Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления Прадхана Санджай

Коррупционные проявления в сфере водоснабжения и канализации можно условно разделить на несколько видов: бюрократическая, или мелкая, коррупция, проявляющаяся в действиях множества чиновников, которые злоупотребляют служебным положением и получают мелкие взятки и выгоды; крупномасштабная коррупция, связанная с ненадлежащим использованием значительных объемов государственных средств узким кругом должностных лиц; и так называемая приватизация государства, выражающаяся в сговоре между государственными и частными структурами с целью извлечения личной выгоды (Shah and Schacter, 2004). В секторе WSS коррупционная практика, крупномасштабная и мелкая, приобретает форму злоупотребления ресурсами – хищений и растраты бюджетных средств и поступлений, коррупции в области закупок, административной коррупции в платежных системах, а также коррупции при оказании услуг.

Коррупция в сфере водоснабжения и канализации имеет свои особенности в разных странах и районах внутри отдельных стран в зависимости от существующей организационно-управленческой структуры, действующей системы WSS и множества других локальных факторов. В городских районах формы, масштабы и распространенность коррупции в секторе WSS могут зависеть от таких факторов, как динамика законодательных реформ, политика руководства отрасли, процессы децентрализации, роль социальных структур и гражданского общества, характер рынка услуг водоснабжения в труднодоступных районах. В сельской местности и пригородах процветанию коррупции, приватизации государства и тайным сговорам могут способствовать помимо вышеперечисленных следующие факторы: структурный сдвиг в направлении локальных стратегий развития, непрозрачность процедур строительства и управления, изолированность удаленных районов, характер традиционных социальных устоев.

Действующие лица

Коррупция в секторе водоснабжения и канализации характеризуется широким кругом действующих лиц. В их числе – международные структуры (финансовые доноры, частные и международные компании), национальные строительные и консалтинговые фирмы, крупные и мелкие операторы, посредники, потребители, общественные организации, национальные политики разного ранга, всевозможные чиновники и работники коммунальных предприятий. Между этими субъектами возникают коррупционные взаимоотношения на различных институциональных уровнях, причем нередко те или иные структуры участвуют сразу в нескольких коррупционных схемах.

Причины

Как и любая коррупция, имеющая место в государствах с развивающейся и переходной экономикой, коррупция в сфере водоснабжения и канализации в странах Африки опирается на исторические, политические и социальные реалии – таким образом, причины ее не ограничены сугубо отраслевыми рамками. Коррупционные проявления в разных условиях приобретают разнообразные формы, а специфика законодательной базы, институциональной структуры и бюрократического аппарата существенно влияет на поведение выборных должностных лиц, административных руководителей и технических специалистов. Формула Клитгарда (Klitgaard, 1988) М (монополия) + С (свобода действий) – О (отчетность) – П (прозрачность) = К (коррупция) очень хорошо подходит для отрасли WSS африканских стран, подчеркивая совокупный эффект монополизма и свободы действий{114}. Этот сектор уже давно пытается преодолеть воздействие ряда факторов (таких как значительные капитальные издержки и эффект масштаба), которые мешают отрасли полностью отказаться от монополистического прошлого. Соответствующие ведомства и должностные лица наделены практически неограниченной свободой действий в вопросах планирования, проектирования, распределения подрядов, предоставления услуг и контроля в сфере водоснабжения и канализации (и это на фоне отсутствия четких правил и регулирования). Следует также добавить, что, несмотря на ощутимое улучшение ситуации, подотчетность, как правило, несвойственна взаимоотношениям между поставщиками и потребителями услуг водоснабжения в Африке.

Насколько сектор водоснабжения подвержен коррупции

Трудно не провести аналогию с другими отраслями и не отметить всю грандиозность проблемы коррупции в секторе WSS{115}. Известно, что масштабы этого явления в сфере водоснабжения и канализации велики, однако трудно сказать, больше или меньше подвержена данная отрасль коррупции по сравнению с другими секторами и допустимы ли в принципе подобные сопоставления с учетом тех различий, которые наблюдаются в общей ситуации, ведомственной структуре и политике в отдельных странах{116}. Тем не менее все же можно выделить ряд факторов, обуславливающих уязвимость сектора WSS для коррупции и создающих серьезные проблемы для всех задействованных субъектов{117}. Такие фундаментальные характеристики, как слабый институциональный потенциал, низкий уровень заработной платы, неэффективная ведомственная структура, значительные объемы закупок, присущи всем видам деятельности коммунального хозяйства, однако сектор водоснабжения и канализации входит в состав строительной отрасли, которая во всем мире считается наиболее коррумпированной (Transparency International, 2005). Кроме того, сфера WSS обладает рядом других особенностей, открывающих широкие возможности для коррупции. К ним относятся, в частности, значительные потоки государственных средств, зачастую поступающих в рамках несогласованного донорского, федерального и местного финансирования; непрозрачность действий, произвол и политическое давление при принятии инвестиционных решений; монополистический характер предоставления услуг на фоне неэффективного отраслевого финансирования и возмещения издержек, сомнительных тарифов и субсидий, а также растущей доли неофициального рынка; высокая стоимость активов сектора{118}; несовершенство механизмов коммуникации между пользователями и поставщиками услуг; сложная структура отраслевых субъектов, систем, уровней обслуживания, а также ведомственных полномочий и функций.

Ущерб от коррупции в секторе водоснабжения

В большинстве своем оценки ущерба от коррупции в секторе WSS африканских стран остаются неподтвержденными на практике. Масштабы утечки средств можно приблизительно оценить, исходя из материалов сравнительных и специализированных отраслевых исследований, однако до настоящего момента анализ системно не проводился{119}. Как доля от расходов сектора суммарный ущерб, наносимый широко распространенной мелкой коррупцией по континенту, выливается в значительную сумму, но по отдельным регионам и странам сведения, основанные на практическом анализе, отсутствуют. Уровень 25–30 %, который назвал Дэвис (Davis, 2003) для сферы предоставления услуг в государствах Южной Азии, может служить отраслевым, но не региональным индикатором. Кроме того, следует отметить, что эта оценка охватывает лишь мелкую коррупцию, не затрагивая злоупотреблений в высших эшелонах власти и нецелевого использования ресурсов. Таким образом, следует как можно скорее начать работу по выявлению истинных масштабов коррупции.

Необходимость комплексного анализа проблемы коррупции в отрасли

Комплексный подход к диагностике и планированию мероприятий в секторе прежде всего должен учитывать многообразие схем оказания услуг водоснабжения на различных уровнях (отрасль в целом, город или район, домохозяйства). В этой сфере оперируют многочисленные официальные и неофициальные государственные, частные и общественные организации. На рис. 7.2 в упрощенном виде представлена структура рынка услуг водоснабжения. Хотя коммунальные предприятия могут производить до 50 % всей потребляемой воды, лишь незначительная часть населения имеет официальное подключение непосредственно к источнику водоснабжения (уровень А в верхней части рисунка) – именно таким способом обслуживаются сравнительно обеспеченные жители городских районов. В реальности, однако, производимую коммунальным предприятием воду может распределять само предприятие, ее могут приобретать или похищать на этапе вторичного или третичного распределения (уровень Б).

Кроме того, вода может уходить «на сторону» сразу же после ее подготовки, когда ее покупают либо похищают другие (некоммунальные) поставщики и затем распределяют различными способами непосредственно от точки подготовки воды или от прилегающей к ней области. Эта цепочка расположена на уровне C. Наконец, существует четвертый вариант (уровень Г в нижней части рисунка), когда водоподготовкой и поставкой занимаются индивидуальные или частные производители. В этом случае источником водоснабжения, как правило, служат колодцы и сельские скважины, которые могут не иметь непосредственного общественного значения. Для каждой из описанных цепочек характерна своя специфика предоставления услуг (см. правую часть рисунка). В целом структура водоснабжения включает в себя следующие элементы: коммунальные предприятия, сети водоснабжения общественного пользования, официальные промежуточные поставщики, неофициальные поставщики, индивидуальные источники водоснабжения. Коррупция может возникать на любом отрезке любой из указанных цепочек.

Одна из ключевых проблем, определяющих структуру и содержание этой главы, состоит в том, что в основной массе участники отрасли WSS слишком узко понимают сущность коррупции. Многие из них имеют субъективное представление о коррупции и зачастую акцентируют внимание лишь на отдельных ее проявлениях. На официальном уровне обсуждение сводится к сложностям закупок и низкой эффективности коммунальных предприятий, не касаясь многих других форм коррупции и их взаимосвязей{120}. Такое узкое понимание проблемы мешает разработке эффективных реформ. Для создания успешной стратегии борьбы с коррупцией в сфере WSS африканских стран – стратегии, способной защитить интересы неимущих, – следует учитывать весь спектр коррупционных проявлений. Не умаляя необходимости вмешательства на уровне конкретных проектов, мы полагаем, что для достижения сбалансированных и устойчивых позитивных результатов требуется анализ ситуации и принятие мер на уровне отрасли в целом{121}.

Ниже представлена всеобъемлющая структура, в рамках которой выделены различные виды коррупции в секторе. Предложенную типологию можно использовать для выявления сложившейся в разных условиях коррупционной практики и ее участников, а также для определения, на каких этапах оказания услуг WSS эта практика возникает. Кроме того, данная классификация, применимая к любой стране, позволяет находить очаги наибольшей концентрации коррупции, вскрывать неизвестные элементы и особенности, отмечать изменения коррупционной деятельности и выявлять внутренние взаимосвязи в общей структуре коррупции. Наконец, эта попытка систематизировать имеющуюся информацию направлена на создание надежного типологического инструмента, который учитывает специфику сектора, объединяет в себе методы диагностики управления на уровне проектов и отраслей и может служить орудием понимания и изменения ситуации{122}.

Структура коррупции, представленная в таблице 7.1, построена на основе взаимодействия субъектов и цепочки создания стоимости. Подобный подход обусловлен необходимостью активизировать и скоординировать усилия всех представителей отрасли, а также глубокой уверенностью в том, что проблему коррупции в секторе WSS следует рассматривать в свете деятельности всех заинтересованных государственных, частных и общественных организаций. Кроме того, государственные органы в большей степени зависят от политических решений, и повлиять на них политическими методами проще, чем на других игроков{123}. Принятая за основу трактовка определяет коррупцию как злоупотребление должностными (государственными) полномочиями в целях личной выгоды, поэтому в центре предложенной структуры находятся государственные органы. Эти органы либо их представители взаимодействуют с тремя категориями субъектов: другие государственные учреждения и ведомства; частные организации и компании; конечные потребители, гражданское общество и его организации{124}. Предложенная структура увязывает эти взаимодействия с конкретными функциями, выполняемыми в процессе оказания услуг водоснабжения и канализации – выработка политики и регулирование, формирование бюджета и планирование, финансирование, разработка программ и управление, проведение тендеров и закупки, строительство, эксплуатация и техническое обслуживание объектов, контроль.

Взаимодействие между государственными органами

В число государственных органов, функционирующих в секторе WSS, входят международные, национальные и местные правительственные учреждения и ведомства, причем не только те, которые напрямую занимаются вопросами водоснабжения. Коррупционные отношения на правительственном уровне, как правило, возникают между организациями, хотя изредка в них могут вступать отдельные должностные лица. Такие взаимодействия являются вертикальными, когда они возникают внутри иерархии ведомств WSS, и горизонтальными, когда в них вовлекаются департаменты и агентства одного уровня (табл. 7.2.). В высших эшелонах государственной власти коррупция характеризуется скрытостью и многообразием форм, однако перекосы в распределении ресурсов возможны лишь в условиях взаимодействия между внутриведомственными структурами, а также между заинтересованными государственными учреждениями, занимающимися вопросами финансирования, планирования, водного хозяйства и реализации общественно значимых проектов. При этом должностные лица вынуждены «играть по правилам», а их статус и полномочия напрямую зависят от готовности занять надлежащее место в сложившейся системе.

Коррупционные отношения между государственными органами часто концентрируются в сфере принятия политических решений. Политики и чиновники, курирующие отрасль WSS, стремятся создавать условия для извлечения личной выгоды путем воздействия на расстановку политических и инвестиционных приоритетов. В странах, где регулирующие функции четко определены, политики и другие заинтересованные лица могут платить регуляторам за принятие выгодных для них стандартов и правил (такая практика получила название приватизации регулирования) либо за обход существующих норм и процедур при реализации проектов.

Крупномасштабная коррупция наблюдается среди политиков и высших должностных лиц при выборе проектов в сфере водоснабжения и канализации. Так, в процессе планирования и формирования бюджета предпочтение может отдаваться более капиталоемким проектам, а не менее капиталоемким, хотя и более целесообразным. Отраслевые инвестиции, гарантирующие максимальный уровень личных доходов, получают зеленый свет в первую очередь. Другими словами, государственные средства могут направляться на те проекты, которые предоставляют максимальные возможности для откатов с минимальным риском. Практика показывает, что нередко такие проекты оказываются низкоэффективными и более выгодными для богатых, нежели для бедных. Забор воды из поверхностных источников вместо подземных – типичный пример решений, которые, несмотря на их легальность, создают возможности как для крупномасштабной, так и для мелкой коррупции. Проекты водоснабжения из поверхностных источников предусматривают строительство дорогостоящих водозаборных и очистных сооружений, а также непрерывную поставку химикатов (как, скажем, в Киншасе). Это создает почву для взяточничества, вымогательства и мошенничества. Подобные решения в секторе WSS влекут за собой долговременные коррупционные последствия. Ненадлежащее использование средств в результате бюджетных манипуляций и сомнительного планирования усугубляется несогласованностью процессов постановки целей, планирования и реализации проектов. На уровне поставщиков услуг либо отдельных населенных пунктов эта форма коррупции может включать в себя хищение материалов (например, химикатов для очистки воды) с целью последующей перепродажи или иного использования. Такие махинации приводят к снижению количества или качества поставляемой воды.

В некоторых странах механизмы перечисления бюджетных средств открывают широкие возможности для мошенничества и утечки финансовых ресурсов, а также для вымогательства со стороны государственных ведомств и учреждений, наделенных полномочиями по согласованию расходов на водоснабжение и канализацию. В некоторых случаях согласование проходит в несколько этапов внутри различных министерств (включая отделы планирования, финансирования, водного хозяйства и реализации гражданских проектов), после чего процедура повторяется на уровне местных ведомственных структур и их подразделений.

Коррупционные отношения между государственными органами независимо от отрасли часто связаны с расстановкой кадров: взятки платятся за продвижение, назначение, перевод по службе и получение служебных привилегий. Покупка руководящих должностей является обычной практикой в африканском регионе, а суммы, выплачиваемые за получение кресел директоров коммунальных предприятий или главных инженеров муниципалитетов, зачастую общеизвестны, предсказуемы и стандартны для отрасли{125}. Коррумпированные политики и руководители также склонны назначать на хлебные должности определенных лиц с условием, что те будут делиться с ними незаконными доходами. Многие специалисты считают, что именно эти формы коррупции, типичные для государственной службы, лежат в основе системы поощрений и патронажа, способствуя распространению других видов коррупции.

Коррупционные отношения между государственными органами также могут включать в себя сговор правительственных чиновников с представителями международных доноров по вопросам распределения донорского финансирования{126}. Международные финансовые доноры заинтересованы в предоставлении кредитов и грантов и поддержании отношений с государствами-партнерами. В сфере водоснабжения такая позиция может приводить к тому, что количество берет верх над качеством, а быстрота действий – над проработкой деталей. Кроме того, представители доноров, как и любые работники, заинтересованы в успехе и своевременности реализации (или создания видимости реализации) курируемых ими проектов. На правительственном уровне доноры перекачивают значительные средства через низкоэффективные системы управления финансами, нередко занижая годовые бюджеты и функциональные возможности получающих помощь ведомств, коммунальных предприятий и местных структур. Помимо прочего, финансирование строительства производственных мощностей может иметь массу негативных последствий в кадровой политике, позволяя высшим чиновникам произвольно увеличивать зарплату персонала (порой на несколько порядков) за счет донорских средств и создавать нездоровую систему поощрения и атмосферу в ведомствах и учреждениях, которым адресована помощь.

Взаимодействие государственных органов с частными организациями

Без взаимодействия между государственным и частным секторами невозможна организация закупок, именно в этой сфере чаще всего выявляются случаи коррупции. Практически всем государственным ведомствам приходится приобретать те или иные товары и услуги, в основном у представителей частного сектора. В отрасли водоснабжения и канализации в зависимости от масштаба и вида проекта могут действовать различные государственные структуры и должностные лица: национальные и местные политики и руководители государственных учреждений, главные инженеры муниципалитетов, производственный персонал, менеджеры проектов и специалисты по закупкам. Со стороны частного сектора привлекаются поставщики, подрядчики, операторы коммунальной инфраструктуры, а также национальные и местные консалтинговые фирмы. Когда речь идет о крупных кредитах или грантах, коррупционные отношения в сфере закупок могут, помимо прочего, включать в себя сговоры с участием стран-доноров, которые стремятся обеспечить благоприятные условия своим компаниям и операторам{127}.

Для частных структур стремление ослабить конкуренцию является нормой экономического существования, и в отрасли WSS оно проявляется на всех уровнях. Не вызывает сомнения и то, что специфика цепочки создания стоимости обеспечивает как государственным, так и частным структурам благоприятные возможности для извлечения личной выгоды из взаимных сделок{128} (реализация проекта «Высокогорные воды Лесото» позволила сделать полезные выводы о коррупции в сфере закупок в секторе водного хозяйства – см. Darroch, 2004; Earle and Turton, 2005). Цель коррупции в сфере государственных закупок – оказание влияния на выбор подрядчиков на поставку услуг WSS, графики платежей, уровень прибыли и регулирование. В сегменте городского водоснабжения основное внимание привлекают коррупционные отношения между государственными и частными структурами при заключении сделок на предоставление услуг водоснабжения и канализации. Практика государственно-частного партнерства за закрытыми дверями приводит к появлению неработоспособных соглашений в Африке и других регионах мира, снижает действенность механизмов стимулирования и мешает реформам достичь тех результатов, которые может обеспечить эффективная работа частного сектора.

Широкие возможности для коррупции возникают на этапах разработки проектов, проведения тендеров и ведения переговоров о закупках для объектов инфраструктуры и предприятий водоснабжения и канализации{129}. Высокопоставленные чиновники способны влиять на процедуру предоставления подрядов, определяя характер проекта и в зависимости от этого виды подрядов. Должностные лица, отвечающие за закупки на уровне коммунальных предприятий, муниципалитетов и районов, могут формулировать требования в пользу предпочтительных поставщиков. В процессе проведения тендеров возможны следующие коррупционные действия: разное информирование привилегированных и непривилегированных конкурентов; создание условий для выбора подрядчика на неконкурентной основе; нарушение конфиденциальности или дисквалификация поставщиков; получение взяток или вымогательство с целью повлиять на список участников тендера или процедуру их отбора. Подрядчики и операторы могут фальсифицировать отчетность и документацию, чтобы их заявки выглядели конкурентными, а должностные лица могут либо подталкивать их к этому, либо смотреть на все сквозь пальцы. Кроме того, частные подрядчики, консалтинговые фирмы, поставщики труб, химикатов и других материалов нередко вступают в сговор друг с другом с целью получения надбавок и определения очередности в выигрыше тендеров. О фактах сговора и подделки отчетности зачастую известно отвечающим за закупки чиновникам, которые получают откаты за молчание.

В сфере строительства коррупция также может концентрироваться на определенных участках. Должностные лица, курирующие выдачу лицензий и разрешений, могут требовать взятки или затягивать процедуры лицензирования, тем самым затрудняя деятельность подрядчиков. Представители надзорных органов берут или вымогают взятки за фальсификацию документов в случаях, когда не соблюдены технические требования (например, к глубине прокладки трубопровода), не выполнены необходимые работы или использованы некачественные материалы. Обычно такая практика позволяет подрядчикам минимизировать издержки и влечет за собой несоблюдение установленных норм, в результате чего нарушается бесперебойность и ухудшается качество услуг водоснабжения и канализации. Кроме того, контролирующие чиновники могут принимать или вымогать взятки за согласование фальсифицированных заявок или счетов, а также за ускорение процесса оплаты. Представители регулирующих органов могут брать или вымогать взятки за молчание или за приемку работ, выполненных с отклонениями от стандартов.

Коррупция в сфере эксплуатации и технического обслуживания объектов наблюдается во всех сегментах предоставления услуг и приобретает различные формы, в зависимости от категории участников. Как в крупных, так и в небольших городах именно государственные органы отвечают за эксплуатацию и техническое обслуживание подавляющего большинства водоочистных, водораспределительных и канализационных сооружений и систем{130}. Государственные коммунальные предприятия, муниципальные и районные власти и ведомства взаимодействуют с частным сектором в процессе организации поставок товаров (труб, химикатов, счетчиков и другого оборудования), а также предоставления подрядов на сопутствующие услуги (выполнение земельных работ, выставление счетов и сбор платежей, обеспечение безопасности, уборка и т. п.). Между подрядчиками и поставщиками этих товаров и услуг могут возникать те же виды коррупционных отношений, что и в сегментах закупки и строительства.

В крупных городах, где функция водоснабжения передана частным операторам, возможности для взяточничества и мошенничества создаются еще на начальных этапах подготовки сделки и используются в течение всего срока контракта. Как показывает практика, в ходе переговоров между государственными и частными структурами определяется формат контракта (договор о проектировании, строительстве, аренде, управлении, концессионный договор), согласовываются сфера концессии и перечень услуг, устанавливаются сроки и условия их предоставления (например, исключительность прав). Все эти аспекты обладают высоким коррупционным потенциалом. Представители государственных и частных структур по взаимной договоренности могут завышать или занижать объемы необходимых мощностей и стоимость активов, манипулировать тарифами, а также в своих интересах формулировать цели и определять размеры субсидий для предоставления услуг малообеспеченным гражданам.

В крупных и небольших районных центрах и пригородах специфика рынка услуг водоснабжения может порождать коррупционные отношения между местными чиновниками и мелкими частными поставщиками воды. Как показывает анализ деятельности таких поставщиков в скваттерских поселениях, само их существование нередко зависит от сделок, заключаемых с местными властями. В примере 7.1 описано положение легальных операторов пунктов по продаже воды в скваттерских поселениях Найроби, которые вынуждены платить взятки чиновникам коммунальных структур, чтобы произвол при выставлении счетов не выходил за разумные пределы (Plummer, Collignon, and Mehrotra, 2005). Легальные операторы дают взятки чиновникам, чтобы обеспечить себе более надежные и устойчивые ежедневные поставки, а их подпольные коллеги по цеху подкупают должностных лиц, чтобы подключиться к сети водоснабжения или получать воду наливом и продавать ее впоследствии по рыночным ценам. В секторе канализации мелкие операторы платят местным государственным чиновникам за разрешение сбрасывать стоки в ненадлежащих местах, невзирая на последствия для здоровья людей и состояния окружающей среды.

Пример 7.1. Представители коммунальных структур вымогают взятки у мелких поставщиков услуг водоснабжения в Найроби

Крупное скваттерское поселение Кибера находится в районе Найроби, который не обслуживается городской системой водоснабжения, поэтому мелкие частные поставщики покупают воду у коммунального предприятия и продают ее через сеть торговых пунктов. Эти цистерны с кранами являются единственным источником питьевой воды для полумиллионного населения Киберы. Жители выстраиваются в очереди за водой, когда ее привозят. На территории поселения цены на воду определяются законами конкуренции: стоимость канистры может составлять от 3 до 20 шиллингов, что в любом случае во много раз превышает стоимость коммунальной воды. Кроме того, цены колеблются в зависимости от времени года и наличия воды.

Выставляемые частным поставщикам счета за воду изменчивы и противоречивы, а нерегулярность оптовых поставок воды позволяет представителям коммунальных структур оказывать давление на поставщиков. Последним ничего не остается, как «подмазывать» чиновников, чтобы получать воду или добиваться пересмотра выставляемых счетов для приведения их хотя бы в отдаленное соответствие с реальными издержками. Страдают в конечном итоге малообеспеченные жители, которым приходится платить за воду дороже всякий раз, когда в ее цену включается указанная «надбавка».

Мелкие частные поставщики постепенно упорядочивают свою деятельность. Они создали ассоциацию и разработали кодекс деловой этики, чтобы заставить коллег по цеху следовать определенным правилам. Кроме того, ассоциация служит для них платформой, позволяющей эффективно взаимодействовать с коммунальными структурами. Частные поставщики воспринимают свою ассоциацию как важнейший инструмент борьбы с широко распространенной мелкой коррупцией со стороны чиновников Департамента коммунального водоснабжения Найроби.

Источник: WSP-Africa (2005); беседы авторов с поставщиками услуг в Кибере (май 2005 г.).

Взаимодействие государственных органов с конечными потребителями

Коррупция в отношениях между конечными потребителями и государственными служащими (как правило, подкуп) обычно является мелкой, частой и систематической. Потребитель, дающий взятку, стремится получить доступ к жизненно важной услуге водоснабжения. Чиновники могут вымогать взятки у потребителей, либо потребители могут добровольно предлагать взятки за получение доступа к услуге{131}. Коррупционная практика при оказании услуг водоснабжения конечным пользователям обычно имеет следующие формы: незаконное подключение к сети водоснабжения; перепродажа коммунальной воды или использование коммунальной структуры; первоочередное проведение ремонта или обслуживания в обмен на так называемую «плату за ускорение».

В сельской местности коррупция затрагивает гражданские проекты WSS, финансируемые неправительственными организациями, на стадиях их разработки, реализации и текущего обслуживания объектов{132}. Хотя систематический анализ ситуации в африканских странах не проводился, факты сговора между главами сельских администраций и правительственными кураторами зачастую бросаются в глаза, негативно сказываясь на положении неимущих. Насосы или цистерны с водой могут устанавливаться в тех местах, где это выгодно местной элите, а стремление лидеров общины увеличить прибыль может проявляться в использовании мошеннических схем, характерных для коррупции между государственными и частными структурами (например, хищение материалов или несоблюдение требований к строительству). В процессе управления проектами документация или отчетность может фальсифицироваться должностными лицами, отвечающими за распределение финансов. Стоимость сооружения сельских скважин в странах Африки порой в четыре раза превышает затраты в азиатском регионе; по мнению специалистов, именно эта область деятельности должна стать объектом пристального внимания (WSP-Africa, 2005).

В городских районах общественно значимые проекты WSS страдают от аналогичных коррупционных проявлений. В тех случаях, когда услуги предоставляются коммунальными предприятиями, неимущие граждане часто платят взятки чиновникам за неофициальное получение доступа к услугам, подключение жилища к сети водоснабжения и канализации, проведение ремонтных работ. В скваттерских поселениях размеры взяток могут ограничиваться приемлемым для неимущих уровнем и быть сопоставимыми со стоимостью других неофициальных механизмов водоснабжения. В населенных пунктах, жители которых имеют неодинаковый уровень доходов, в условиях многообразия рынка услуг водоснабжения более зажиточные домохозяйства готовы платить больше, поэтому и размеры взяток в таких ситуациях возрастают, минимизируя перспективы неимущих граждан и отбрасывая их в конец очереди.

Еще одна распространенная разновидность коррупционных отношений между государственными структурами и потребителями связана с системой оплаты услуг. Произвол при выставлении счетов, фальсификация показаний счетчиков и завышение тарифов – вот типичные схемы, которые используются коммунальными предприятиями и которых можно избежать, заплатив взятку (Davis, 2003). Как правило, в случае с неимущими потребителями взятки вымогаются, а не предлагаются добровольно. В большинстве случаев подобная практика влечет за собой экономический ущерб для государства, снижая результативность и без того малоэффективных ведомств. В ходе исследований ситуации в Мозамбике 12 % домохозяйств сообщили, что они вынуждены постоянно платить взятки чиновникам за предоставление услуг WSS, а свыше 20 % коммерческих потребителей заявили о даче взяток при заключении более 25 % сделок. При этом почти половина респондентов отметила, что практика мздоимства не ограничивается отдельными чиновниками, и это наводит на мысль о формировании своего рода институциональной нормы (Austral Consultoria, 2004). Но даже эти цифры представляются заниженными. В ходе опроса, который провела Transparency International в Найроби, свыше 60 % бытовых и институциональных потребителей сообщили, что им приходилось иметь дело с коррумпированными чиновниками коммунальных структур (Transparency International Kenya, 2006).

Коррупционные отношения между государственными органами и конечными потребителями являются частью сложившейся порочной цепочки. Неэффективная политика и слабость ведомственных структур порождают дефицит услуг, что неизбежно приводит к возникновению коррумпированного рынка услуг. Крайне важно рассматривать коррупцию именно как часть всей этой ущербной системы, поскольку проблема не ограничивается действиями отдельных чиновников, заставляющих потребителей платить взятки за получение бесплатных услуг. При отсутствии альтернативных источников водоснабжения (и особенно при отсутствии неофициального рынка услуг) «коррумпированная» вода пользуется спросом не только у неимущих, но и у сравнительно обеспеченных граждан. Людям нужна вода, и они не особо задумываются об условиях, которые выдвигают подпольные поставщики. Как и дорогостоящая «неофициальная» вода (та, которую предлагают неофициальные поставщики), «коррумпированная» вода заполняет разрыв, возникающий в результате неэффективной работы государственных ведомств: коррумпированные чиновники, выступая в роли неофициальных поставщиков, предоставляют неимущим услуги, которые иначе получить невозможно (Plummer and Cross, 2005){133}. Таким образом, перед отраслью (по крайней мере в краткосрочной перспективе) стоит своего рода дилемма, и решать эту дилемму следует весьма осторожно – так, чтобы малоимущие слои населения продолжали получать доступ к водоснабжению независимо от успехов борьбы с коррупцией.

Выявление очагов наибольшей концентрации коррупции

Как показывает практика, в каждой конкретной ситуации, складывающейся в секторе WSS, существуют свои сферы концентрации коррупции или уязвимости при разработке политики, планировании и формировании бюджета, распределении бюджетных средств, закупках, расстановке кадров, строительстве и предоставлении услуг. Каждое из этих направлений деятельности по-своему реагирует на воздействие факторов, определяющих характер коррупции на местах и в целом по отрасли. Исходя из этого, вместо призывов к проведению тотальных реформ в данном разделе подчеркивается необходимость проведения всеобъемлющей диагностики для получения полной картины коррупционных проявлений в секторе WSS, выявления точек уязвимости и определения взаимосвязей и параллелей.

Кроме того, коррупция приобретает разнообразные формы в разных странах и районах одной страны, в разных ведомствах, учреждениях и отраслевых сегментах{134}. Умение определить «удельный вес» (интенсивность и частоту) коррупционных проявлений на том или ином участке с учетом особенностей институциональной структуры – необходимое условие сосредоточения усилий по противодействию коррупции в важнейших точках. Разработка успешной политики и эффективных антикоррупционных мер невозможна без тщательной диагностики. Диагностика на уровне стран особенно важна в секторе WSS.

За последние десятилетия был создан и испытан на практике целый ряд теорий и механизмов противодействия коррупции во всем ее разнообразии. В целом диапазон антикоррупционных преобразований политики достаточно широк: от устранения торговых барьеров до целенаправленной оптимизации или упразднения излишнего регулирования и лицензирования, усовершенствования стандартов финансовой отчетности и аудита. Стратегии институциональных реформ направлены на укрепление судебных и правовых систем, повышение эффективности процедур бюджетирования и управления финансами, активизацию реформирования государственной службы, повышение значимости механизмов стимулирования, конкуренции и внутреннего контроля. Специфические антикоррупционные стратегии касаются деятельности правоохранительных, надзорных органов и структур по защите прав человека, проведения информационных кампаний и работы комиссий по противодействию коррупции. Несмотря на такое разнообразие методов и рост ресурсов, поступающих от организаций по содействию развитию и направляемых на борьбу с коррупцией, многие специалисты отмечают недостаточную активность и конкретику действий при разработке антикоррупционных программ (Shah and Schacter, 2004).

В данном разделе приводится краткая характеристика методов борьбы с коррупцией применительно к структуре коррупционных отношений в секторе WSS. С целью конкретизации проблемы внимание сосредоточено на тех формах коррупции, которые наиболее типичны для каждого из выделенных типов взаимодействия государственных органов (с другими государственными органами, с частными организациями, с конечными/бытовыми потребителями). Такой подход требует определенной осторожности с учетом того, что сведения общего характера о борьбе с коррупцией постоянно пополняются, тогда как сведения отраслевого характера немногочисленны и разрозненны. Так или иначе, любая антикоррупционная стратегия должна быть индивидуальной для каждой страны и учитывать специфику проявлений и причин коррупции.

Выявление и устранение мотивов коррупции – первый ключевой шаг

Каким бы ни был состав участников коррупционных отношений, коррупция процветает лишь при наличии побудительных мотивов, в число которых входят нужда, алчность, возможность получения денег или властных полномочий (Klitgaard, Maclean-Abaroa, and Parris, 2000). Что касается неимущих потребителей, то ими может двигать банальная потребность в воде (Plummer and Cross, 2005). В государственных органах низкооплачиваемые чиновники низшего звена могут искать дополнительные источники доходов, менеджеры среднего звена – иметь соблазнительные возможности, а политики, высшие руководители и директора – руководствоваться алчностью. Однако на государственных служащих любого уровня возлагаются определенные функции, и они должны выполнять свои должностные обязанности. Коррупционные мотивы физических лиц и организаций сложны, тесно связаны с особенностями социально-политического и институционального устройства и зачастую обусловлены внеотраслевыми факторами.

Структура коррупционных мотивов, предложенная в рамках программ реформирования сферы государственного управления и государственной службы (Huther and Shah, 2000), вполне применима к сектору водоснабжения, его представителям и взаимоотношениям между ними. Любой коррумпированный чиновник в первую очередь заинтересован в том, чтобы потенциальная выгода от коррупционных действий перевешивала потенциальные потери. Чтобы добиться изменений в поведении должностных лиц, необходимо уменьшить ожидаемые выгоды и ужесточить возможные наказания. Ожидаемые выгоды можно уменьшить за счет сокращения возможностей для осуществления коррупционных сделок и снижения размера выгоды от отдельной сделки. Число коррупционных сделок можно сократить путем изменения политики и проведения организационных реформ, ограничивающих дискреционные полномочия, монополизм и бюрократические процедуры и проясняющих функциональные обязанности в сфере регулирования, разработки политики и предоставления услуг. Ужесточение требований к качеству услуг и децентрализация государственных служб также способствуют ограничению коррупции. Выгоду, получаемую от сделки, можно уменьшить путем разукрупнения проектов, повышения эффективности управления проектами (например, благодаря прозрачному принятию решений), демонополизации государственных служб, а также стимулирования конкуренции в отрасли.

Повысить вероятность разоблачения и наказания можно следующими методами: четкое формулирование процедур и оптимизация операционных функций; усиление подотчетности и прозрачности за счет привлечения общественности (потребителей) и контроля за предоставлением услуг WSS; принятие хартий граждан; введение стандартов; обеспечение независимости средств массовой информации; повышение прозрачности отношений между государственными и частными структурами; поддержка гражданских инициатив. Кроме того, следует ужесточить ответственность за совершение коррупционных правонарушений. Обеспечить соблюдение законности можно лишь при наличии достаточно суровых наказаний, однако на текущий момент в развивающихся странах такой подход – редкость.

Основные признаки эффективного управления при реализации антикоррупционных мероприятий в секторе WSS

Целенаправленное применение антикоррупционных механизмов для борьбы с коррупцией в секторе WSS

Борьба с коррупционными отношениями между государственными органами и конечными потребителями

До настоящего времени меры по противодействию коррупции на этапе непосредственного предоставления услуг в основном сводились к повышению эффективности работы коммунальных предприятий и поставщиков услуг. Представителям отрасли хорошо известны формы коррупции, возникающей «у водопроводного крана». Проблему нелегальных подключений власти пытаются решать с помощью повышения эффективности, а в последнее время – еще и путем легализации неофициальных подсоединений к сети водоснабжения. Параллельно с этим принимаются меры по совершенствованию процедур снятия показаний счетчиков, выставления счетов и сбора платежей за услуги; эти шаги позволяют сократить масштабы утечек средств через платежные системы.

Нормализации взаимодействия чиновников и потребителей в сфере эксплуатации и обслуживания сетей водоснабжения способствует осуществление общественного контроля в рамках усилий властей, направленных на укрепление подотчетности поставщиков услуг. В связи с этим интересен опыт использования карточек отзывов потребителей. Данную практику разработал и впервые внедрил Центр Бангалора по связям с общественностью (Thampi, 2005), впоследствии она с успехом применялась в секторе WSS в ряде городов Кении – Найроби, Момбасе и Кисуму (WSP-Africa). Механизм использования карточек отзывов потребителей, который еще дорабатывается, финансируется в рамках Программы водоснабжения и канализации в Африке (WSP-Africa). Карточки позволяют гражданам сообщать о качестве услуг водоснабжения, канализации и вывоза твердых бытовых отходов. Затем сведения обрабатываются и используются для обоснования планируемых изменений. Чтобы эта инициатива имела успех, необходима эффективная система рассмотрения жалоб и принятия ответных мер. Проводятся и более масштабные исследования, посвященные проблеме коррупции, например под эгидой Института Всемирного банка. Эти исследования позволяют делать выводы об уровне восприятия гражданами коррупции в отношениях между госчиновниками и потребителями в секторе водоснабжения (Austral Consultoria, 2004; Center for Democracy and Development, 2000). Все вышеуказанные материалы имеют неоценимое значение для разработки политики.

Несмотря на прилагаемые властями усилия, лишь около 23 % африканцев пользуются услугами коммунальных предприятий, причем неимущих граждан среди них немного (WSP-Africa, 2006). Системы обслуживания местных сообществ, на которые в первую очередь ориентировано донорское финансирование сектора WSS, остаются без внимания при разработке мероприятий по повышению эффективности работы отрасли и практически не затрагиваются при обсуждении проблем коррупции в секторе. С этой моделью оказания услуг WSS связана не соответствующая действительности уверенность в том, что участие граждан автоматически обеспечивает подотчетность и высокую результативность. Однако, как показывает анализ программ развития структуры WSS сельских территорий, управление на уровне местных сообществ зачастую характеризуется высоким уровнем коррупции. Низкооплачиваемые квазигосударственные служащие стремятся к непрозрачности и неподотчетности, вступают в сговор с координаторами проектов, подрядчиками и поставщиками, участвуют в сомнительных схемах закупок, строительства и оплаты (Woodhouse, 2002){143}. Здесь проведение соответствующих исследований, использование карточек отзывов жителей и другие формы общественного контроля также оказываются эффективными.

В рамках Программы развития кекаматанов в Индонезии применяются такие инновационные подходы, как составление «картограмм коррупции», мониторинг со стороны местного сообщества и системы рассмотрения жалоб населения. Эти подходы могут служить образцом инициатив, повышающих роль общественного мнения, способствующих усилению подотчетности и снижению коррупции (см. пример 7.3). Программа привлекает внимание к проблемам взаимодействия государственных структур и потребителей, функционированию систем предоставления услуг на основе местных сообществ. Эти проблемы актуальны для всех континентов. Как показывают исследования, коррупция приобретает разные формы в зависимости от того, к какой категории, общественным или частным благам, относятся реализуемые товары и услуги. Частные блага (такие как услуги водоснабжения в сельской местности) предназначены главным образом для индивидуального потребления. Снижению коррупции в этой сфере лучше всего способствуют такие методы, как информирование и привлечение населения. В сфере общественных благ (услуги канализации, строительство и эксплуатация дорог) более эффективны другие меры – проведение проверок, использование санкций и правоприменительных механизмов. Кроме того, Программа развития кекаматанов открыла новые горизонты понимания природы коррупции при реализации проектов развития, управляемых местными сообществами: по мере устранения явных проявлений коррупция переходит в скрытую форму. Так, в случае Программы развития кекаматанов коррупция приобрела менее заметные, хотя и менее прибыльные формы семейственности и покровительства (Olkren, 2004).

Пример 7.3. Борьба с коррупцией при осуществлении проектов развития сельской инфраструктуры: опыт Индонезии

Программа развития кекаматанов представляет собой проект развития сельской инфраструктуры в Индонезии. Бюджет программы, спонсором которой выступает Всемирный банк, составляет $1,2 млрд; ее реализация началась в 1998 г., во время восточноазиатского финансового кризиса. В настоящее время в рамках Программы развития кекаматанов финансируются крупные инфраструктурные проекты и предоставляются мелкие кредиты сельским поселениям. Программа быстро расширяется и на данный момент охватывает свыше 20 000 деревень по всей стране.

Исходя из анализа политико-экономической природы коррупции в индонезийских деревнях, в рамках Программы развития кекаматанов используется двусторонний подход к борьбе с этим явлением. Во-первых, программа нацелена на изменение условий, благоприятствующих процветанию коррупции в сельских поселениях, путем ликвидации монополии на информацию, ресурсы и доступ к правосудию. Во-вторых, она нацелена на профилактику коррупции в рамках самого проекта, противопоставляя коррупционным проявлениям внутренние механизмы стимулирования. Опыт реализации Программы развития кекаматанов полезен для понимания методов, способных обуздать коррупцию при осуществлении подобных проектов в стране, где это явление приобрело масштабы эпидемии, где законодательная и правоприменительная системы слабы, где исторически сложилась жесткая иерархия политического контроля во главе с мощной государственной бюрократией.

В основе антикоррупционной стратегии, применяемой в рамках Программы развития кекаматанов, лежит принцип самостоятельности жителей деревень в принятии решений, касающихся планирования, закупок и управления финансами. Ниже перечислены некоторые механизмы, обеспечивающие реализацию данного подхода:

• упрощение финансовых процедур с тем, чтобы они были понятными для жителей деревень;

• перечисление средств напрямую на коллективные банковские счета сельских поселений;

• санкционирование любой финансовой сделки как минимум тремя подписями, выбор поставщика товаров и услуг как минимум из трех кандидатов на общем собрании деревни;

• размещение подробных сведений обо всех финансовых сделках на деревенских досках объявлений для всеобщего ознакомления;

• представление отчетов о расходовании проектных средств на регулярных общих собраниях деревни, на которых жители вправе своим решением приостановить дальнейшее распределение средств при выявлении каких-либо несоответствий;

• создание независимых от государства источников информирования и механизмов рассмотрения жалоб на уровне сельского поселения;

• осуществление активного контроля за ходом работ со стороны координаторов проекта, избираемых на уровне сельского поселения и района;

• осуществление независимого мониторинга проекта со стороны неправительственных организаций и местной прессы.

Несмотря на определенный успех вышеперечисленных мер, полностью искоренить коррупцию в рамках Программы развития кекаматанов не удается. Оценка ситуации (в том числе путем проведения всесторонних этнографических опросов, исследований практического опыта и анализа структуры стимулирования на протяжении жизненного цикла проекта) позволила определить интересы, мотивы и слабые места всех участников. Как выяснилось, коррупция – это прежде всего проблема побудительных мотивов, и эффективно бороться с ней можно лишь при условии кардинального изменения баланса возможных потерь и выгод. Для изменения этого баланса необходимо хорошо знать местные особенности и социальные нормы.

Коррупция в рамках Программы развития кекаматанов проявляется в нескольких формах, включая искусственное раздувание бюджета, сговор, взяточничество и откаты местным чиновникам. Наиболее эффективными в борьбе с коррупцией оказались такие методы, как обеспечение прозрачности, участие общественности и создание независимых структур для рассмотрения жалоб. Информирование населения и контроль на местах – ключевые факторы в профилактике и противодействии коррупции. В основе наиболее успешных антикоррупционных стратегий лежат такие меры, как обнародование мероприятий по борьбе с коррупцией, завоевание авторитета у широких кругов общественности и применение санкций в случае необходимости. Важная роль в борьбе с коррупцией также отводится координаторам проектов, которые обеспечивают независимое от местных властей информирование жителей сельских поселений. При этом координаторы опираются на центральный аппарат Программы развития кекаматанов, поэтому они в большей степени защищены от угроз и запугиваний, чем обычные граждане, проживающие в деревнях. Кроме того, имеются сведения о том, что жители деревень используют опыт, полученный в рамках Программы развития кекаматанов, для противодействия коррупции в других проектах.

Разработка более эффективных систем оплаты услуг водоснабжения и канализации – неотъемлемая часть процесса совершенствования деятельности коммунальных структур. Сюда относятся замена устаревших счетчиков и оптимизация процедур выставления счетов и сбора платежей. Эти шаги, направленные на снижение масштабов мошенничества и коррупции, видоизменяют сам характер взаимодействия с потребителями. Некоторые коммунальные предприятия стремятся обеспечить приемлемость новых методов для малоимущих слоев населения за счет установки групповых счетчиков, выставления коллективных счетов и открытия местных пунктов приема платежей. Однако для успешного противодействия коррупции в платежных системах необходимо повышать уровень осведомленности потребителей. Нужно информировать население о том, как проверить правильность выставленного счета и куда обращаться, если сумма начислена неверно{144}. В Бенине и Кот-д'Ивуаре функции по выставлению счетов и сбору платежей были переданы частным фирмам, работающим на основе контрактов с оплатой по результатам (хотя наделение этих фирм государственными полномочиями делает их не менее уязвимыми для коррупции, чем госструктуры). Кроме того, в этих странах стала расширяться практика принятия на работу женщин-кассиров, которые, как выяснилось, менее склонны к взяточничеству и обману коммунальных предприятий, чем мужчины (WUP, 2003).

Коррупция в секторе водоснабжения: уроки и выводы

Несмотря на многообразие антикоррупционных инструментов, применимых в секторе водоснабжения, специалисты до сих пор не могут прийти к согласию относительно действенности тех или иных механизмов в развивающихся странах. В ходе межотраслевых мероприятий за последние десятилетие были накоплен полезный опыт, однако понимание эффективности различных методов на отраслевом уровне по-прежнему оставляет желать лучшего{145}. Необходимы новые модели и экспериментальные программы, специально разработанные для сектора WSS, которые позволят на практике опробовать подходы, перспективные в условиях слабости государственных структур и институтов гражданского общества в африканских странах.

Между тем многие антикоррупционные механизмы в развивающихся государствах потерпели фиаско или дали обратный эффект. Институт Всемирного банка и другие организации проанализировали результативность конкретных инструментов противодействия коррупции. В целом выяснилось, что формирование и распространение по Африканскому континенту антикоррупционных комиссий, надзорных ведомств и структур по внедрению норм деловой этики, а также принятие новых антикоррупционных законов, указов и кодексов поведения оказались малопродуктивными средствами, более подходящими для стран с уже сформировавшимися системами государственной подотчетности и прозрачности (Kaufmann, 2005). Второй важный урок заключается в том, что сосредотачивать усилия исключительно на государственном секторе явно недостаточно – антикоррупционная программа должна обязательно охватывать и частный сектор. Неудачи связаны главным образом с тем, что неправильная расстановка приоритетов в борьбе с коррупцией приводит к серьезным провалам в деятельности реформируемых учреждений, поскольку коррупция приспосабливается к новым условиям, возникает в других местах и даже разрастается (Shah and Schacter, 2004){146}. Например, поэтапное усиление правоприменительной практики сокращает распространенность взяточничества, однако размеры отдельных взяток при этом могут возрастать. Или же фирмы, придерживающиеся принципов добросовестности, могут терять позиции на рынке и, таким образом, отбивать у других охоту следовать их примеру.

Как показывает опыт, эффективность государственного управления является ключевым фактором, обуславливающим выбор той или иной антикоррупционной стратегии (Kaufmann, 2005; Shah and Thompson, 2004). В разных условиях следует применять разные средства борьбы с коррупцией (Shah and Schacter, 2004). В частности, директивные методы необходимо с большой осторожностью использовать в тех странах, где верховенство закона отсутствует, где легитимность государства находится под вопросом, где предоставляющие услуги структуры неподотчетны, а чистота намерений представителей высшей власти сомнительна.

Итак, что можно порекомендовать в отношении дальнейшей борьбы с коррупцией в секторе водоснабжения в странах Африки? В целом вывод таков: семь раз отмерь, один раз отрежь (Shah and Schacter, 2004). В отрасли до сих пор не проводились прямые антикоррупционные реформы, поэтому сейчас нужно извлечь уроки из опыта других секторов и применить их в условиях конкретных стран с учетом отраслевых и даже местных особенностей. Следует весьма осторожно подходить к проблеме противодействия коррупции в секторе WSS стран Африки, принимая во внимание общую ситуацию в сфере государственного управления, расширяя знания об отраслевых структурах и концентрируя усилия на наиболее эффективных методах реформирования.

Представители сектора должны знать, какие меры и в какой последовательности нужно принимать. Прежде чем начинать реформы на уровне государства, необходимо разобраться в структуре полномочий и управления, а также определить мотивы и последствия коррупции. Лишь тогда можно будет четко спрогнозировать эффективность различных процессов (будь то шоковая терапия или постепенные изменения), выбрать подходящую антикоррупционную стратегию (ответную или превентивную), обеспечить оптимальное сочетание антикоррупционных механизмов (например, усиливать прозрачность параллельно с повышением роли общественности), а также определить оптимальную последовательность принимаемых мер.

Отрасль должна опробовать разные подходы на практике, формировать и распространять опыт. Усилия по повышению подотчетности и прозрачности, направленные на обеспечение эффективности государственного управления, имеют большое значение в любой ситуации. При разработке стратегий следует отдавать приоритет мероприятиям, непосредственно касающимся потребителей, таким как повышение роли и расширение участия общественности, обеспечение прозрачности и доступа к информации, проведение институциональных реформ. Понимание того, насколько эти направления деятельности способны повысить эффективность борьбы с коррупцией, представляется важнейшей задачей для отрасли в целом.