Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании Барбер Майкл
Он согласился с такой оценкой нашей совместной работы и попросил меня, чтобы я постарался увидеться с ним еще раз до своего ухода. Но я понимал, что ему предстоят поездка в Сингапур, где принималось решение о месте проведения Олимпийских игр 2012 г., а потом саммит «большой восьмерки» в Глениглсе, и наша встреча вряд ли будет возможна.
Моя последняя неделя работы в Группе прошла не совсем так, как планировалось. До четверга все происходило, как и ожидалось, хотя довольно грустно. Я собирал книги в ящики, разбирал документы и разговаривал с сотрудниками. У меня практически не было запланированных мероприятий. В середине дня в среду, 6 июля, должны были объявить решение о том, где будут проводиться Олимпийские игры 2012 г. Я еще за много месяцев до этого заключил пари (всего лишь на шоколадку «Марс») с одним из сотрудников – Кейраном Бреттом о том, что победит Лондон. Мы все собрались у телевизора в комнате, занимаемой специалистами по образованию и аналитиками[162], и подпрыгнули от восторга, когда объявили результат: Лондон победил Париж и добился права провести Олимпиаду!
– Почему Вы считали, что Лондон победит? – спросил Бретт, вручая мне выигранную шоколадку.
– Если нашего премьера допустить к выборам, он их обязательно выиграет, – сказал я, – а вот Ширак…
В то утро были и другие хорошие новости. Футбольный клуб Liverpool объявил, что Стивен Геррард все-таки не уйдет в Chelsea. Поэтому собравшиеся в конце дня на вечеринке в Казначействе по поводу моего ухода были в праздничном настроении. Пришли не только сотрудники Группы, но и мои бывшие коллеги по Министерству образования, некоторые министры и постоянные секретари, бывшие и вновь назначенные секретари кабинета. Дэвид Бланкетт, снова ставший членом Кабинета министров, произнес трогательную и остроумную речь, в которой сказал: «Он типичный “новый лейборист” от головы до своих пят в дорогих ботинках». Для него это была величайшая похвала, хотя и не совсем точная[163].
В ответном слове я напомнил Бланкетту, что он всегда предоставлял мне свободу действий, но не снижал при этом требовательность. Выразив признательность очень многим, я закончил похвалой трем группам людей, к которым испытывал особое уважение. Во-первых, речь о бухгалтерах:
Почему все не любят этих людей? Чем плохо подсчитывать каждую копейку? Никто не думает, что их подсчеты решают все, но, по крайней мере, они служат хорошим началом. Бухгалтеры в нашей Группе (они предпочитают называть себя статистиками или аналитиками расчетов) изменили многое, показав, что политику питает фактическое положение дел, а прогресс контролируется на основе регулярно обновляемых данных. Им принадлежит фундаментальная роль, хотя иногда по этому поводу язвили журналисты и жаловались специалисты. Ни одно серьезное деловое предприятие не могло бы существовать без их фундаментальной дисциплины, так что давайте крикнем «ура» в честь бухгалтеров.
Во-вторых, я говорил о политиках. Это еще одна порода людей, которых несправедливо не любят. Считается, что им не хватает мужества и их интересуют только краткосрочные результаты. Мой опыт работы и в нынешнем правительстве, и с консерваторами, с которыми я взаимодействовал с середины 1990-х гг., показывал, что это не так. Многие из поставленных задач были масштабными и перспективными, их результатами стали изменения, от которого выиграли граждане. На самом деле иногда даже постановка этих целей требовала мужества, была практически политическим безрассудством.
Наконец, я обратился к своим сотрудникам. Они обладали многими талантами и отличались верностью делу. Я просил всех собравшихся беречь их после моего ухода. Праздник, по крайней мере, для самых главных членов Группы, продолжался до поздней ночи. Когда я уходил, двое сотрудников, как и подобало, спорили (хотя менее аргументированно и более ожесточенно, чем обычно) о том, как лучше воздействовать на Министерство транспорта.
На следующее утро мир перевернулся. Когда я выходил из секретариата кабинета через резиденцию премьера, я заметил, как туда вбежала группа высокопоставленных чиновников, отвечающих за национальную безопасность. Как раз закончилось заседание Кабинета министров. По телевизору говорили, что в метро произошло некое «событие, связанное с выбросом энергии», но это только увеличивало всеобщее смятение. Я бросился в Казначейство, и там по кусочкам начала складываться воедино картина атаки террористов-смертников. Кейт Миронидис начала проверять, всё ли в порядке с сотрудниками Группы. Из дома позвонила Карен, и мы связались с дочерьми. В обед, наконец, поступила рекомендация из отдела кадров секретариата кабинета проверить, не попали ли сотрудники в атаку, но Миронидис к тому времени уже давно это сделала.
Лондон тогда был странно тихим, только время от времени раздавались звуки сирен. Я посоветовал всем уйти домой пораньше. Сам же, как обычно, поехал на велосипеде, но все в тот день было иначе. Никакого транспорта, и только бесконечный звук шагов – все шли пешком. Это потрясало до глубины души. Вспоминалась кинохроника военных лет, когда после ночных немецких бомбардировок лондонцы вставали утром и просто продолжали делать свое дело.
Вечером позвонила моя сестра Люси. За неделю до этого моя мать перенесла инсульт. Мы все думали, что она благополучно поправляется, но в тот день Люси навестила ее в Уорвике, и ей показалось, что маме стало намного хуже. Не было смысла пытаться добраться до Уорвика в ту ночь, я приехал рано утром на следующий день. У мамы развилась легочная инфекция, она с трудом дышала, ее кожа была сухой и потрескавшейся, как пергамент. И я понял, что она умирает. Поэтому я не пришел на службу в свой последний день работы в Группе, который должен был стать моим 1470-м днем на этом посту (Тони О’Коннор посчитал все). Поглощенный мыслями о матери и семье, я только написал своим сотрудникам короткую записку:
Мне очень жаль, что я не с вами в этот последний день… Я получал удовольствие от каждой минуты работы с вами. Вы – фантастическая команда; не сомневаюсь, что еще услышу о ваших достижениях. Спасибо за дружбу и верность, и всего наилучшего.
Глава 8
Миссия выполнена?
Не растрачивайте второй срок зря, как это сделал я.
Билл Клинтон Тони Блэру[164]
В то лето после ухода из Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг и в преддверии новой работы я отдыхал два месяца. Большую часть этого времени я провел с матерью, которая буквально таяла на глазах, с отцом и семьей, но оказалось, что меня не отпускают мысли о том, ради чего же я работал все предыдущие восемь лет. Чего мы на самом деле достигли? Если говорить о государственных услугах, что оставит после себя Тони Блэр? Как это отразится в истории? Мне очень хотелось обсудить это с ним, но он отмел бы такие мысли. Все же после своего ухода я хотел как следует осмыслить то дело, частью которого был.
Государственные услуги: вердикт истории
Конечно, трудно оценивать историческое значение работы правительства, пока не прошло время; вдвойне опасно судить о реформах правительства, пока они еще не завершились. Однако фактически многие комментаторы уже начали высказывать свои суждения. Например, в октябре 2005 г. патриарх всех комментаторов работы британского правительства Питер Ридделл опубликовал книгу, название которой уже является суждением: «The Unfulfilled Prime Minister» («Несбывшийся премьер»). Однако выводы автора, касающиеся реформирования сферы государственных услуг, сдержанны и несколько более позитивны, чем представляется, судя по названию [Riddell, 2005, p. 195]:
[Блэр] заплатил сполна за сделанные сначала ошибки и раздувание достоинств своих мелких достижений; к его дальнейшим успехам относились скептически. Даже когда появились неоспоримые доказательства улучшения дел в медицинском обслуживании и начальном школьном образовании, многие избиратели считали, что правительство лишь раздувает шумиху, а не занимается делом. Если в первый срок своего правления «новые лейбористы» переборщили с обещаниями и недоработали по существу, во второй срок они недополучили признания намного более фундаментальных достижений.
Питер Тойнби и Дэвид Уокер из газеты «Guardian» настроены более позитивно, хотя и с оговорками: «Эпоха Блэра оказалась для британцев самым лучшим временем за многие десятилетия» [Toynbee, Walker, 2005, p. 328]. Энтони Селдон подготовил новую редакцию биографии Блэра, чтобы осветить и второй срок его правления, и написал об «огромном, нереализованном потенциале» Блэра [Seldon, 2004, p. 691][165]. Другие проявили еще меньше сочувствия. Мэтью Пэррис написал занимательную статью о Блэре, настолько занимательную, что перепечатывает ее снова и снова почти без изменений. В этой статье он отказал Блэру в признании хоть каких-то заслуг. «Такой запас преданности идеалам вначале, такое доверие… И все пропало втуне», – писал он в в газете «Times» 16 марта 2006 г., в одной из версий этой многократно повторенной статьи. Макс Хастингс в газете «Guardian» от 16 мая 2006 г. назвал правление Блэра «неприкрытым провалом», а Саймон Дженкинс заключил, что при Блэре государство «сокрушали неэффективность, ненужные траты и неверные планы. Оно не действовало» [Jenkins, 2006, p. 300]. Короче говоря, дебаты о наследии Блэра уже начались, и, как участник тех событий – безусловно, не беспристрастный, – я считаю своим долгом вступить в схватку, по крайней мере, по поводу реформирования сферы государственных услуг.
Прежде всего необходимо учитывать контекст. Стабильный экономический рост при Блэре, низкие безработица и инфляция – совместное достижение Блэра и Гордона Брауна – позволили постоянно и существенно увеличивать инвестиции в здравоохранение, образование, обеспечение правопорядка и другие государственные услуги. Критики отмечают, что Блэр и Браун получили неплохое наследство после Джона Мейджора и Кеннета Кларка, что справедливо, но они воспользовались им для дальнейшего роста, что не случалось делать предыдущим правительствам лейбористов. Другие утверждают, что Блэру и Брауну повезло, но на самом деле они прошли период острого экономического кризиса, наблюдавшегося, например, в России и на Дальнем Востоке, а также кризиса доткомов без особых финансовых дисбалансов и даже без спада и рецессии[166]. В других крупных, экономически развитых странах, в том числе в США, Японии, Германии и Франции, так не получилось.
Именно из этого следует исходить при обсуждении деятельности сферы государственных услуг. Ведь как раз осторожность, проявленная Брауном в первые годы работы на своем посту, несмотря на многочисленные призывы к традиционному для лейбористов повышению государственных расходов, обеспечила равновесие в дальнейшем. Выплатив значительную часть национального долга и сократив безработицу, Браун добился к 2000 г. возможности расходовать на государственные услуги 80 пенсов из каждого фунта налогоплательщика, в то время как всего за три года до этого 50 пенсов из каждого фунта шли на выплату государственного долга и социальное страхование, связанное с безработицей. Благодаря тому что не только доля, но и размер расходов на государственные услуги стабильно увеличивались в течение 1998–2008 гг., появилась самая серьезная после Второй мировой войны возможность трансформировать государственный сектор.
Однако рост инвестиций – не самое главное, и это может расцениваться по-разному: сторонники Блэра называют его достижением, а противники – растратой денег налогоплательщика. Вопрос, следовательно, состоит в том, действительно ли правительство, проводя реформы, сполна использовало все возможности и добилось улучшения работы и трансформации сферы государственных услуг, соизмеримых с масштабом новых инвестиций.
Так как же обстоят дела? Первое, что следует отметить: сухие цифры доказывают, что результаты улучшились (в некоторых случаях – радикально) почти во всех областях сферы государственных услуг. Ученики начальной школы сейчас умеют читать, писать и считать лучше, чем их ровесники 10 лет назад, и, вероятно, намного лучше, чем предыдущие поколения. По правописанию школьники в 2005 г. опережали на год-полтора своих однолеток, учившихся в 1975 г.[167] Кроме того, их успеваемость по чтению и математике лучше, чем во многих странах мира. Ученики средней школы стали получать более высокие отметки на экзаменах в 16 лет и на выпускных, необходимых для поступления в университет, а также по предметам, связанным с профессионально-технической подготовкой. Данные свидетельствуют о том, что школы в социально неблагополучных районах сократили разрыв, отделявший их от всех остальных школ. Несомненно, в школах центрального Лондона, где положение обстояло хуже всего, прогресс идет значительно быстрее, чем в среднем по стране. К тому же радикально сократилось число абсолютно неблагополучных школ. Если мы хотим, чтобы наши школы соответствовали лучшим мировым стандартам, предстоит еще многого добиться, тем не менее за десятилетие был достигнут существенный прогресс.
В сфере здравоохранения заметно сократилось время ожидания любых операций, а также скорой помощи. Уровень смертности постоянно падает, уход за пациентами с онкологическими и сердечно-сосудистыми заболеваниями нередко можно назвать безукоризненным. Что касается борьбы с преступностью, стабильно сокращается число таких распространенных преступлений, как кражи со взломом и преступления, связанные с транспортными средствами. Шансы стать жертвой преступления в 2005 г. были самыми низкими за всю историю ведения подобной статистики, то есть с 1981 г. Тут, конечно, есть проблемы. Например, уличная преступность, начавшая было сокращаться в 2002–2003 гг., снова растет. Некоторые виды насильственных преступлений, возможно, тоже имеют тенденцию к росту, а антиобщественное поведение хотя и сокращается, но все еще остается серьезной проблемой во многих районах. В то же время, несмотря на периодические вопли в прессе, система уголовного правосудия также стала работать лучше, чем раньше. Судебные заседания чаще начинаются вовремя, меньше недостатков в практике взимания штрафов и в исполнении других взысканий. Растет раскрываемость уголовных преступлений, на улицах стало заметнее присутствие полиции.
На железных дорогах после катастрофически плохой работы в первый парламентский срок, который закончился отказом всей системы после крушения в Хэтфилде, положение медленно, но стабильно улучшается. Пунктуальность прибытия стала самой высокой с 1999–2000 гг. и продолжает расти. Вводятся новые подвижные составы, и теперь главной проблемой является превышение спроса над предложением, то есть в системе, которая сидела на голодном инвестиционном пайке в течение 40 лет, пассажиров стало слишком много, а поездов оказалось слишком мало. Аналогична и проблема с пробками на автомобильных дорогах, где принимаются удачные меры, но неуклонное увеличение количества машин, даже в период роста цен на топливо, в долгосрочной перспективе обязательно приведет к возникновению проблем, если не будет строиться больше дорог лучшего качества и не будут вводиться платные дороги.
Невзирая на серьезные нагрузки на иммиграционную службу и систему предоставления убежища, даже там заметно улучшение работы по обработке обращений, предотвращению нелегального въезда в страну людей, желающих получить убежище, и по высылке тех, кому удалось обойти официальные инстанции.
Прежде чем меня обвинят в представлении всего в розовом свете, я должен объясниться: без слов ясно, что, как бы велики ни были эти достижения, я считаю их недостаточными. По-прежнему справедливо то, что я говорил на заседании Кабинета министров в декабре 2004 г.: большая часть этих достижений привела нас от положения, оцениваемого как «ужасное», к «удовлетворительному», а людям хочется «хорошего» и «отличного». Некоторые из наших государственных услуг действительно хорошие и отличные. Взять, например, многие школы и больницы. Но в целом мы не дотягиваем до тех требований, которые вправе предъявлять общественность в XXI веке. Если судить только по цифрам, достижения Блэра представляют собой движение в нужном направлении и делают ему честь, но они не стали обещанными им революционными преобразованиями.
Однако судить надо не только по цифрам. За цифрами стоят фундаментальные позитивные перемены, о которых редко говорят, но они будут иметь огромное значение еще многие годы. Цифры указывают и на многие нерешенные вопросы. Я опишу здесь четыре примера из первой категории и два из второй.
Вся стратегия развития системы государственных услуг претерпела масштабные и радикальные изменения к лучшему. Конечно, можно было бы добиться и большего (я покажу это в главе 9), но пятилетние стратегические планы, бюджетное планирование на три года вперед, широкое освещение целевых показателей и достигнутых результатов, независимость Управления национальной статистики (Office of National Statistics) полностью изменили правила игры в этой сфере. Ни один премьер-министр, ни один канцлер в истории Великобритании не проявлял такую, как Блэр и Браун, готовность к оценке своей деятельности по конкретным и измеримым результатам. Временами, особенно когда средства массовой информации подвергали их публичному распятию, премьер-министр и канцлер, конечно, не могли не сожалеть о том, что сделали свою деятельность настолько прозрачной, но в целом последствия, безусловно, были положительными и вызваны сигналом о том, что все, в том числе и члены правительства, несут ответственность за достижение результата. Так, Дэвид Бланкетт стал первым министром образования в истории, чью деятельность оценивали по тому, насколько повысилась успеваемость школьников в период его руководства. Равным образом результаты работы Алана Милбурна в Министерстве здравоохранения определялись тем, насколько сократилось время ожидания приема в больницах. Как отмечают Тойнби и Уокер, «“новые лейбористы”… заслуживают того, чтобы их запомнили как правительство с самым скрупулезным за все время режимом самоконтроля» [Toynbee, Walker, 2005, p. 320]. Эта новая стратегия привнесла давно необходимую дисциплину в процесс принятия политических решений, и теперь чаще, чем когда-либо раньше, любое предложение делается на основе строгих фактических данных, что ведет к большей вероятности успеха в долгосрочной перспективе. Безусловно, этим наследием будут пользоваться долго; трудно представить себе, чтобы какое-то правительство в будущем решило вернуться к планированию расходов всего на один год или отказалось от широкого освещения результатов своей работы. Наследники «новых лейбористов», если они смалодушничают, могут отказаться от публикации целевых показателей, но вряд ли уже когда-нибудь мы снова увидим сумбурный любительский стиль, который раньше был так характерен для поиска решений в нашей государственной службе.
Инфраструктура государственного сектора (здания, средства коммуникации и проч.) были преобразованы даже без особых комментариев. Большинство школьных зданий прекрасно отремонтировали, тысячи школ и сейчас перестраиваются или строятся заново, то же можно сказать о больницах, поликлиниках и помещениях полицейских участков. Парадоксальным образом это стало особенно ясно в результате противоречивых выступлений в прессе 18 августа 2006 г., когда, как написала газета «Times», врачи «с яростью» встретили новость о том, что в рамках самой широкой за всю историю страны программы строительства медицинских учреждений правительство приняло решение о возведении еще шести больниц, потому что медики считали, будто эти средства следует истратить на другие цели. Одно это решение предполагало строительство большего числа больниц, чем за все время правления Маргарет Тэтчер. В то время врачи и их руководители только недоверчиво покачали бы головой, если бы кто-то сказал им, что меньше чем через 20 лет их коллеги будут недовольны тем, что больниц строится слишком много!
Кроме того, большинство зданий, которые возводятся сейчас для государственного сектора, имеют эстетическую ценность: они строятся хорошо и надолго, в отличие от тех, что появились в ходе предшествующей крупной программы строительства для государственного сектора в 1960-х гг., многие из них уже через 20 лет выглядели убого и начали разрушаться.
К этому можно добавить электронные доски в школах, широкополосный Интернет и крупные инвестиции в информационное и коммуникационное оборудование и в приобретение навыков его использования. Я легко могу поверить, что через 25 лет анализ инвестиционной программы Блэра – Брауна покажет, что она ознаменовала собой утверждение новых стандартов инфраструктуры государственного сектора. И это явилось не менее важным достижением, чем введение системы социального страхования при принятии бюджета в 1909 г. или создание Государственной службы здравоохранения в 1948 г.
Еще одним важным достижением станет увеличение числа работников, занятых в разных сферах государственного сектора, и рост их профессионального уровня. В 2006 г. в профессию приходят люди, ставшие врачами потому, что реформы Блэра, проведенные в первый срок его правления, увеличили потребность в количестве докторов. Конечно, им только предстоит внести свой вклад в повышение качества медицинских услуг в государственной системе здравоохранения, но с нынешнего момента и, может быть, еще в течение 30 лет их работа будет приносить результаты. Как отмечено в главе 1 этой книги, в 1999–2000 гг. возникла проблема серьезной нехватки учителей. Теперь ее нет. Растет количество студентов, которые занимаются по педагогическим специальностям, даже там, где всегда ощущалась нехватка кадров, например, в математике и естественных науках. Многие из тех, кому сейчас 25–35 лет, идут работать в школы. (На самом деле, как ни удивительно, люди из этой возрастной группы, решившие поменять род деятельности, самым желательным для себя вариантом называют преподавание; в 2000 г. преподавание было на 92-м месте!) Эти новые кадры практически еще не успели повлиять на осуществление государственных услуг в сфере образования, однако многие из них сделают это в следующие 20–30 лет. Рекордное число молодых людей приходит и в полицию; кроме того, растет и количество занятых в профессиях, обеспечивающих поддержку уже названным профессиям, – медицинских сестер и другого персонала в сфере здравоохранения, технического персонала в школах, работников муниципальных и местных органов. Учеба и переподготовка этих групп также значительно улучшились. Короче говоря, недоработки, которыми отличались эти сферы практически весь послевоенный период отчасти из-за пробелов в политике, отчасти из-за слабой экономики, ушли в прошлое. Маловероятно, чтобы будущие правительства, какой бы политической ориентации они ни придерживались, захотели упразднить этот новый порядок.
Новое строительство, увеличение числа специалистов и других работников в сфере государственных услуг – все это стало возможным только благодаря новой системе планирования государственных расходов. Расходы на здравоохранение и медицинское обслуживание, выраженные в процентах государственного бюджета, теперь в среднем соответствуют или превышают показатели, отраженные индикатором Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Большинство людей моего поколения выросли с подспудным убеждением, что государственные услуги в Великобритании сидят на бобах. Если кто-то и проявлял общественную активность по вопросу о государственных услугах, то только для того, чтобы выступить против их сокращения. И вдруг мы обнаруживаем, что оказались в совершенно новой эре, где государственные услуги имеют хорошее финансирование, а наши врачи и учителя получают достойную зарплату и работают в прекрасно оборудованных зданиях. Возьмем лишь один пример, касающийся образования для детей до пяти лет: в этой области наша страна всего за восемь лет продвинулась из отстающих в ряды мировых лидеров. Правда, иногда наши стереотипы не поспевают за меняющейся действительностью. Например, из груди лидеров профсоюзов работников сферы государственных услуг вырывается почти вздох облегчения, когда случается временный кризис с финансированием, как это произошло в области образования в 2004 г. и в здравоохранении в 2006 г., ведь все, что они умеют, – это изображать из себя жертв.
Мы подошли к важнейшему аспекту наследия Блэра – Брауна. В середине 1990-х гг. один из главных вопросов британской политики состоял в следующем: хотим ли мы тратить 40 % ВВП на государственные расходы и добиться такого хорошего качества государственных услуг, что ими захочет воспользоваться все большее число небедных граждан, несмотря на возможность выбрать для себя частные услуги, или станем расходовать примерно 30 % ВВП, подталкивая к частному сектору всех, кому он по карману, и предоставляя жизненно важные и минимально необходимые государственные услуги для бедных. Эти дебаты остались в прошлом, а налицо достижение, которое в историческом плане может оказаться не менее важным, чем социальное государство Клемента Эттли, благодаря даже не столько тому, что делается, а тому, что не делается. На прошлых выборах консерваторы уже обещали, что они выполнят все обязательства правительства по финансированию образования и здравоохранения, а Дэвид Кэмерон даже обещал, если его выберут, увеличить расходы на государственные услуги. Анатоль Калетски, один из самых проницательных политических комментаторов, счел это самой существенной характеристикой политической жизни в период, предшествовавший выборам 2005 г. Он писал об этом в «Times» 24 марта того же года:
Центральная мысль современных консерваторов, заново изобретенная Маргарет Тэтчер и Рональдом Рейганом, состоящая в том, что государственное вмешательство даже с наилучшими намерениями редко идет во благо и серьезные социальные проблемы можно решить, сокращая, а не увеличивая роль государства, уже просто исчезла с политической повестки дня… Каковы бы ни были недостатки господина Блэра, одно гигантское достижение можно поставить ему в заслугу. После 20 лет реформ Тэтчер, направленных на сокращение государственного сектора. Блэр восстановил веру в правительство как креативную и, по сути, благотворную силу. Пока консерваторы не проявят готовность всерьез возобновить дискуссию по этому вопросу. доминирующим политическим кредо Великобритании будет идеология Блэра, а не Тэтчер.
Эту точку зрения подтвердило развитие событий после выборов 2005 г. Питер Ридделл отмечал в газете «Times» 9 сентября 2006 г.:
Для господина Блэра увеличение возможностей для выбора услуг родителями и пациентами и большее разнообразие означают как способ помочь детям в неблагополучных районах (где учреждается большинство академий), так и средство, чтобы убедить средний класс воспользоваться государственной системой. Теперь стратегия уже дает результаты и имеет поддержку консерваторов.
А в журнале «Economist» (21 мая 2005 г.) Бейджхот написал: «Таким образом, три главные партии сошлись на общей позиции, согласившись с налоговым бременем, составляющим 2/5 ВВП… Это намного выше, чем в Америке, и несколько ниже, чем в зоне евро»[168]. Иначе говоря, продолжает Бейджхот, полностью изменился политический ландшафт. В результате закономерно и очень кстати утихли политические дискуссии о том, как достичь максимально возможных результатов, имея 40 % ВВП. Другими словами, теперь угроза новому порядку планирования расходов исходит не столько от политиков, сколько от неспособности обеспечить достижение результатов тех, кто работает в государственном секторе (включая и будущие составы правительства). Руководители тех, кто занят в сфере государственных услуг, должны, прямо скажем, забыть о своих невзгодах и напрячь все силы не просто ради достижения результатов, но и во имя убеждения в этом широкой общественности, которая и платит налоги.
Кстати, если бы какому-то будущему правительству вздумалось предложить сократить государственные расходы, ему было бы намного труднее, чем раньше, осуществить это по ряду причин, в том числе и потому, что теперь (в отличие от прошлого и от других стран) средства все больше направляются на передовые рубежи – школам, управлениям по первичному медицинскому обслуживанию, органам управления самого нижнего ранга. Почти все финансирование школ поступает непосредственно в школы, и директор совместно с опекунским советом принимает решение о том, как эти средства расходовать. Равным образом широкие полномочия имеют и управления по первичному медицинскому обслуживанию. Так что любые сокращения немедленно ощутят родители, пациенты, вообще граждане, которые, как можно догадаться, не замедлят выступить с громкими протестами.
Даже если просто согласиться с выводами, которые делает Ридделл, а я считаю их слишком осторожными, нужно признать, что деятельность Блэра имела положительные результаты [Riddell, 2005, p. 197]:
Были несомненные плюсы: экономическая стабильность, низкие процентные ставки и невысокая инфляция, хорошие темпы увеличения числа создаваемых рабочих мест, сокращение бедности детей и пенсионеров, явные свидетельства улучшения системы здравоохранения, менее явные доказательства улучшения школ, быстрый рост детских дошкольных учреждений, в том числе яслей, первые шаги к созданию надежной и долговременной системы финансирования университетов и частичный, не всегда равномерный сдвиг к более плюралистической, менее централизованной системе государственного управления. И несмотря на террористические атаки в июле 2005 г. и опасения по поводу уличной преступности и антиобщественного поведения, Великобритания в целом стала более безопасным местом.
По поводу многого из этого можно делать оговорки, а выводы будут неоднозначными… Например, было бы преждевременно утверждать, что политика по отношению к средней школе успешна, хотя результаты успеваемости и набор новых учителей являются позитивными признаками. Никто не сможет сказать, что транспортная политика – это не более чем сомнительное и незавершенное дело.
Однако, даже судя по этому списку, Блэр добился серьезных успехов. Теперь перейдем к двум нерешенным вопросам.
Самый большой вопросительный знак при оценке наследия Блэра связан с сомнениями в том, окажутся ли новые модели работы важнейших государственных услуг (особенно здравоохранения и образования) эффективными и устойчивыми. Выше уже говорилось о переходе от подхода «сверху вниз», характерного для первого срока пребывания Блэра у власти, когда главной целью было утверждение минимальных стандартов, к более устойчивой, но и более сложной модели, предполагающей делегирование, прозрачность, выбор и квазирынки[169]. Этот переход, который Мэтью Тейлор, один из ключевых политических советников, работавший с Блэром до 2006 г., назвал «революция Коперника», поскольку он перемещал потребителя в центр вселенной государственных услуг, пока не закончен. Примером могут послужить перипетии 2006 г. в системе здравоохранения, которые показывают, насколько трудно довести дело до конца и как при первом признаке появления трудностей те, кто хочет повернуть время вспять и вернуться в уже не отвечающее потребностям прошлое, хватаются за такой шанс. К тому же нужно учитывать, достаточно ли среди высших государственных чиновников людей, способных провести в жизнь столь непростые стратегии. Также очевидно, что по ходу дела совершаются ошибки (как показано в предшествующих главах), и они только усложняют задачу. Наконец, новые планы по-прежнему вызывают возражения политиков в самой Лейбористской партии и среди государственных служащих. По этим причинам реформы пока не стали необратимыми. Станут ли они таковыми? Это зависит от сохранения энергии движения в последующие годы[170]. Лично я настроен оптимистически, но Блэр сожалеет о том, что в свой первый срок он не добился прогресса, потерял время и не сразу приступил к реформе государственной службы. И его огорчение понятно.
Данный вопрос связан с предыдущим. Оценка наследия Блэра будет, в конечном счете, определяться тем, что произойдет дальше, как говорят в телевикторине «A Question of Sport» («Вопрос о спорте»). Рассмотрим пример: в период второго срока пребывания у власти Блэр с трудом и с большими политическими жертвами протащил в парламенте свою реформу высшего образования. А теперь университеты говорят, что если бы не те перемены, они бы не выжили. Но что будет, если через некоторое время правительство решит пойти на поводу у студентов и среднего класса и все отменит? Тогда реформа Блэра может показаться лишь отклонением от основной политики или упущенной возможностью (ответ будет зависеть от точки зрения), но, безусловно, не будет расцениваться как первый шаг радикальных преобразований. Поэтому и конечная оценка реформирования сферы государственных услуг, проведенного при Блэре, будет зависеть от продолжения, осуществленного его последователями. Кратко и точно об этом написал Бейджхот в журнале «Economist» 21 мая 2005 г.:
Потребовалось почти целое десятилетие, чтобы стали ощутимы все результаты реформ Маргарет Тэтчер. Господин Блэр потратил некоторое время на раскачку, и поэтому его реформы сферы государственных услуг еще слишком свежи и только набирают энергию движения. Увы, лишь через длительное время после ухода господина Блэра станет ясно, оказалось ли его наследие соразмерным тому, что дала нам леди Тэтчер.
Для всей сферы государственных услуг (даже для образования и здравоохранения, где реформы продвинулись наиболее далеко) замечание Бейджхота совершенно справедливо. Мне представляется, что усилия Блэра уже заняли свое место в истории. Судя по всему, правительство Брауна пойдет по тому же пути и не повернет вспять. Однако должно пройти время, чтобы истинный масштаб наследия Блэра стал понятен.
Общество: вердикт истории
До сих пор мы рассматривали реформы сферы государственных услуг, рассуждая о них в широком плане и как об одном из элементов внутренней политики Блэра, включавшей такие направления, как борьба с детской бедностью. Позволили ли реформы сделать британское общество более справедливым и сплоченным, как обещал Блэр? Многие свидетельства и данные позволяют ответить на этот вопрос положительно, но, дабы меня не обвиняли в необъективности, я предоставлю слово Мэтью Пэррису, одному из самых ярых критиков Блэра, который в конце 2006 г. написал, наконец, про него совершенно новую статью и опубликовал ее в газете «Times» от 23 декабря:
По правде говоря, есть то хорошее, что я должен сказать про этого премьер-министра. И это воистину немало: Великобритания сейчас стала лучше, чем когда он оказался на Даунинг-стрит почти 10 лет назад. Его деятельность на посту премьер-министра наложила отпечаток на страну и позволила ей войти в подлинно новую эру с новой культурой, коренным образом изменившей наше мироощущение.
Нет и тени сомнения, что, уходя, Блэр оставляет страну более счастливой, чем она была, когда он пришел. Терпимость, дружелюбие, юмор, легкость – все то, что отличает его самого, характеризовало и его деятельность на посту премьер-министра и наложило отпечаток на жизнь всей страны.
Связь этой новой Лейбористской партии… с тем, что можно назвать духом времени, оказалась весьма тесной. Тони Блэр, который был на голову выше всего своего окружения, оказался воплощением современности.
Конкретные примеры, то есть то, как это реализовалось в политике, столь же непрочны и малозаметны, сколь бесконечны. Вы ожидаете, что я назову закон о гражданских союзах лиц одного пола и отмену закона о запрете пропаганды гомосексуализма в школах, установление равного возраста сексуального согласия для обоих полов, отмену запрета гомосексуализма в вооруженных силах, но главное значение этой программы отмены запретов, которая, конечно, в значительной мере изменила положение меньшинства, к которому принадлежу и я, в том, что она позволила изменить, хотя и в незначительной мере, убеждения большинства.
Минимальная зарплата – еще одна важная перемена для меньшинства, которая стала знаком несколько более цивилизованных настроений среди большинства (хотя поначалу я и отнесся к этому скептически). Многие из нас теперь тихо радуются, что живут в стране, где беспокоятся и заботятся о людях с очень низкой зарплатой. Внимание к нуждам детей, распространение социальной поддержки абсолютно на все слои общества, продление времени торговли спиртными напитками, новые подходы к тому, как следует квалифицировать марихуану, непрекращающаяся кампания в поддержку религиозной толерантности и многие конкретные действия в этой области, смелость, с которой были открыты двери трудовым мигрантам из Восточной Европы, – все это тоже примеры феномена, называемого теперь «комплекс мер», что, конечно, является ужасным клише, однако оно имеет свой смысл. Мне нравится этот комплекс, мне нравится направление, в котором он ведет нас, мне нравится многоцветное знамя, водруженное на нем.
И вот произошло постепенное, но при этом знаменательное и, надеюсь, необратимое сокращение склонности к высокомерной риторической критике в общественной жизни.
Теперь мы живем в Британии Блэра. Знаю, что это избитая фраза, но ведь наш мир действительно изменился, и эти изменения ассоциируются для всех с господином Блэром. Более того, будучи нашим премьер-министром, он являлся их руководителем и вдохновителем. Конечно, не он сам привел к созданию этих новых настроений, но он уловил их, он подхватил их, а подхватив, утвердил их значимость.
В демократической политической системе не так-то легко вовремя уловить, куда дует ветер перемен, поймать его в свои паруса и направить дух нации в новое русло. Господину Блэру это удалось, и он сделал это с такой легкостью и чуткостью по отношению к настроениям нации, каких я не припомню ни в одном известном мне политике. Результат хорош. И вот наследие, которым мы, по крайней мере, можем гордиться.
Все это – огромные достижения, но два серьезных вопроса остаются пока без ответа. Первый связан с тем, что, несмотря на серьезные свидетельства того, что за последнее десятилетие Британия и особенно Лондон стали более успешным многонациональным сообществом, в этой сфере сохранились глубокие проблемы. Самая насущная из них, и она справедливо привлекает к себе внимание многих с 7 июля 2005 г., касается отношений между исламом и современным британским обществом, а особенно вопроса о воспитании и образовании мальчиков и молодых людей, придерживающихся мусульманской веры. Здесь не место для дискуссии по этой теме, однако непохоже, что на настоящий момент существует связная и последовательная политика в данной области, хотя Рут Келли уже приступила к обсуждению этих вопросов, что очень полезно для дела. В долгосрочном плане еще более серьезным является вопрос о том, смогло ли британское общество приспособиться к изменениям, которые произошли за последнее десятилетие в самых его основах. За это время мы приняли самый большой поток иммигрантов с 1950—1960-х гг., а может быть, и за всю историю, и, хотя экономические выгоды от этого очевидны, долговременные социальные последствия практически никто всерьез не рассматривал. Более того, поскольку в значительной мере иммигранты были нелегальными, правительство во многом предпочитало придерживаться узкого взгляда на проблему. Тем не менее 30 % занятых в Лондоне родились за пределами страны. Как утверждает Тревер Филлипс, председатель Комиссии по вопросам равенства и правам человека (Commission for Equalities and Human Rights), «нам отчаянно нужны иммигранты для пополнения рабочей силы. Но нельзя делать вид, что этот новый мир с многочисленными мигрантами из самых разных мест и беспрецедентными угрозами глобальной безопасности лишен недостатков»[171].
Из послевоенной истории мы знаем, что промедление в 1950—1960-е гг. при постановке и решении вопросов, связанных с миграцией, привело к крупным социальным потрясениям в 1970—1980-е гг., с связи с чем сразу приходят на ум Брикстон и Токстет[172]. Если мы хотим избежать подобных отдаленных последствий значительно более неоднородного потока иммигрантов последнего десятилетия, то нам не следует ограничиваться маловразумительной, но характерной для нашего общества комбинацией, состоящей из отказа от жестких мер и воздевания рук к небу. Потому акцент Гордона Брауна и Дэвида Бланкетта на британские ценности столь важен и отнюдь не умозрителен. И потому же столь необходимо обеспечить заметные результаты в области образования, здравоохранения и сокращения преступности, например, и это относится ко всем общественным группам независимо от их этнической принадлежности.
Еще одна глубокая социальная проблема, которая так и не решена, несмотря на многие попытки сделать это, – это крайняя бедность и изолированность некоторых групп людей, особенно в городских трущобах. В определенном отношении эта проблема только обостряется в результате стабильного роста уровня жизни в целом по стране. Мой родной город Ливерпуль сильно изменился, в центре и в районе Старого города появились модные магазины и рестораны. Такие же или даже более радикальные перемены произошли, например, и в других больших городах – в Манчестере, Ньюкасле и Кардифе. Но в каждом из этих городов лишь в нескольких шагах от процветающих районов расположены трущобы, развалины, в которых живут люди, не имеющие выхода из этой «ловушки бедности». Среди них есть и совершенно неблагополучные семьи, для которых государство пока ничего не может сделать.
Сколько бы ни говорили о социальной изоляции, ни расходовали средств и ни принимали мер (заслугой правительства является то, что оно включило этот вопрос в повестку дня), результаты далеки от ожидаемых. В 1998 г. я как-то оказался в школе на юге Лондона, где запускалась программа для детей из социально изолированных семей. Были поставлены достойные цели, отлично пройден первый этап. Но когда основательница программы, Мойра Уоллис, ушла, ее начинания рухнули; дело пошло по тому же пути, что и в остальных школах в этом районе, и его засосало в омут, частью которого были разного рода бюрократические проформы. (С некоторым запозданием за восстановление этой программы взялась Хилари Армстронг, получившая свой пост после перестановок 2006 г., затем работу продолжил Эд Милибанд, сменивший Хилари на этом посту.) Все новые предложения по возрождению неблагополучных районов становились известны по мере их возникновения, а потом исчезали из виду, хотя продолжали получать финансовую поддержку. Я считаю причиной низкой результативности таких проектов нечеткое планирование. Деньги передавались руководителям или партнерам в местных органах власти без предварительной оценки способности рационально их потратить, а система извлечения уроков и распространения на этой основе положительного опыта так и не была создана. Если деньги оказывались в руках людей, умеющих добиваться результатов в области социальных преобразований, они приносили пользу, но чаще этого не происходило. Даже с эффективностью таких популярных программ, как «SureStart» («Уверенный старт»), которая предоставляет моральную и материальную поддержку родителям совсем маленьких детей, есть реальные проблемы, поскольку эти программы рассчитаны на добровольное участие родителей. Некоторые родители активно пользуются этой возможностью, социальные работники довольны, но те, кому действительно она нужна (юные родители или те, кто употребляет наркотики, бедные и обездоленные), редко вступают в программу со своими малышами. Да и чего ради они, совсем неуверенные в себе, без дополнительных уговоров пойдут туда, где встретят специалистов и довольных собой мам? Опять-таки после объективной оценки действия этой программы правительство старается перенацелить ее, сделать более конструктивной, но, чтобы добиться нужных результатов, потребуются упорство и неустанная работа по ее реализации.
Слишком часто программы, предназначенные для помощи самым социально изолированным лицам, базируются только на добрых намерениях и избыточном финансировании, а такая комбинация вряд ли полезна. Результатом стала запятнанная репутация программ правительства Блэра, направленных на достижение социального равенства. Зато есть результаты введения минимальной зарплаты, создания стимулов для труда и налоговых кредитов для тех, кто все-таки выходит на рынок труда. Самым достоверным свидетельством тому является значительное сокращение количества живущих в бедности детей: сейчас в таком положении находится почти на миллион детей меньше, чем 10 лет назад. Бедность среди пенсионеров также серьезно сократилась. Самое важное, как утверждает биограф Блэра Джон Рентул, заключается в том, что «в целом при лейбористах разрыв между богатыми и бедными сократился… По данным Управления национальной статистики, в результате “национальной налоговой политики и налоговых льгот на доходы домовладений в 2005 г.” было достигнуто наиболее равномерное распределение доходов после выплаты налогов с 1987 г.»[173]. Кроме того, улучшилось положение с распределением доходов среди населения с наименьшим уровнем благосостояния, где результаты предоставления государственных услуг (программы как повышения успеваемости по чтению, письму и арифметике в сфере образования, так и увеличения возможности выбора и сокращения сроков ожидания в сфере медицинского обслуживания) привели к большему равенству.
Но все еще остается небольшое, но значительное меньшинство, на которое, невзирая на существенный размер расходов, этот прогресс не распространился. Имеются программы для учеников, которых исключили из школ или которые сами бросили их, в том числе для прогульщиков, но часто их реализация оставляет желать лучшего. Более 30 тыс. учеников каждый год заканчивают школу, не получив вообще никакого свидетельства (и даже самой низкой отметки по изобразительному искусству за среднюю школу второй ступени[174]), и оказываются в крайне неравном положении на рынке труда по сравнению даже с выпускниками, например, польского происхождения. Оборачивается это тем, что немалое количество граждан укрываются у себя дома, требуют пособий и смотрят на мир недобро и с некоторым отчаянием. Роберт Пестон вполне справедливо пишет [Peston, 2005, p. 285–286]:
Программа Брауна по перераспределению доходов. не так уж плоха. И направлена она не только на помощь работающим бедным, как может показаться из его выступлений, но и безработным. Практически всем выгодам, которые дают налоговые кредиты, есть соответствие в виде поддержки беднейших безработных.
Но, с другой стороны, самым бедным и обездоленным, похоже, ничего не досталось.
Пестон приводит цифры, используя данные Института финансовых исследований (Institute of Fiscal Studies), подтверждающие это: в то время как доходы 40 % беднейшего населения растут быстрее, чем у остальной части населения, что по сравнению, например, с США является немалым достижением, доходы остальной части бедных даже упали [Peston, 2005, p. 285]. Иначе говоря, в то время как от экономических и финансовых реформ и преобразований в сфере государственных услуг 40 % населения получили пользу, 2–5% населения стали жить еще хуже.
В начале третьего срока правительство снова подает знаки, свидетельствующие о том, что оно еще раз постарается справиться с этими двумя важнейшими проблемами, имеющими как социальную, так и экономическую и моральную природу. Рут Келли снова вступила в дебаты по культурному плюрализму. Джон
Хаттон предложил довольно радикальную реформу предоставления пособий лицам, неспособным работать, которую следовало провести много лет назад. Хилари Армстронг рассматривает возможность решения проблем немногих истинно дисфункциональных семей. С тех пор как Гордон Браун стал премьер-министром, реформы социальной сферы стали развиваться особенно активно, а направить их в ясно обозначенное русло позволил созданный Департамент по делам детей, школы и семьи (Department for Children, Schools and Families – DCSF). Все это вселяет надежды и внушает оптимизм, но думаю, что необходимо рассматривать еще более радикальные решения.
Уроки работы нашей Группы указывают на необходимость радикального ухода от традиционных образцов при решении проблем социальной изоляции. Правительство изыскивает средства для неблагополучных жилых районов, проводя программы возрождения отдельных из них, расходует деньги на те же районы, обеспечивая, например, поддержку школ, испытывающих трудности, и на поддержку отдельных граждан в тех же районах, предоставляя им различные льготы, особенно тем, кто неспособен работать. А что, если все эти средства сложить вместе и поручить их расходование новому компетентному органу на самом низком уровне, даже ниже местных органов власти? Несомненно, тогда можно будет намного дальше продвинуться в решении этих неподъемных задач. Чтобы такая программа оказалась эффективной, нужно усвоить несколько уроков, состоящих в следующем:
Четкая целевая направленность. Она жизненно необходима, поскольку следует обеспечить, чтобы средства расходовались именно на тех, кому они предназначаются.
Стимулы. Необходимо создавать стимулы к тому, чтобы людям самим хотелось освободиться от бедности и социальной изоляции, а не вознаграждать тех, кто упивается ими (именно поэтому так важна решимость Хаттона реформировать пособия по нетрудоспособности).
Альтернативные поставщики. Необходимо привлечь альтернативных поставщиков государственных услуг (лучше из некоммерческого сектора) в те области, где не справляется государство. Талантливые, преданные идеалисты, претворяющие такие программы в жизнь, нужны на самых передовых рубежах преобразований.
Требовательность. Необходимо требовать, чтобы все, кто занимается подобными программами, собирали информацию, находили примеры передового опыта, распространяли его и впоследствии отвечали за результат.
Самостоятельность потребителей. Следует предоставлять самостоятельность потребителям, какими бы бедными они ни были, а не просто сдавать их на руки специалистам.
Проверять, проверять и еще раз проверять. Необходимо постоянно проверять, правильно ли проводятся в жизнь программы.
Как отмечал журнал «Economist» в статье «Breaking the Circle» («Разрывая замкнутый круг»), опубликованной 14 сентября 2006 г., после того как правительство объявило о своей новой политике, предполагающей активное вмешательство в жизнь дисфункциональных семей, «благотворительные организации приветствуют новый акцент на раннее и активное вмешательство… Министры настаивают на том, что такие незащищенные группы нуждаются в любой помощи, которую только можно получить, хотят они того или нет». Истинно так. Все это звучит довольно жестко и в краткосрочной перспективе вряд ли приобретет популярность. Но так всегда бывает при решении проблемы глубочайшего неравенства, поскольку это связано с перемещением больших групп людей (тех, кто получает помощь, и тех, кто ее оказывает) из привычной для них «зоны комфорта».
Как сделать мир понятным
Прежде чем довести до конца оценку наследия Блэра, необходимо отметить еще одно обстоятельство. Великие лидеры обладают способностью доносить информацию о происходящих переменах до сведения своего народа, даже если это предполагает сообщение неприятных и неудобоваримых истин. Безусловно, это удавалось делать Маргарет Тэтчер в отношении экономики и рынка труда. Она воспользовалась тем, что Джим Каллаган и Денис Хили[175], которые, надо сказать, не всегда пользовались поддержкой своих коллег, еще в конце 1970-х гг. проявили определенное мужество. Что касается современных лидеров, то они, похоже, наоборот, не склонны к такой роли. Например, Жак Ширак не осмелился довести до сведения французского народа правду о последствиях глобализации. Недавние разговоры об «экономическом патриотизме» только усугубляют эту нереалистическую позицию. Точно так же, утверждает Томас Фридман в своей книге «The World is Flat» («Плоский мир»), многие американские политические лидеры прячут голову в песок, как на правом фланге, утверждая, что Америка может все в одиночку, так и слева, поддерживая существование импортных тарифов по требованию некоторых профсоюзов, желающих сохранить рабочие места на устаревших производствах.
Блэр же, невзирая на обвинения в склонности говорить только то, что нравится публике, оказался достойным своей задачи. Он честно рассказал британскому народу о новых вызовах глобализации. На конференции Лейбористской партии в 2006 г. он сказал: «Люди Британии без особого желания становятся сейчас жителями глобального мира. Мы должны добиться, чтобы они делали это с уверенностью в себе». Он также не стал прятаться от новых проблем, вызванных террористическими атаками 11 сентября 2001 г. в США и 7 июля 2005 г. в Лондоне. Он был прав, провозгласив непопулярную истину о том, что правила игры и сам мир изменились. Блэр не скрывал необходимости реформирования сферы государственных услуг и настаивал на том, что они должны соответствовать более высоким стандартам XXI века. Можно спорить о том, насколько он прав и насколько хороша была проводимая им политика, но он ничего не скрывал, и Гордон Браун неизменно поддерживал его. В передовице газеты «Times» от 7 июня 2006 г. отмечалось:
Два выступления, первое из которых сделал канцлер Гордон Браун в понедельник, а второе – Тони Блэр вчера, со всей очевидностью доказывают, что эпоха чрезмерных государственных расходов подходит к концу… Господин Блэр фактически предупредил государственный сектор о том, что, если в ближайшем будущем он не начнет давать ощутимые результаты, трудно рассчитывать, что общественность и дальше будет готова отказываться от сокращения налогов в обмен на предполагаемое улучшение услуг.
Нетрудно заметить, насколько точно это сообщение бьет прямо в цель. В конце концов, речь идет о премьер-министре, который занимал свой пост в течение девяти лет, причем как раз в период, когда все показатели сектора государственных услуг, улучшение работы которых было центральным элементом его политической повестки дня, являлись недостаточно высокими. В этих условиях многие политики пошли бы легким путем и подчеркивали бы свои достижения, а не недоработки[176]. (Иногда имеет смысл видеть стакан наполовину пустым, но это редко признается в качестве заслуги.)
Мой общий вывод (а по указанным здесь причинам на этом этапе любой вывод может считаться лишь предварительным) заключается в том, что, несмотря на недостатки и неточности, достижения Блэра в отношении государственных услуг и общественной жизни велики и рассчитаны надолго. Совместный эффект от новых инвестиций, повышения результативности и радикальных реформ может, если его развивать и в будущем, привести к совершенно новой системе таких же масштаба и долговечности, что и та, которую построил Клемент Эттли в конце 1940-х гг. Не стоит забывать, что в 1951–1952 гг. многие считали Эттли неудачником.
Тони Блэр лично руководил осуществлением поставленных задач, и делал это энергично и достойно: он постоянно пропагандировал свои идеалы, действовал стратегически и учился на сделанных поначалу ошибках, и он всегда находился на переднем крае реформ. Когда многие представители сферы государственных услуг и даже некоторые из его коллег призывали остановиться и закрепить достигнутые результаты, он всегда возражал и требовал срочных и смелых мер. Конечно, Блэр и сам согласится, что можно было достичь намного большего, но масштаб осуществленных перемен превышает то, что воплощалось в прошлом, и этим мы обязаны премьер-министру. Я думаю, что те, кто сейчас списывает Блэра со счетов, обнаружат через 25 лет, что суд истории оказался справедливее, чем они[177]. Посмотрим. Но так или иначе, эпиграф к этой главе неслучаен: очевидно, что Блэр избежал ошибки Билла Клинтона.
Вклад Группы в обеспечение реализации реформ в сфере государственных услуг
Независимо от правильности выводов, сделанных выше, необходимо хотя бы коротко рассмотреть вклад Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. У меня нет сомнений в том, что Группа внесла значительный вклад в достижение высоких результатов и выполнение задач, за которые она отвечала (см. приложение, документ 10). Другие участники событий согласны со мной.
Теперь уже ясно, каким образом наша Группа смогла добиться этого. Вот перечень факторов, способствовавших успеху:
• четкость приоритетов и следование им;
• простые и надежные методики (наука достижения результатов);
• надежные люди на ключевых ответственных позициях как в самой Группе, так и в департаментах правительства и министерствах;
• четкость определения каждого звена в цепочке достижения результата и контроль за исполнением;
• формирование надежных, открытых и честных взаимоотношений с министерствами, департаментами и подразделениями правительства, чтобы как можно раньше заметить и, как правило, снять проблему;
• плодотворное взаимодействие между подразделениями правительства при решении проблем, касающихся нескольких департаментов, таких как борьба с наркотиками и система уголовного правосудия;
• формирование и поддержка стандартных процедур, которые позволяли добиться хороших показателей.
Многое из этого перечня несложно и понятно, но, в конце концов, прогресс человечества зиждется на систематическом претворении в жизнь очевидных истин. В целом, однако, строгий порядок в работе значительно увеличивает шансы достижения результатов. Он предполагает, например, одинаковое понимание терминов; наличие средств достижения цели, которые с гарантией работают независимо от того, в каком департаменте используются; четкие знания, которые применимы к разным областям и которым можно обучить других. Вклад нашей Группы был намного больше, чем просто обеспечение достижения целевых показателей, за что она была ответственна, и это было очень важной задачей. Мы также разработали и претворили в жизнь новый способ построения отношений между центральным аппаратом правительства и департаментами и министерствами. Подспудно это укрепило и отношения между премьер-министром и членами кабинета. Безусловно, наша деятельность позволила премьер-министру и в целом правительству добиваться реализации приоритетных задач намного эффективнее, чем это могло бы быть в иных обстоятельствах. Значение этого вклада для будущего – тема последней главы этой книги, но, прежде чем перейти к ней, необходимо честно написать о возможных негативных результатах работы Группы. Прежде всего, закономерным следствием четкой постановки приоритетов, чего мы добивались, стало привлечение к решению основных вопросов наиболее талантливых людей, например из числа государственных служащих, и иногда – дополнительных средств. Конечно, это и предполагается при работе с первоочередными задачами и в определенном смысле полностью оправданно. И тем не менее следует признать в этом случае наличие и негативных последствий для тех сфер деятельности, которые не входили в число приоритетных. Например, в Министерстве внутренних дел были отличные успехи в достижении результатов, предусмотренных трехлетними планами бюджетных расходов, но, как показали события 2006 г. и анализ текущего состояния и перспектив развития министерства, фундаментальные организационные недостатки сохранились, несмотря на осуществленные цели.
Профессиональные государственные служащие, которые не хотят смириться с планированием своей работы и подотчетностью, а желают сохранить для себя традиционно спокойное существование, любят критиковать Группу за неверно избранные приоритеты. Иногда доходило до абсурдных обвинений, подобных тем, что напечатала газета «Sunday Telegraph» 10 апреля 2005 г. В редакционной статье под заголовком «Targets Can Kill» («Цели-убийцы») они процитировали специалиста, работавшего в больнице Эпсома (графство Суррей), который выступал против существования в отделении скорой помощи дополнительного подразделения для приема в дневные часы больных на случай, если обращений становилось слишком много для обычной смены. «Просто немыслимо принимать пациента с обильной диареей, с ужасным запахом, в открытом помещении, где нет условий для постоянного смыва жидкости». Конечно, немыслимо, согласимся мы все, но авторы «Sunday Telegraph» пытались сделать из этого вывод, оснований для которого просто не существовало. Они писали:
Эта опасная и неприемлемая практика явилась прямым следствием политики Тони Блэра в отношении Государственной службы здравоохранения. Ее попечительское управление в городе Эпсоме всего несколько дней назад было призвано для отчета Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. Они должны были объяснить, почему не могут выполнить установленный этой Группой план, согласно которому никто не должен ожидать больше четырех часов приема в отделении скорой помощи. Давление, оказываемое на руководителей, с тем чтобы этот план выполнялся, было и остается беспощадным.
Я признаю себя виновным – практически полностью – по обвинению, сформулированному в последнем предложении процитированного фрагмента статьи. Руководителей больниц приглашали на встречи со мной и другими, давление оказывалось действительно беспощадное, потому что достижение поставленных целей означало соответствие минимальным стандартам, которых вправе ожидать граждане. На самом деле, если спросить большинство пациентов, они скажут, что четырехчасовое ожидание – это все равно слишком долго. Но я отвергаю это обвинение в той части, где утверждается, что выполнение поставленных задач угрожало жизни больных. Во-первых, всегда ясно говорилось, что допускаются исключения, если возникают подобные риски; во-вторых, к тому времени, когда к нам приехали люди из Эпсома, в огромном большинстве больниц по всей стране было доказано, что поставленные задачи можно прекрасно выполнить, если хорошо налажено административное управление. Газеты, вероятно, тратят много усилий на поиски государственных служащих, которые размахивают саваном, чтобы отвлечь внимание от собственной неспособности к организационной работе.
Как бы то ни было, можно отвергать подобную истерию, но нужно признавать, что у самых хороших планов бывают негативные последствия. Например, в 2004–2005 гг. руководители больниц, которые оказались перед выбором: выполнить план или получить дефицит на следующий год, вероятно, склонились бы к первому. Как правило, больницам с хорошим административным управлением нетрудно выполнить плановые задачи, не рискуя создать дефицит, однако в реальной жизни не во всех больницах администраторы достаточно компетентны. Фактически недостатки административного управления – это постоянная угроза реформе системы здравоохранения, и без всеобъемлющей программы по совершенствованию управления эта угроза остается вполне реальной. Смею утверждать, что возникновение дефицита услуг в больницах с плохой администрацией – не такая уж большая плата за совершенствование медицинского обслуживания и сокращение времени ожидания для каждого пациента; но готов согласиться с тем, что таково мое личное мнение.
Еще один отрицательный результат – это то, что цели, сформулированные на национальном уровне, нередко вызывают неразбериху на местном уровне. Если главная, по мнению членов нашей Группы, задача администраторов в сфере здравоохранения заключалась в сокращении времени ожидания, в образовании – в повышении успеваемости, а в полиции – в сокращении краж и преступности в отношении автотранспорта, то стоило ли удивляться тому, что эти три ведомства с трудом идут на сотрудничество, например, ради оказания помощи дисфункциональным семьям? Мне приходилось часто слышать подобные жалобы, иногда они были небезосновательны. В будущем правительству следует внимательнее относиться к формулировке цели (как и сделало Казначейство в бюджетных заданиях, принятых в 2007 г.). Но часто оказывалось, что такой аргумент использовался как оправдание плохой работы или желания повернуть время вспять, к тому времени, когда жизнь государственных служащих была, несомненно, намного спокойнее, а результаты их работы, к сожалению, были намного хуже. Если бы те, кто говорил о противоречивости целей, предлагали практические решения, которые привели бы к более высоким результатам, то их аргументы казались бы более убедительными.
Еще одно возражение касается тех тенденций в политике правительства, которые входили (по крайней мере, отчасти) в противоречие с мнением нашей Группы, но одновременно проводились в жизнь другими структурами и, таким образом, приводили к несовпадениям. Приведу пример, поясняющий эту мысль. В первый срок правления Блэра во многих сферах деятельности выдавались многочисленные целевые гранты. В образовании, где работал и я, их было больше, чем где-либо: гранты на достижение грамотности и умения считать, гранты на учреждение клубов для выполнения домашней работы, гранты для музыкальных занятий и т. д. Похожая картина наблюдалась в сферах здравоохранения и охраны правопорядка. Все пособия, несомненно, шли на достойные цели, но в результате руководители на местах, например, директоры школ, имели дело с большим количеством мелких сумм, за каждую из которых им приходилось отчитываться отдельно. Это был настоящий бюрократический кошмар. В ответ на обоснованную критику с их стороны правительство перегнуло палку в другую сторону и решило вообще не выдавать гранты на конкретные цели. Программы были свернуты, а средства переведены в рамки основного финансирования. Это имело два следствия: (1) изменилось распределение средств, и самым абсурдным результатом стала нехватка денег для небольшого числа школ, хотя в целом объем финансирования увеличился; (2) не все меры, которые правительство находило желательными, а специалисты таковыми не считали, проводились в жизнь (например, это отразилось на дополнительных занятиях по чтению и письму для отстающих детей 11–14 лет). И правительство, таким образом, лишило себя важного инструмента влияния. Тем не менее наша Группа стремилась, действуя через соответствующие министерства и департаменты правительства, добиваться достижения таких целей, как высокий уровень грамотности 14-летних детей.
При этом те самые специалисты, которые жаловались на целевые гранты, теперь пользовались их отменой как предлогом, чтобы перестать делать то, для чего ранее предназначались пособия, хотя те же средства они теперь получали в результате увеличения общей суммы финансирования. Например, в 2006 г. полиция заявила, что уличная преступность снова растет, поскольку отменили целевые средства на борьбу с ней, хотя общее финансирование повысилось значительно больше, чем на сумму старых, отмененных грантов, а численность полицейских достигла рекордного уровня. Вместо того чтобы от излишнего числа грантов переходить к другой крайности и отменять их совсем, правительству следовало использовать их реже и избирательнее и только в ситуации, когда они шли на выполнение особо приоритетной цели, которую специалисты не стали бы осуществлять без дополнительного материального стимулирования. Так или иначе, нашей Группе порой приходилось действовать вопреки подобным тенденциям.
И наконец, еще один негативный аспект работы Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг заключался в том, что мы слишком мало сделали для увеличения возможностей департаментов и министерств. Такая необходимость, несомненно, существовала, чего-то мы смогли добиться, но ясно, что этого было недостаточно. Я всегда говорил своим сотрудникам: если приходится выбирать между обеспечением достижения конкретных результатов и формированием потенциала департаментов и министерств, следует выполнять первую из этих задач. В конце концов, нас было только 40 человек, и наша миссия заключалась в том, чтобы добиться достижения конкретных результатов в интересах граждан. Однако специалисты настаивают на необходимости как улучшения показателей (краткосрочных результатов) деятельности, так и повышения качества работы в целом (возможности добиваться результата в долгосрочном периоде). Наша Группа основное внимание уделяла первой задаче. Мы внесли определенный вклад и в решение второй, но фактически за увеличение возможностей департаментов и министерств отвечали другие структуры, в первую очередь Группа по корпоративному развитию при аппарате Кабинета министров (Corporate Development Group of the Cabinet Office), и я считал (и по-прежнему считаю), что если бы мы отвлеклись на эту задачу, то не добились бы всего того, что мы сделали по осуществлению конкретных целей. Но должен признать, что иногда департаменты и министерства, а значит, и правительство в целом, расплачивались за нашу сосредоточенность на конкретном результате. В 2005 г. Гас О’Доннелл постарался скорректировать это, введя аналитические проверки функциональных возможностей департаментов и министерств. Пока слишком рано говорить о том, решится ли таким образом проблема, но это, безусловно, шаг вперед.
Завершая комментирование нашей деятельности в этой главе и предваряя тему, которая станет главной темой в следующей, хочу отметить, что в 2001 г. моей основной целью было добиться, чтобы Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг выполнила свою задачу, хотя секретариат кабинета в тогдашнем правительстве работал нечетко, а проведенная Блэром в том году реформа, когда было создано много отдельных подразделений, хотя и улучшила положение, но не стала окончательным решением. Работа нашей Группы была весьма действенной, невзирая на нечеткость и слабость секретариата кабинета, подразделением которого она являлась. Конечно, в 2004–2005 гг. был достигнут определенный прогресс в реформировании секретариата кабинета и в целом государственной службы, но он был слишком мал. В конечном счете, ответственность за это должны нести сам Блэр и все те, кто занимал пост секретаря аппарата кабинета. Представьте только, насколько большего мы могли бы достичь, если бы стремление к результативной политике выразилось в четко организованном подходе к преобразованию всей работы и улучшению состояния государственной службы, а также в радикальной реформе государственных услуг! Как мы видели, Блэр достиг очень многого на посту премьер-министра, но, имея административную машину с взаимосогласованными элементами, работающую на максимальных оборотах, он, несомненно, достиг бы намного большего. В 2001–2005 гг. речь об этом шла. И в следующей главе я покажу, как это могло бы выглядеть на практике.
Часть III
Учиться на результатах
Власть – не баланс взаимозачетов… Алхимия правильных связей может превратить простой металл в золото.
Глава 9
Повышение влияния премьер-министра
«Наверное, здесь будет выход, – сказал так Воришке Шутник. – Пока же только неразбериха, и я совершенно поник».
Боб Дилан. All along the Watchtower (Вокруг сторожевой башни)[178]
Имитация
Я встретился с премьер-министром Австралии Джоном Говардом в его сиднейском офисе, отделанном темным деревом и увешанном замечательными картинами с австралийскими пейзажами. Сначала мы обсудили крикет; дело было за три года до чуда 2005 г.[179], и я выразил свое восхищение великолепной австралийской командой[180]. Мы поговорили об иностранных тренерах национальных сборных, в том числе о Дункане Флетчере из Зимбабве, который руководит командой Англии.
– Так, вероятно, устроен мир, – сказал Джон Говард.
– Да, – согласился я, – это еще один пример глобализации.
Потом Говард подробно расспросил меня о реформе образования в Англии, по поводу которой я делал доклад днем ранее. Тогда основной комментарий моих слушателей сводился к следующему: «Ну, вы, британцы, и жесткий народ!..» Поскольку это замечание принадлежало австралийцам, оно воспринималось как комплимент. Но Говард отнесся к содержанию моего доклада как к большому достижению; в конце концов, он и сам был жестким человеком.
Потом мы заговорили о работе Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, о которой ему явно подробно докладывали. Говард внимательно слушал мой рассказ о Группе, о приоритетах и процедурах оценки достигнутого, обо всем. Я пояснил, что моделью нам послужила работа коммерческих компаний по обеспечению достижения важных задач. Премьер-министр Австралии заинтересовался и спросил, как мы преодолевали сопротивление государственных служащих. Я рассказал, как мы выстраивали отношения. Наконец, он задал вопрос, который его больше всего интересовал: действительно ли Тони Блэр присутствует на всех совещаниях по ходу реформы?
Я ответил, что он приходит почти всегда. На этом мое время истекло. Я сел в такси, и водитель объяснил мне успех Говарда на выборах: «Он знает, что мы думаем»[181].
Не прошло и года, как к нам приехала Дженис Уайкс, работавшая в австралийском правительстве. Говард хотел создать у себя аналог нашей Группы. И он, несмотря на свою принадлежность к противоположной части политического спектра, является большим поклонником Блэра, хотя сам работает иначе; скорее, как Эттли, Каллаган и Мейджор. Говард работает с кабинетом и через кабинет как коллективный орган. Он ставит перед кабинетом вопросы, которые там обсуждаются, часто весьма горячо, после чего принимается решение. Ответственность за реализацию решения несет вновь созданный австралийский аналог Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. Вполне естественно, что его назвали Отдел по реализации решений Кабинета министров (Cabinet Implementation Init), но функции у него те же: это механизм обеспечения такого исполнения принятых решений, чтобы их результат оказался заметен гражданам.
Говорят, имитация – самая искренняя форма лести[182]. Если это так, то наша Группа буквально завалена лавиной (искренней) лести. Отдел по реализации решений Кабинета министров Говарда – далеко не единственный случай имитации. После моего выступления в январе 2004 г. перед вновь избранным Кабинетом министров провинции Онтарио ее премьер Далтон Макгинти создал собственный аналог нашей Группы – Отдел по достижению результатов (Results Office). Этот отдел имел возможность контролировать ход реализации предвыборных обещаний, таких как рост грамотности учеников начальных школ и сокращение времени ожидания врачебной помощи в системе здравоохранения. Антонио Вилларайгоса[183], первый мэр Лос-Анджелеса с латиноамериканскими корнями, создал по модели Блэра Группу по контролю показателей деятельности мэрии (Performance Management Unit), чтобы обеспечить исполнение обещаний, данных им жителям своего огромного города. Президент Индонезии Сусило Бамбанг Юдхойоно, тоже следуя примеру Блэра, создал собственную Группу по обеспечению реализации решений (Delivery Unit), которая отвечает за проведение в жизнь его экономических реформ. Следуя примеру не только Блэра, но и австралийского правительства, несколько штатов в Австралии, среди которых Новый Южный Уэльс, Квинсленд и Виктория, тоже создают подобные структуры.
Международные организации, в том числе МВФ, Всемирный банк и Организация экономического сотрудничества и развития, попросили меня выступить у них с рассказом о нашей Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. Кроме того, не ослабевает поток тех, кто приезжает в Англию, чтобы на практике ознакомиться с деятельностью Группы. Разумеется, благодаря таким встречам и выступлениям о наших методах узнают и представители не самых демократических правительств. Это поставило меня перед непростым вопросом о нравственных свойствах науки достижения результатов. Соответствует ли она достойным представлениям о нравственности или вообще не обладает подобными свойствами и может послужить как добру, так и злу? Обсуждая этот вопрос с моими сотрудниками, я подчеркивал важность того, что мы строим свои отношения со всеми партнерами на основе полной откровенности и взаимного уважения в интересах нашей главной цели, ради которой мы так напряженно трудимся, – создания лучшего, более справедливого и благоприятного общества. Но я знал, что нашу методику достижения результатов можно в значительной мере поставить на службу не самым благовидным целям, как это нередко происходит со многими технологиями.
Должен отметить, что в Соединенном Королевстве готовы перенимать зарубежный опыт, но с подозрением относятся к внутреннему. Я знаю об этом, поскольку сам совершал подобные ошибки. Однако новые политические лидеры Северной Ирландии изучили опыт работы нашей Группы. Шотландия, решительно прокладывающая собственную дорогу в мир после восстановления национального парламента в 1998 г. (через 291 год), сначала, казалось, противилась тому, чтобы перенять опыт Англии. Но после ознакомительной поездки в Лондон там была создана Группа по разработке и реализации стратегической политики (Strategy and Delivery Unit). Кроме того, парламент Шотландии не только не стремится заставить свою исполнительную власть действовать иначе, чем в Англии, но требует более точно следовать примеру нашей Группы. Приведу замечание Вэнди Александер, члена парламента Шотландии, сделанное, когда я выступал там 17 мая 2005 г.:
Из Вашего выступления следует, что мы в Шотландии можем взять кое-что для себя из опыта Англии по совершенствованию работы сферы государственных услуг. Я надеюсь, что Вы сможете поделиться… информацией, содержащейся в Вашем выступлении. Было бы также полезно, если бы кто-то из Ваших сотрудников смог поработать с нашими советниками и служащими.
Иначе говоря, если в Англии появилось то, что не прочь перенять шотландцы, значит, это дорогого стоит[184].
Дело, действительно, стоящее, и на то есть ряд причин. Правительства всех стран мира должны в своей деятельности добиваться нужных результатов. Все правительственные бюрократические аппараты с трудом поспевают за быстро меняющимся миром. А добиваться скорых и глубоких перемен, как того требует общественность, и вовсе мало кому удается, если вообще у кого получается. Сэр Ричард Сайкс, ректор Имперского колледжа Лондона (Imperial College London), настаивает (газета «Sunday Telegraph» от 3 сентября 2006 г.):
У нас есть ясная и безотлагательная необходимость выбирать между реформированием сферы государственных услуг, удержанием в разумных пределах правительственных расходов, снижением налогов и, в дальнейшем, неспособностью провести реформы, увеличением затрат, сокращением услуг, новым ростом налогов; между экономическим ростом со всеми его преимуществами и катастрофически низким ростом с его непосильными социальными и экономическими издержками.
Я сомневаюсь в том, что в ближайшем будущем можно будет существенно снизить налоги, но время быстрого роста инвестиций в государственные услуги уже закончилось. Как утверждает Анатоль Калетски, «теперь уже не следует принимать как данность необходимость непрерывного роста налогов и государственных расходов» [Kaletsky, 2007]. Готовность людей платить высокие налоги строго ограничена, более того, любой государственный лидер во всех странах мира (президент, премьер-министр, губернатор, мэр) знает, что именно на его плечах лежит ответственность за накопившиеся ожидания народа. Некоторые политики могут иногда скрываться за чужой спиной или исчезать из поля зрения, иногда достаточно надолго, но лидеры не могут себе это позволить. Они на виду круглые сутки, всегда. В таких условиях инновационные структуры, вроде нашей Группы, с простыми механизмами обеспечения исполнения приоритетных задач, стоящих перед руководителями, и способностью (согласно первым полученным данным) создать необходимые условия для достижения нужных результатов, причем часто достаточно быстро, неизбежно станут весьма привлекательными, поскольку позволят лидерам добиваться большего.
Клоны нашей Группы по мере своего умножения позволят лучше разобраться в наших достижениях и неудачах. Каждую копию нужно будет подгонять и к политической системе страны, и лично к персональным особенностям политического лидера, как это произошло с Отделом по реализации решений Кабинета министров Говарда. Поэтому такие структуры, несомненно, будут существенно различаться как задачами, так и стилем работы, но, я думаю, можно ожидать, что успех такого рода органов будет зиждиться на общих свойствах, среди которых четкость приоритетов, простота методов работы, хорошо поставленные отношения с другими органами и стабильные процедуры. Пока же главный вывод, который могут сделать британские политики из того, как на данный момент работают подобные копии, заключается в том, что Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг или некая подобная ей организация вошла в нашу жизнь всерьез и надолго. Я не думаю, что увижу политика, стремящегося стать премьер-министром нашей страны, который заявит, как это сделал Майкл Говард в 2004 г., что обойдется без нашей Группы. Гордон Браун дал ясно понять, что ему представляются важными наши деятельность и опыт.
Поэтому главная тема этой главы – показать, какую максимальную пользу может извлечь будущий премьер-министр, кто бы им ни стал и какую политическую партию он бы ни представлял, из опыта работы в 2001–2005 гг. нашей Группы в плане и функционирования центрального правительства, и успешного реформирования всей сферы государственных услуг. Иначе говоря, глава посвящена тому, как премьер-министр может максимизировать свою способность трансформировать работу сектора государственных услуг. Но, прежде чем обратиться к этим принципиально важным вопросам, важно более внимательно рассмотреть вопрос о полномочиях собственно премьера, ведь даже эта тема является предметом ожесточенных споров и дискуссий политологов и обозревателей в течение практически всей послевоенной эпохи.
Власть премьер-министра: полномочия и их границы
Беспокойство по поводу политических методов Георга III вызвало принятие палатой общин 6 апреля 1780 г. знаменитой резолюции Даннинга. В ней, в частности, говорилось: «Влияние короны уже возросло, продолжает расти и должно быть уменьшено». Спустя 200 лет на свет была извлечена та же логика, приглажена и применена к влиянию уже не монарха, а премьер-министра. Обсуждение темы возобновилось в 1960 г., после назначения члена палаты лордов графа Хьюма министром иностранных дел. Тогда профессор Макс Белофф заявил: «Если учесть прочие изменения в кабинете и в свете трансформации полномочий премьер-министра в последние десятилетия, вполне возможно, что мы стоим перед новым этапом эволюции британского правительства от кабинетной системы к фактически президентской» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 55]).
Кто знает, что сказал бы Белофф, если бы он знал то, что известно Питеру Хеннесси, наиболее информированному и самому интересному комментатору по вопросам современной политики, который и открыл нам глаза на то, как годом ранее Гарольд Макмиллан рассматривал и, в конечном счете, отверг (хотя и неохотно) идею о создании департамента премьер-министра (позже мы вернемся к этому).
Клемент Эттли, который к тому времени ушел в отставку, не согласился с версией Белоффа: «Существенным принципом нашей британской системы является коллективная ответственность» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 55]). Другими словами, кабинет действует как коллективный орган и является силой, ограничивающей полномочия премьер-министра. Джон Макинтош, автор самого лучшего научного анализа британской системы государственного управления, попытался в 1962 г. ответить на этот вопрос в классическом английском прагматическом духе: «Страна управляется премьер-министром, который руководит, контролирует и следит за работой определенных министров… Нет одного точного термина, который описывал бы такую форму управления». Другими словами, в отсутствие формального письменного текста Конституции Великобритании роль премьер-министра и его или ее отношений с кабинетом постоянно, на протяжении всей британской истории, являлась предметом текущих договоренностей, и так будет и в дальнейшем. «Премьер-министр является центром пирамиды, и его поддерживает и от него зависит череда расходящихся и увеличивающихся в размере колец: министры кабинета; комитеты кабинета; министры, которые не являются членами кабинета; департаменты правительства» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 56]).
Но это всего лишь описание системы, а не полный ответ на вопрос о том, кто контролирует власть, поскольку на этот вопрос ответа не существует. Власть зависит от конкретных лиц, которые и составляют «концентрические кольца» конкретного исторического периода с его особыми условиями. И это даже не ответ на вопрос об усилении власти премьер-министра, то есть относительно превалирующей тенденции в тот момент, когда Макинтош писал свои работы.
Другие комментаторы тоже остерегались ярких формулировок и категорических утверждений. Ричард Кроссман, ставший министром в кабинете Гарольда Уилсона, очень четко выразил свое представление о происходившем в то время. «В послевоенную эпоху, – написал он, – произошла окончательная трансформация системы правительства из кабинетной в премьерскую». Уилсон в своей книге не всегда соглашается с Кроссманом, по крайней мере, это следует из его оценки дневников Кроссмана[185], но в вопросе о власти, похоже, он придерживался того же мнения: «Рычаги власти всегда находятся на Даунинг-стрит» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 54]).
Джордж Джонс в том же, что и Уилсон, году (1965) был настроен более скептически. Он заметил, что отдельные государственные секретари обладают огромной властью в своих департаментах: «Разумеется, премьер-министр является главенствующей фигурой в кабинете, и его мнение – самое весомое. Но он не настолько всесилен, как многие сейчас утверждают… Премьер-министр, способный увлечь за собой коллег, может приобрести огромную власть, но он силен лишь настолько, насколько они ему это позволяют» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 56]).
Всего лишь 10 лет спустя Тони Бенн[186], занимаясь самооправданием и объясняя неудачи лейбористов в 1974–1979 гг., твердо становится на сторону Кроссмана, но в характерной для себя манере говорить обо всем издалека: «Теперешняя централизация власти в одних руках слишком велика и доходит до создания единовластия прямо в рамках нашей парламентской демократии. [следует] вновь обратиться к решению вопроса о перераспределении власти в пользу общественности, парламента и партий» [Benn, 1981, p. 18].
Эти дебаты, происходившие больше чем за целое поколение до нас, задали тон дальнейшей политической дискуссии. Хеннесси пролил свет на этот вопрос своим замечательно точным определением роли и полномочий премьер-министра и (вслед за Майклом Фоли) объяснил «растяжимость (stretching) роли премьера», но это проясняет, а не меняет основной смысл дискуссии. Для меня важно то, что ныне эта дискуссия ведется, с одной стороны, теми, кто считает, что власть премьер-министра увеличивается (и особенно укрепилась при Тэтчер и Блэре), и это является серьезной проблемой, а с другой стороны, теми, кто утверждает, что кабинетная система государственного управления жива и здорова (как доказал известный эпизод с отстранением Маргарет Тэтчер в 1990 г.[187]), поэтому никакой проблемы нет. Важно отметить: обе стороны в этой дискуссии разделяют, хотя и не признавая этого, мнение о том, что любое усиление премьера предосудительно и является проблемой. Но что, если противоборствующие стороны в пылу дискуссии упускают самое главное? С учетом «растяжимости» роли премьер-министра и разительных изменений в нашей жизни в послевоенную эпоху, которые ускорились с 1960-х гг., не является ли настоящей проблемой не столько усиление власти, сколько ее недостаток у премьер-министра? Что, если проблема состоит не в силе, а в слабости премьера?
Мой собственный опыт показывает, что это второе предположение, по крайней мере, заслуживает внимания. И прежде чем перейти к несомненно важному вопросу о сдерживании полномочий премьер-министра, я хочу представить доказательства своего мнения о недостаточности полномочий премьер-министра, которые с учетом задач, стоящих перед правительством в XXI веке, следует увеличить, по крайней мере, в том, что относится к реформированию сферы государственных услуг. Этому и посвящена данная книга.
Отправной точкой моих аргументов является тезис об изменчивости природы роли премьер-министра. Всевозрастающие требования к этой должности означают, что задача тех, кто занимает этот пост, становится все более трудновыполнимой. С этой точки зрения создание Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг не было причудой Тони Блэра, а явилось реакцией института власти на вызовы времени. А раз так, то логично предположить, что в будущем (если не произойдут институциональные изменения) власть премьер-министра ослабнет, а не усилится. Доказательства этого, охватывающие значительный отрезок времени, слишком обширны, чтобы можно было привести здесь все, но тем не менее напомню о нескольких сюжетах, которые подтверждают данную точку зрения.
• В октябре 1793 г., когда Британия вела войну с Францией, премьер-министру Уильяму Питту случилось писать своему коллеге Уильяму Гренвилю: «Можете, не сомневаясь, направлять мне столько дел, сколько Вам будет угодно… поскольку сейчас мне нечего делать» (цит. по: [Hague, 2004, p. 341]). Даже принимая во внимание неутолимую жажду деятельности Питта, трудно представить, чтобы кто-либо из его преемников, работающих в XXI веке, написал нечто подобное. (Питт-младший нашел время для дуэли в Путни-Хит[188] 27 мая 1798 г., и это только подтверждает мой тезис.)
• В ту же эпоху на другом берегу Атлантического океана Джону Адамсу, второму президенту США, пришлось самому перевозить президентские документы и архивы из тогдашней резиденции в Филадельфии в только что построенный Белый дом в новой столице – Вашингтоне. Вся документация президентов США как раз поместилась в семи коробках (примерно такой же объем документов выходит в наше время из-под пера премьер-министра Великобритании и его аппарата за неделю).
• Уильям Гладстон в 1869 г., в период трехнедельного пребывания (но не отпуска) в своем загородном доме, писал в дневнике: «Шесть часов занимался книгами, переставлял их с места на место: по-моему, самый лучший отдых для головы, который у меня был с прошлого декабря» (цит. по: [Jenkins, 1995, p. 298]). Гладстон был великим премьер-министром с неукротимой жаждой деятельности, но в наше время избранный им способ отдыха представляется старомодной причудой.
• Вскоре после падения Франции старший персональный секретарь другого великого премьер-министра военного времени, Уинстона Черчилля, пишет в дневнике 7 июня 1940 г.: «Делать было почти нечего, и я просидел большую часть дня в саду, в тени деревьев, за чтением сборника военных рассказов» [Colville, 1985, p. 122]. Не могу припомнить, чтобы за все четыре года моего пребывания на Даунинг-стрит я когда-либо заставал Джереми Хейвуда или Айвана Роджерса за подобным занятием.
• Питер Хеннесси пишет о том, как Эттли, ставший премьер-министром сразу после Второй мировой войны, считал свою нагрузку «тяжелой, но не невыносимой», и описывает, как в один прекрасный день ему пришлось самому приготовить себе чай, потому что посыльный «возможно, был занят» [Hennessy, 2000, p. 161].
А теперь сравним эти свидетельства с замечанием, содержащимся в мемуарах Маргарет Тэтчер (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 96]):
У премьер-министра длинный рабочий день. Я ничего не имела против. Работа премьер-министра настолько требовательна, что сон начинает казаться роскошью. Во всяком случае, за многие годы я приучила себя обходиться четырьмя часами сна в сутки. Мой секретариат тоже обычно работал до 11 ночи.
Или прислушаемся к Джеймсу Каллагану, сказавшему как-то, что переутомление мешало ему в конце срока выполнять свои обязанности: «Я действительно все понимал – до последних месяцев, когда я так уставал, что забывался сном»[189]. Поворотной точкой, вероятнее всего, стал тот период, когда премьер-министром был Уилсон. Тогда, в конце 1950-х гг., очевидно, произошел взрывообразный рост активности премьер-министра [Hennessy, 2000, p. 95].
Несомненно, в современной Великобритании пост премьер-министра налагает на его обладателя колоссальные требования. Я помню, как сидел однажды в кабинете у Блэра, зашла его секретарша и ненавязчиво напомнила, что его следующая встреча уже должна была начаться. В тот раз Блэр устало взглянул на нее и решил узнать, как выглядит остаток дня. «А что у меня потом?» – спросил он. Секретарша ответила. «А что у меня потом?» – снова спросил Блэр, но уже с заметным раздражением. Секретарша ответила. Он повторил свой вопрос семь или восемь раз, а она перечисляла длинную череду запланированных мероприятий, которые заканчивались поздно вечером. Чуть переиначив то, что сказал Элберт Хаббард[190] о жизни вообще, можно утверждать, что работа премьер-министра иногда оказывается «просто дурной бесконечностью».
Загруженность премьер-министра объясняется отчасти отсутствием четкого конституционного определения этой роли, что приводит к тому, что границы ответственности обозначены неточно, а отчасти – природой современного мира.
Растет не только количество обязанностей премьера, но и скорость принятия решений. Вот один пример такого ускорения (о котором нечасто упоминают): работая над одной из своих книг, я решил проверить, как отреагировал Национальный союз учителей на доклад Хэдоу[191] – один из основополагающих документов по политике в области образования в период между Первой и Второй мировыми войнами. В библиотеке НСУ на мой запрос мне ответили через несколько дней: Союз вообще никак не отреагировал на предложения Хэдоу. Я поразился: самая крупная в то время организация, объединяющая учителей, ничего не сказала по поводу самого важного доклада эпохи? И попросил библиотекаря проверить еще раз. Она ответила мне через день: НСУ действительно все же отреагировал на доклад, опубликованный в 1926 г., но… в 1928 г. Двухлетние консультации 80 лет назад были нормой. (Кстати, понадобилось 45 лет, чтобы окончательно провести в жизнь основное положение Хэдоу об отказе от элементарных школ для учеников любого возраста.) Этот неторопливый стиль работы разительно отличается от современного мира, и это демонстрирует лишь одна удивительная цифра: ежедневно в карты Военно-геодезического управления Великобритании вносятся 5000 изменений.
Хеннесси приводит список многочисленных функций премьер-министра, разбив их по нескольким категориям:
• конституционные вопросы и методы государственного управления;
• назначения на государственные должности;
• работа с парламентом и Кабинетом министров;
• организационные вопросы и эффективность государственной деятельности;
• бюджетные вопросы и экономические решения, затрагивающие рынок;
• вопросы внешних связей страны и обороны.
Историк признает, что благодаря компетентности Гордона Брауна нагрузка на Блэра в предпоследней из названных областей была несколько сокращена, но зато она увеличилась во всех остальных. Можно даже не углубляться в детали. Хеннесси отмечает, что, кроме всего прочего, в качестве партийного лидера премьер-министр отвечает за разработку политики и политических стратегий. Тэтчер считала себя стражем стратегии, что, несомненно, повторил бы и Блэр, а Джон Мейджор мог бы пожалеть, что ему это не удалось. На самом деле как для Тэтчер, так и для Блэра стратегические способности стали источником мастерства на политической сцене. Конечно, политические задачи премьер-министра шире, чем выработка стратегии; к ним относится руководство партией и коллегами (иногда требующее крайней деликатности), не говоря уже о сборе средств для партии. И все это требует времени и сил.
Сюда необходимо добавить неумолимые, растущие требования, которые Аластэр Кэмпбелл называет «24-часовая карусель прессы». СМИ не дают покоя всем министрам, и это давление нарастает и спадает подобно волнам, поэтому для многих задача состоит даже в том, чтобы вызвать интерес прессы, а не отбиться от нее. Но давление на премьер-министра не ослабевает никогда. Человек, занимающий этот пост, должен иметь свою точку зрения по любому вопросу, каждое его высказывание обсасывается СМИ на предмет соответствия всему сказанному им ранее. Это придирчивое копание в мелочах журналисты не прекращают никогда. Когда-то, в начале избирательной кампании 1951 г., свои интервью по телевидению Клемент Эттли мог проводить следующим образом [Hennessy, 2000, p. 170]:
В о п р о с: Какие вопросы станут главными для лейбористов?
Э т т л и: Ну, это мы вскоре обнародуем.
В о п р о с: Каковы Ваши ближайшие планы, мистер Эттли?
Э т т л и: Мои ближайшие планы – пойти, как только я уйду отсюда, на заседание комитета, посвященное как раз этому вопросу.
В о п р о с: Не хотели бы Вы сказать что-нибудь еще относительно предстоящих выборов?
Э т т л и: Нет.
Ненасытный аппетит средств массовой информации, подстегиваемый техническим прогрессом, конкуренцией и глобализацией, представляет собой колоссальную проблему. Их едкая, часто циничная и деструктивная манера, которая, например, подорвала уверенность в себе Джона Мейджора, также является постоянно действующим фактором. До определенной степени это справедливо всегда и везде, но есть веские основания считать (и не только на основании замечаний иностранных гостей, особенно политиков), что британские средства массовой информации отличаются особой недоброжелательностью. Некоторые утверждают, что подход Блэра (нередко называемый провальным) к работе со средствами массовой информации (особенно в начале срока) породил многие из дальнейших проблем. Этот аргумент справедлив постольку, поскольку ошибки действительно были допущены, но не следует игнорировать общую тенденцию, которая существовала и до, и после того периода. Ошибка команды Блэра заключалась в том, что члены команды верили в свое умение работать со средствами массовой информации и полагали, что это поможет им подавить вышеописанную тенденцию. Поняв, что это невозможно, они стали решать проблемы отношений с современными средствами массовой информации, создавая новые прецеденты, которым придется следовать премьер-министрам и в будущем, и в обиход вошли ежемесячные пресс-конференции, регулярные выступления в комитете по связям, «брифинги в вестибюле»[192], живая трансляция выступлений Блэра с объяснениями своей политики в телевизионной программе «Newsnight» и в других передачах, которые иногда нельзя было смотреть без боли, но они неизменно демонстрировали мужество Блэра. Можно не соглашаться с тем, что такое решение было правильным, но нет никаких сомнений в тяжести этого бремени. Благодаря блестящим способностям Блэра к общению с журналистами такие мероприятия не казались чем-то из ряда вон выходящим, но, если подумать, некоторые из предшественников Блэра могли бы и не выдержать беспощадности этого нового мира.
К тому же вокруг премьер-министра неизбежен барьер безопасности, необходимость которого диктуется современными требованиями, и он неминуемо изолирует его от обычной повседневной жизни. Даже после начала Второй мировой войны Невилл Чемберлен, будучи премьер-министром, каждое утро выходил на свою обычную прогулку в парк Сент-Джеймс, общался там с гуляющей публикой и спокойно возвращался в резиденцию на Даунинг-стрит. Теперь ничего подобного невозможно, и растущая угроза международного терроризма сделает меры безопасности в отношении премьер-министра еще более жесткими. Поэтому приходится специально выделять время и планировать встречи, позволяющие узнать, что же происходит в реальном мире. Это необходимо для принятия правильных решений, поэтому Блэр выделял очень много времени на посещение школ, больниц и компаний. Но в наше время каждый такой визит требует тщательной подготовки. В деятельности премьер-министра не осталось ни одного спонтанного момента.
Фактически планирование собственного времени и управление им – вот то, к чему сводится деятельность премьера. На чем следует сфокусироваться премьер-министру, учитывая огромное количество его обязательств и ограниченное время в сутках? Какие встречи и мероприятия проводить, а от каких отказаться? Как найти время для частной жизни? Значительная часть недель, месяцев, лет в жизни современного премьер-министра расписана еще до того, как он оказывается перед необходимостью ответить на эти вопросы. Я точно знаю это, поскольку был в самом центре событий, наблюдая, как ответственные за график Блэра пытаются втиснуть в него мои ежемесячные получасовые встречи с премьером с глазу на глаз и пару десятков совещаний по ходу реформ. В сумме время, о котором я просил, составляло чуть больше 30 часов из более чем 8800 часов в год, которыми располагал Блэр. И все же, несмотря на то что премьер сам хотел участвовать в этих встречах и совещаниях, и даже при моих отличных рабочих отношениях с его героическими помощниками, запланировать их было чрезвычайно трудно. Множество людей претендуют на время премьер-министра[193].
Многие обязанности нельзя переложить на других. К ним относятся обязательные еженедельные встречи, например, аудиенция у королевы, ответы премьер-министра на вопросы в парламенте, к которым каждую среду необходимо тщательно готовиться. Таковы ежемесячные мероприятия, например пресс-конференции, и важные мероприятия в парламенте, например тронная речь королевы[194] или выступления в комитете по связям. Есть еще официальные мероприятия, например церемония открытия парламента, и целый ряд международных встреч на высшем уровне, например в Европейском союзе или в «большой восьмерке», а также двусторонние встречи с другими главами государств в своей стране или за рубежом. Такие встречи требуют подготовки, предварительных совещаний, телефонных бесед с европейскими коллегами, а также с коллегами по кабинету, чье мнение необходимо знать. Мы еще даже не упомянули о реформе сферы государственных услуг, о необходимости вникнуть в сложнейшие проблемы медицинского обслуживания, понять, как органы государственного управления должны соотноситься с профессиональными службами, как проходит планирование расходов и бюджета и т. д. Последствиями всего этого и является то, что зачастую премьер-министру приходится принимать решения в условиях нехватки времени или на основе кратких письменных материалов, которые неизменно заканчиваются вопросом: «Вы согласны?»
Речь не о сочувствии к тем, кто занимает должность премьер-министра. Как заметил Джеймс Каллаган, которому его премьерство далось отнюдь не легко, «стать премьером – это ни в коем случае не несчастье… это предел желаний» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 170]). Но вопрос заключается в том, насколько эффективным является государственное управление, насколько успешно используется власть для того, чтобы добиться необходимых результатов? Безусловно, премьер-министр обладает большой властью, но сама природа этой должности в сегодняшней Великобритании создает все большие затруднения для ее эффективного исполнения.
Следует также отметить, что со времени известных дебатов о природе полномочий премьер-министра, которые велись в 1960-х гг., подспудно возникли новые жесточайшие ограничения, заметно повлиявшие на эту роль. Остановлюсь лишь на трех из них:
• возрастающая в последние два десятилетия роль контроля за деятельностью правительства и парламента со стороны судебной системы, что часто налагает ограничения на работу премьер-министров (в случае с Блэром – на его преобразование системы предоставления убежища, реформирование иммиграционной политики и сферы безопасности);
• развитие влиятельных международных организаций, например, Европейского союза и в меньшей степени Всемирной торговой организации, не говоря уже о международных рынках капитала, которые, как об этом лучше всех знает Норман Ламонт[195], могут создать и погубить карьеру и правительство быстрее, чем (перефразируя старую тибетскую идиому) успеет остыть чашка чая на Даунинг-стрит. Таким образом, сдвиг от государства-нации ХХ века к государству-рынку XXI века, описанный в авторитетнейшем труде по современной истории Филипа Боббитта «The Shield of Achilles» («Меч Ахиллеса»), привел к конкретным изменениям в полномочиях премьер-министра;
• вступление в силу Закона о свободе информации (Freedom of Information Act)[196]. Возможно, проблемы, создаваемые им для политиков, при обсуждении различных вариантов действий и для конфиденциальности идут на пользу демократии, но безусловно и то, что он сильно осложняет работу премьер-министра. Еще до того новый вариант этого закона был принят в 2005 г., отчет Батлера, подробно описывающий движение документов по электронной почте в окружении премьера, стал провозвестником грядущих перемен. По мере приближения даты вступления в силу Закона о свободе информации я, как человек, никогда не забывающий о мелочах, настоятельно рекомендовал своим сотрудникам не пользоваться электронной почтой, если можно лично обсудить что-либо, и обеспечил для них специальный тренинг по вопросу о том, какие электронные документы следует сохранять, а какие удалять. Безусловно, по мере распространения действия Закона о свободе информации внутренние механизмы работы аппарата премьер-министра будут освещаться публично больше, чем когда бы то ни было, причем практически в режиме реального времени, что наложит еще большие ограничения на полномочия премьера.
Я не выступаю здесь ни за, ни против какого-либо из данных факторов, но лишь отмечаю их последствия для полномочий премьер-министра. Суммируя все вышеизложенное, можно констатировать, что на глазах у нашего поколения ряд глубинных процессов одновременно концентрирует внимание общества на способности премьер-министра обеспечивать исполнение данных им обещаний и подрывает его полномочия по их осуществлению.
Что касается именно Блэра, то на него действовали и другие ограничительные факторы, свойственные лично ему или созданные им самим. Главный из них вытекает из того обстоятельства, что до того, как стать премьер-министром, Блэр никогда не занимал должность руководителя департамента правительства или хотя бы его заместителя. Он также не имел опыта руководства крупной организацией, не относящейся к правительству, который был, например, у Дэвида Янга, одного из самых любимых Маргарет Тэтчер членов ее кабинета, или у Алана Джонсона из правительства Блэра. Разумеется, Блэр успешно провел реформу политической партии, но это не то же самое, что руководство компанией, местным органом власти или профсоюзом. Поэтому, став премьер-министром, он вынужден был очень многому учиться, чтобы узнать, как осуществляется работа организаций, особенно если речь идет об огромной бюрократической системе. Он всегда имел склонность к преобразованиям: принять закон, изменить систему, подавить недовольство рядовых членов парламентской фракции, погасить конфликт. Эта черта в каком-то смысле является его сильной стороной, поскольку означает, что он берется за решение трудных проблем, считая, что его воля и феноменальные способности убеждать других позволят ему добиться практически чего угодно[197]. Связанный с этим свойством оптимизм оправдывал себя гораздо чаще, чем признают критики. Не без этого было подписано Соглашение Страстной пятницы, проведена реформа высшего образования и осуществлено многое другое. Но иногда лидерские качества не срабатывали, и Блэр чувствовал себя одиноким и преданным своими коллегами и системой в целом; в такие моменты более глубокое понимание организации и мотивации ее участников могло бы привести к более удачному решению. В результате стиль работы Блэра не всегда позволял ему максимально использовать собственное влияние. Жалуясь на то, что его министры и чиновники редко приходят к нему с предложениями более радикальными, чем его собственные, он должен был понимать, что таково отчасти следствие его собственного уникального стиля руководства, когда он порой призывал к радикальному решению, а сам отступал, если его собственное исключительное политическое чутье подсказывало, что это необходимо[198].
Свойствен только Блэру и еще один фактор, ограничивающий полномочия премьера: его отношения с канцлером Гордоном Брауном. В каком-то смысле успех как реформы партии, так и правительства «новых лейбористов» стал их совместным достижением. Вместе Блэр и Браун достигли намного большего, чем каждый из них смог бы сделать поодиночке. Как писал Джим Ноти в книге «The Rivals» («Соперники»), «ни одна пара политиков в нашей современной истории не обладала совместно такой огромной властью» [Naughtie, 2001, p. xiii]. Но мы здесь ведем речь только о роли премьер-министра, и, несомненно, согласившись передать такие полномочия канцлеру, Блэр ограничил собственное влияние. Браун был мастером бюджетного процесса и управления экономикой. Бюджетное планирование походило на карточную игру (скорее на канасту, чем на покер), в которой у Казначейства были все козыри – и фактор времени, и доступ к информации, поскольку важнейшие политические стратегические решения, особенно в отношении здравоохранения, принимались в режиме непрерывных политических торгов. Вопреки многочисленным комментариям прессы, в значительной части случаев Блэр и Браун играли на одном поле, где царило полное согласие, но немногие противоречия между ними по достаточно узким, но принципиальным вопросам – например, о роли рыночных отношений в системе здравоохранения – расценивались как особенно глубокие. Иногда подобные комментарии являются следствием недостаточной информированности или просто недопонимания, возникающих в процессе движения информации от «секунданта» к «секунданту» и между заинтересованными министерствами и департаментами правительства. Мне это хорошо известно, поскольку в течение шести месяцев по просьбе обоих – премьера и канцлера – я время от времени возглавлял группу, которая рассматривала самые болезненные вопросы здравоохранения и образования. Как-то раз мы устроили совещание с участием всех ведущих сотрудников Министерства здравоохранения, аппарата премьера и Казначейства и относительно легко добились согласия (причем это было намного легче, чем согласовать время этой встречи).
Более того, разговаривая друг с другом, Блэр и Браун, несомненно, чаще всего прекрасно находили общий язык, но протокол во время таких встреч почти никогда не велся, поскольку они ревностно оберегали свои отношения от постороннего вмешательства, и, по мере того как обсуждались подробности их договоренностей, иногда возникал эффект «испорченного телефона». Негативным следствием этого для Блэра как для премьер-министра стала не столько уступка Брауну части полномочий (на самом деле это можно даже рассматривать как выигрыш, поскольку у него высвобождалось время для других дел), и не то, что иногда приходилось тратить много энергии на доводку достигнутых договоренностей, а разночтения и порой просто путаница в важных министерствах и департаментах, которые должны были обеспечивать реализацию тех реформ, которых так добивался Блэр.
Государственным секретарям иногда приходилось выбирать, к какому лагерю прибиться – Брауна или Блэра, или стараться принадлежать сразу обоим. Быть может, им и не пришлось бы делать свой выбор, если бы не те самые противоречия, которые расценивались как глубокие расколы. Государственные служащие реже участвуют в подобных стрессовых ситуациях, зато чаще сталкиваются с путаницей. Им приходится разбираться в сигналах, исходящих не только от министров, которым они подчиняются, но и от тех, с кем они контактируют в группе советников премьер-министра и в Казначействе, а это все равно, что пробираться по минному полю; естественно, заблудиться очень легко, если учесть, что часто им приходится исходить из неполной, полученной из третьих или четвертых рук информации. На самом деле зачастую оказывается, что они вынуждены полагаться на цитаты из анонимных источников, которые появляются в прессе, а они даже в лучшие времена и в самых лучших газетах редко являются надежной основой для принятия политических решений. Как часто кто-нибудь из чиновников объяснял мне, что то или иное невозможно, поскольку мнение либо премьера, либо канцлера иное, а я отлично знал, что это было не так! От такого чиновника хотелось просто отмахнуться на том основании, что он плохо информирован, но приходилось признавать, что именно двоевластие на самом высшем уровне, особенно его практическая реализация, приводило к возникновению проблем. В резком и остроумном обзоре роли Казначейства в послевоенный период Ричард Хольт, анализируя отношения этого ведомства с премьер-министром, приходит к выводу: «Премьер-министр часто обладает влиянием на карьеру и репутацию канцлера; что в меньшей степени справедливо для обратных отношений… Если что-то идет не так, чаще премьер-министр переживает канцлера» [Holt, 2001, p. 254].
Отношения Блэра и Брауна были таковы, что эту часть истории следует переписать. Нет ничего необычного в том, что время от времени между премьер-министром и канцлером возникает напряженность (вспомним Маргарет Тэтчер и Найджела Лоусона или Джона Мейджора и Нормана Ламонта). Пара Блэр – Браун уникальна тем, что их отношения сохранялись столь долгое время (сравните: Гарольд Макмиллан за семь лет сменил четырех министров финансов, а Тэтчер – трех за 11 лет); на протяжении всего этого периода, в противовес совершенно справедливой картине, нарисованной Хольтом в отношении их предшественников, не утрачивалась их взаимозависимость, а их совместные достижения отличались масштабностью. Таким образом, речь идет об истинном образце диалектического единства противоположностей, которое вызвало огромный положительный эффект и не было свободно от периодических неувязок. Так или иначе, но полномочия премьер-министра из-за этого, безусловно, ограничивались. По мере убывания власти Блэра в течение его третьего срока эти ограничения неизбежно росли.
Следовательно, находившийся под прессом всевозрастающих задач, под пристальным вниманием прессы, общественности и парламента, под гнетом некоторых дополнительных, самостоятельно созданных ограничений, Блэр нес намного более тяжкий груз, чем любой из его коллег по Кабинету министров. Как это ни парадоксально, при этом он один в кабинете не располагал департаментом или министерством, с которыми можно было бы разделить такую ношу. Вместо этого у премьера были аппарат с достаточно невнятным набором обязанностей и подразделения Секретариата Кабинета министров. Находясь у власти почти 10 лет, Блэр, конечно, должен отчасти и сам нести ответственность за такое положение дел, как и все те, кто был секретарями кабинета. По моему собственному опыту, описанному в этой книге, одинаково опасно погрязнуть как в бесконечном процессе – «всегда держать руку на пульсе», так и в болоте невнятной организации дел в секретариате кабинета. При этом организация самого аппарата премьер-министра отнюдь не отличается строгим порядком, хотя его членами являются, безусловно, крайне талантливые и преданные премьеру люди, работать с которыми одно удовольствие. Один бывший коллега сравнил их со знаменитыми суперзвездами в футбольном клубе Real Madrid: представьте, сказал он, что все они вышли на поле одновременно.
Блэру от этого только лучше, поскольку таков был его стиль работы. Премьер в основном сам писал текст своих выступлений, но очень любил пользоваться различными мнениями членов своей команды, что и описал блестяще Питер Хайман в книге «1 out 10» («1 из 10») (см.: [Hyman, 2005, ch. 1]). Вырабатывая политику, Блэр тоже любил выслушать различные точки зрения, и, хотя каждый из нас надеялся, что он согласится именно с ним, никто не позволял себе недружелюбия или высокомерия в отношении оппонентов. Воспользовавшись словами Тома Питерса, можно сказать, что хаос был Блэру только впрок. Питерс утверждает, что, возможно, так и следует руководить в наше время. Интересно, как бы отнесся к такому руководству Клемент Эттли, который и сам не брезговал тем, чтобы столкнуть мнения других, сохраняя при этом молчание, и никогда не призывал к порядку. Он говорил: «Важнейшее свойство премьер-министра – быть хорошим председателем и уметь заставить работать всех остальных» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 159]). По словам Питера Хеннесси, Эттли наряду с Гладстоном и Пилом, «возможно, обладал самым логичным умом из всех тех, кто занимал пост премьер-министра» (цит. по: [Hennessy, 2000, p. 161]).
Блэр не позволял документам залеживаться на своем столе, всегда много работал, редко или вообще никогда не поддавался панике, выполнял все обязанности, которые накладывал на него его пост; работать с ним было одно удовольствие, но никто, включая самого Блэра, не назвал бы его ни хорошим председателем, ни человеком с логическим мышлением. Можно поддаться соблазну и воспользоваться высказыванием Питерса по поводу хаоса для оправдания того, как была организована работа центрального правительства при Блэре, но на самом деле это не оправдание. Есть также соблазн возложить всю вину на Блэра, но это несправедливо. Если премьер-министр, обладающий выдающимися талантами, не склонен к организованной административной работе, тогда, по крайней мере, отчасти его окружение обязано взять такую работу на себя. Мы могли и должны были работать с большей эффективностью. И на мне тоже часть ответственности; возможно, вместо того чтобы сосредоточиться исключительно на работе своей Группы и ее результатах, мне вместе с секретарем аппарата кабинета следовало посвятить больше сил и времени организации работы. Так или иначе, преемник Блэра заслуживает лучшего. Ниже мы рассмотрим, что можно было сделать, но прежде, чтобы избежать обвинений в поддержке выборной диктатуры, хотелось бы кратко проанализировать вопрос о пределах полномочий премьер-министра.
Границы полномочий премьер-министра
Должность премьер-министра налагает на ее обладателя множество обязанностей – чем дальше, тем больше, но, для того чтобы их хорошо исполнять, нужны полномочия, и это ключевой момент, хотя я не считаю необходимым дать премьер-министру неограниченную власть. Отнюдь. Сейчас стало модным говорить не о дерегулировании, а о более качественном регулировании, вот и моя аргументация призывает не к неограниченной власти, а к качественному ее ограничению.
Обратимся к историческим фактам. Из истории нашей страны вовсе не следует, что государственное управление было лучше, менеджмент в сфере государственных услуг отличался большей эффективностью, а реформы проводились лучше в те периоды, когда правительство выступало в качестве руководящей силы, а премьер-министр оставался «первым среди равных». Обозрев деятельность последних четырех премьер-министров, трудно доказать, что Джеймс Каллаган и Джон Мейджор, отводившие значительную роль кабинету, оставили после себя более значительное наследие, чем Маргарет Тэтчер и Блэр. На самом деле все обстоит прямо наоборот. Школьная реформа конца 1980-х гг., например, явила собой решительный поворот в послевоенной истории образования, и проходила она под пристальным личным вниманием Маргарет Тэтчер. На самом деле Дункан Грехам, первый председатель Национального совета по учебным программам (National Curriculum Council), клянется, что проект приказа о программе по английскому языку вернулся к нему с Даунинг-стрит измазанный мармеладом Тэтчер. Более того, наиболее серьезная погрешность в реализации реформы образования – перегрузка национальных учебных программ – произошла по вине Министерства образования и вопреки настоятельным требованиям премьер-министра, что показывает: в этом случае более широкие полномочия премьера могли бы пойти на пользу делу.
Равным образом, какие бы проблемы ни возникали при реализации, реформы Блэра в области здравоохранения были намного более радикальны и эффективны, чем все, что делали в этой области три его непосредственных предшественника, да и в области образования тоже, несмотря на эффективные меры, принятые Тэтчер в конце ее пребывания у власти. Каллаган, который был полон решимости стать премьером – реформатором образования, потерпел неудачу и был сломлен грузом проблем, отвлекающими факторами и своей бессмысленной зависимостью от неэффективно работавших министров образования, какими были Фред Мулли и Ширли Уильямс. Маловразумительное наследство в сфере государственных услуг оставил и Мейджор, хотя его «Citizen’s Chapter» («Хартия граждан»)[199] до сих пор не оценена по достоинству. Если и существует некая закономерность, то она указывает на то, что реформы государственных услуг оказываются тем лучше, чем больше полномочий у премьер-министра. Блестящим доказательством этому служит пример Клемента Эттли, и не только потому, что он был исключительным руководителем и национальным лидером; не стоит забывать о том, что он имел за плечами опыт работы заместителем премьера и занимался внутренней политикой при Уинстоне Черчилле, в период формирования антигитлеровской коалиции. Правда, исторический опыт свидетельствует, что деятельность последних премьер-министров, обладавших наибольшей властью (Тэтчер и Блэр), не была лишена сдерживающих факторов. В конце концов, именно кабинет Тэтчер и парламентская фракция консерваторов свергли ее в ходе «чисто английского» переворота, как назвал его журналист компании BBC Джон Коул. Члены кабинета Блэра и парламентская фракция могли бы при желании в любой момент сделать то же самое[200]. Можно по-разному объяснить тот факт, что партия не отвергла Блэра. Его мастерское владение искусством политической стратегии и исключительные успехи на выборах сыграли здесь, бесспорно, роль ключевых факторов. Еще одно объяснение (настолько очевидное, что его вообще упускают из виду) состоит в том, что члены кабинета в значительной мере были согласны с тем направлением, в котором он вел страну; в кабинете Блэра не было таких политических расколов, как, например, при Гарольде Уилсоне по поводу профсоюзов, при Каллагане по поводу государственных расходов и при Тэтчер и Мейджоре по поводу Европы.
Еще одна, реже отмечаемая (но в некоторых отношениях даже более глубокая) причина состоит в том, что почти все время правления Блэра его кабинет состоял из людей, чьи убеждения сформировались в 1980-х гг., в период поиска новой сути Лейбористской партии. (Мой скромный вклад в этот процесс описан в главе 1.) Дэвид Бланкетт, Тесса Джоуэлл, Пол Боатенг, Джек Строу, Чарлз Кларк и, конечно, Блэр и Гордон Браун впитали в себя в период того противоборства понимание как необходимости соотнесения политики со здравым смыслом британцев, с одной стороны, так и двойной опасности расколов и конфликтов – с другой. Поэтому, придя к власти, они понимали цену политического триумфа Блэра и Брауна, и им было глубоко чуждо стремление раскачивать лодку. В течение самого неудачного десятилетия в истории лейбористов они научились дисциплине, которая, за исключением случаев с отставками Робина Кука и Клэр Шорт по вопросу об Ираке, лишь изредка давала трещину, и то в вопросах лидерства, а не идеологии партии.
Так или иначе, ограничение деятельности премьер-министра – во власти кабинета, и кабинет постоянно использует это подспудное преимущество. При подготовке любых предложений всегда принимаются во внимание их шансы на «прохождение» через кабинет, поэтому неудивительно, что предложения, которые, в конце концов, рассматриваются кабинетом, часто им принимаются. Это вовсе не обязательно является показателем слабости кабинета; дело здесь в том, что его возможная реакция уже была учтена при подготовке к заседанию.
Примеров тому немало, и к одному из них я сам имел отношение. Речь о введении трехлетнего финансирования школ, решение о котором Блэр хотел принять в 2003 г. Я уже в течение многих лет призывал к чему-то подобному, поэтому торопил его, но не мог скрыть того факта, что при этом могли возникнуть угрозы другим элементам государственного управления, особенно на уровне местных органов власти. Опасаясь слишком сильного сопротивления в кабинете, Блэр решил отложить эту меру… до следующего года, когда, он полагал (и, как показали события, полагал правильно), сумеет ее провести без особых конфликтов. Его решение не зависело от сути меры – Блэр одинаково ее поддерживал и в 2003 г., и в 2004 г. Дело было в соотношении возможностей премьер-министра и влияния кабинета: каков тот политический капитал, которым можно пожертвовать ради осуществления реформы? Проще говоря, те, кто опасается роста влияния премьер-министра, нередко недооценивают тот факт, что кабинет имеет собственное, часто подспудное, влияние. И это как раз правильно. Кстати, данный пример иллюстрирует зависимость от ряда обстоятельств влияния премьера, которое то растет, то уменьшается из месяца в месяц, и от недели к неделе. Летом 2003 г. Блэр больше обычного зависел от своих коллег по кабинету; год спустя, накануне выборов и ввиду его личных достижений в отношении пятилетних стратегических планов, он был значительно сильнее и ощущал себя таковым.
Конечно, кабинет как коллективный орган не является единственной сдерживающей силой для премьера; иногда в такой роли выступают отдельные государственные секретари и министры. Как отметил в 1960-х гг. Джордж Джонс, при желании их влияние на свои департаменты и министерства огромно. Многие решения могут приниматься и принимаются министрами вообще без согласования с премьером. Более того, государственным секретарям также подвластен контроль над информационными потоками, направляющимися на Даунинг-стрит, и над доступом сотрудников премьера к тем, кто работает в их департаментах. Некоторые министры (примером мог бы послужить Чарлз Кларк) придерживались традиционных взглядов на то, как должно работать правительство: премьер-министр, считали они, должен назначать сильных государственных секретарей и предоставлять им свободу действий. Понятно, что подобные министры не тратили время на молодых активистов с Даунинг-стрит. Моя Группа (и я вместе с ней) потратила немало времени и сил на то, чтобы изменить подобные позиции и добиться создания более прочных отношений. Обычно нам это удавалось, но все равно даже и тогда приходилось выслушивать жалобы со стороны аппарата премьера и секретариата кабинета на вмешательство в их дела. По моему опыту стремление министров кабинета действовать независимо и самостоятельно – не лучший путь к достижению результата, не говоря уже о том, что он не способствует согласованности работы правительства. Добавьте к этому трения между аппаратом премьера и Казначейством, и возникает реальный риск настоящей неразберихи. Я никогда не понимал тех чиновников системы образования, которые жаловались на вмешательство премьер-министра в положение дел в Министерстве образования. Премьер-министр, делающий образование центральным вопросом политических дебатов, занимающий четкую позицию по этому предмету и обеспечивающий самое масштабное увеличение финансирования системы образования, имеет полное право на активное участие в формировании политики в области образования и даже на определение ее направлений. Если в этих условиях министр соответствующего ведомства пытается действовать в одиночку, это может сдерживать влияние премьера, но неизбежно создаст неразбериху, а подчас вызовет и личные противоречия. В конце концов, премьер, скорее всего, разрешит подобную проблему, воспользовавшись своим правом назначения министров в период перестановок в кабинете, но вот государственным секретарям известно, что такие возможности бывают нечасто, а некоторые из этих чиновников имеют настолько большой политический вес, что снять их не так-то просто.
С моей точки зрения, наибольших успехов добивались те государственные секретари, которые внимательно относились к выстраиванию отношений с Блэром и Брауном и тем самым добивались права на существенную автономию, продемонстрировав компетентность, профессиональную интуицию и способность разделять вопросы на те, которые требуют, и те, которые не требуют согласования. Они также понимали, что входят в команду правительства, и, являясь руководителями своих департаментов, признавали, что не только премьер-министр и канцлер, но и другие имеют законное право на то, чтобы интересоваться политикой в их области. В целом же влияние премьер-министра в политической сфере сдерживается наилучшим образом, когда кабинет действует как единый коллектив, а его членов отличает корпоративное мышление. И, наоборот, подход, который можно определить как «я сам все знаю», обеспечивает только самое примитивное сдерживание и слишком часто плохо кончается.
На официальном административном уровне также можно добиться лучшей системы сдерживания. Теоретически система государственной службы должна его обеспечивать, указывая на последствия различных политических решений и при необходимости выражая мнения, которые являются хотя и непопулярными, но верными, то есть говорить правду властям предержащим. Однако слишком часто сдерживание возникает отнюдь не в результате подобных действий, а по совсем иным причинам – из-за боязни идти на риск, преувеличения возможных трудностей, отказа верить, что, если политик выражает некое мнение, он действительно так и думает, из-за попыток затормозить или свернуть реализацию решений и, наконец, что немаловажно, просто из-за некомпетентности.
Возможно, это прозвучит излишне жестко, но доказательств тому немало. Я говорю не о свободе от политической предвзятости государственных чиновников, но об их четком понимании дела, о готовности пойти на риск и о компетентности. Проблема эта не нова. Ричард Кроссман в своих дневниках критически отзывается о том, что, по его мнению, протоколы заседаний кабинета, которые вели государственные чиновники, лишь избирательно отражали официальную точку зрения на принимаемые решения. Еще менее сдержанно он писал о влиянии, оказываемом высшими государственными чиновниками не просто на отдельных лиц, а на всю систему, которая должна служить проводником «официальной точки зрения» (см.: [Crossman, 1979, p. 9]). Кроссман иронически относился к подозрительности премьер-министров, однако он делает вывод о том, что, если министр не пользуется поддержкой премьера или иного коллеги, имеющего очень значительное влияние, «он имеет абсолютно нулевые шансы на преодоление официальной позиции». Хотя делать любые заключения, основываясь на выводах Кроссмана, следует лишь с учетом относительно скромных результатов его собственной деятельности на министерском посту, все же его точка зрения заслуживает внимания.
На своем уровне мне тоже довелось столкнуться с подобными проблемами. Например, летом 1997 г. я разъяснил чиновникам, что в разрабатываемый тогда законопроект о школьной системе должны быть заложены полномочия на право вмешательства в деятельность местных органов образования, если они плохо работают. У меня не было сомнений в том, что Министерство образования и премьер-министр тоже так считают. Более того, как раз незадолго до этого была подготовлена Белая книга, в которой было выражено такое намерение. Но проект закона раз за разом возвращался ко мне с многочисленными ограничительными положениями и оговорками в этой части, и с каждым разом становилось понятнее, что его готовили люди, не верившие в необходимость таких полномочий. В конце концов, было созвано совещание руководства министерства, где важность данных полномочий была разъяснена в терминах, не оставлявших места сомнениям. Я сохранил у себя копию протокола этого совещания. Спустя год, когда эти полномочия уже были закреплены в виде указов правительства, мне пришлось отвечать за их первое применение в Хэкни и Айлингтоне. И даже тогда меня предостерегали, ссылаясь на законодательство, по поводу их применения: мне говорили, что возможны серьезные затруднения и судебные разбирательства. Я достал протокол годичной давности из своих архивов и сказал, что намерение было выражено совершенно четко, и мы будем действовать так, как собирались. Оказалось, что, хотя в суд никто не обратился с этим вопросом, правовые основы действительно были слабее, чем следовало, и без моего личного вмешательства на всех этапах прохождения решений они так и остались бы нереализованными.
Еще один пример времен моей работы в Министерстве образования иллюстрирует ту энергию, с которой министерства и департаменты стремятся защитить так называемую официальную позицию. В сентябре 1997 г. я обратил внимание слушателей в одном из своих выступлений на то, что после введения в 1988 г. экзаменов на аттестат об окончании средней школы для детей 16 лет экзаменационные требования в течение определенного периода несколько снижались, пока правительство Мейджора не приняло меры к их ужесточению. Оказалось, что я стал первым представителем Министерства образования, признавшим этот факт, и это получило отражение в прессе, которая запестрила «шапками» наподобие «Чиновник признал, что экзамены стали легче» («Daily Telegraph» от 17 сентября 1997 г.). В последующие дни на меня оказывалось огромное давление, причем не со стороны руководителей министерства, а рядовыми чиновниками, которые требовали, чтобы я либо опроверг эти заявления прессы, либо отказался от своих слов. Я не стал делать ни того, ни другого. Даже невзирая на то, что меня поддержали руководители министерства, его сотрудники продолжали давить на меня и пытались убедить руководство опровергнуть мои слова. Ведь именно они в течение 10 лет до этого стояли на том, что не было данных о снижении экзаменационных требований. А теперь даже написали проект письма, которое мне надлежало подписать и направить в «Daily Telegraph». И в этом я им отказал. В конце концов, единый фронт против меня нарушил один из сотрудников, работавший в министерстве еще при введении этих экзаменов. Он остановил меня и со слабой улыбкой сказал: «Пожалуй, не так уж и вредно изредка говорить правду». После чего рассказал мне, что ради успешного введения этих экзаменов в первые годы снижение требований не просто имело место, но активно поощрялось. Другими словами, официальная позиция, в поддержке которой вновь избранное правительство было не заинтересовано, все это время не соответствовала истине. Я был рад, что не поддался давлению.
Я привел два относительно малозначимых примера того, как можно пользоваться «официальной позицией» для ограничения власти премьер-министра. Так каким же образом это сдерживание способствует совершенствованию процедур принятия решения и государственного управления, да и вообще какую пользу оно приносит? И можно ли считать использование такого рода сдержек более демократической процедурой, чем предоставление вновь избранному правительству права четко и последовательно проводить в жизнь свою политику? Как оказалось, вмешиваться в дела местных органов образования было очень непросто. Более благоприятные законы облегчили бы дело, но все равно пришлось бы нелегко. И тем не менее последствия такого вмешательства, согласно документам, подготовленным Национальным финансово-ревизионным управлением, да и не только им, были существенными и положительными. Интересно, что после того как в 2001 г. мы с Дэвидом Бланкеттом и Майклом Бичардом ушли из Министерства образования, официальная позиция вновь возобладала и этими полномочиями больше никто ни разу не воспользовался.
Ясно, что такой метод работы государственной службы, несомненно, может считаться средством сдерживания, но, бесспорно, даже те, кто больше всего озабочен влиянием премьер-министра, вряд ли думают, что это хорошее средство, тем более оптимальное. Безусловно, система государственной службы намного более эффективно бы ограничивала влияние премьер-министра и продуктивнее осуществляла взаимодействие с ним, если бы имела репутацию совершенного средства исполнения решений, умела думать по-новому и использовала в качестве основы своей деятельности очень качественные базы данных. Проще говоря, чем больше доверие, испытываемое политиками по отношению к компетентности государственной службы, тем более эффективным средством сдерживания она может стать, если в этом действительно возникнет необходимость.
Читать бесплатно другие книги:
