Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании Барбер Майкл

Первое ключевое слово – амбиции. В книге «Notes from a Small Island» («Остров Ее Величества»), ставшей классическим описанием нашей страны, ее автор Билл Брайсон отмечает, что только британцы, отвечая на вопрос: «Как дела?», – говорят: «Не стоит жаловаться». И это является идеальным доказательством того, что амбиции не входят в число природных свойств британца. Мы предпочитаем, чтобы все происходило само собой. Но в наше время и с нашим наследием, а также с нынешним уровнем инвестиций этого недостаточно. Нам нужны смелые идеи и решения; нам необходима установка на успех; нам нужны успех и перемены, заметные каждому человеку, даже в самом низу иерархической лестницы.

Часто проще всего добиться результата, задумавшись о кажущейся недостижимой цели:

• «Что нужно, чтобы снизить преступность на 30 % за три года?» – подумал начальник полиции Нью-Йорка Билл Браттон;

• «Как добиться того, чтобы никому не пришлось ожидать приема терапевта больше двух дней?» – подумал терапевт Джон Олдхэм из Манчестера;

• «Можно ли за пять месяцев повернуть вспять тенденцию роста уличной преступности и добиться ее спада?» – таким вопросом задались в апреле в Министерстве внутренних дел;

• «Можно ли добиться того, чтобы сама мысль о совершенно неуспешной школе канула в Лету подобно черным шапочкам учеников и ледяной воде в утренней ванне?»

В каждом случае ответ был положительным и результат либо уже достигнут, либо вот-вот осуществится.

Амбиции нужны нам и еще по одной причине: идет ли речь о смелой идее или об умеренной, наша задача – реализовать ее не наипростейшим, а наилучшим образом. Именно качество реализации предопределяет, насколько прочно войдет в нашу жизнь нововведение и как глубоко оно изменит жизнь людей.

Второе ключевое слово – сосредоточенность. Для реализации реформ требуется постоянная постановка приоритетных задач. Нужно все время фокусироваться на целях, а также собирать данные, показывающие, насколько мы продвинулись к их достижению. Но как бы ни были хороши цели, какими бы четкими ни были данные, они являются лишь бледным отражением самого главного – реальных результатов, которые имеют конкретное значение для граждан. Главное, на чем следует сосредоточить внимание, – это:

• конкретные решения;

• реальные изменения, коих мы рассчитываем добиться для тех людей, которым служим, для потребителей наших услуг.

Идет ли речь об устойчивом ведении фермерского хозяйства или о менее затруднительном движении на шоссейных трассах, или о более быстром приеме пациентов в отделениях скорой помощи, дело всегда в конкретных результатах, которые так не терпится увидеть каждому человеку. Достижение подобных важнейших результатов требует неуклонной сосредоточенности.

Для этого необходима исполнительская дисциплина на уровне министерств и департаментов и на других уровнях. Министерствам следует добиться, чтобы на каждой должности был самый подходящий для нее человек, имеющий соответствующую поддержку. Люди, для которых достижение результата занимает не самое важное место в их представлении о собственной роли в бюрократической иерархии, не могут руководить реализацией реформ. Не могут добиться результата и те, кому приходится по нескольку месяцев ожидать, чтобы им предоставили нужных сотрудников, или те, чьи лучшие сотрудники уходят на более высокие должности как раз тогда, когда начинают по-настоящему чего-то добиваться. Более того, реформы необходимо доводить до конца. Законопроект и законодательный акт – это лишь начало, а отнюдь не конец. Реализация реформ предполагает сосредоточенность вплоть до доведения результата до конкретного человека. Например, приказы по противодействию антиобщественному поведению были приняты три года назад, но только сейчас их действие стало заметно в Камдене или Манчестере.

Сосредоточенность необходима и при возникновении затруднений. Несвоевременный компромисс ради собственного спокойствия совершенно неизбежно приведет к потере цели; задержка в достижении результатов приведет к потере энергии движения. А при возникновении неразберихи и неуверенности сосредоточенность особенно важна, подобно компасу в тумане.

Следующее ключевое слово – ясность; причем в первую очередь – ясность диагноза, определяющая:

• в чем состоит проблема?

• почему раньше ее не удавалось решить?

• что известно о причинах возникновения и последствиях проблемы?

• насколько мы уверены в том, что нам известно?

Например, мир полон всяких страшных историй и слухов, которые многими принимаются за правду, но весьма далеки от истины. Говорят, что, если сосредоточиться на борьбе с уличной преступностью, возрастет количество краж со взломом. Ничего подобного. В Большом Лондоне падает число и уличной преступности, и более тяжких преступлений. Говорят, что введение минимальной зарплаты приводит к безработице. Неправда. После введения минимальной зарплаты безработица упала до самых низких показателей на памяти одного поколения. Говорят, что, если как следует учить детей чтению и письму, пострадают предметы естественнонаучного цикла. Неправда. Одновременно с ростом грамотности радикально выросла успеваемость по естественным наукам.

Нужно смелее доверять фактам. Но при этом следует убедиться, что эти факты верны. Поэтому при поиске ответов на вопросы лучше всего обратиться к наилучшему опыту, имеющемуся в вашей области или в других областях, а также в других странах.

Я слышал, что государственные служащие жалуются на то, как трудно установить значимое мерило успеха. Да, иногда это непросто, но все равно это необходимо сделать. Иначе как же вам или кому-то еще узнать, каких результатов удалось добиться? Далее встают другие вопросы: как добиться? каковы рычаги? каковы основные партнеры? И ответы на них тоже требуют ясности. Возможно, мне следует посочувствовать тем, кто впадает в растерянность, задаваясь подобными вопросами. Но я думаю, что это один из приемов самооправдания, способ сказать: «Я беспомощен!», интересный пример того, как человеческий разум оказывается скован метафорой. В сфере государственных услуг, даже при наличии ведомственных связей и налаженном управлении, ни у кого нет механических рычагов, как в паровом двигателе, потому что люди – не машины, а организации – это учреждения с мощными структурными связями, стимулами и организационной культурой. Даже в Государственной службе здравоохранения, которая представляет собой единую организацию, управляемую из Уайтхолла, непросто добиться, чтобы вам доверяли руководители подразделений, врачи-консультанты и миллион сотрудников. В школах учителя должны работать творчески, а ученики – сосредоточенно. Начальники полиции на местах очень ревностно относятся к собственной независимости. Ни в одной области государственных услуг влияние не приобретается механически или автоматически. В каждой из них руководители должны научиться влиять на своих подчиненных, учитывая их интересы.

Поэтому влияния нельзя добиться без труда, и оно очень важно. Министерство транспорта не руководит движением на железных дорогах, но оно готовит законодательную базу, осуществляет ключевые назначения и крупные инвестиции. Что имеет огромное значение, поскольку позволяет министерству таким образом задавать тон в отрасли.

Один государственный служащий как-то пожаловался, что будет сложно добиться результата, поскольку «государственные инвестиции покрывают только 20 % расходов на осуществление цели, а реализована цель должна быть на все 100 %». Откуда взялось такое противопоставление? Ведь 20 % – это очень много. В иных условиях здесь вмешалась бы Комиссия по конкуренции (Competition Commission)! Бывает, что пенсионные фонды добиваются изменений в руководстве компаний, приобретя всего 3 % ее акций и потребовав после этого перемен. Если не считать средства, направляемые непосредственно школам и расходуемые по их усмотрению, Министерство образования получает менее 20 % того, что расходуется, но большинство из вас считают, что его влияние вполне велико.

Следующий раз, когда вы услышите, что чье-то влияние – пустой звук, или вам скажут, что оно имеет ограниченный характер, попросите их описать, каким влиянием они реально пользуются и почему его недостаточно. Напомните им о необходимости работать со всеми заинтересованными лицами в своей области. Или предложите другую метафору. Пусть, например, тот, кто жалуется, представит себя в роли дирижера, который сам не исторгает ни одной ноты, но от него зависит общее звучание оркестра.

И наконец, последнее соображение о ясности. В каждый момент необходимо иметь ясное понимание того, какой эффект предполагает ваша стратегия. Я научился с подозрением относиться к государственным служащим, которые на вопрос о том, как осуществляется избранная стратегия, отвечают: «Укореняется». Я не успокаиваюсь и спрашиваю: «Откуда знаете?» Помню своего профессора истории с неизменной сигаретой во рту; о чем бы ни шла речь, он всегда спрашивал: «А где доказательства?».

Четвертое ключевое слово – срочность. Все значительно изменилось с тех пор, как лорд Солсбери, бывший премьер-министром в начале ХХ века, сказал: «Любые изменения всегда к худшему, поэтому в наших интересах сделать как можно меньше». Наш нынешний премьер-министр, в начале XXI века, придерживается противоположного мнения. Он говорит о постепенных переменах и спрашивает: «Сколько времени у нас осталось?».

И это неудивительно. Все данные говорят о том, что люди с нетерпением ждут перемен и скептически настроены в отношении нашей способности выполнить данные им обещания. В то же время интересы целых групп, с которыми нам приходится контактировать в каждой области на политической сцене, свидетельствуют о том, что перемен нужно как можно меньше и чтобы шли они помедленней. На самом деле, я вот-вот зарегистрирую патент на новый закон природы о профессиональных сообществах, который так же неизменно действует, как законы Ньютона в механике. Звучать он будет так:

Члены любого профессионального сообщества хотят как можно скорее увидеть перемены в любом профессиональном сообществе, кроме собственного.

То же самое можно сказать о сравнительной оценке чьих-то достижений. Все за то, чтобы сравнивали других. Именно поэтому возникает затруднение в деятельности государственных служащих. Из всех групп больше всего они сталкиваются с теми, кто производит государственные услуги, а как раз они-то настаивают на задержках и проволочках, в то время как те, чей голос они слышат хуже всего – потребители услуг, или граждане, – считают прогресс слишком медленным.

Срочность не просто нужна, поскольку именно этого хотят люди, она помогает обеспечить реализацию реформ наиболее эффективным образом. Как характерно для британцев (и для государственных служащих) считать, что все перемены бывают медленными и постепенными, происходят десятилетиями, возможно, даже столетиями! И, что еще хуже, глубоко в сознании британца укоренилась следующая убежденность: что бы мы сегодня ни сделали, прогресс все равно неизбежен. Мне только сейчас пришло в голову: это связано с тем, что все мы в глубине души знатоки исторических взглядов Вигов, последователи Маколея и Тревельяна[219]. Неслучайно именно Тревельяны стояли у истоков создания современной системы государственной службы. Но как сказал сейчас секретарь аппарата кабинета, ему хотелось бы изменить метафорическое определение государственной службы и слово «амортизатор» в нем заменить на «коробку передач». Он просит, чтобы мы задались вопросом: а можем ли мы повысить передачу, проводя в жизнь каждую отдельную реформу, добившись ее ускорения и усиления?

Это предполагает следующее:

• поиск мер для ускорения;

• быстрое выяснение того, что происходит;

• установление проблем и их решение сразу после возникновения, а лучше – их предупреждение.

И это значит, что, если кто-то скажет: «Не чините ничего, пока не сломается», – ему следует ответить: «Будь внимательнее и не пропусти неполадки». Нельзя забывать слова чемпиона-автогонщика Марио Андретти (он жив и сейчас): «Если кажется, что все под контролем, значит, вы едете слишком медленно». Самое главное – не затягивайте совещания.

Пятое ключевое слово – необратимость. Когда в прошлый парламентский срок нам пришлось вмешаться в деятельность плохо работающих местных органов образования, мы с Эстелл Моррис встречались с директорами школ в районе, по поводу местных образовательных органов которого как раз в тот день был опубликован уничижительный отчет. Они получили от нас гарантии: «Мы никуда не денемся, пока местные органы образования не начнут оказывать вам ту поддержку, которой вы заслуживаете, другими словами, пока решение проблемы не станет необратимым». Нелегкая задача – достичь необратимости. Это означает, что на всех уровнях, на всех этапах реализации реформы необходимо уделять ей самое пристальное внимание.

Есть много факторов, угрожающих необратимости прогресса:

• удовлетворенность формальной стороной реализации безотносительно к тому, какова суть перемен;

• отказ от реализации задач просто из-за трудностей достижения результатов;

• готовность к компромиссу в случае конфликта;

• отказ от сути реформы ради обретения спокойствия;

• при достижении успеха переход к другим делам без обеспечения необратимости перемен. Культура поведения иногда бывает слишком глубоко укоренившейся; преждевременное объявление о победе, как считает Джон Коттер, есть соблазн для тех, кто проводит реформу в жизнь; им, конечно, нужна поддержка, но, похоже, нужны и критики – как предостережение об опасности, которой приходится противостоять, пока реформа не станет необратимой.

Необратимость предполагает следующее:

• отвагу, решимость, иногда упрямство;

• осуществление реализации в связке с коммуникацией;

• изменение намерений, не только поведения;

• преданность делу;

• неукоснительность требований;

• проверку и контроль, и еще раз проверку и контроль;

• углубление и расширение перемен;

• работу не только со структурой, но и с культурой организации;

• последовательность действий вплоть до достижения результата (и это самое главное).