Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления Прадхана Санджай

Глобальные стандарты борьбы с отмыванием денег установлены Международной группой по борьбе с финансовыми злоупотреблениями (FATF), которая была создана в 1989 г. по инициативе лидеров семи развитых стран в качестве меры противодействия отмыванию денег от торговли наркотиками. В 1990 г. FATF выпустила 40 рекомендаций по борьбе с отмыванием денег, которые с тех пор неоднократно пересматривались и дополнялись. В октябре 2001 г. FATF приняла восемь специальных рекомендаций, нацеленных на борьбу с финансированием терроризма. Позднее была добавлена девятая рекомендация, поэтому в настоящее время эти стандарты обычно называют FATF 40+9. Стандарты нацелены на выдавливание преступников из бизнеса или из стран в юрисдикции с нестрогим законодательством, которые можно идентифицировать на дипломатическом уровне и заставить принять меры в сфере законодательства и бизнеса. Более 100 стран приняли FATF 40+9 и ввели или планируют ввести соответствующее законодательство. Стандарты FATF требуют от стран принятия минимального набора мер, касающихся уголовного судопроизводства и системы регулирования, финансовых институтов и международного сотрудничества. Помимо этого FATF развернула кампанию по оказанию давления на правительства, не желающие принимать стандарты, с тем чтобы изменить их позицию (пример 12.2).

Пример 12.2. Давление со стороны других стран

Одной из масштабных инициатив FATF по борьбе с международным отмыванием денег была глобальная кампания «назвать и пригвоздить к позорному столбу». Кампания по оказанию давления на страны и территории, не желающие сотрудничать (NCCTs), началась в 1998 г., когда многие страны еще не приняли адекватных мер по борьбе с отмыванием денег. Целью инициативы была попытка убедить все юрисдикции в необходимости принятия международных стандартов по предотвращению отмывания денег, выявлению случаев отмывания денег и наложению наказания. В феврале 2000 г. FATF опубликовала первый доклад по NCCTs, в котором перечислялись 25 критериев для идентификации правил и практики финансовой деятельности, сдерживающей сотрудничество в сфере борьбы с отмыванием денег. Эти критерии могли также использоваться для идентификации юрисдикций, не желающих сотрудничать. Помимо прочего доклад содержал набор возможных мер противодействия, которые члены FATF могли использовать для защиты своей экономики от проникновения доходов от преступной деятельности. Из 43 рассмотренных юрисдикций в совокупности 23 страны и территории были классифицированы как NCCTs (15 в 2000 г. и восемь в 2001 г.). NCCTs, попавшие в список, сразу же стали совершенствовать свои системы борьбы с отмыванием денег и с тех пор добились значительного прогресса. К октябрю 2006 г. количество NCCTs сократилось до нуля.

Кампания по оказанию давления на NCCTs стала началом широкой глобальной программы, которая была подкреплена проводимыми Всемирным банком и МВФ оценками финансового сектора с точки зрения борьбы с отмыванием денег и финансированием терроризма. Также проводились обзоры ситуации с коррупцией под эгидой Группы государств против коррупции (GRECO) с участием секретариата Совета Европы и под эгидой ОЭСР в рамках мониторинга соблюдения Конвенции ОЭСР о противодействии подкупу иностранных государственных служащих при осуществлении международных хозяйственных операций 1997 г.[8] Соблюдение стандартов FATF в настоящее время обязательно рассматривается в докладах Всемирного банка по Программе оценки финансового сектора, а также в докладах по соблюдению стандартов и кодексов[9].

Конвенция ООН 1988 г. о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ установила принцип, в соответствии с которым распоряжение конфискованными доходами и имуществом определяется законодательством и практикой той юрисдикции, где осуществляется конфискация: разделение активов приветствуется, но не является обязательным. Такой подход вполне уместен в случае торговли наркотиками, но при распространении режимов отмывания денег и конфискации на постоянно расширяющийся набор предикатных правонарушений, включая взяточничество и коррупцию, возникают сомнения в его адекватности новым международным потребностям.

Важный шаг был сделан в 2003 г. с принятием Конвенции ООН против коррупции. Эта конвенция требует от подписавших ее стран объявить преступлением по закону отмывание доходов от коррупции, включая подкуп национальных и иностранных чиновников, растрату и присвоение имущества. Конвенция, построенная на прецедентах в сферах торговли наркотиками и организованной преступности, также содержит положения о международном сотрудничестве в расследовании, судебном преследовании и возврате активов. Конвенция против коррупции предлагает новый, более современный подход к проблеме распоряжения конфискованными доходами от преступной деятельности. Государства, подписавшие конвенцию, должны рассмотреть возможность принятия мер, позволяющих конфисковывать имущество «без осуждения в уголовном порядке в случаях, когда правонарушителя нельзя привлечь к ответственности в результате кончины, бегства, отсутствия или иных причин». Конвенция приветствует, но не требует взаимную помощь государств в проведении расследований и гражданского или административного разбирательства вопросов, имеющих отношение к коррупции.

Стандарты FATF для национальных мер по борьбе с отмыванием денег

Национальные подходы к использованию мер противодействия отмыванию денег для борьбы с коррупцией на основе рекомендаций FATF опираются на два фундаментальных блока – предотвращение и правоприменение. Предотвращение предполагает повышение риска того, что финансовые институты либо откажутся иметь дело с коррупционерами и взяткодателями, либо будут контролировать их счета и сообщать о подозрительных операциях национальным и зарубежным следственным органам{247}. Правоприменительный блок объединяет в себе сбор информации (с прицелом на превентивное вмешательство), расследование (обычно для установления факта отмывания денег) и сбор доказательств (например, восстановление аудиторского следа). Некоторые юрисдикции относят к правонарушениям наличие нераскрытых счетов за рубежом. Именно такое обвинение среди прочих выдвинуло правительство Чили против бывшего президента Аугусто Пиночета, у которого были секретные счета в банке Riggs Bank, США (пример 12.3).

Пример 12.3. Дело Пиночета

Помимо обвинений в нарушениях прав человека, совершенных во время правления Чили, Аугусто Пиночету было предъявлено обвинение в коррупции. Служба внутренних доходов Чили подала 1 октября 2004 г. против Пиночета иск с обвинением в мошенничестве и уклонении от налогообложения с использованием секретных счетов в США, которые были открыты под вымышленными именами в период с 1996 по 2002 г. В ноябре 2005 г. Пиночет был предан суду по обвинению в уклонении от налогообложения и помещен под домашний арест. Предполагалось, что он сокрыл на секретных счетах $27 млн, эта сумма впоследствии была уменьшена до $11 млн. Пиночет умер в декабре 2006 г., до того, как по делу было вынесено окончательное решение.

«Партнером» Пиночета по инкриминируемому преступлению был вашингтонский банк. Riggs Bank, зная о своей роли, участвовал в отмывании денег для Пиночета. Он создавал офшорные подставные компании, действующие от своего лица, и таким образом скрывал связь Пиночета со счетами, укрывал его счета от регулирующих органов, принимал миллионы долларов на депозиты без выполнения процедуры «знай своего клиента», т. е. без идентификации и проверки личности бенефициарного собственника и источника средств.

Riggs Bank, в частности, принимал коррупционные доходы Пиночета и выполнял следующие действия: после ареста Пиночета в 1998 г. в Лондоне с целью возможной экстрадиции в Испанию Riggs перевел $1,6 млн с лондонских счетов Пиночета в США, игнорируя постановление испанского суда о замораживании его активов. Riggs Bank скрывал существование счетов Пиночета от инспекторов Управления валютного контролера США в течение двух лет, игнорировал запросы управления на предоставление информации и закрыл счета только после проведения управлением полной проверки в 2002 г.

В январе 2005 г. Riggs Bank признал себя виновным в непредставлении отчета о подозрительной деятельности правоохранительным органам и выплатил штраф в размере $16 млн. В феврале 2005 г. для урегулирования предъявленного властями Испании гражданского и уголовного обвинения в неисполнении судебного постановления 1998 г. о замораживании активов Пиночета Riggs Bank и его владельцы Джозеф и Роберт Оллбриттоны выплатили около $1 млн в погашение судебных издержек и внесли $8 млн в фонд помощи жертвам пиночетовского режима. В конечном итоге несоблюдение мер по борьбе с отмыванием денег привело к продаже банка Riggs.

Источник: U. S. Senate Minority Staff of the Permanent Subcommittee on Investigations (2004); U. S. Senate Permanent Subcommittee on Investigations (2005). См. также In the Matter of Riggs Bank, N. A. (No. 2004–01, FinCen, May 13, 2004), Assessment of Civil Money Penalty http://www.fincen.gov/riggsassessment3.pdf.

Страны, принявшие стандарты FATF 40+9, взяли обязательство ввести минимальный набор мер, направленных на ограничение отмывания денег и противодействие финансированию терроризма. В числе этих мер – признание преступлением по закону отмывания денег и финансирования терроризма. Если первоначально внимание FATF было концентрировано на доходах от продажи наркотиков, то сейчас определение отмывания денег распространено не менее чем на 20 категорий правонарушений, которые должны включаться в состав предикатных правонарушений, связанных с отмыванием денег. К ним относятся торговля людьми, торговля оружием, вымогательство, финансирование терроризма, коррупция и взяточничество{248}. FATF также требует от стран принятия законодательства, позволяющего властям идентифицировать, прослеживать, замораживать или арестовывать и конфисковывать доходы от незаконной деятельности; создания регулирующих и надзирающих органов, имеющих возможности и право вводить и контролировать меры по борьбе с отмыванием денег; а также разработки механизмов, обеспечивающих сотрудничество стран друг с другом по всем аспектам реализации мер по борьбе с отмыванием денег, включая официальный и неофициальный обмен информацией, сохранение и конфискацию активов, экстрадицию.

Минимальные стандарты FATF в значительной мере ориентированы на частный сектор, особенно на финансовые институты, как на первую линию защиты от отмывания денег. Для выполнения стандартов FATF страны должны возложить на свои финансовые институты и некоторые виды нефинансового бизнеса и профессий ответственность за проведение процедуры «дью дилидженс», соблюдение правил и норм, а также за ведение учета. От финансовых институтов требуется знание своих клиентов и отказ от анонимных счетов. Прежде чем вступать в отношения с клиентом, «привратники» финансового сектора должны установить его личность и личность всех участвующих агентов. Особое внимание следует уделять политическим деятелям, которые определяются как «лица, пользующиеся в силу нынешней или прошлой должности общественным доверием, например правительственные чиновники, руководители государственных компаний, политики, политические функционеры, члены их семей и близкие родственники»{249}.

В соответствии со стандартами FATF финансовым институтам запрещается вести дела с банками-оболочками, они не должны иметь взаимоотношений с иностранными финансовыми институтами, открывающими счета для банков-оболочек{250}. Некоторые страны идут еще дальше. Закон США «Об объединении и усилении Америки путем создания соответствующих механизмов, необходимых для борьбы с терроризмом» (известный как USA PATRIOT Act), например, требует конфискации средств на межбанковских счетах в определенных обстоятельствах{251}. В одной из его статей говорится, что если средства размещены на счете в иностранном банке, имеющем межбанковский счет в американском финансовом институте, то эти средства считаются помещенными на межбанковский счет в США в целях ареста средств, и американскому правительству не нужно устанавливать прямую связь этих средств со средствами, размещенными в иностранном банке.

Стандарты FATF также требуют соблюдения процедур идентификации клиентов от определенных видов нефинансового бизнеса и профессий. Это требование распространяется на адвокатов, нотариусов, агентов по недвижимости и других независимых профессионалов в сферах юридических и бухгалтерских услуг, которые готовят для своих клиентов и исполняют такие операции, как купля и продажа недвижимости, управление денежными средствами, ценными бумагами и другими активами. Требование касается также казино и дилеров, работающих с драгоценными металлами и камнями, но только в тех случаях, когда операции клиента достигают определенного порога или превышают его. Знание клиентов, характера их бизнеса и характера бизнеса в своем секторе требуется от регулируемых компаний с тем, чтобы они могли идентифицировать необычную или подозрительную деятельность.

В соответствии с минимальными стандартами FATF страны должны требовать от финансовых институтов регистрации всех операций, информирования о всех подозрительных операциях без ведома клиентов, внедрения внутренних механизмов, позволяющих соблюдать требования регулирующих органов.

Финансовые институты обязаны делать все это за свой счет. Санкции за невыполнение обязанностей обычно имеют форму штрафа, налагаемого на организацию, и не предполагают заключения ее сотрудников под стражу (однако в случае преступного умысла может применяться и заключение под стражу).

Регулируемые организации в странах, соблюдающих рекомендации FATF, нередко должны в соответствии с национальным законодательством назначать ответственных за представление отчетов по борьбе с отмыванием денег. Эти должностные лица отвечают за соблюдение режима представления отчетов о подозрительной деятельности и сотрудничество с органом финансовой разведки страны. Ответственные должностные лица опираются в своей работе на менеджеров по взаимоотношениям с клиентами и персонал, непосредственно работающий с клиентами.

Частный сектор и подходы к регулированию, связанному с противодействием отмыванию денег

Как говорилось выше, стандарты FATF возлагают ответственность за борьбу с отмыванием денег на частный сектор. Другими мотивами, заставляющими частный сектор принимать все большее участие в борьбе с отмыванием денег, являются репутационный риск и череда скандалов в связи с хищением государственных активов, произошедших с начала 1990-х гг. (особенно после разоблачения генерала Абачи, см. пример 12.4). Внимательное изучение клиентов и действий, затрагивающих клиентов и организации, приводят к целому спектру последствий – от отказа обслуживания определенных лиц, мониторинга счетов частных клиентов и направления отчетов о подозрительной деятельности государственным органам до представления информации по запросам национальных и иностранных следователей и исполнения постановлений о замораживании активов.

Пример 12.4. Дело генерала Абачи

Генерал Сани Абача, бывший президент Нигерии, был поставлен организацией Transparency International в 2004 г. на четвертое место среди самых коррумпированных лидеров в мире. Он присвоил около $4 млрд из нигерийской казны в результате ряда имущественных преступлений, включая растрату, мошенничество, подлог и отмывание денег. Абача и его окружение размещали большую часть денег на счетах в Люксембурге, Швейцарии, Великобритании и США. После кончины Абачи в 1998 г. его жена была задержана в аэропорту Лагоса с 38 чемоданами, набитыми деньгами, а у сына обнаружили $100 млн наличными.

В 1999 г. по запросу нигерийских властей швейцарский суд в Женеве начал судебное разбирательство против окружения Абачи по подозрению в отмывании денег. Швейцарские судебные власти обвинили одного из сыновей Абачи и других приближенных к генералу лиц в отмывании денег, мошенничестве и участии в преступной организации. В соответствии с докладом Федеральной банковской комиссии Швейцарии средства, имеющие отношение к Абаче, были обнаружены в 19 швейцарских банках. В конце 1999 г. суммарные активы, вложенные и замороженные в швейцарских банках, составляли около $660 млн. В 2005 г. Федеральный верховный суд санкционировал передачу $505,5 млн правительству Нигерии, сделав Швейцарию первым государством, репатриировавшим похищенные средства в африканскую страну.

В дело были также вовлечены банки в Великобритании и США. В сентябре 1998 г., когда расследование нигерийским правительством коррупционного дела еще не было закончено, сыновья Абачи потребовали от Citibank перевести $39 млн со срочных депозитных счетов в Лондоне. Citibank предоставил им кредит в размере $39 млн с тем, чтобы они могли избежать уплаты штрафа за досрочное снятие денег и погасить кредит через две недели, когда должен быть истечь срок депозита.

По сообщению британского Управления по надзору за финансовыми услугами, расследование коснулось 23 банков в связи с возможным наличием счетов Абачи. В 15 из них были обнаружены значительные недостатки в системах контроля за отмыванием денег. Суммарный оборот по счетам Абачи с 1996 по 2000 г. только в Великобритании составил $1,3 млрд. После этого случая банки устранили недостатки систем контроля.

Источники: Swiss Federal Department of Justice and Police (2000); U. S. Senate Permanent Subcommittee on Investigations (1999); World Bank (2006).

Предоставляемые частным сектором услуги, например базы данных, теперь помогают идентифицировать и контролировать политических деятелей и связанные с ними стороны (как физические, так и юридические лица){252}. Такие базы данных формируются главным образом на основе открытых источников информации, однако их использование для выстраивания схем взаимосвязей дает намного больше, чем простое выискивание отрицательных отзывов.

В 2000 г. 11 глобальных банков{253} предложили в качестве дополнения к рекомендациям FATF набор принципов, которые разрешали многие ведомственные проблемы, сокращали затраты на соблюдение требований регулирующих органов и снижали репутационный риск, а также позволяли избегать ущерба, наносимого репутации обвинениями в отмывании денег. Эти так называемые Вольфсбергские принципы устанавливают общие стандарты для банков-участников, занимающихся обслуживанием состоятельных клиентов{254}. Принципы содержат общие процедуры «дью дилидженс» для открытия и контроля счетов, особенно тех, что принадлежат политическим деятелям, которые могут в некоторых случаях сочетать коррупцию с отмыванием денег от оборота наркотиков и даже финансированием терроризма. Международные банки разработали сложную модель управления рисками, которая предполагает слежение за текущими операциями и идентификацию клиентов. Вместе с тем одни банки добровольно совершенствуют стандарты, а другие, особенно в развивающихся странах, обладают ограниченными ресурсами и возможностями в этой области.

Банки необходимо также защищать от внутренних угроз со стороны влиятельных сил. В целом страны лучше справляются с расследованием коррупционной деятельности бывших лидеров, чем действующей элиты. Кому направлять отчеты о подозрительной деятельности находящихся у власти фигур, кроме правительства, и у кого хватит смелости и независимости (а также финансовых ресурсов), чтобы вести расследование и судебное преследование?

Подразделения финансовой разведки и отчеты о подозрительной деятельности

Одним из критически важных требований стандартов FATF является создание подразделений финансовой разведки. Более 100 стран учредили национальные подразделения финансовой разведки, в чьи задачи входит получение, анализ и обработка отчетов о подозрительной деятельности, представляемых регулируемыми институтами. Подразделения финансовой разведки используют информацию из отчетов и данные, подлежащие обязательной регистрации, для реконструкции финансовых операций, выявления связей между индивидуальными клиентами и конкретными компаниями, установления фактов и определения возможной роли физических лиц в преступной деятельности (World Bank – IMF, 2006).

Выстраивание инфраструктуры подразделений финансовой разведки оказалось непростым делом – сильно коррумпированные страны пытались не создавать эффективных подразделений и даже (до недавнего времени) не иметь таких подразделений вообще. Что касается антикоррупционных расследований в целом, то политическая независимость здесь абсолютно необходима, особенно когда дело касается высокопоставленных чиновников. (Необходима также оценка результативности, чтобы независимые органы не превратились в неактивные образования.) Независимость жизненно важна при обмене информацией с международными подразделениями финансовой разведки. В противном случае, несмотря на наличие протоколов по защите поставляющих информацию организаций или людей, коррумпированное лицо может выяснить, кто подал отчет о подозрительной деятельности. Это нередко приводит к финансовому или физическому давлению на персонал организации или на нее саму. В последнее время немало усилий потрачено на идентификацию недостатков режима представления отчетов и процедур принятия ответных мер{255}.

Эффективность использования отчетов о подозрительных операциях в борьбе с коррупцией, особенно с иностранной коррупцией, изучена еще очень мало, однако не следует забывать, что одной из главных целей мер по борьбе с отмыванием денег является идентификация политических деятелей и принуждение финансовых институтов к тщательному и активному мониторингу их счетов до того, как станет известно о совершении ими неправомерных действий или поступят запросы на правовую помощь. Степень, в которой такой мониторинг недоступен для институтов, зависит от характера и масштаба взяточничества. Когда политические деятели, их родственники или друзья управляют бизнесом, который является обязательным участником процесса получения государственных контрактов, но выглядит вполне законным (даже при завышении цен), банкам значительно сложнее выявить подозрительные финансовые операции.

Национальные подразделения финансовой разведки существуют в созданной FATF атмосфере общих целей, предотвращения, правоприменения и постоянно развивающейся стратегии интеграции усилий множества международных агентств{256}. Действующая политика борьбы с отмыванием денег требует, чтобы финансовые посредники играли главную роль в первоначальном сканировании с целью выявления подозрительных субъектов и поведения в дополнение к правоохранительным органам, получающим информацию из своих обычных источников. Требования, для выполнения которых нужны значительные ресурсы и обработка данных, приводят к передаче функции предотвращения индустрии финансовых услуг банкам и другим регулируемым организациям, в частности адвокатским и бухгалтерским, т. е. тем, кто в большинстве случаев должен сообщать местным подразделениям финансовой разведки о любых операциях, вызывающих подозрение.

Подразделения финансовой разведки в настоящее время могут возбуждать дела по отчетам о подозрительных операциях и в случае международных дел передавать их содержание другим подразделениям финансовой разведки и следователям для принятия мер. Решение вопроса о том, что составляет «разумное основание для подозрения» и как добиться должного внимания, мотивированности и сознательности от посредников, занимает в настоящее время представителей финансовых центров ОЭСР, которые всерьез относятся к проблеме коррупции.

Даже при наличии стандартов, рассмотренных выше, борьба с отмыванием денег не может быть эффективной без международного сотрудничества. В ряде последних дел такое сотрудничество привело к возврату активов. Ответ Швейцарии на дело генерала Абачи (см. пример 12.4) и дело Монтесиноса очень показателен. Примером сотрудничества в рамках проекта, финансируемого Всемирным банком, является дело Лесото.

Дело Монтесиноса

В сентябре 2000 г. Владимиро Ленин Монтесинос Торрес, бывший глава перуанской Национальной разведывательной службы, был обвинен в совершении целого ряда незаконных действий, включая торговлю наркотиками, торговлю оружием, растрату государственных средств и нарушение прав человека (U. S. Department of Justice, 2005). Он бежал из страны, однако был арестован в Венесуэле и экстрадирован в Перу, где был приговорен по обвинению в коррупции к 15 годам тюремного заключения. В сентябре 2006 г. Монтесиноса приговорили к 20 годам тюремного заключения за непосредственное участие в незаконной сделке по продаже 10 000 единиц наступательного оружия колумбийским повстанцам.

Благодаря активным действиям швейцарских судебных и полицейских органов незаконно полученные Монтесиносом активы, находящиеся на счетах в Швейцарии, были заморожены. Перуанские власти получили соответствующее уведомление и, в свою очередь, подали официальный запрос на оказание правовой помощи, который швейцарские власти удовлетворили. Швейцария начала судебное разбирательство в связи с отмыванием доходов в размере $113,6 млн, находящихся на нескольких счетах. Расследование, осуществленное магистратом Цюриха, установило, что источником средств, принадлежащих Монтесиносу, являются коррупционные преступления. С 1990 г. Монтесинос получал «комиссионные» с поставок вооружений в Перу и размещал их на банковских счетах в Люксембурге, Швейцарии и США. Размер взяток, которые Монтесинос получил как минимум за 32 сделки, составлял 18 % от суммы сделки. Он также получил «комиссионные» в размере $10,9 млн за поставку трех самолетов, приобретенных перуанскими ВВС у российской государственной военно-промышленной компании. В ответ Монтесинос использовал свои служебные полномочия для обеспечения преференций определенным дилерам по вооружениям при размещении заказов. На основании этих фактов магистрат Цюриха принял 12 июня 2002 г. решение о передаче Перу активов, принадлежащих Монтесиносу. В целом на счет перуанского Национального банка было переведено $80,7 млн.

Помимо этого один из тех дилеров по вооружениям, которые получили преференции, «добровольно» репатриировал со своего счета в швейцарском банке комиссию по этим операциям в размере $7 млн. Генерал Николас деБари Эрмоса Риос, бравший взятки в связи с поставками оружия в Перу, также согласился вернуть деньги ($21 млн). В августе 2004 г. американские власти вернули в Перу $20 млн из тех средств, которые были присвоены Монтесиносом и через двух его подручных размещены на счетах в американских банках.

В рамках отдельного разбирательства Федеральная банковская комиссия Швейцарии расследовала деятельность пяти банков, имевших отношение к делу Монтесиноса: Bank Leumi le-Israel (Switzerland) Ltd., Fibi Bank Switzerland Ltd., Banque CAI (Suisse) Ltd., UBS Ltd., и Bank Leu Ltd. Федеральная банковская комиссия хотела знать, соблюдают ли эти банки швейцарское законодательство о борьбе с отмыванием денег и ее собственную директиву о проведении процедуры «дью дилидженс» и представлении отчетов в связи с отмыванием денег.

Как выяснилось, после проведения процедуры «дью дилидженс» UBS и Bank Leu прекратили обслуживание Монтесиноса еще до того, как против него было начато уголовное преследование. Однако Bank Leumi le-Israel (Switzerland) несколько раз нарушал установленный порядок обслуживания политических деятелей. В заключении Федеральной банковской комиссии Швейцарии от 28 августа 2001 г. говорится, что банк не проводил процедуру «дью дилидженс» в отношении Монтесиноса и не интересовался источником средств при осуществлении необычных операций. Несмотря на значительность размещенных на депозите сумм и наличие признаков торговли оружием, банк не предпринял дальнейшего расследования. Он не отнес Монтесиноса к категории политических деятелей даже несмотря на то, что общедоступная информация позволяла сделать это с относительно небольшими усилиями.

В силу ведущей роли генерального директора в структуре управления банком Федеральная банковская комиссия возложила ответственность за организационные недостатки именно на него. Генеральный директор был также обвинен в том, что он лично санкционировал открытие счетов для Монтесиноса в нарушение официальной процедуры. Кроме того, в определенной мере по его вине Монтесиноса не отнесли к категории политических деятелей. Федеральная банковская комиссия постановила, что генеральный директор не соответствует занимаемой должности, и вынесла решение о его немедленном отстранении. К 15 сентября 2001 г. он уже не работал в банке. Федеральная банковская комиссия также отдала распоряжение о проведении специальной проверки банка с привлечением внешнего аудитора в 2002 г.

В докладе, выпущенном 13 ноября 2001 г., Федеральная банковская комиссия Швейцарии сделала следующие выводы на основании расследования дела Монтесиноса (SFBC 2001).

• Тщательное изучение клиента с целью определения его принадлежности к категории политических деятелей является обязательным условием соблюдения норм и правил Федеральной банковской комиссии Швейцарии. Клиенты не всегда раскрывают свое положение и могут представлять ложные сведения. Банку необходимо собрать всю общедоступную информацию.

• За исключением UBS ни один из банков не связывался с Монтесиносом напрямую, при открытии счета они довольствовались информацией, предоставленной третьими сторонами. Комиссия указывает на то, что этого недостаточно при работе с состоятельными клиентами.

• Если у банка есть сомнения относительно законности деятельности клиента, то ему лучше прекратить обслуживание даже в том случае, когда такие сомнения не требуют представления отчета в агентство по борьбе с отмыванием денег.

Результатом этого расследования стал пересмотр кодекса поведения для швейцарских банков в 2003 г.

Проект «Высокогорные воды Лесото»

Проект строительства системы плотин и каналов в Лесото для обеспечения водой Южной Африки создания электрогенерирующих мощностей в Лесото по своему характеру значительно отличается от дела Монтесиноса. Этот проект финансировался Всемирным банком{257}. Право на управление всем проектом получила администрация по развитию высокогорных районов Лесото.

В ходе реализации проекта выяснилось, что многие транснациональные компании осуществляли платежи в швейцарские банки на имя определенных посредников и что часть перечисленных денег впоследствии попадала на счета генерального директора администрации Масуфы Соле. В случае основного посредника, З.М. Бама, расследование показало, что 60 % поступавших ему денег быстро перечислялось на счета Соле. Лесотский суд{258} установил, что Соле получил 493 000 канадских долларов с января по апрель 1991 г. и еще 188 000 в период с июня 1991 по январь 1998 г. Источником этой взятки была канадская компания Acres International, которая хотела гарантировать получение контрактов на строительство плотины Катсе. Другие компании, по-видимому, тоже платили Соле через свои каналы. Соле был приговорен к 18 годам тюремного заключения за получение более 7,5 млн рандов (примерно $1 млн) от международных подрядчиков и консультантов. По апелляции срок заключения был сокращен до 15 лет.

Судебные следователи проследили движение денег от других транснациональных компаний к шести посредникам, имевшим банковские счета за пределами Лесото, и через посредников второго уровня к счетам Соле в Женеве. В конечном итоге деньги попадали на его счет в Standard Bank в Ледибранде, в соседней Южной Африке.

Насколько известно, сумма, возвращенная от Соле по приговору гражданского суда в октябре 1999 г. и подтвержденная по апелляции в апреле 2001 г., составила 8,9 млн рандов (в то время чуть меньше $1,2 млн). На Acres International был наложен штраф в размере 22 млн рандов (немногим более $2,9 млн) по обвинительному приговору суда Лесото, а Всемирный банк включил эту компанию в свой черный список.

В этом случае лица, замешанные в коррупции, использовали довольно простой механизм дачи взяток и мало что делали с точки зрения отмывания доходов. Платежи направлялись посредникам, которые вычитали свою связанную с риском долю из полученных средств перед их перечислением на обычные офшорные счета. Не известно, изменится ли он, когда потенциальные коррупционеры и их посредники увидят, что Швейцария поддерживает{259} зарубежные антикоррупционные расследования при наличии ясных доказательств коррупции.

Проблемы, связанные с незаконно полученными активами

Несмотря на приведенные выше примеры, в делах, связанных с незаконно приобретенными активами, остается немало проблем. Взять хотя бы то, что в соответствии с принципом неприкосновенности обыкновенного международного права главы государств освобождаются от уголовного преследования. Это наглядно подтвердил Федеральный верховный суд Швейцарии в деле против бывшего президента Филиппин Фердинанда Маркоса{260}. Несмотря на то, что у финансового посредника и его представителей иммунитета нет, в Швейцарии и других странах реституцию активов осуществить непросто по ряду причин.

• Отсутствие сотрудничества сфере оказания правовой помощи. Запрашивающая страна не может возбудить внутреннее уголовное преследование или не имеет возможности вынести решение (по политическим причинам или из-за отсутствия эффективного управления). Даже при отсутствии неприкосновенности запрашивающей стране иногда очень трудно собрать достаточные доказательства против бывшего главы государства, касающиеся нарушений в период правления.

• В числе последних швейцарских примеров – дела Мобуту и Дювалье. Федеральный совет вынес 15 декабря 2003 г. постановление о продлении на три года срока блокирования активов (суммарной стоимостью 10,8 млн швейцарских франков [SwF]) покойного диктатора Демократической Республики Конго Мобуту Сесе Секо. Это постановление аннулировало решение швейцарского суда о прекращении режима оказания правовой помощи, действовавшего с 1997 г., и разблокировании активов из-за отсутствия сотрудничества со стороны властей Киншасы. Федеральный совет, опираясь на федеральную конституцию, решил, что возвращение активов Демократической Республике Конго не в интересах Швейцарии в отсутствие согласия между сторонами. По делу бывшего диктатора Гаити Жана-Клода Дювалье 14 июня 2002 г. Федеральный совет также продлил на три года срок блокирования активов (примерно SwF7,6 млн). Режим оказания правовой помощи, введенный в 1986 г., подлежал прекращению в результате отсутствия сотрудничества со стороны властей Гаити и отсутствия гарантий судебного преследования в отношении Дювалье. Решение подобных проблем требует проведения переговоров.

• Широко распространенная коррупция в стране на фоне отсутствия надлежащего государственного управления. В связи с этим существует риск, что возвращенные активы будут вновь незаконно присвоены. Это противоречит фундаментальной заинтересованности Швейцарии в том, чтобы возвращенные активы шли на благо населения.

• Необходимость проверки связей третьих сторон, предъявляющих законные права на блокированные средства. Это может касаться третьих сторон, предъявляющих иски к владельцу блокированного счета, или потерпевших, претендующих на получение компенсации за нарушение прав человека, например. Такая необходимость осложняет поиск взаимоприемлемого решения и нередко ведет к судебным разбирательствам и многочисленным апелляциям в стране нахождения активов.

Существуют также пробелы в географическом охвате, однако Всемирный банк и МВФ могут оказать помощь в возбуждении дел в странах-заемщицах. Здесь важно обеспечить повышенное внимание антикоррупционных органов к вопросам отмывания денег, конфискации и возврата доходов от коррупции. Конвенция ОНН против коррупции, придающая проблеме репатриации активов особое значение, – значительный шаг в этом направлении. Она является первым международным правовым инструментом, признающим необходимость принятия всеми странами обязательств по возврату активов. Все более ранние конвенции и договоренности в этой области, например Конвенция ОЭСР о противодействии подкупу, не рассматривают этот аспект антикоррупционной борьбы. Один из последних документов – принятая в июле 2003 г. Конвенция Африканского союза о предотвращении и борьбе с коррупцией – возводит репатриацию активов в ранг обязательного условия международного сотрудничества{261}. Возврат активов в настоящее время стал одним из центральных вопросов для всех органов, участвующих в выработке политики, мониторинге и оценке результатов антикоррупционной деятельности.

До 1990-х гг. коррумпированные чиновники, которым нужно было отмыть деньги, оплачивали лишь стоимость международных финансовых услуг. Швейцарские банки предлагали очень низкие процентные ставки по депозитам, принимаемые вкладчиками в обмен на секретность и обеспечение сохранности средств, и в результате были излюбленным местом отмывания денег в те времена. С принятием законов о борьбе с отмыванием денег у финансовых посредников появился финансовый риск и риск уголовного преследования, повысилась их осведомленность о последствиях отмывания, а вместе с ней и вероятность того, что они сообщат подразделению финансовой разведки о подозрительных операциях. Это могло дать обратный эффект: склонить коррумпированных чиновников и их агентов к подкупу сотрудников иностранных финансовых посредников, с тем чтобы они приняли отмытые деньги.

В качестве альтернативы подкупу конкретных служащих коррумпированные вкладчики мирятся с менее осмотрительным управлением или размещением средств банком, т. е. фактически заключают неписаное соглашение о долевом участии. Существуют, конечно, и другие методы трансграничного «перемещения ценностей», которые предусматривают использование драгоценных камней, облигаций на предъявителя, предметов искусства и драгоценных металлов, а также фальшивых счетов и альтернативных систем денежных переводов. Несмотря на отсутствие твердых доказательств того, что эти методы преобладают при отмывании доходов от коррупции, они реально используются в некоторых видах преступной деятельности, и коррупция вряд ли является исключением.

Выше уже приводились примеры успешного раскрытия фактов отмывания денег. Однако еще существуют страны, которые нельзя считать прозрачными. Поскольку отмывание может происходить в любом районе мира, ни одно государство, ни один регион не застрахован от него. По мере ужесточения глобального контроля доходы от преступной деятельности концентрируются в тех юрисдикциях, которые выпадают из сферы контроля в силу слабого регулирования или его несоблюдения. Системы контроля сокращают возможности международного отмывания и повышают шансы на то, что доходы останутся в стране, будут обнаружены и возвращены законным владельцам. Усилия по борьбе с отмыванием денег также заставляют правонарушителей прибегать к услугам неофициальных банковских систем вроде хавалы для отмывания незаконно полученных доходов. Подобные системы позволяют быстро переводить деньги без документального оформления операций, что особенно привлекательно в случаях, когда взятки выплачиваются наличными.

К числу ключевых вопросов, которые необходимо решить для повышения эффективности принятых к настоящему времени мер по борьбе отмыванием денег, можно отнести следующее.

Возможность расстраивания попыток конфискации незаконно полученных активов у публичных должностных лиц в результате иммунитета в той или иной форме, мешающего внутреннему судебному преследованию. Чем шире иммунитет, предоставляемый чиновникам, особенно на уровне глав государств, тем труднее предъявить им гражданский иск, даже несмотря на то, что правительство может лишить их иммунитета. Как ни парадоксально, но в случаях, когда конфискация доходов от преступной деятельности требует осуждения в уголовном порядке, кончина лица, обвиненного в крупномасштабной коррупции, традиционно защищает его родственников и других наследников, позволяя им сохранить за собой незаконно полученные доходы, хотя это противоречит интересам общества.

Отсутствие системного анализа дел об отмывании денег{262}. Поскольку исторически вопросы отмывания доходов от коррупции имели низкий приоритет, ни вторичные данные, ни доказательства по существенным сферам коррупционного поведения и управления не анализировались. Со временем можно собрать значительное число примеров, однако детальных и систематизированных отчетов об отмывании доходов от коррупции с использованием финансовой системы стран ОЭСР не существует. Степень, в которой меры по борьбе с отмыванием денег нейтрализуют деятельность преступных сетей, сокращают разнообразие правонарушений или масштабы их роста, остается неизвестной и неоцененной (Levi and Maguire, 2004; Nelen, 2004). Их эффект в развивающихся странах еще более туманен.

Модель Кауфманна (Kaufmann, 2002), представленная на рис. 12.2, показывает, как можно связать четыре этапа стандартного цикла отмывания денег с плохим управлением и коррупцией в государственном, финансовом и частном секторах. На наш взгляд, к модели необходимо добавить еще оговорку о том, что определенная часть доходов от коррупции потребляется без отмывания, а еще часть – после прохождения не всех этапов отмывания. Коррупция на этапе 1 выделена темно-серым цветом, однако в некоторых развивающихся странах все элементы на этапе 1 могут контролироваться родственниками и друзьями политических деятелей.

Во многих критических выступления средств массовой информации и в заявлениях со стороны развивающихся стран ответственность за международную коррупцию возлагается на страны ОЭСР, их обвиняют в том, что они являются и источником взяток, и местом отмывания коррупционных доходов. В развивающихся странах многие считают, что существование двойного стандарта, который объявляет войну политическим деятелям из развивающихся стран, но ничего не делает в отношении стран ОЭСР, где находятся источники взяток и места отмывания денег, оказывает отрицательное политическое влияние, например, на применение Конвенции ООН против коррупции (Commission for Africa, 2005). Поскольку доходы от коррупции отмываются в крупнейших финансовых центрах ОЭСР и в менее прозрачных юрисдикциях, то, не будь доступа к этим институтам, коррупция в более бедных странах была бы намного меньше{263}. Скандалы, раздуваемые средствами массовой информации, создают репутационный риск как для самой страны, так и для ее банков и компаний.

Все финансовые центры ОЭСР проходили через скандалы, связанные с коррупцией и отмыванием денег, и нет причин считать, что такое не повторится в будущем. В самом деле, наличие «офшорных прачечных» является важным фактором процветания коррупции, поскольку без них приходится хранить средства в стране, рискуя потерять их в результате выявления и конфискации новым режимом или независимой системой правосудия{264}. Теперь появилась возможность использовать режимы борьбы с отмыванием денег в странах ОЭСР в сочетании с антикоррупционными режимами в развивающихся странах. Даже в случае крупномасштабных и сложных операций достаточно всего лишь одного отчета о подозрительной деятельности от финансового института или адвоката и одной серьезной попытки расследования для распутывания некоторых схем.

Конечно, пределы, в которых полиция (или в своей части банкиры и адвокаты) могут скрытно заниматься выявлением целей подозрительной операции, не безграничны, и это является серьезной проблемой в коррупционных делах, включая случаи коррупционного правоприменения и крупномасштабной коррупции. Трудности могут также возникать при получении от стран информации, необходимой для завершения расследования за рубежом, например в Швейцарии, где обвинение действует очень активно в делах, связанных с предикатными преступлениями во всех странах. Так или иначе, более тщательный контроль за финансовыми счетами и повышенное внимание к бенефициарным собственникам должны, по логике, способствовать возврату активов. В этом смысле меры по борьбе с отмыванием денег оказывают заметное влияние на правоприменительную практику во всех случаях – от борьбы с наркотиками до крупномасштабной коррупции{265}.

Более того, возможности по судебному преследованию отмывания денег, например в Швейцарии, определенно повышают риски для тех, кто осуществляет деловые операции через эту страну, поэтому подконтрольность правоприменительной или судебной практики в той или иной развивающейся стране не приводит к появлению абсолютного иммунитета у людей и/или активов, вовлеченных в коррупционные отношения. Тем не менее расследование и судебное преследование случаев коррупции остается очень дорогостоящим делом и серьезно отражается на государственном бюджете. В случаях, когда у небольших юрисдикций не хватает возможностей по проведению расследований, может потребоваться международное финансирование.

Судебная коррупция и отсутствие независимости судов также препятствует преследованию и наказанию правонарушителей. Судебные системы в странах Латинской Америки, например, исторически не являлись значительным институциональным барьером на пути злоупотребления властью по целому ряду политических и структурных причин. Отсутствие независимости судебной системы и судебная коррупция нередко идут рука об руку – судьи, поддающиеся нажиму других ветвей власти, нередко более склонны к подкупу со стороны тяжущихся сторон и адвокатов. В Чили во времена правления Пиночета судей, которые не уступали, увольняли и подвергали гонениям (Dakolias and Thachuk, 2000, p. 362). Если правительство хотело контролировать судебную власть, оно назначало коррумпированных или зависимых судей. Венгерская практика, представленная в примере 12.5, показывает, что в случаях, когда страна ограничивает правоприменительные возможности в борьбе с коррупцией, внимание уделяется только крупномасштабной коррупции, а поскольку такие дела обычно вызывают глубокие политические противоречия, появляется высокий риск политизации судебного процесса. Пример Венгрии также свидетельствует о том, что не только для инициирования борьбы с коррупцией и отмыванием денег, но и для ее успешного ведения необходима политическая воля. Судебные преследования, своевременные и беспристрастные судебные разбирательства, а также санкции, направленные на повышение риска, ясно сигнализируют о том, что на терпимое отношение к коррупции рассчитывать не стоит.

Пример 12.5. Антикоррупционная реформа в Венгрии

Венгерская антикоррупционная реформа интересна потому, что она в определенной мере была инициирована в рамках Глобальной программы ООН против коррупции в 1999 г. и в силу этого находилась под пристальным контролем. Она также интересна тем, что осуществлялась в стране из бывшего коммунистического лагеря, которая ныне является членом Европейского союза. Венгрия подписала антикоррупционную конвенцию ОЭСР и ратифицировала конвенции Совета Европы об уголовной и гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Она также входит в Группу государств против коррупции (GRECO). В 1999 г. по индексу восприятия коррупции Transparency International Венгрия занимала 30-е место и являлась региональным лидером по сопротивлению усилиям в антикоррупционной борьбе[10]. Под руководством ООН Венгрия разработала антикоррупционную стратегию из 27 пунктов.

В конце 1990-х гг. FATF включила Венгрию в черный список за несоблюдение действовавших тогда рекомендаций FATF+40. Одной из причин этого стали сберегательные счета (хотя подтверждений их широкого использования для отмывания денег практически не было), от которых Венгрия не спешила отказываться. Черный список, который мог задержать принятие страны в ЕС, вместе с последствиями террористической атаки на США 11 сентября 2001 г. заставил правительство всерьез заняться проблемой. Оно сформировало межотраслевую группу для наблюдения за разработкой нового законодательства по борьбе с отмыванием денег, развернуло кампанию в средствах массовой информации, организовало учебные курсы и перешло к действиям на отраслевом уровне. К моменту принятия в ЕС в мае 2003 г. Венгрия имела одно из самых современных законодательств по борьбе с отмыванием денег в Европе. Она в числе первых распространила положения по борьбе с отмыванием денег на сектор дорогостоящих товаров.

В этой истории выделяются два момента. Поскольку Венгрия включила в определение предикатного правонарушения «все преступления», ее законодательство о борьбе с отмыванием денег распространяется и на коррупцию. На более глубоком уровне черный список FATF заставил Венгрию «навести порядок у себя дома» – устранить практические проблемы и исправить негативный образ, связанный с неадекватностью режима противодействия отмыванию денег. Законодательство о борьбе с отмыванием денег было принято без помех, несмотря на смену правительства на полпути. Кроме того, Венгрия дополнила ратификацию антикоррупционных конвенций Совета Европы введением в 2003 г. закона «о стеклянном кармане», который наделил Государственное ревизионное управление правом проверять контракты, заключенные между государственным и частными секторами. До этого такие контакты считались конфиденциальными. Высокий общественный интерес к этой сфере был связан с рядом скандалов вокруг процесса приватизации 1990-х гг., скандалом вокруг подкупа министра сельского хозяйства и спорами вокруг заключения контрактов без конкурса через национальный банк развития.

Венгрия приняла и ряд других мер по борьбе с коррупцией и отмыванием доходов, включая ограничение участия госслужащих в частных компаниях и требование к членам парламента по раскрытию долевого участия, доходов и активов. Были введены в действие законы, направленные на ограничение мелкой коррупции, которые, в частности, устанавливали пределы взимания штрафов на месте и гарантировали защиту при информировании о случаях вымогательства. Все это привело к увольнению нескольких министров, ряда чиновников высшего звена и представителей бизнеса, а также к возбуждению нескольких судебных дел.

Несмотря на эти усилия, ключевые рейтинги восприятия коррупции не менялись и даже ухудшались. Исследование положения с коррупцией в Европе в 2005 г., проведенное Европейским банком реконструкции и развития, показало, что за три года откаты в Венгрии выросли на 10 %. Рейтинг коррупции Freedom House не изменился и остался равным 2,75. Как объяснить такие результаты? Одной из причин может быть то, что привлечение иностранного бизнеса и расширение инвестиций привели к росту средств, доступных для коррупции. Конкуренция за участие в крупномасштабных инфраструктурных проектах, связанных со вступлением в ЕС, и в строительстве объектов для крупных транснациональных компаний также могла открыть новые возможности для коррупции. Вместе с тем и рейтинги, и оценки, проведенные в рамках антикоррупционной конвенции ОЭСР, показывают, что реформа законодательной базы не была подкреплена эффективной внутренней институциональной реформой, в частности реформой правоохранительной системы.

Ограничения, связанные с использованием политики борьбы с отмыванием денег в целях предотвращения коррупции

Существует ряд ограничений для применения норм по борьбе с отмыванием денег в качестве средства сдерживания коррупции в том смысле, как она определена в этой книге, т. е. использования государственных средств в целях личного обогащения. Прежде всего нормы по борьбе с отмыванием денег не являются специфическими для коррупции и направлены на предотвращение широкого класса преступлений, связанных с перемещением крупных денежных сумм. Хотя под такое определение вполне подходит крупномасштабная коррупция со стороны политических лидеров, коррупционные проявления в своей массе значительно мельче. В одних странах даже случаи коррупции среднего масштаба считаются недостаточно значимыми, чтобы тратить на их расследование или сбор доказательств и без того скудные ресурсы. В других странах судебное преследование мелкой коррупции влечет наложение незначительных взысканий, на фоне которых наказание за отмывание денег кажется непропорционально суровым и отбивает охоту применять закон, особенно при наличии местных и культурных различий в определении коррупции.

Другое ограничение норм по борьбе с отмыванием денег, особенно глобальных норм, заключается в том, что их эффективность зависит от контролеров низового уровня. Иными словами, опыт и позиция контролеров являются критическим фактором успеха. Для эффективной реализации мер по борьбе с отмыванием денег необходимо, чтобы они, т. е. значительная часть общества в наши дни, видели возможную связь между коммерческой операцией и актом коррупции, имели мотивы для подачи отчета о подозрениях или боялись санкций за непредставление отчета. Одним из побочных эффектов такой зависимости может быть создание условий для еще большего распространения коррупции в финансовых институтах или среди самих контролеров.

Третье ограничение состоит в том, что правила борьбы с отмыванием денег направлены в большей мере на выявление взяточников, а не взяткодателей. Обязательной системы контроля отмывания денег в критической точке – внутри организации, совершающей акт коррупции, не существует. Это особенно важно для крупных организаций со сложными финансовыми департаментами и международными операциями, которые имеют ресурсы, возможности и опыт, чтобы создать развитые системы контроля коррупции, но, несмотря на законы о защите информаторов, могут не считать своей обязанностью предотвращать коррупцию при преследовании собственных узких экономических интересов (в отличие от растраты).

На уровне глобальной политики можно ожидать, что повышение барьеров для отмывания денег в развитых странах приведет к повышению стоимости этой операции. Другими словами, отмывание денег продолжится, однако через более сложные и затратные механизмы. Кроме того, когда в крупномасштабной коррупции (включая растрату, незаконную торговлю и другие серьезные преступления) замешаны руководители государства или члены их семей, не понятно, каким национальным или иностранным институтам можно передавать информацию, не опасаясь репрессий, или кто достаточно заинтересован в принятии серьезных действий. Национальное подразделение финансовой разведки, как и большинство национальных следственных и судебных органов, оказывается бессильным, когда дело доходит до элиты даже при отсутствии неприкосновенности в связи со служебными преступлениями. В результате возникает порочный круг и ситуация, в которой чем более коррумпирована политическая власть и государственная машина, тем сложнее создать условия для эффективного использования мер по борьбе с отмыванием денег.

Чтобы разорвать порочный круг коррупции, необходимо обеспечить защиту тех, кто сообщает о фактах коррупции и отмывания денег и занимается их расследованием. Возможности банков стран ОЭСР ограничены даже при наличии доброй воли. Так, Федеральная банковская комиссия Швейцарии, используя информацию комитета по расследованию коррупции в рамках программы ООН «Нефть в обмен на продовольствие» в Ираке (см. пример 12.6), пришла к выводу, что банки проводили процедуру «дью дилидженс» на должном уровне при финансировании нефтяных контрактов и не имели доступа к информации, позволяющей заподозрить связь некоторых контрактов с выплатой взяток, «так называемых комиссионных», иракским чиновникам (SFBC, 2005).

Пример 12.6. Программа «Нефть в обмен на продовольствие» в Ираке

Для облегчения положения иракцев, страдающих от эмбарго, которое было наложено международным сообществом на экспорт иракской нефти в 1990-х гг. после вторжения Ирака в Кувейт, ООН запустила программу, позволяющую продавать определенное количество сырой нефти на международных рынках. Доходы от продажи этой нефти предназначались для закупки продовольствия и товаров первой необходимости, поставлявшихся жителям Ирака. Справедливую рыночную цену, по которой могла продаваться иракская нефть, определяла ООН, однако покупателей выбирало правительство Ирака.

При осуществлении этих операций довольно часто покупатели, выбранные иракским правительством, не имели ни необходимых для приобретения нефти финансовых ресурсов, ни опыта торговли нефтью. Они просто договаривались с действующими нефтяными трейдерами, которые покупали иракскую нефть за свой счет, но от имени утвержденных покупателей. В целях финансирования таких операций банки открывали кредитные линии от имени утвержденных покупателей в пользу ООН, но под финансовую ответственность своих клиентов – нефтяных трейдеров. Именно они считались держателями контрактов, которых банки должным образом идентифицируют и знают.

Практика работы с «держателями контрактов» довольно распространена в нефтяной торговле, где у нее есть законная коммерческая цель. Например, в группе торговых компаний одни предприятия занимаются поиском возможностей купли-продажи, а другие – финансированием заключенных сделок. Кроме того, информация, находящаяся в настоящее время в распоряжении Федеральной банковской комиссии Швейцарии, свидетельствует о том, что такая практика не мешала ООН полностью получать установленную ею цену.

Таким образом, по данным Федеральной банковской комиссии Швейцарии и информации, доступной банкам в то время, операции с нефтью, финансируемые швейцарскими банками, соответствовали деловой практике и в целом не требовали проведения более детальной процедуры «дью дилидженс».

С учетом перечисленных выше ограничений можно порекомендовать ряд шагов, позволяющих повысить эффективность мер по борьбе с отмыванием денег в отдельно взятых странах.

Разработка ясных базовых правил

Повышение образовательного уровня законодателей принципиально важно для правильной постановки политических целей, в число которых входит создание систем контроля, направленных на борьбу с отмыванием денег, как части антикоррупционного пакета. Для точной и эффективной трансформации целей в законы разработчикам необходимо встраивать законопроекты в правовую и институциональную структуру страны (а не стараться создать «универсальную» модель). Наличие ясных базовых норм приемлемого и неприемлемого поведения в сочетании с ясными санкциями за неприемлемое поведение позволяет регулирующим органам выбирать подходящие инструменты воздействия на целевые группы и целевое поведение. Доклады FATF, Всемирного банка и МВФ дают хороший набор рекомендаций по решению этих проблем. Ратификация Конвенции ООН против коррупции, существенными элементами которой являются борьба с отмыванием денег и возврат активов, должна подкрепить эти рекомендации. Соблюдение рекомендуемых режимов свидетельствует о понимании не только того, что поддержка отмывания коррупционных доходов неприемлема сама по себе, но и того, что несоблюдение не идет на пользу руководителям государства и обществу.

Системы контроля, правоприменение и санкции

Реализация эффективного режима борьбы с отмыванием денег обычно требует значительных ресурсов. Системы контроля эффективны лишь в той мере, в какой эффективны люди, которые применяют их и осуществляют надзор. Это практически неизбежно ведет к значительным вложениям в обучение следователей, обвинителей и судей. Преимущество, даваемое расширением возможностей обнаружения, теряется очень быстро, если оно не подкрепляется преследованием, привлечением к ответственности и наказанием правонарушителей.

Обвинить кого-то в отмывании денег очень сложно, в частности, в запутанных делах. В дополнение к недостаточной подготовке государство далеко не всегда может противопоставить защите равное по качеству обвинение, особенно когда дело касается международных компаний, которым есть что терять. В таких случаях можно использовать несколько стратегий. Государства, расследующие дела, в которых деньги перетекают в более развитые иностранные юрисдикции, могут попытаться представить этим юрисдикциям доказательства, подкрепляющие запрос на экстрадицию. Другой подход заключается в отделении денег от осуждения виновного в уголовном порядке. Таким путем идут в Ирландии, Великобритании и США – перспектива не получить ничего снижает заинтересованность преступников. Одна из проблем, которая возникает при декларировании активов политиков до их назначения на должность, – возможность завышения размера активов (и представление их как наследуемая семейная собственность), с тем чтобы дальнейшие приобретения не были заметными. Если возможно осуждение в уголовном порядке, то санкции необходимо тщательно взвесить, чтобы они отражали важность отмывания денег и коррупции по отношению к другим преступлениям.

Некоторые режимы борьбы с отмыванием денег используются для того, чтобы усилить наказание, налагаемое на предикатного правонарушителя, и принудить его к сотрудничеству с обвинителем. До настоящего времени режимы борьбы с отмыванием денег привели к аресту всего нескольких специалистов по отмыванию денег и высокопоставленных преступников. В Европе было возбуждено несколько исков против таких представителей профессионального сообщества, как адвокаты, а также против банкиров, хотя чаще применялись регуляторные санкции, а не уголовные наказания.

Институциональная архитектура и международные соглашения

В странах с серьезными коррупционными проблемами уровень развития правовой, финансовой и административной систем не всегда соответствует тому, что требуется для разработанных средств борьбы с отмыванием денег. Чтобы системы контроля были эффективными в развивающихся странах, необходимо принимать во внимание существование совершенно других систем осуществления платежей. Примерами могут служить альтернативные платежные системы, которые играют принципиально важную роль в обеспечении финансовой устойчивости и честности в регионах с низким уровнем развития правоохранительных органов{266}. Закрытие таких систем на том основании, что они нарушают нормы по борьбе с отмыванием денег, является очень слабым инструментом сокращения коррупции и может привести к экономическим трудностям в результате нарушения в значительной мере легального движения средств.

Таким образом, в странах с ограниченными возможностями, где правовая, финансовая и административная системы не слишком развиты, реформы, направленные на борьбу с отмыванием денег, чаще всего концентрируются, например, на работе с наличными деньгами и электронных переводах{267}. В странах, где эти системы более развиты, акцент обычно делается на мониторинге сложных финансовых продуктов и дорогостоящих товаров. Все юрисдикции должны контролировать денежные переводы и другие операции с участием крупных сумм с целью выявления фальсификации счетов, включая счета за непонятные консультационные услуги и трудно контролируемые технические компоненты, и простой контрабанды компактных предметов высокой стоимости, например драгоценных камней.

Повышение эффективности мер по борьбе с отмыванием денег в широком плане касается набора необходимых институтов, их укомплектования персоналом и уровня развития. При создании таких институтов ключевой проблемой является устойчивость и способность поддерживать преобразования на протяжении жизни нескольких поколений в постоянно меняющихся условиях.

Успешный режим борьбы с отмыванием денег редко бывает результатом усилий одного агентства или даже межведомственного органа. Он неизменно требует сотрудничества множества государственных агентств и организаций частного сектора, включая полицию, налоговые органы, службу безопасности, таможенную службу, подразделения финансовой разведки, регулирующие органы, представителей регулируемых отраслей и судебной системы.

Более того, следует учитывать рост числа негосударственных участников процесса возврата доходов от коррупции, выступающих от имени собственника (например, охранных фирм, адвокатов, консультантов по несостоятельности и ликвидаторов, рейтинговых агентств), которые могут быть как потенциальными союзниками, так и потенциальными создателями барьеров на пути национальных и международных инициатив. При отсутствии координации у представителей государственного и частного сектора очень мало шансов на создание единой национальной системы борьбы с отмыванием денег. Координация – это важнейший фактор, который лучше всего реализуется на национальном уровне, например через комиссию по борьбе с отмыванием денег. Она также повышает вероятность раскрытия определенных преступлений, включая коррупцию, которые создают потребность в отмывании денег.

Возможности

Принятие законов о борьбе с отмыванием денег и создание аппарата для контроля их соблюдения являются необходимыми, но недостаточными условиями достижения прогресса. Еще одно необходимое условие – привлечение достаточного числа компетентных специалистов, а также финансовых и технических ресурсов, которые позволят выполнять возложенные на специалистов функции на высоком уровне. Повышение возможностей финансовой разведки и следственных органов ведет к тому, что следователи начинают лучше работать не только с коррупционными проявлениями, но и с другими проблемами отмывания денег. Этого, однако, не происходит в тех случаях, когда не хватает ресурсов на местном уровне, когда недостаточно компетентны обвинители и отсутствует независимость, особенно если расследование затрагивает высших чинов действующей администрации.

Подразделения финансовой разведки и, в некоторых странах, независимые антикоррупционные комиссии являются официальными институтами, отвечающими за реализацию антикоррупционных мер и мер по борьбе с отмыванием денег. Более 100 национальных подразделений финансовой разведки отвечают критериям FATF по приему, анализу и обработке отчетов, включая отчеты о подозрительной деятельности, представляемые регулируемыми организациями{268}. Национальное законодательство дает подразделениям финансовой разведки право обмениваться отчетами о подозрительной деятельности и другой связанной с ними информацией. Несмотря на очень разную организационную структуру и подчиненность (одни входят в министерства финансов, другие – в состав полиции и центральных банков), подразделения финансовой разведки, опираясь на процедуры FATF и другие международные нормы по борьбе с отмыванием денег, выявляют средства и восстанавливают аудиторский след для его использования в качестве свидетельства против подозреваемых.

Многие развитые страны, в частности бывшие британские колонии, создали независимые антикоррупционные комиссии, которые ревностно защищаются от любых посягательств на свой статус со стороны правительств. Однако такие комиссии нередко имеют небольшие бюджеты, которые ограничивают не только поездки персонала по стране и за рубеж, но и международные телефонные разговоры и факсы, необходимые при расследовании крупных дел по отмыванию денег. Случаются также и трения между комиссиями и главным обвинителем, согласие которого необходимо для предъявления обвинения в коррупции и у которого может не хватить опыта или независимости для преследования высокопоставленных чинов{269}.

Компании финансового сектора и регулирующие органы развернули масштабную и дорогостоящую инициативу по определению сигнальных индикаторов, которые должны привлекать внимание к признакам преступлений, подлежащих предотвращению. В некоторых случаях сигналы могут подавать специальные программные средства. До настоящего времени эта инициатива была направлена главным образом на преобладающие преступления, а не на крупномасштабную коррупцию и финансирование терроризма, несмотря на настоятельную потребность в сигнализаторах коррупции.

Калибровка сигнальных индикаторов для предотвращения их чрезмерной или недостаточной чувствительности также является проблемой. Слишком большое количество отчетов ведет к бесполезной трате дефицитного времени на расследование фактов, которые не связаны с отмыванием денег (или доходов от коррупции). Чем более дефицитны следственные ресурсы, тем больше сил направляется на обработку, а не на расследование.

Ниже приведен краткий перечень сигнальных индикаторов, используемых подразделениями финансовой разведки и банками для выявления деятельности, потенциально связанной с отмыванием денег (Howell, 2006, appendix 4). Некоторые из этих индикаторов подходят в определенной мере для случаев коррупции. Не следует забывать, что поведение, считающееся «нормальным» в одной стране, может быть «подозрительным» в другой. Например, резиденты развивающихся стран и многих стран с переходной экономикой обычно намного шире используют наличные деньги, чем граждане развитых стран, особенно США. Это культурное различие нередко приводит к спорам относительно того, что следует считать «подозрительным» поведением.

Использование наличных денег

• Расчеты по счетам между несвязанными компаниями, осуществляемые наличными деньгами или электронными переводами.

• Платежи размером чуть ниже порога для подачи отчета об операции с использованием мелких купюр при почтовых переводах, расчетах за авиабилеты, гостиницы и потребительские товары.

• Частое внесение наличных денег на депозитный счет или вложение крупной суммы наличными.

• Требование исключения из правил при размещении на депозите наличных денег и денежных эквивалентов.

• Использование банкнот политическими деятелями.

• Частый размен крупных банкнот на мелкие политическими деятелями.

• Многократное использование банкомата с функцией приема денег для пополнения депозита или приобретение дорожных чеков на суммы чуть ниже пороговой.

• Многократные денежные переводы в пользу иностранных банков или компаний или с их стороны.

• Многократные денежные поступления или платежи со стороны клиента, который обычно получает чеки или банковские переводы.

• Неожиданные перерывы в снятии средств с банковских счетов.

• Неожиданное увеличение депозитов или снимаемых сумм, объясняемые, например, «участием в лотерее».

Знание бизнеса

• Создание бизнеса в отсутствие реального знания сектора.

• Операции не имеют делового смысла, четкой стратегии или не соответствуют целям клиента.

• Высокий оборот средств, низкий риск или его отсутствие без очевидной деятельности.

• Безразличие к высокому риску и высоким транзакционным издержкам.

• Купля-продажа высокорискованных ценных бумаг (законная деятельность, однако связанная с мошенничеством).

• Сделки в высокорискованных областях без видимого смысла.

• Многократные операции с суммами чуть ниже порога для представления отчета.

• Частое получение электронных переводов, которые снимаются с помощью чека или дебетовой карты без очевидной деловой цели.

• Неожиданный крупный платеж за границу или из-за рубежа без очевидной причины.

• Переводы в пользу несвязанных третьих сторон.

• Размещение на депозите крупной суммы для определенной цели с неожиданным использованием на другие цели без каких-либо объяснений.

• Неоправданно сложные распоряжения.

• Несовместимость операций по счетам в плане размера, назначения, периодичности, особенно в случае международных переводов.

• Несоответствие бизнеса бизнесу других организаций сходного размера в той же отрасли.

• Смешивание личных и корпоративных средств.

• Попытки избежать учета или выполнения требований по представлению отчета.

• Запрос на выполнение операции без документации, необходимой в соответствии с обычными требованиями.

Знание клиента

• При установлении контакта дается ссылка на имя старого клиента, однако у этого клиента изменился адрес и он недоступен.

• Адрес компании совпадает с адресом обслуживающей компании или агента.

• Документы, удостоверяющие личность, выданы в другой стране, особенно в экзотической, предъявляется дипломатический паспорт или ксерокопия документов (с извинениями или без извинений).

• Неготовность, нежелание или неспособность предоставить информацию и поддающиеся проверке документы о себе, компании, ключевых представителях, собственниках или лицах, осуществляющих контроль, или бизнес-план.

• Ложные или вводящие в заблуждение заявления (или отсутствие заявлений) о происхождении средств, особенно после прямого запроса.

• Клиент проявляет необычный интерес к требованиям по борьбе с отмыванием денег и процедурам представления отчетов о подозрительных операциях при обсуждении принадлежности и характера бизнеса, источника активов.

• Негативная информация при наведении справок о клиенте и его связях.

• Уклончивость при ответе на вопрос о связях с подозрительной стороной сделки.

• Необычное или подозрительное удостоверение личности или документация по бизнесу.

• Бизнес, якобы являющийся результатом конфиденциального соглашения с известной компанией, государственным ведомством или известным состоятельным лицом.

• Бизнес финансирует конкретную благотворительную акцию.

• Открытие множества счетов на одно и то же имя.

• Предоставленная информация противоречит обычной деловой практике.

• Бизнесом управляет лицо, имеющее доступ к инсайдерской информации о высокодоходном рынке.

Сигнальные индикаторы в страховании

• Запрос на неподходящий продукт без веских оснований.

• Повышенный интерес к условиям аннулирования договора или возврата суммы при его досрочном расторжении, а не доходности.

• Запрос на предоставление возможности увеличивать размер небольших полисов или операций с регулярными платежами путем единовременного внесения крупной суммы.