рыночные отношения. Но была еще часть, в которой был заинтересован лично я, и касалась она будущего приоритетных задач. Мы с Ником Макферсоном из Казначейства снабдили Брауна серией сводок по этой теме. Я был уверен, что, несмотря на страшную занятость, Блэр в курсе происходящего. И мы приступили к формированию серьезной политической позиции относительно будущего целей.

Во-первых, были предусмотрены общенациональные приоритеты, которых станет меньше по количеству, но они придадут всему политическому курсу амбициозность и целенаправленность. Во-вторых, должна была быть серия индикаторов, публикуемых открыто. Учреждения на местах уже сами будут выбирать, по каким индикаторам публиковать дополнительную статистику. Таким образом, при заключении сделки по учреждению траста для Государственной службы здравоохранения или на постройку школы придется считаться с мнением на местах, и это будет способствовать достижению прозрачности. Теория, проиллюстрированная книгой Джулиани, сводилась к тому, что избранный подход не предусматривал только командно-административных отношений и в то же время не был чисто рыночным механизмом, но при этом служил достижению приоритетных целей. За правительством же сохранялась возможность и ему вменялось в обязанность вмешиваться в случаях неэффективной работы. Это было крайне важно, потому что командно-контрольный метод в ряде ситуаций оказывался действенным, в других случаях подходили квазииндикаторы, но были и ситуации, где не помогало ничего (в связи с этим сразу же приходят на ум полицейская работа, уголовное судопроизводство и дорожные пробки). Аналогичным образом там, где квазииндикаторные модели отрицались в принципе, обеспечение прозрачности служило приемлемой альтернативой. В том же году, но позже, по просьбе канцлера Казначейства мы с Макферсоном послали в Нью-Йорк (и Балтимор) небольшую команду, чтобы посмотреть, как подход Джулиани работал на практике. Таким образом, Браун подготовился к расходной смете на 2004 г., где было сокращено число приоритетных задач и часть финансовых средств делегировалась на места[124].

Вскоре после произнесенной Брауном речи мы с Макферсоном отчитывались по теме приоритетов перед парламентским Комитетом по государственному управлению. Комитетом руководил остроумный и деятельный член парламента Тони Райт. Подготовились мы хорошо. Когда-то я прочел замечательную книгу Роберта Райха о том, как Клинтон готовился в своем кабинете к слушаниям в сенате. Персонал Министерства труда, который за этот случай назвали убийственным комитетом, в качестве репетиции гонял его по всем самым каверзным вопросам. Они все время подкидывали ему очень трудные вопросы, которые только приходили на ум, а он отвечал, и, как полагал, неплохо. И вдруг один из старейших сотрудников министерства поднял руку и заявил, что все это совершенно никуда не годится. Когда Райх спросил, почему, тот ответил, что смысл выступления в сенате – демонстрация смирения, а не правильные ответы на вопросы[125]. Я попросил персонал устроить для нас с Макферсоном подобный убийственный комитет, не только потому, что я, как всегда, одержимо хотел максимально хорошо подготовиться, но еще и потому, что некоторым стажерам, пришедшим из консультаций, не мешало бы поднатореть в парламентских процедурах. Наши сотрудники постарались, Макферсон и я так хорошо прошли испытание и настолько были готовы продемонстрировать собственное смирение, что когда мы действительно предстали перед комитетом, то чувствовали себя раскованнее, чем на репетициях.

Райт сразу начал с сообщений прессы о том, что будто бы нашу Группу переподчиняют Казначейству. Правда заключалась в том, что наши сотрудники действительно перебирались в здание Казначейства, но наш статус не менялся. Пресса же, разумеется, увидела в этом только то, что и могла увидеть: нашу Группу при Блэре просто поглотил Браун, что было прогнозируемо, но являлось вопиющей неправдой. Я убедил Райта, что данное перемещение всего лишь свидетельствует о крепких деловых отношениях и хорошем взаимодействии между Секретариатом Кабинета министров и Казначейством.

Однако большая часть дискуссии была сосредоточена вокруг приоритетов. Нас все время донимали вопросами, хороши стоящие задачи или плохи. Я категорически отрицал приписанную мне в январе корреспондентом «Independent» фразу о том, что «правительство ни разу не выбрало плохую цель», и взглянул на журналиста Эндрю Грайса, который проводил то интервью. Он улыбался, словно уличая меня во лжи. Затем в ответ на возникшие вопросы Макферсон решительно высказался на тему амбициозности и правильности целей[126]:

Не могу не согласиться с большинством солидарных с вами представителей от бизнеса в том, что если бы при существующей системе нам удавалось реализовать любую цель, вернее всего следовало бы заподозрить Казначейство в недостаточно хорошем выполнении своих обязанностей. Тогда необходимо кое-что подтянуть в системе… Производит огромное впечатление тот факт, что в отношении ряда задач, удачно намеченных, в целом был достигнут ощутимый прогресс, и министерства лишь чуть-чуть не дотянули до их полного осуществления. Так произошло с только что упомянутыми Майклом вопросами грамотности и знанием математики.

У Макферсона также допытывались, почему к февралю ряд ведомств все еще не подготовил бюджетных смет на осень. И здесь ему не изменило его тонкое чувство юмора, и он сказал: «Что ж, я с удовольствием отвечу на этот интересный вопрос, когда осень подойдет к концу».

Через несколько недель мы перебрались в роскошное, великолепно отделанное здание Казначейства и начали наслаждаться свободной планировкой здешних помещений, отличным кофе, приятным обществом сотрудников Макферсона, а еще и настольным теннисом, когда узнали о столе на цокольном этаже. И там мне удалось дать некоторым из моих самых молодых сотрудников важные уроки в области подлинного искусства пиара.

Железные дороги

В октябре 2000 г. в Хэтфилде (Хартфордшир) произошла железнодорожная катастрофа, после которой всю отрасль лихорадило. Этот несчастный случай вскрыл некоторые основательные недостатки в структуре приватизированной части отрасли, и показатели деятельности сектора стали стремительно снижаться. Согласно пророку Исайи, веровать значит видеть невидимое глазу. По какой-то причине в период полномочий парламента, работавшего в 2001–2005 гг., я неуклонно верил, что рано или поздно (несмотря на объективную реальность) мы все же увидим серьезные улучшения. После катастрофы положение в отрасли стало ужасным, но я продолжал надеяться, что поезда будут приходить по расписанию, правда, не знал, как это может произойти. И вскоре прочел интереснейшую книгу одного из бывших губернаторов Нью-Мехико, который сказал, что какие бы подходы и приемы ни пробовало любое правительство, оно всегда терпело поражение на железной дороге. И лишь однажды, в ноябре 2003 г., моя вера мне изменила, в душе воцарилось отчаяние, и я внезапно понял, что премьер-министр все это время был совершенно прав: пытаясь добиться успеха на железнодорожном транспорте, я буквально бьюсь лбом о каменную стену. Никакое пристальное внимание с моей стороны не может спасти положение. А еще хуже то, что впервые за четыре года работы я проявил слабость и выказал свое отчаяние перед сотрудниками. Вот, казалось мне, проблема, у которой просто в принципе нет решения. Обычно неутомимая Люси Чадуик, единственная из всей Группы пытавшаяся вспахать «железнодорожную целину», выглядела безутешной. Вскоре она передала все свои таблицы мне. Однако самое темное время суток бывает перед рассветом, и каждый месяц после того злополучного мрачного ноября ситуация потихоньку улучшалась.

Центральной мерой парламента была замена компании Railtrack железнодорожным перевозчиком – компанией Network Rail. Это произошло осенью 2001 г. Лично для Стивена Байерса этот вопрос оказался непростым еще и из-за причастности к этому его советника по особым делам – Джо Мур, но он поступил, как подобает настоящему политику, и принял в парламенте очень непростое и нелегкое решение. Затем он принял еще одно – очень умное и целесообразное – решение и назначил молодого, но талантливого Ричарда Боукера из компании Virgin Rail на пост руководителя Стратегического управления по железнодорожному транспорту (Strategic Rail Authority – SRA). Но ни одно из этих мудрых политических решений не помогло ему пережить зимний кризис 2001–2002 гг. Тем январем[127] из-за снежных заносов и отвратительной погоды, а также из-за серии забастовок в компании South West Trains в средствах массовой информации поднялась метафорическая снежная буря. И тот факт, что опаздывал каждый четвертый поезд, лишь подлил масло в и без того разгорающийся костер кризисного недовольства. Ужасно неудачно, что Байерс как раз в то время, именно в разгар всех этих бурных событий, несколько дней отдыхал в Индии. Из отпуска он вернулся с золотисто-бронзовым загаром, а в это время постоянно показывали, как опаздывающие пассажиры пригородных поездов мерзнут на заснеженных платформах. Приезд дался Байерсу нелегко. К тому времени пресса уже решила, что с него с первого «снимут скальп» в парламенте в качестве показательного наказания. Разочарование общественности состоянием железных дорог, обвинения по поводу Мур и ответные обвинения со стороны Мартина Сиксмита, руководителя пресс-службы Байерса, в конце концов настолько разозлили средства массовой информации, что Байерса свалили[128].

Пришедший ему на смену в июне 2002 г. Аластэр Дарлинг, который привел с собой в качестве постоянного заместителя министра Рейчел Ломакс, разумно решил не привлекать к себе особого внимания. В министерстве транспортом и экологией занимались разные департаменты, и он сосредоточился на главном. А когда его вызывали к прессе, он вел себя с ними так же, как Майк Атертон с острыми подачами боулеров Вест-Индской команды крикета. Оставаясь на заднем плане, он построил ведомство на том фундаменте, которое заложил Байерс. А наша Группа старалась установить плодотворные контакты с официальными лицами из Министерства транспорта. Не стоит говорить, что они были весьма ранимы после тех выволочек, которые им пришлось пережить. Одновременно мы пытались связаться напрямую с Боукером и Стратегическим управлением по железнодорожному транспорту. Для начала Боукер хотел от нас отгородиться. Он инстинктивно стремился держаться в стороне от политического хаоса и налаживать доверительные отношения с компаниями – железнодорожными операторами. Правда, в конце концов, он все же согласился с моей аргументацией и, воспользовавшись лексикой, принятой, по-моему, в частном бизнесе, заявил, что воспринимает

Группу как представителя правительства, своего основного акционера. После этого мы приступили к совместной работе по созданию структуры, с помощью которой можно было бы координировать работу примерно двадцати частных железнодорожных компаний-перевозчиков. Приведенные Боукером данные показывали, что примерно в половине случаев опоздания поездов были связаны с Network Rail, владевшей железнодорожными путями, а вторая половина нарушений графика движения поездов была уже на совести железнодорожных операторов. Если бы у Боукера были ежемесячные сводки, доказывающие их вину, и он мог поощрять их желание перенимать друг у друга передовой опыт, то ситуация улучшалась бы, пусть и медленно. В 2004 г. Дарлинг представил планы пересмотра управления железными дорогами, упразднения Стратегического управления по железнодорожному транспорту (которое, хотя и способствовало повышению эффективности работы дорог, с точки зрения Министерства транспорта и Казначейства, недостаточно эффективно управляло их расходами), а также усиления влияния Network Rail. Эта компания вернула старые повседневные процедуры управления железными дорогами. Эти начинания заложили основы, благодаря которым после 2005 г. ситуация стала постепенно улучшаться, но локомотивов реформ, способных обеспечить стабильную работу железных дорог с ноября 2003 г., еще не было.

На железных дорогах, как и в других секторах экономики, улучшения работы и повышения эффективности управления удавалось добиваться не в результате одного большого усилия, а при многочисленных малых усилиях. Примером тому может служить воздействие на людей, управлявших железными дорогами. В феврале 2003 г. я письменно докладывал Блэру:

На прошлой неделе я встречался с Ричардом Боукером, чтобы подчеркнуть, насколько важно, чтобы отрасль в целом в будущем году стремилась к хотя бы бесконечно малому повышению эффективности… У нас состоялся откровенный обмен мнениями, и он согласился, что общая эффективность отрасли за год должна повыситься хотя бы на 2–3 %.

Возможно, это эфемерная надежда, но в то время не было вообще никакого улучшения. И только это желание позволило Боукеру убедить ведущих железнодорожных перевозчиков в том, что необходимо учредить совместные c Network Rail центры контроля и управления, особенно на наиболее напряженных и загруженных участках и перегонах. Это способствовало бы оперативному реагированию совместными усилиями на различные нештатные ситуации, которые случались частенько. Невероятно, но факт: лишь в 2004 г., то есть спустя почти 174 года после отправления первого пассажирского поезда, удалось добиться того, чтобы свисток дежурного по станции раздавался ровно за минуту до отправления состава! Это давало пассажирам возможность быстро занять свои места, и поезд тут же отправлялся. Более того, начиная с 2003 г. нам все-таки стали отвечать на очень простой вопрос: «Как же так получается, что каждый год осень приходит неожиданно и застает вас врасплох?» А данные – совершенно объективные – показывали, что все довольно просто: мокрые вялые листья на рельсах действительно серьезно замедляли движение составов, ведь колея становится скользкой, и машинисты вынуждены снижать скорость тепловозов. Совершенно непростительно, что до 2003 г. никому и в голову не пришло провести соответствующее планирование и заняться такой проблемой, как уборка мокрых осенних листьев с рельсов.

Поворотной точкой стала страшная ночь 18 октября 2002 г., когда во время сильнейшего урагана землю по всей стране укрыло многотонной мокрой листвой, и на следующий день движение на железных дорогах было парализовано. Кто-то даже сказал, что в ту самую ночь опало до 40 % всей листвы. Но откуда им знать? И уже накануне следующей осени, перелистав страницы книги реформирования Государственной службы здравоохранения, в Министерстве транспорта стали так же основательно готовиться к осени, как в системе здравоохранения готовились к зиме. Эффективность повысилась. К осени 2004 г. железнодорожники также стали готовиться заранее, с учетом прошлого горького опыта. Описывая эти скромные успехи членам Кабинета министров летом 2003 г., я несколько перефразировал известное выражение и был уверен, что министры из лейбористов непременно его узнают: «Я хотел было назвать этот прогресс фабианским, но решил этого не делать, потому что, хотя он и произошел постепенно, он все же отнюдь не неизбежен».

В этом странном мире несуразицы множились и множились. Например, нам постоянно твердили о том, что внедрение нового подвижного состава обязательно приведет к снижению эффективности работы. И на наше недоумение по поводу столь противоречивой взаимозависимости нам обычно отвечали: «Зубки режутся» – новое, мол, всегда болезненно. И только когда нам на фактическом материале удалось показать, что аналогичные нововведения на железных дорогах за рубежом не дают такого странного эффекта, чиновники взялись за дело. Подрядчика вызвали в министерство и сообщили ему: то, что раньше считалось нормой, теперь совершенно неприемлемо. И очень быстро эффективность нового подвижного состава повысилась, продемонстрировав одну из главных слабостей правительства: услуги, которые предоставляют сторонние частные компании, обычно плохо контролируются. Этот недостаток часто приводят в качестве довода против аутсорсинга, а на самом деле это довод в пользу более четкого управления этим процессом.

В 2004 г. при тесном сотрудничестве со всеми заинтересованными сторонами мы провели два обзора бюджетов по приоритетным статьям: в первую очередь – по железным дорогам, и уже к концу года компании-операторы и Network Rail договорились, на сколько именно процентов каждый из них сократит свою долю в общем времени опозданий. На ежемесячном совещании под руководством министра – сначала Кима Хауэллса, а затем Тони Макналти – со всех строго спрашивали за нарушение графика, и понемногу дело стало улучшаться.

Незадолго до своего ухода из Группы я получил сообщение от Деборы Хенан, которая, в свою очередь, узнала об этом от Люси Чадуик: намеченная цель, состоявшая в том, чтобы к марту 2008 г. 85 % поездов ходили точно по расписанию, была выполнена даже раньше срока. Конечно, 15 % составов продолжали опаздывать, но ведь всего четыре года назад их было 25 %. И поскольку каждый процент – это миллион железнодорожных путешествий, совершенных своевременно, был достигнут серьезный прогресс. Однако, чтобы сравниться с подобной метроному регулярностью движения поездов на Транссибирской железнодорожной магистрали, нам еще предстояла огромная работа.

Грамотность и математика в школах

В 2001–2005 гг. Группа успешно работала совместно с Министерством образования, чтобы добиться повышения успеваемости при получении Общего свидетельства о среднем образовании. В этом большую помощь оказал Саймон Дэй, наш коллега по Группе. Он не только подготовил почву для ускорения прогресса, но и благодаря своим упорству и строгости способствовал распространению индикатора 5 + А*– С на тестирование по английскому и математике[129]. Однако, как явствует из главы 1 этой книги, ни одно из предвыборных обещаний так не было близко моему сердцу, как повышение грамотности и улучшение знания математики в начальной школе. Проведенное во время второго срока пребывания «новых лейбористов» у власти международное сравнительное исследование подтвердило результаты наших тестов: отныне успеваемость по грамотности в Великобритании была одной из образцовых, хотя все, кто был непосредственно занят этой политикой изнутри, отлично знали, как ситуация еще далека от совершенства. А еще через два года проведенное международное сравнительное исследование выявило, что повышение успеваемости по математике идет в Великобритании более быстрыми темпами, чем в других странах. И все же слишком много детей переходили из начальной школы в общеобразовательную с большими пробелами в знаниях по основным предметам.

В любом случае, как уже упоминалось в главе 1, прогресс в 2001 г. замедлился, и успеваемость и эффективность застыли на месте. На следующий, 2002 г. правительством было намечено, что 80 % школьников в возрасте 11 лет достигнут уровня А в знании английского языка (другими словами, смогут бегло читать и писать по-английски), а аналогичный показатель успеваемости по математике должен был достичь 75 %. Но когда успеваемость перестала улучшаться, создалась ситуация, при которой Эстелл Моррис вынуждена была подать в отставку. И хотя главными причинами ее ухода были экзаменационный кризис и непрекращающиеся разногласия с Управлением по профессиональной квалификации и учебной программе (Qualification and Curriculum Authority – QCA), все же самой острой проблемой оставалась успеваемость в начальной школе. Отставка Моррис больно ударила по всем, но тяжелее всех пришлось ей самой. Ее любили повсеместно, куда бы она ни приезжала, ее выступления воспринимались с восторгом – они были такими искренними! – и средствами массовой информации, и на учительских конференциях. При Дэвиде Бланкетте она отлично выполняла функции министра по стандартам образования. К 2002 г. я уже проработал с ней бок о бок пять лет и чувствовал себя отвратительно, когда СМИ камня на камне не оставили ни от ее карьеры, ни от репутации. Они откусывали от нее по кусочку, лишая уверенности в себе.

И хотя до сентября результаты ключевых тестов второй стадии были еще не известны, все мы уже с июля знали, что нас ждет провал. Лично я был просто опустошен, чувствовал свою огромную вину и ответственность больше, чем кто-либо другой. Тогда я обратился к Моррис и сказал ей, что самым правильным будет, если не она подаст в отставку, а уволят меня. С таким же точно предложением я обратился и к Блэру, но оба оставили мои заявления без внимания. Мне оставался единственный выход: делать все, что могу, для повышения успеваемости в начальной школе, одновременно увеличивая влияние Группы. Проблема заключалась в том, что система, которая великолепно функционировала в 1997–2000 гг., потеряла эффективность на всех уровнях. Моррис была очень расстроена и смущена, высокопоставленные чиновники ее министерства думали о своих делах, а после моего ухода из Министерства образования там больше некому было бессонными ночами неустанно размышлять о том, какой же ценой процент успеваемости будет достигнут в следующий раз. Более того, влияние возглавляемого Крисом Вудхедом Бюро по стандартам в области образования, ключевого рычага нашей стратегии, после его ухода с этого поста осенью 2000 г. ослабло. А с учетом того, что общий уровень знаний и успеваемости значительно повысился по сравнению с исходным, стало гораздо труднее добиваться заметных результатов.

Хорошей новостью было то, что министром по стандартам школьного образования стал Дэвид Милибанд, который при нашей поддержке постарался проанализировать проблему. Но даже при наличии такого, безусловно, талантливого министра, который находился как раз на своем месте, само Министерство образования в 2002–2003 гг. было сильно обременено труднейшими задачами, а существующую систему было крайне сложно перепрофилировать на грамотность и знание математики. В кратчайшие сроки экзаменационный кризис нужно было преодолеть. И вдруг весной 2003 г., когда Чарлз Кларк еще только осваивался в новой должности, разразился гигантский скандал по поводу платы за обучение. Начался странный финансовый кризис, поразивший меньшинство школ, которые потребовали от правительства возвращения старых порядков и отступления на год назад, хотя реальное увеличение расходов на школьное образование составило 6 %. (Это был классический пример малоформатного кризиса: формулы финансирования были изменены, а директоры школ, которые годами жаловались на недостаточное финансирование и ограниченные гранты, теперь оплакивали исчезновение последних.)

К этим стратегически важным отвлекающим от осуществления приоритетных целей обстоятельствам добавились изменения в самих национальных стратегиях грамотности и знания математики. При Моррис решили объединить их в одну приоритетную стратегию, что в целом было вполне разумно, поскольку обе стратегии предназначались для одних и тех же директоров и преподавателей школ. Но изменение названия влекло за собой и изменение приоритетности. С тех пор как Елизавета I определила обязанности мировых судей[130], появилась вполне объяснимая тенденция обременять особо выдающихся и преуспевающих общественных деятелей дополнительными нагрузками. Так произошло и со школой. Если раньше и руководители, и рядовой персонал сосредоточивались на грамотности и знании математики, то теперь оказалось, что они отвечают еще и за дисциплину, и за другие предметы, включенные в учебную программу, в том числе за интенсивное применение информационных технологий. Из узких специалистов, интересующихся исключительно показателями результатов экзаменов и их улучшением, они превратились в тех, кто отвечает за все подряд. Особенно заметно это стало летом 2003 г., когда правительство опубликовало новый документ, где разъяснялись изменения методики преподавания в начальной школе, называвшейся теперь «Excellence and Enjoyment» («Умение и удовольствие»). Применительно к грамотности и знаниям математики такое расширение акцентируемых навыков было шагом назад. Моя Группа в определенной мере способствовала сохранению стабильности показателей на протяжении 2003 г. Осенью 2002 г. по просьбе Дэвида Милибанда мы провели обзорный анализ ведомственного подхода и оценили его как разумный. Обычную профессиональную компетентность мы приняли за способность к проведению радикальных реформ. И когда в 2003 г., то есть уже третий год подряд, не удалось добиться никакого улучшения показателей, Милибанд потребовал провести всесторонний анализ данных и предложил осуществить серьезные перемены. Считалось, что хорошим подспорьем для неблагополучных школ является энергичная поддержка независимых экспертов. Эту программу расширили. Кроме того, Милибанд предложил, чтобы 1000 директоров преуспевающих начальных школ сыграли роль наставников для остальных 4000 менее успешных коллег. Все это получило название «Consultant Leaders’ Programme» («Программа лидеров-консультантов»). Преуспевающих руководителей для выполнения этой задачи должны были готовить в Национальном колледже управления школой (National College for School Leadership – NCSL). Это была великолепная идея с реальным потенциалом повысить успеваемость выше уровня плато.

В январе 2004 г. Министерство образования и наша Группа приступили к совместному обзору последствий этих нововведений. Мы решили сосредоточиться на работе 10 не слишком эффективных местных органов образования. Посещения школ и беседы с их директорами в одном из районов было достаточно, чтобы забить тревогу: ни грамотность, ни знание математики приоритетами там не являлись. Чиновники из Министерства образования уверяли и нас, и министров, что увиденное не было типичным. Но после посещения еще одного района наша тревога усугубилась. Неужели и это нетипично? Конечно, одна ласточка весны не делает, но две? Мы созвали большой совет из руководителей местных органов образования на Даунинг-стрит, 10, высказали нашу озабоченность и предложили действовать[131]. Руководители территориальных отделов образования подтвердили наши опасения: дело в том, что при профессиональной подготовке директоров школ для «Программы лидеров-консультантов» Национальный колледж управления школой недостаточно внимания уделял вопросам грамотности и знания математики. И действительно, стоило хотя бы раз прочесть материалы, предназначенные для этой программы, которую задумывали для повышения результативности единых национальных экзаменов, как сразу складывалось впечатление, что на нее сильнейшее влияние оказали демагоги, коих всегда немало в органах образования, и они улучили удобный момент. У нас даже были данные о том, что некоторые педагоги, прошедшие курс такого обучения, считали ошибочным внимание к грамотности и знанию математики. Моя вера в Национальный колледж была сильно поколеблена, а также пошатнулась уверенность в способностях тех ведомственных специалистов, которые должны были тщательно проверять учебные программы еще до их внедрения.

По чистой случайности сложилось так, что в начале февраля 2004 г. мне предстояло выступить на конференции в Бирмингеме, куда должны были приехать почти все преподаватели и 1000 руководителей районных отделов образования. Приложив при подготовке немало усилий, чтобы не касаться вопросов политики в области образования, теперь я решил отказаться от первоначального намерения и произнес такую обстоятельную речь, с какой ни разу не выступал в парламенте. Предвосхищая риск сильнейших разногласий, я решил написать полный текст выступления, а не ограничиваться тезисами, как делал всегда, и прочитал этот текст накануне вечером в присутствии одного из официальных и критически настроенных сотрудников Министерства образования. Возможностей для маневра я ему практически не оставил, построив свою речь на пропаганде официальной политики и на том, что сам подверг сомнению ее реализацию.

А начал я с принципов нравственного характера, объясняющих, почему грамотность и владение математикой так много значат [Barber, 2004]:

Откуда именно этот акцент? Потому что… мы все, здесь собравшиеся, хотим пойти дальше пустых разговоров о равенстве, которыми многие тешились в ХХ веке. Мы хотим добиться равенства! Любое другое решение только усугубит нищету, которая так и будет передаваться из поколения в поколение, как это – до отвращения предсказуемо – и происходило в XX веке.

Затем, продемонстрировав, что в течение последних 50 лет стандарты начального образования оставались неизменными и лишь в конце 1990-х поднялись, я сразу приступил к суровой критической оценке той программы обучения, в которой непосредственно участвовала вся многочисленная аудитория. Никто не старался обеспечить знание английского языка и математики; никто не думал о преподавании этих предметов ни с точки зрения близкого результата, ни с точки зрения долгосрочной перспективы. Кроме того, я раскритиковал нечеткость представлений о методике преподавания. А ведь возможность для совершенствования методов обучения существовала в каждом классе. Подчеркнув важность использования правильных методик обучения в классе, я повторил мантру, столь распространенную в педагогических кругах, согласно которой неизбежен конфликт между точностью исполнения стандартов и творческим подходом к преподаванию:

Истинное творчество заключается не в том, чтобы человек трудился только ради себя. Это совсем не творчество, это обман, граничащий с предательством. Педантичность и творчество неотделимы друг от друга. Взгляните на высочайшие шпили готических соборов! Послушайте «Страсти по Матфею»[132], посмотрите на игру величайших комиков, прочтите роман Джордж Элиот… От творческого подхода к педагогической деятельности зависит усвоение знаний учащимися. Сначала вы помогаете им усвоить все лучшее и передовое из прошлого, а затем, стараясь, чтобы ребенок усвоил определенные стандарты, поднимаетесь на новую ступень профессии. Это как в музыке: 99 раз вы исполняете «Скрипичный концерт» Бетховена, и только в сотый раз у вас это получается уже безукоризненно.

Возможно, все это звучит несколько пафосно, но именно так я и ощущал все, что касалось грамотности и знания математики в начальной школе (так я думаю и теперь). Потакая своей собственной слабости, я полагал, что защищаю стратегию, в которую вложил пять лет жизни, и, что еще важнее, стремился к тому, чтобы отличное министерское решение получило не менее великолепное воплощение. Успешное осуществление идеи целиком и полностью зависит от четкого воплощения задуманного; а в случае с наставниками, например, представители Министерства образования не только не проконтролировали качество учебной программы и не выяснили, что происходит, но к тому же, несомненно, под влиянием негативного отношения к происходящему со стороны учителей, впали в извиняющийся тон за то, что настаивали на повышении грамотности и лучшем знании математики. Как только подобное случается, правительство переходит в оборону. А ведь все данные свидетельствуют о том, что, если правительство действительно серьезно намерено устранить причины неравенства (в неграмотности и незнании математики), оно должно проявить истинно профессиональный интерес и уверенно выиграть спор, но ни в коем случае не извиняться.

Мое выступление разделило аудиторию на две группы. Прежде чем раздались первые аплодисменты, слушатели долго молчали. После выступления я сделал копию речи для каждого из руководителей Министерства образования. Некоторые были тронуты моими словами до глубины души. Более того, сотрудники Группы совместно с командой из Министерства образования посетили все 10 неблагополучных отделов образования на местах и помогли им оперативно приспособиться к новой форме работы еще до того, как 11-летние школьники начали сдавать экзамены в мае. А Национальному колледжу управления школой пришлось переписывать программу и наводить порядок в собственном доме.

Произнесенная мною речь имела последствия и на Даунинг-стрит, 10. Я сделал с нее копии для Блэра, Эндрю Адониса и других, сопроводив текст запиской:

Если срочно не принять необходимых мер в отношении существующей программы обучения, то не только в этом, но и в следующем году мы обречены на плохие результаты национального экзамена. При энергичных и срочных действиях мы, напротив, еще можем добиться повышения успеваемости. Все зависит от того, есть ли возможность решительно и четко действовать не только на министерском уровне, но и ниже.

Вечером после выступления мне позвонил Блэр, чтобы поздравить с хорошей речью. Это была лишь прелюдия к тому, чтобы предложить мне написать для него текст выступления по реформе государственной службы, которое ему предстояло в субботу. Он также побеседовал с Чарлзом Кларком, чтобы убедиться в его преданности делу повышения грамотности и улучшения знаний математики. Но самое важное, что, когда в 2004 г. пришли результаты экзаменов, оценки по английскому языку и математике оказались лучше ожидаемых. Проведенный нами анализ показал: столь значительные достижения были обусловлены интенсивной программой поддержки и привлечением наставников-педагогов. В следующем, 2005 г. результаты оказались куда скромнее. Решимость Дэвида Милибанда себя оправдала. А может, это мое выступление так повлияло на результаты? Я всегда полагал, что способен совершенно объективно оценить большую часть работы Группы. Но в отношении повышения грамотности и улучшения знаний математики в начальной школе я был слишком эмоционален, чтобы проявлять объективность. И тем самым подвергал себя риску, или, как метко выразился кто-то из министров, гиперболизации по Барберу.

А сработает ли это в Анфилде?

В Страстную пятницу 2004 г., спустя несколько недель после того, как 11-летние школьники сдали свои столь важные экзамены, я смотрел, как мой любимый клуб Liverpool проигрывал на стадионе в Хайбери клубу Arsenal со счетом 2:4. Их сбил с толку отличный хет-трик[133] ^[134] Тьерри Анри. Для других поражение от Arsenal посреди победного шествия футболистов Liverpool, возможно, и не было трагедией. Но меня в тот день это не просто огорчило. Дело было не столько в счете матча, сколько в причине поражения. Прошло уже почти три года с тех пор, как я начал работать в Группе. Большинство ключевых индикаторов теперь двигались в правильном направлении. Я многое узнал о неэффективном управлении. И в Пасхальные каникулы, когда у меня вдруг возникла пауза, я задался вопросом: а сработают ли мои методы в Анфилде? И вот я поступил так, как не делал никогда, и написал письмо главному исполнительному директору того спортивного клуба, за который болел. Случилось так, что я несколько раз встречался с Риком Пэрри, что мне в итоге и помогло.

Дорогой Рик!

Как Вам известно, я страстный болельщик футбольного клуба Liverpool, хотя у меня никогда не бывает времени, чтобы смотреть все матчи… Но в этом году я видел уже три. И последним был матч в Хайбери на прошлой неделе. И вот после него и до поражения от клуба Charlton (хотя оно лишь усилило мое намерение) я и решил написать Вам.

У себя на работе, посвященной выполнению приоритетных обещаний премьер-министра по реформированию государственных услуг, которые он давал избирателям, мне приходится контактировать с широким кругом организаций. И хотя этих организаций очень много и все они разные, особенности, которые обусловливают победу или поражение, всегда похожи. Несколько раз подряд я заметил у моей любимой команды характерные признаки поражения. Должно быть, вы размышляете над этим постоянно, но позвольте отметить три момента, исключительно в терапевтических целях.

1. Менеджер команды Жерар Уллье слишком часто извиняется… Постоянные извинения наносят двойной ущерб эффективности. Во-первых, они отвлекают внимание и мешают адекватности действий как самого менеджера, так и команды (я имею в виду тактику, поведение на поле, отражение наступления противника и т. д.). Во-вторых, постоянно упоминая о травмированных звездах, не принимающих участия в матче, менеджер публично признает свое неверие в возможности игроков на поле. Как сказал когда-то один учитель, преобразовавший свою школу, «мы убрали со стола все поводы для извинений». Вот такое начало я считал бы удачным!

2. Игроки мало стараются. Чего бы ни ждали от них болельщики, это стоит того, чтобы выкладываться на 100 %. Приближение к мировым стандартам похоже в любой организации – здесь нет места нерешительности и малодушию. (Кстати, хотел бы отметить, что все критические замечания не имеют никакого отношения к великолепному Стивену Джерарду. Как смеют другие игроки, каждый день наблюдая за его игрой, не умирать со стыда за себя?)

3. Академия не оправдывает возложенных на нее ожиданий. В лучших организациях существует последовательность и преемственность в планировании. Они стараются учесть опыт, приобретенный в самых разных местах, и это предотвращает замкнутость и интроверсию. А потом соединяют этот опыт с молодым подающим надежды игроком, который необычайно предан команде. В команде клуба Liverpool явно не хватает молодых игроков в возрасте 18–19 лет, которые способны показать, что такое настоящая преданность. Ведь после Оуэна, Каррагера и Джерарда в команду больше не пришел ни один новичок!

Я знаю, чего Вы хотите добиться для клуба, и восхищаюсь Вашим упорством. Но теперь пришло время игрокам встать во весь рост и сказать свое веское слово. Они должны видеть в клубе. потенциального чемпиона Европы!

С наилучшими пожеланиями.

Пэрри был необычайно любезен и написал вдумчивый ответ, что считает мою критику справедливой, а письмо важным. Совершенно уверен, что мое письмо не имело ни малейшего отношения к высказыванию Джейми Каррагера, которое процитировала «Times». Спортсмен сказал, что перед командой была поставлена задача выкладываться как можно больше. Разумеется, письмо не имело и ничего общего с тем фактом, что в том спортивном сезоне команда собиралась выиграть три игры, а четвертый матч свести вничью, чтобы попасть на отборочный тур Лиги чемпионов. И уж совсем никакого отношения я не имел к отставке Уллье, которого заменили Рафаэлом Бенитесом. И совершенно невероятно, что мое письмо могло быть как-то связано с тем, что в Стамбуле в следующем году, вопреки всем расчетам и логике, со счетом 3:0 в половине финального матча, «Liverpool» все же добился победы и снова стал чемпионом Европы. Но такие фанатичные футбольные болельщики, как я, живут в нереальном, воображаемом мире.

Выдумка то или реальность, но среди моих коллег в Группе, особенно среди тех, кто восторгался той великолепной игрой, о которой только и говорили в коридорах нашего здания, влияние написанного мною письма к Пэрри обрело некий мистический характер. Все это лишь укрепило нашу веру, что прикладная методика, называемая наукой побеждать, способна помочь добиться чего угодно. И вот как раз об этом – следующая глава.

Глава 6

Энергия движения

• В делах людей бывает миг прилива;
• Он мчит их к счастью, если не упущен.

Уильям Шекспир. Юлий Цезарь (перевод И.Б. Мандельштама)