Сокращение затрат Уайлман Эндрю
Управление затратами в государственном секторе – сложнейшая проблема. Правильное управление государственными расходами повышает уровень жизни населения и расширяет возможности развития сегодня. Неправильное управление ведет к появлению огромного бремени завтра. Мы должны бросить вызов политикам, госслужащим, руководителям государственного сектора и избирателям и потребовать от них уже сегодня встать на путь повышения эффективности и создания стоимости.
Несмотря на то что представленные в этой книге идеи и принципы выкристаллизовались из опыта работы в частном секторе, они в равной мере применимы к управлению затратами в государственном секторе. Чтобы быть до конца честным, признаюсь, что сам я мало работал в госсекторе. Поэтому в данной главе я буду говорить скорее с позиции логики, статистики и предположений, чем исходя из обширного личного опыта, как в остальных частях книги.
Масштаб проблемы
Государство тратит огромные деньги. В Западной Европе государственные расходы в среднем составляют 40–50 % ВВП. Французы и шведы тратят 50–60 %, ирландцы и швейцарцы – 35 %. В конце 1990-х гг. Великобритания хорошо выглядела на общем фоне с ее 35 %, но недавние щедрые жесты лейбористского правительства привели к тому, что этот показатель перевалил за 40 %. Такая политика идет вразрез с тенденцией, наблюдаемой в последние годы в большинстве стран ОЭСР – тема, к которой я вернусь чуть позже.
За пределами Европы цифры ниже. США и Австралия тратят примерно по 35 %; Канада, Япония и Новая Зеландия – около 40 %.
Расходы на уровне 35–60 % ВВП – это ОЧЕНЬ БОЛЬШИЕ деньги.
Из чего они складываются? Для примера: в 2005 г. расходы государственного сектора Великобритании без учета процентных платежей составили примерно 500 млрд, или $1 трлн. Вот основные статьи затрат:
• социальная защита (пособия, поддержка детей и пенсионеров) – 30 %;
• здравоохранение («бесплатное» общедоступное медицинское обслуживание) – 18 %;
• образование (средние и высшие учебные заведения) – 14 %;
• общественный порядок и безопасность (полиция, суды, пожарная служба) плюс национальная оборона – 12 %;
• социальные услуги, транспорт, промышленность / сельское хозяйство / занятость / обучение, жилье и окружающая среда – по 4 %.
500 млрд на 60 миллионов британцев – это больше 8000 ($16 000) на человека в год!
Почему я считаю это проблемой
В настоящее время сокращение государственных расходов можно рассматривать скорее как положительный момент для благополучных западных экономик.
До Первой мировой войны американское и британское государства были карликами по сравнению с тем, что мы имеем сегодня. Налоги и государственные расходы тогда едва достигали 10 % ВВП.
В 1917 г. произошла революция в России. Вскоре после этого Россия стала символом другого конца спектра, где государство контролировало 90 % ВВП. Только представьте себе разрыв в масштабах госрасходов, существовавший в первые годы XX в.: капитализм – 10 % ВВП, коммунизм – 90 %.
На протяжении XX в. противостояние между двумя системами то обострялось, то ослабевало, начавшись с Великой депрессии 1920-х гг. и закончившись с распадом Советского Союза. И вот к чему мы в итоге пришли сегодня: госрасходы в 35–60 % ВВП по обе стороны бывшего железного занавеса. Ни один американский капиталист с «обагренными кровью зубами и когтями» из эпохи Рокфеллера не поверил бы, что спустя всего несколько десятилетий американское государство будет поглощать 35 % национального продукта. Игра закончена, коммунисты победили!
Государственные расходы до 35 % ВВП в целом можно считать нормой, поскольку это обеспечивает перераспределение доходов и финансирование систем социального обеспечения, образования и медицинского обслуживания, поддержание законности и порядка. Но когда госрсходы превышают 35 %, люди начинают нервничать и очень сильно нервничают, если они переваливают за 40 %.
В 1980-е и 1990-е гг. многие развитые страны пытались отыскать «оптимальную долю ВВП, которую следует тратить государству». Последние одно-два десятилетия большинство из них старались отойти от слишком высоких уровней расходов. Однако у меня как налогоплательщика и гражданина наряду с желанием увидеть снижение абсолютного уровня расходов есть еще одно, не менее важное желание: получать нечто полезное за те деньги, которые государство тратит от моего лица. Я хочу, чтобы государство было расчетливым и бережливым менеджером по управлению затратами. Возможно ли это?
Почему так сложно управлять затратами в государственном секторе
Управлять затратами в государственном секторе очень и очень сложно. Почему, как и насколько сложно, зависит от того, о какой конкретно статье расходов идет речь.
Трансферты и субсидии
На их долю в Великобритании приходится 30 % всех госрасходов: системы социальной защиты, пособия по безработице и нетрудоспособности, поддержка детей и престарелых и т. д. Как гражданин я могу иметь собственное мнение по поводу того, кто и сколько должен получать, в течение какого времени, на каких условиях, с какими проверками и процессами. Я могу иметь свою точку зрения на то, что должно делать справедливое общество. У других людей могут быть другие мнения, и все мы выражаем свою позицию, когда опускаем бюллетени в урну для голосования.
Но после того, как демократическая дискуссия и голосование привели к некому результату, каким бы несовершенным он ни был, я снова могу надеть свою шляпу менеджера по управлению затратами. Я хочу, чтобы государство эффективно направляло денежные потоки на цели, о которых мы договорились, и не желаю, чтобы деньги шли на цели, о которых мы не договаривались, и еще я хочу, чтобы на всю эту деятельность тратилось как можно меньше денег.
Например, в Великобритании вы можете получать обычное пособие по безработице или пособие по нетрудоспособности (в случае болезни, травмы или инвалидности). Начиная с 1980-х гг. числиться в категории нетрудоспособных было гораздо выгоднее: размер пособия больше, его проще получить и дольше выплачивают. Поэтому неудивительно, что рынок получателей социальных пособий отреагировал массовой миграцией из «безработных» в «нетрудоспособные».
• В середине 1980-х гг. число безработных в Великобритании составляло 3 млн человек и еще 1,1 млн получали пособие по нетрудоспособности – всего 4,1 млн человек.
• В 2005 г. число безработных сократилось до 0,9 млн, а число постоянно или временно нетрудоспособных выросло до 2,7 млн – всего 3,6 млн человек.
В некоторых экономически депрессивных городах Уэльса и на севере страны доля нетрудоспособного местного населения достигла такого уровня, что ООН забила тревогу и направила туда медицинскую помощь. Недавно британское правительство запоздало призналось в обмане и ужесточило контроль за соблюдением правил в рамках реформы системы соцобеспечения, проводимой под лозунгом «право войти в мир работающих людей».
Реальность в сфере социального обеспечения такова, что только четкая прагматичная политика и жесткий контроль могут дать результаты. В последние годы правительства многих стран мира активно движутся в этом направлении.
В США система социального обеспечения за последние 15 лет подверглась радикальной перестройке, которая началась с приходом к власти Билла Клинтона. Процесс реформирования разворачивался на уровне штатов и опирался на опыт реформ в таких штатах-первопроходцах, как Висконсин. Поначалу высказывались опасения, что ревизия может привести к разрушению отлаженной системы соцобеспечения, больно ударив по малоимущим и безработным, и особенно по матерям-одиночкам. Но на деле введение новых стимулов к поиску работы дало успешные результаты: многие люди вернулись к работе, открыв перед собой новые перспективы, а государство смогло сократить расходы на соцобеспечение.
Таким образом, несмотря на сложность и высокую степень политической чувствительности, этой областью государственных расходов управлять можно и нужно.
Госслужащие
В главе 4 я назвал четыре основные причины, по которым управление затратами на персонал вызывает столько проблем:
• вязкость – когда люди числятся в штате, избавиться от них очень трудно, даже если они откровенно плохие работники. Никто не хочет быть плохим парнем, который увольняет людей;
• постоянный рост затрат – в большинстве стран зарплаты растут быстрее инфляции на 1–2 % в год, в сфере услуг оплата труда персонала составляют львиную долю всех затрат;
• размер – реальные затраты на персонал всегда больше, чем кажется, особенно если включить все прочие связанные с персоналом затраты, в том числе долгосрочные, такие как пенсионные обязательства;
• увеличение численности персонала – вы нанимаете одного человека, а три месяца спустя обнаруживаете, что тот нанял себе целый отдел помощников.
Эти проблемы еще серьезнее в государственном секторе. Отсутствие императива получения прибыли приводит к тому, что трудные решения, связанные с персоналом, игнорируются и откладываются в долгий ящик. Людей тасуют, перемещают на формальные должности, но не увольняют.
В отсутствие критерия прибыли статус руководителя, как в стародавние времена, часто определяется количеством подчиненных, и увеличение численности персонала рассматривается как признак успеха. Требования к эффективности и производительности в государственном секторе на порядок слабее, чем в частном.
Гораздо хуже обстоит ситуация со скрытыми затратами на персонал. Долгосрочные обязательства по пенсионному обеспечению и медицинскому обслуживанию после выхода на пенсию никогда не отражаются должным образом в отчетности госорганов. Если бы они учитывались, общая сумма затрат на госслужащего в год выросла бы на 20 %, а размеры государственного долга увеличились на баснословную сумму. Например, в Великобритании такие неучтенные и необеспеченные пенсионные обязательства перед госслужащими достигают по разным оценкам от 50 до 100 % ВВП. Если бы частная компания попробовала прибегнуть к подобному бухгалтерскому трюку, это привело бы к грандиозному скандалу.
Наконец, львиная доля государственной деятельности может быть квалифицирована как услуги, а в сфере услуг добиться роста производительности на порядок сложнее, чем в производстве.
Наряду со стандартными проблемами в управлении затратами на персонал госсектор сталкивается со своими специфическими трудностями.
В большинстве видов услуг государство является монополистом. В отсутствие акционеров дополнительные монополистические прибыли распределяются только среди рабочей силы в виде зарплат выше среднерыночного уровня и лучшей защиты занятости. Как менеджер, управляющий средствами налогоплательщиков, государство вынуждено постоянно бороться с такой тенденцией, однако по своей эффективности его усилия никогда не сравнятся с настоящей конкуренцией.
Отношение государства к контролю роста зарплат в госсекторе осложняется дилеммой «клиент-избиратель». Учитывая, что 20–30 % трудоспособных британцев работают на государство, весомая доля голосующей публики кровно заинтересована в защите своего настоящего и будущего материального благосостояния. Выгоды для остальных 70–80 % налогоплательщиков более абстрактны и отдаленны, поэтому не являются сильным мотивирующим фактором при голосовании.
Иногда смешивают цели оказания услуг и цели государственной политики. Например, целью политики министерства труда является снижение уровня безработицы, поэтому министерство может отказаться от сокращения собственного персонала ради более эффективного оказания услуг.
Учитывая вышесказанное, рабочие места в госсекторе сегодня стали куда более доходными и теплыми, чем в частном, и изменить сложившееся положение дел очень сложно. Вот немного показательной статистики от Мэтью Эллиотта и Ли Ротерема из их замечательной, наполненной язвительным сарказмом «Большой книги о правительственных расходах» (The Bumper Book of Government Waste).
• В 2005 г. средняя зарплата, которая предлагалась в объявлениях о вакансиях в госсекторе Великобритании, составляла 35 500 ($71 000), что на 10 000 ($20 000) выше среднего уровня зарплат в частном секторе.
• Сравнительные данные по государственному и частному сектору: количество прогулов в год – 11 и 8 дней соответственно; количество рабочих часов в неделю – 37,6 и 40,5 часа; возраст выхода на пенсию – 60 и 65 лет; доля пенсионных планов «по последней зарплате» – 88 и 16 % соответственно.
• Было бы смешно, если бы не было так грустно: один из самых высоких показателей «невыхода на работу по болезни» демонстрирует Министерство труда и пенсионного обеспечения – почти 13 дней в году.
• Один член Европарламента обходится британским налогоплательщикам в 2,4 млн ($4,8 млн) в год! (Да-да, это не опечатка.)
По мнению авторов, «подлинная причина, по которой сегодня государство тратит так много, кроется в формальных рабочих местах, прогулах и щедрых пенсиях – короче говоря, в неправильной политике госсектора в отношении своей рабочей силы». Я бы добавил сюда также производительность труда, нарастание затрат, монополию и проблему «клиент-избиратель». Однако основная мысль абсолютно верна: ключевой задачей в управлении государственными расходами является управление расходами на рабочую силу.
Закупка товаров и услуг
Государство является крупнейшим покупателем товаров и услуг: продовольственное снабжение больниц, уборка и вывоз мусора, лекарства рецептурного отпуска, военная техника, ИТ-контракты и гигантские инфраструктурные проекты, такие как дороги и аэропорты.
КАК НЕ УПРАВЛЯТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ РАСХОДАМИЛейбористское правительство, возглавляемое Тони Блэром, во второй срок пребывания у власти продемонстрировало один из наиболее наглядных примеров того, как привести в беспорядок управление государственными расходами.
Лейбористы пришли к власти в 1997 г. после 18 лет пребывания в оппозиции с решимостью доказать свою компетентность в управлении экономикой, которая традиционно была их ахиллесовой пятой. Поэтому в первые годы государственные расходы находились под еще более жестким контролем, чем при тори: близкий к нулю реальный рост госрасходов привел к небольшому, но стабильному сокращению их доли в ВВП. Тогдашний канцлер казначейства (министр финансов) Гордон Браун заработал себе репутацию «мистер Рассудительность».
Но после переизбрания на второй срок произошла резкая смена курса. Лейбористы объявили о четырехлетней волне «инвестиций» (т. е. широкомасштабном увеличении расходов) в госсекторе, с крупными вливаниями в Национальную службу здравоохранения и чуть более скромными в большинство остальных департаментов. С 2001 по 2005 г. государственные расходы росли на 6 % в год, с соответствующим увеличением их доли в ВВП на 5 % или на 1 % в год. Еще хуже с точки зрения последствий для будущих поколений налогоплательщиков было изменение тенденции в области занятости в госсекторе. Число госслужащих достигло пика в 1979 г., на момент прихода к власти Маргарет Тэтчер, составив 7,4 млн человек, и постепенно сократилось до 5 млн к 1998 г. Но в 2007 г. вновь выросло до 6 млн.
После четырех лет курса «Вновь настали счастливые дни» последовал еще один разворот. В 2008 г. страна вступила в новый период замораживания государственных расходов, когда новый премьер-министр Гордон Браун объявил о сокращении их роста до 2 % в год, т. е. практически до нуля в реальном исчислении, в том числе о снижении темпов роста зарплат до уровня ниже инфляции. Профсоюзы кричат о шоке и предательстве и собирают забастовочные комитеты. После стольких лет щедрой раздачи денег лейбористам будет трудно вернуть страну на путь экономии и бережливости.
В этой истории есть два момента. Во-первых, вышеописанный подход к госрасходам идет вразрез со здравым смыслом – непонятно, как государство планирует впоследствии выходить из столь масштабных инвестиций, – а также с общим курсом на экономию, объявленным самим Гордоном Брауном. Даже если вам действительно нужно увеличить госрасходы, то быстрый переход «бум-спад», пожалуй, наихудший способ это сделать. На фазе бума крайне трудно эффективно управлять ростом и расходованием средств. Бльшая часть денег просто разбазаривается. Немалая часть, определенно больше половины, уходит на повышение зарплат существующего персонала. Все знают, что в следующем бюджете правительство может перекрыть кран инвестиций, поэтому каждый стремится уже сегодня урвать свой кусок пирога, даже если не в состоянии эффективно распорядиться им. На фазе спада все разочарованы и демотивированы, поскольку планка ожиданий поднята высоко. Поэтому небольшое, но стабильное пошаговое увеличение расходов – более простой и надежный способ получить желаемые результаты.
Во-вторых, сегодня почти все развитые страны, особенно в континентальной Европе, стремятся сократить долю расходов государства в ВВП после болезненных уроков прошлых десятилетий – и такое изменение курса пользуется широкой поддержкой общественности. Если сравнить ситуации в двух странах – Великобритании и Германии, складывается поразительная картина. Примерно в 2000 г. Германия столкнулась с низкими темпами роста, высокой безработицей и снижением конкурентоспособности, а уровень госрасходов приблизился к 50 % ВВП. Великобритания была гораздо успешнее по всем перечисленным показателям, а доля госрасходов в ВВП не превышала 40 %. Шесть лет спустя обе страны начали движение в противоположных направлениях (с точки зрения государственных расходов). По последним данным ОЭСР в Германии доля госрасходов сократилась до 45 %, а в Великобритании выросла до 46 %. Сегодня мы видим, как Германия делает первые шаги к восстановлению экономической активности – пока не оздоровление, но отход от нескольких лет рецессии. Великобритания пока не стоит на пороге стагнации, но путь, который она избрала, довольно сомнителен.
Государство может и должно быть эффективным покупателем. Во-первых, при его масштабах закупок оно может добиваться максимально выгодных условий. Во-вторых, для поставщиков государство представляет нулевой кредитный риск. В-третьих, для финансирования закупок оно может привлекать средства дешевле, чем организации частного сектора. Поэтому та ужасающая несостоятельность в закупках, которую мы наблюдаем сегодня в государственном секторе, – это вопрос исполнения, а не фундаментальных противоречий и трудностей (как в случае управления занятостью).
Печально, но несостоятельность в закупках мы видим везде и повсюду. Раз за разом оказывается, что есть масса потенциальных возможностей для улучшения этого аспекта экономической деятельности госсектора.
• Военные заказы являются излюбленной темой шуток и анекдотов со времен Наполеона. Рассказы о болтах по $1000 за штуку не редкость, а обман Пентагона всегда был популярной игрой. Недавно производитель мелких комплектующих C&D Distributors поставил в Ирак три крепежных винта стоимостью $1,31 каждый, предъявил военному ведомству счет на $455 000 за доставку – и ему заплатили!
• Местным властям рекомендуется более широко использовать аутсорсинг, например, в сфере кейтеринга. Однако их персоналу зачастую не хватает навыков проведения закупок, в том числе обычной коммерческой сноровки, чтобы извлекать максимум пользы из конкуренции. Вспомните о 25-летних контрактах на поставку школьных обедов, о которых я говорил в главе 5.
• Крупные инвестиционные проекты в сфере строительства и инфраструктуры – о господи! Одно только объявление о запуске очередного такого проекта способно вызвать массовую депрессию. Строительство нового здания Шотландского парламента в Эдинбурге обошлось государству в 400 млн ($800 млн), что было в 10 раз выше запланированных 40 лн ($80 млн). Затраты на строительство автострады Big Dig в Бостоне превысили первоначальную смету на $11 млрд. Строительство Олимпийского стадиона в Монреале и Олимпийского парка в Сиднее также закончилось значительным перерасходом бюджета, и сегодня лондонцы имеют возможность наблюдать за эскалацией расходов на Олимпийские игры 2012 г.
• Консалтинговые проекты и ИТ-проекты в госсекторе – почти всегда непродуманны, неудачны и стоят кучу денег.
Структурные проблемы: здравоохранение и пенсионное обеспечение
Этими двумя крупными статьями государственных расходов управлять очень сложно, все равно что пытаться обратить реки вспять.
Государственные пенсии получили широкое распространение после Второй мировой войны, когда среднестатистический работающий мужчина уходил на пенсию в 65 лет и умирал два года спустя. Женщины жили дольше, но они составляли лишь небольшую долю имеющей право на пенсию рабочей силы.
В прошедшие с тех пор десятилетия продолжительность жизни постоянно увеличивалась, примерно на два года каждые 10 лет (и эта тенденция сохраняется). Поэтому прежние два года счастливой пенсии после 65 сегодня превратились в 10, 15, 20 и даже больше лет. Даже при неизменном годовом размере пенсии общие расходы государства на пенсионера выросли во много раз и будут еще расти, пока государство не «реформирует» пенсионную систему такими непопулярными мерами, как повышение пенсионного возраста, уменьшение пенсионных выплат или увеличение размеров пенсионных взносов в течение трудовой жизни.
Вот почему большинство государств прибегают к своего рода мошенничеству с отчетностью или сознательно занижают цифры, но суммы таковы, что следующее поколение молодых налогоплательщиков может взбунтоваться против растущего бремени налогов и отчислений. (Хорошо, если они подождут с бунтом, пока я не получу всего, что мне причитается.)
Здравоохранение – еще один ненасытный монстр. Доля расходов на здравоохранение в ВВП движется по бесконечной восходящей спирали, и даже в США (где расходы на медицинское обслуживание оплачиваются не из государственного кармана) выросла с 7 % в 1970 г. до более чем 16 % сегодня, а к 2020 г. должна достичь 20 % и больше. Расходы на уровне 20 % ВВП – это один из каждых пяти заработанных долларов! В других странах уровень ниже, но тенденция аналогична.
Это результат постоянно растущего спроса на инновационные и очень дорогие методы лечения – лекарства, хирургические вмешательства, генетическую диагностику, долгосрочную медицинскую помощь. Увеличение продолжительности жизни, хотя и оказало определенное влияние на здравоохранение, не было главной причиной роста расходов: в среднем большая часть расходов на медицинское обслуживание приходится на последний год жизни человека – неважно, в каком возрасте он наступает, в 65 или 85 лет.
Когда государство берет на себя роль основного поставщика медицинских услуг с намерением обеспечить всеобщий доступ к качественному базовому медицинскому обслуживанию независимо от материального положения – как в большинстве стран Западной Европы и Канаде, – оно неизбежно сталкивается с бесконечной и неразрешимой проблемой роста затрат.
Другие внутренние проблемы управления затратами в госсекторе
Госсектору не хватает тех механизмов, которые стимулируют эффективность и инновации в частном секторе: императива получения прибыли и конкуренции. Предлагает ли компания конкурентоспособные продукты или услуги по конкурентоспособным ценам, с конкурентоспособными затратами? Если нет, это быстро отражается на ее финансовых результатах, а клиенты уходят к более эффективным и экономным конкурентам. В госсекторе нет такого простого индикатора успеха, как прибыль, а его клиентам, как правило, некуда больше идти. Поэтому госсектор должен целенаправленно стимулировать рост производительности и эффективности косвенными методами, например через постановку целей по объемам и качеству или создание внутренней конкуренции, такой как лиги больниц или школ. Такие псевдорынки лучше, чем ничего, однако из-за проблем, связанных с их философией и функционированием, они далеко не так эффективны, как настоящие.
Или взять механизмы обратной связи. Клиенты частного сектора могут «голосовать ногами», быстро меняя не удовлетворяющих их поставщиков. Компании непрерывно следят за своей прибыльностью и отчитываются перед акционерами каждый квартал. Ухудшение результатов деятельности обычно влечет за собой мгновенную серьезную реакцию. Организационные барьеры, скажем между генеральным директором крупной розничной сети и директором магазина, невысоки. Обратная связь действует быстро и прямо, основана на фактах и очень наглядна.
МЕСЬЕ ТЭТЧЕР?Станет ли Николя Саркози, новый президент Франции с 2007 г., французским аналогом Маргарет Тэтчер? Половина населения Франции надеется, что да, другая половина бросает дротики в его фото и готовится к манифестациям и забастовкам. Уже через пару дней после спокойного старта в сентябре 2007 г. Саркози начал атаку на раздутый французский госсектор: реформы «трудового социального обеспечения» в американском стиле, отмена пенсионных льгот, сокращение численности госслужащих, внедрение системы оплаты по результатам. Профсоюзы назвали программу Саркози «объявлением войны».
В зависимости от ваших взглядов реформирование французского госсектора может быть самой увлекательной или самой отвратительной работой на свете. Как сказал президент банка BNP-Paribas, «на протяжении последних 25 лет всякий раз, когда возникала какая-либо проблема, наша страна отвечала на нее увеличением государственных расходов». Один лишь пример: за последние 20 лет число занятых в сельском хозяйстве во Франции сократилось наполовину, а число служащих в Министерстве сельского хозяйства Франции выросло!
В госсекторе требуется гораздо больше времени, чтобы узнать, что происходит, и внести или потребовать внести изменения. Клиенты могут голосовать лишь раз в четыре года, причем проголосовать за какую-то отдельно взятую область, например за качество управления системой образования, нельзя – вы должны сразу выразить свою точку зрения и на войну в Ираке, и на глобальное изменение климата, и на аборты, и на многое другое. Отчетности о результатах деятельности либо вообще не существует, либо она сильно запаздывает, противоречива, политически ангажирована. Политики предпочитают работать с очень длительными временными горизонтами – пяти– и даже десятилетними программами, реализацию и результат которых очень сложно отследить сквозь туман времени. Решение фундаментальных проблем эффективности откладывается в долгий ящик – как правило, до наступления настоящего кризиса. И наконец, существуют ужасающие барьеры между уровнями, где принимаются решения и выделяется финансирование, и уровнями, где эти решения воплощаются в жизнь, между политиками и их советниками и главами местных органов власти.
Тони Блэр, много говоривший о реформе за десятилетие пребывания на посту премьер-министра, но добившийся (по собственной оценке) очень немногого, в интервью журналу The Economist сформулировал на основе своего опыта четыре ключевых аспекта повышения эффективности госсектора.
• Чтобы низы постоянно подталкивали верхи к улучшению, необходимо дать потребителям услуг либо выбор, либо (если речь идет о политике) «голос».
• Обязательно наличие стимула в виде конкуренции: потребители услуг должны иметь возможность выбирать между конкурирующими поставщиками.
• Госсектор должен постоянно искать новые возможности и формы работы вроде института семейных врачей, осуществляющих диагностику и небольшие хирургические операции, которые раньше проводились в больницах.
• Опасно навязывать слишком много целей сверху, но некоторые элементы централизованного управления результативностью необходимы, в том числе введение минимальных стандартов и внедрение системы оценки эффективности. Прямые вмешательства необходимы в крайних случаях, например дя решения проблемы несостоятельных школ.
Применение инструментария менеджера по управлению затратами в государственном секторе
Большинство принципов и правил из инструментария менеджера по управлению затратами могут с успехом применяться в госсекторе.
КТО ДОЛЖЕН ЗАДАВАТЬ ТОН• Требовательность.
• Индивидуальная ответственность.
• Упорство.
• Культура непрерывного совершенствования.
• Короткие временные рамки.
• Обратная связь.
• Стратегический скептицизм.
• Команда руководителей – финансы, персонал.
• Примеры для подражания.
Это полезный контрольный лист для нацеленного на реформы менеджера по управлению затратами. В наши дни госсектор демонстрирует прямо противоположные качества. Вот что мы видим сегодня:
• отсутствие требовательности – текущая ситуация и изменение затрат с течением времени воспринимается как данность, существующие принципы и методы работы никогда не ставятся под вопрос;
• отсутствие четкой индивидуальной ответственности – руководство госсектором представляет собой конгломерат избранных министров, руководителей аппарата и линейных менеджеров с частыми перетасовками, реорганизациями и множеством подчиненных;
• отсутствие упорства и культуры непрерывного совершенствования – это действительно основная проблема. Как правило, затратами начинают управлять только при наступлении чрезвычайных ситуаций (вспомните Нью-Йорк в 1970-е гг. или Великобританию в начале 1980-х). Но при первых же улучшениях все очень быстро возвращается на круги своя;
• отсутствие коротких временных рамок – почти все программы снижения затрат обещают «10 %-ное сокращение за пять лет» в надежде, что обещания осуществятся сами собой за счет естественных тенденций к сокращению или просто забудутся;
• отсутствие эффективной обратной связи – особенно такой, которая позволила бы широкой общественности видеть, что реально делается для достижения поставленных целей;
• любовь к масштабным стратегическим проектам – эпохальные решения, которые объявляются с помпой и затем сходят на нет из-за плохого исполнения;
• плохие примеры для подражания – члены британского парламента всячески противятся раскрытию личных расходов, в то время как в США политики обязаны предоставлять такие сведения в течение многих лет согласно закону о свободе информации.
МЕТОДЫ И ТАКТИКА• Понимание динамики затрат.
• Управленческий учет.
• Максимум отдачи.
• Сегментирование.
• Понимание естественных тенденций изменения затрат.
• Концентрация на денежных, а не на учетных затратах.
• Обмен передовым опытом.
• Конкурентный анализ.
Как налогоплательщикам-акционерам нам нужна гораздо лучшая система отчетности о деятельности поставщиков услуг в государственном секторе. Пытаться понять те цифры, что дают нам сегодня, – все равно что пробираться сквозь джунгли. Это совершенно не похоже на доступные и относительно ясные учет и отчетность частного сектора (ладно-ладно, Enron не в счет). Большая часть цифр выходит из недр самих департаментов, чья деятельность оценивается. Методы определения «инфляции», «безработицы», «экономического цикла» постоянно пересматриваются. Нам нужны более осмысленные и точные показатели эффективности, которые должны подготавливаться и публиковаться независимым органом статистики и аудита.
Государству следовало бы перенять у частного сектора и принципы бухучета. Общественность негодует по поводу трюков с забалансовым финансированием и пенсионного дефицита в публичных компаниях. В не меньшей мере она должна негодовать и по поводу забалансовых операций и непризнания в учете гигантских обязательств по пенсионному обеспечению и пенсионному медицинскому страхованию со стороны государства – ни одной частной компании не сошло бы с рук подобное искажение реальности.
Более широкое применение конкурентного анализа может дать хорошие результаты. Поскольку государственные органы являются местными монополистами, «конкуренты» в данном случае – это другие страны. Например, разброс в количестве служащих центробанка на тысячу жителей в разных странах поражает: 4 – в Великобритании, 8 – в США, 18 в Еврозоне и 57 – в России. Исходя из этого, можно сократить численность персонала центробанка в России на 90 % и в Еврозоне на 75 %. В еврозоне некоторые страны перещеголяли даже эти показатели: в Банке Франции работает 14 000 человек, в Банке Англии всего 2000, хотя последний определяет денежную политику для всего Европейского центрального банка!
ПЕРСОНАЛ• Наем.
• Заработная плата.
• Технологии и производительность.
• Увольнение.
• Минимизация штата.
Это самая сложная область в управлении затратами госсектора, в два раза сложнее, чем в частном, а назвать ее простой нельзя и там.
Критическим пунктом, обещающим максимум практической отдачи, является последний: минимизация штата. Государство никогда не будет очень эффективным менеджером по управлению затратами на людей. Поэтому лучшее решение – перевести как можно больше штатного персонала в частный сектор. Многочисленные поставщики услуг будут конкурировать за государственные контракты, привнося все преимущества конкуренции и императива прибыли и устраняя моральную проблему «клиент-работник-избиратель». Доля расходов госсектора в ВВП при этом вряд ли изменится, но его доля в общей занятости существенно сократится, что обещает весомые выгоды.
В период широкомасштабной приватизации, предпринятой правительством Тэтчер в 1980-е гг., я был молодым специалистом и не понимал ее логики. Поэтому я соглашался с приватизацией компаний в конкурентных секторах, таких как British Airways или British Telecom, но не мог понять, зачем приватизировать монополии, такие как системы водоснабжения или British Rail. Теперь мне понятна эта логика: даже естественная монополия работает лучше в частном секторе, со штатным персоналом в частном секторе. Чтобы компании не злоупотребляли своим монопольным положением, существует государственное регулирование. (Тот финансовый и операционный хаос, в котором British Rail пребывает сегодня, скорее свидетельствует о некомпетентности регулирующих органов, чем говорит против приватизации.) Гораздо хуже, когда на правах монополистов рабочая сила госсектора извлекает сверхприбыли за счет своих клиентов и налогоплательщиков. Недаром здешние профсоюзы с неприкрытой враждебностью встречают даже самые скромные шаги в направлении аутсорсинга.
ПОСТАВЩИКИ• Использование распределения сил в своих интересах.
• Меньше поставщиков, но хороших.
• Выстраивайте грамотные отношения.
• Избегайте зависимости.
• Управляйте стоимостью владения.
• Контролируйте затраты на обслуживание.
• Сократите накладные расходы, не связанные с рабочей силой.
Госсектор должен научиться управлять закупками и проектами на порядок лучше, чем делает это сейчас. Это не бог весть какая наука, не затрагивает политически чувствительных мест, не предполагает конфронтации с профсоюзами. Все, что для этого нужно, – обеспечить на местах наличие хороших коммерческих навыков, внедрить правильные, четкие принципы и установить эффективный контроль.
Как дополнение к требованию минимизации штата это имеет критическое значение. Что толку сокращать затраты на персонал, если все потенциальные выгоды съедаются плохими контрактами на аутсорсинг? И это особенно важно, если правительства хотят и дальше экспериментировать со сложными государственно-частными структурами, такими как партнерства по программе Private Finance Initiatives. (В рамках программы PFI британское правительство привлекает компании частного сектора к строительству государственных объектов, таких как школы, больницы или дорги, с дальнейшей эксплуатацией и организацией деятельности этих объектов в течение десятилетий. Официальный аргумент – более высокая эффективность частного сектора. Скрытая причина – возможность не отражать значительные расходы на инфраструктуру в балансе госсектора.) Плохо составленные контракты PFI тяжелым бременем ложатся на плечи государства: долгосрочная зависимость, высокие цены, низкое качество.
В этой области есть очень хорошие примеры для подражания, которые показывают нам, чего можно добиться при эффективном управлении закупками и проектами, даже самыми сложными и значимыми с политической точки зрения. Пожалуй, наиболее впечатляющая история связана с метрополитеном в Дели. Перечень прошлых «достижений» Индии в области строительства объектов общественной инфраструктуры повергает в ужас. За 22 года с начала строительства метрополитена в Калькутте было проложено всего 17 км линий, бюджет 14 раз пересматривался в сторону повышения, затраты росли почти бесконтрольно, а деньги исчезали в кроличьих норах. Все ожидали худшего и в Дели, однако этот проект стал ярким маяком надежды: 65 км линий метрополитена менее чем за 10 лет, на три года раньше срока, полностью в рамках бюджета, четко и грамотно, без всяких скандалов. Директор проекта Элаттувалапил Сридаран получил в Индии почти божественный статус и был назван «человеком года» в 2007 г. Будь это возможно, индийцы, наверное, клонировали бы господина Сридарана и отдали бы под его начало все проекты по строительству автострад, аэропортов и всего остального в их стране – да что там, всю страну!
ПОДКЛЮЧЕННЫЙ И ГЛОБАЛЬНЫЙ• Интернет – затраты на взаимодействие.
• Глобализация – китайская карта.
• Глобализация – индийская карта.
Центральные и местные власти с энтузиазмом восприняли появление Интернета. Была разработана и реализована на практике концепция электронного правительства: информационное обеспечение, самопомощь, опросы, базы данных, подача заявлений и регистрация, онлайновые услуги. В этой области уже достигнуты значительные успехи, радикально изменившие качество обслуживания потребителей государственных услуг.
Возьмем, например, Вашингтон, округ Колумбия. Традиционно место нахождения Белого дома и Мемориала Линкольна было синонимом коррупционного и неэффективного правительства (и нюхающих кокаин мэров). Но в последнее время его портал dc.gov превратился в образец электронного правительства, позволяющего гражданам осуществлять в онлайновом режиме фактически все виды взаимодействий: получать информацию, заполнять формы, получать разрешения, записываться на прием, видеть реализацию планов.
E-правительство (или i-правительство, или m-правительство, как в Индии, где большинство граждан предпочитают взаимодействия по мобильному телефону) уже внесло существенный вклад в повышение качества обслуживания. Но пока госсектор идет по самому простому пути. Государство улучшило сервис, но добавило (хотя и небольшую) статью затрат на e-правительство к существующей затратной базе и пока не продвинулось ни на йоту в использовании возможностей радикального сокращения затрат, предлагаемых Интернетом.
Как и в случае онлайнового банковского обслуживания и розничной торговли, Интернет может снизить затраты на взаимодействие практически до нуля. Совет округа Теймсайд в Великобритании подсчитал, что стоимость взаимодействия с клиентом/налогоплательщиком составляет 15 при личном контакте, 1,40 через колл-центр и 0,25 через Интернет. Такого рода анализ поставщики финансовых услуг проводили еще десятилетие назад. Что дальше – очевидно: в скором времени правительство сможет избавиться от миллионов служащих, занимающихся приемом посетителей и плодящих горы бумажных документов. Но этот болезненный шаг еще предстоит сделать.
Самые многообещающие возможности кроются в объединении e-правительства с бэк-офисом. Это станет одной из главных платформ для революционного роста производительности в секторе государственных услуг, что, впрочем, вряд ли придется по вкусу здешним профсоюзам.
Разыграть карту глобализации в госсекторе также очень непросто. Типичная реакция – почему «наше» правительство должно переводить за границу «наши» рабочие места? Некоторые штаты США поэкспериментировали с офшорингом и быстро отказались от него. Трудно представить себе перевод налоговых служб в Ченнай, Индия, хотя многие банки, такие как HSBC и Citi, именно так поступили со своими бэк-офисами.
Но есть одна индийская карта, которая, как ни удивительно, может быть разыграна гораздо раньше остальных: офшоринг медицинских услуг. В настоящее время наблюдается резкий рост популярности медицинского туризма, в частности, связанного с дорогостоящими операциями, в Индию и другие страны. В спектр услуг могут быть включены долгосрочная медицинская помощь, восстановительное лечение, лечение хронических заболеваний и, возможно, уход за престарелыми. Когда я стану старым и немощным, то предпочту нежиться под теплым солнцем на белоснежных пляжах Керала, а не доживать последние дни в промозглом, оштукатуренном доме престарелых в Истборне. А со своими детьми и внуками я буду общаться каждый день при помощи веб-камеры и Интернета – почти бесплатно.
ТВОРЧЕСКИЙ ПОДХОД• Время – деньги.
• Сложность стоит дорого.
• Качество снижает затраты.
• Пусть потребители работают за вас.
• Превратите расходы в доходы.
Гм-м-м… «Превратить расходы в доходы»? Платные парковки, камеры слежения за дорожным движением, $500 за идентификационную карточку…
«Пусть потребители работают за вас»? Стоять шесть часов в очереди под проливным дождем у здания индийского посольства, чтобы получить бизнес-визу…
Пожалуй, мы бы предпочли, чтобы госсектор был менее творческим в таких вопросах.
Возможности госсектора
Практическое правило частного сектора, согласно которому почти всегда есть возможность сократить затраты на 15 %, действует и в госсекторе. В Великобритании 15 % – это 75 млрд ($150 млрд), или 6 % ВВП. Если бы госсектор был приобретен каким-нибудь фондом прямых инвестиций, он нашел бы эти 15 %. Как налогоплательщики-акционеры мы должны требовать того же.
Несмотря на все сложности, описанные в этой главе, многие развитые страны успешно сокращают государственные расходы. Германия запустила программу постоянного реформирования и заметно снижает долю госрасходов в ВВП. Возможно, Франция встанет на тот же путь под руководством Николя Саркози.
Европейский центральный банк провел экономическое исследование, чтобы оценить воздействие реформ в области государственных расходов на общий экономический рост и благосостояние общества. Вот его выводы.
• Реформирование системы госрасходов в большинстве случаев сопровождалось ускорением экономического роста и ростом занятости, особенно в странах, предпринявших наиболее амбициозные программы… вызвало улучшение показателей качества институциональной среды… и не оказывало негативного эффекта на индикаторы развития человеческого потенциала (включая неравенство доходов).
• Наиболее ранние и настойчивые реформаторы добились лучших результатов.
• Опасения относительно того, что сокращение госрасходов окажет серьезное негативное влияние на систему государственного образования или государственные инвестиции, не подтверждаются.
• Имеющиеся данные указывают на то, что страны с более низкой долей госрасходов в ВВП гораздо лучше справляются с перераспределением доходов, оказывая государственную поддержку тем, кто стоит на нижних ступенях лестницы доходов.
• Правительства могут быть гораздо более экономными, но не менее эффективными в выполнении своих базовых функций, если фокусируются на создании администрации, обеспечивающей защиту права собственности и верховенства закона, и на предоставлении ключевых общественных благ (в том числе инфраструктуры и базового школьного образования), а также базовых элементов социальной защиты.
Особенно впечатлящих успехов на пути оздоровления экономики добились англосаксонские реформаторы. Новая Зеландия сумела выйти из состояния экономического спада, в котором находилась несколько десятилетий, сократив государственные расходы примерно на 15 % по отношению к ВВП за 20 лет. Ирландия, снизившая госрасходы на столько же, превратилась из беднейшей европейской страны в страну с одним из самых высоких уровней доходов на душу населения. Канада после сокращения госрасходов с 53 до 42 % ВВП недавно обогнала своего энергичного южного соседа.
Сокращение государственных расходов на фоне повышения их эффективности дает толчок долгосрочному росту всей экономики. Если это делается правильно, не возникает необходимости в болезненных компромиссах между социальной поддержкой и институциональными инвестициями – все происходит с точностью до наоборот: ресурсов становится больше, а социальная сфера лучше.
Заключение
Менеджер по управлению затратами как герой
В этой книге представлен структурированный, практический подход к проблеме управления затратами. Это насущная и животрепещущая тема для большинства компаний, но, к сожалению, обделенная вниманием в современной литературе по менеджменту.
Я постарался сделать книгу полезной и актуальной для руководителей всех уровней и всех функциональных областей. Как говорилось вначале, управление затратами – задача не только для генерального директора или высшего руководства. Приучая себя к строгой дисциплине в затратах, менеджеры среднего и низшего звена приобретают полезные навыки на будущее, которые принесут им признание и помогут продвижению по служебной лестнице. Руководство предпочитает людей, которые не боятся самостоятельно принимать трудные решения и брать ответственность за них. Наконец, обязанность по управлению затратами лежит не только на финансовой службе и производственном отделе. Сегодня службы по работе с персоналом должны активно участвовать в управлении самой сложной статьей затрат – затрат на персонал.
Управление затратами имеет стратегическое значение. Речь идет не о дилемме: либо рост, либо сокращение затрат. Грамотное управление затратами обеспечивает надежный плацдарм для стратегического мышления. Оно дает вам время, чтобы совершить и исправить ошибки и сформировать поток доходов, резервы для ценовой войны с конкурентами и средства для победы в инвестиционной войне. Это стратегия не только на периоды спадов, а навсегда. Стратегии управления затратами и стратегии роста тесно связаны между собой и не могут существовать друг без друга.
Я хочу еще раз подчеркнуть, что управление затратами может быть хорошим и плохим. Например, аморально сокращать затраты, если это приводит к увеличению риска для потребителей, персонала или общества в целом. Неразумное снижение затрат не только неэтично, но и лишено экономического смысла: потенциальный ущерб от катастрофы намного превысит любую краткосрочную экономию. Недальновидно и глупо не придавать значения прочным отношениям и доверию – заботливое отношение к потребителям и собственному персоналу не идет вразрез с эффективным управлением затратами.
Наконец, грамотное управление затратами требует умения отличать действительно важные инвестиции, создающие плацдарм для будущего роста, от ненужных и необоснованных трат. Почти в любом бизнесе не так уж сложно наскоком урезать расходы на маркетинг, развитие новых направлений, убыточные на ранних этапах инвестиционные проекты. Но великим компаниям нужна высокая прибыльность сегодня и плацдармы для роста завтра.
Вот краткий перечень тем, рассмотренных в этой книге.
• Кто должен задавать тон: мы говорили о том, что команда топ-менеджеров – генеральный директор, операционный директор, главы подразделений, финансовый директор и директор по персоналу – должна показывать пример правильного отношения к затратам и задавать тон для всей организации.
• Методы и тактика: я представил идеи, подходы, советы и приемы, которые, на мой взгляд, повышают эффективность программ сокращения затрат и текущего управления затратами.
• Персонал: мы исследовали самую сложную и важную категорию затрат – оплату труда штатного персонала.
• Поставщики: здесь мы рассмотрели все прочие категории затрат, от закупки сырья до аутсорсинговых услуг.
• Сокращение затрат на практике: я представил подробный отчет о четырехмесячном проекте по сокращению затрат, который я проводил для одной европейской сервисной компании, приобретенной фондом прямых инвестиций.
• Подключенный и глобальный: нами были рассмотрены два актуальнейших сегодня аспекта, несущие огромный потенциал снижения затрат: Интернет и глобализация.
• Творческий подход: здесь я перевернул с ног на голову некоторые традиционные представления о затратах, раскрыл неочевидные причины появления затрат и способы от них избавиться.
• Управление затратами как стратегия: вы узнали, как правильное управление затратами может поддерживать стратегию бизнеса, в том числе стратегии поглощения, ценообразования и роста.
• Затраты в государственном секторе: опираясь на аналитическую основу предыдущих глав, я рассмотрел особенности управления расходами и их сокращения в госсекторе.
Не стоит считать управление затратами скучной, темной стороной бизнеса. Менеджер по управлению затратами может быть героем, несущим свет.
Недавно мне на глаза попался один американский комикс про птичье издательство. Босс-филин созывает сотрудников, чтобы объявить им о своем решении привлечь консультанта по сокращению затрат. «Вы можете войти, Конан», – приглашает он, и на последней картинке появляется Конан-варвар с топором на плече.
Карикатуристы представляют Конана как плохого парня, разрушителя. Но на самом деле Конан – герой. В комиксах Марвела, созданных в 1960-е гг., он ведрами пьет вино, лапает девиц, ломает кости направо и налево, но в глубине души он хороший парень, противостоящий силам зла, черной магии, каннибализму и культу рептилий.
Особенно силен был Конан в некоторых ключевых аспектах управления затратами, а именно:
• упорство – он продолжал рубить и продираться вперед, несмотря на все трудности;
• минимизация штата – Конан путешествовал в одиночку, даже Рыжая Соня не смогла получить у него работу на полный день;
• в континууме борьба-управление он был бы более эффективен в краткосрочных программах сокращения затрат, чем в рациональном долгосрочном управлении ими;
• ну а разбивать проблемы на части было его профессией!
Он хорошо понимал, как важно быть дешевле и лучше. В своем рыночном сегменте наемников-варваров он выделялся так же, как сегодня выделяется на своем рынке Dell. Его затраты были минимальными – костер, бутыль медовухи и служанка. Но никто не мог сравниться с ним в способности прорубать себе путь сквозь вражеские орды и скопища гигантских змей. Можно ли желать лучшего кандидата на роль менеджера по управлению затратами?
Благодарности
Я хочу поблагодарить:
Ника, Салли и Викторию из издательства Nicolas Brealey Publishing, оказавших мне фантастическую помощь и поддержку;
Ричарда Коха, за его энтузиазм и рекомендации;
Криса Аутрэма и Марка Дженневэя из OC&C Strategy Consultants, за идеи и споры, особенно на тему управления поставщиками;
моих многочисленных клиентов, сотрудничество с которыми дало мне богатый опыт, а также фактический материал для этой книги, и особенно моих последних клиентов (без какой-либо связи с идеями и ошибками, которые могут встретиться в этой книге и ответственность за которые всецело лежит на мне) Дэвида Джоунза из Amadeus, Джеффа Купера из Travis Perkins и Прадипа Сингха из Aditi Technologies.
Читать бесплатно другие книги:
