Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления Прадхана Санджай

Страны с наиболее эффективными системами PFM имеют наименьшие значения индекса восприятия коррупции. Наличие эффективной системы PFM препятствует разрастанию коррупции, повышая вероятность выявления и пресечения коррупционной практики. Для таких систем характерны следующие особенности: формирование бюджетов, ориентированных на результат, которые позволяют оценивать достижения по определенным критериям{157}; предсказуемость исполнения бюджета и сведение к минимуму расплывчатых процедур, используемых для обоснования произвольных решений; эффективное делопроизводство, облегчающее проведение аудита; регулярное представление отчетности, позволяющее руководству контролировать расходы, выявлять несоответствия и принимать корректировочные меры. Качественный внутренний аудит обеспечивает действенность процедур контроля и служит гарантией того, что политика руководства действительно реализуется на практике. Наличие эффективной системы PFM способствует обнаружению и профилактике коррупции, позволяя минимизировать возможности для мошенничества, выявлять потенциальные причины отклонений (такие как слабая профессиональная подготовка и низкие функциональные возможности), устанавливать необходимые правила и применять соответствующие меры дисциплинарного воздействия для борьбы с нарушениями{158}. Чем лучше работает система PFM, тем выше риск быть пойманным и тем дороже обходится недобросовестность коррупционерам.

Для работников сферы управления государственными финансами взаимосвязь между повышением эффективности системы PFM и снижением риска коррупции самоочевидна и подтверждается практикой. Однако, поскольку измерить уровень коррупции напрямую не представляется возможным, нельзя и установить надежную статистическую корреляцию между качеством PFM и уровнем коррупции. Используя в качестве репрезентативного показателя восприятие коррупции, авторы сопоставили степень свободы от коррупции (определяется на основе средних значений индекса восприятия коррупции Transparency International) и качество системы PFM (выведено на основе рейтингов Всемирного банка «Оценка национальной политики и институтов» – CPIA). Полученные результаты представлены на рис. 8.1. Диаграмма демонстрирует следующую корреляцию: чем выше качество систем PFM, тем ниже уровень восприятия коррупции – по крайней мере для систем PFM с качеством выше среднего. Практика также свидетельствует о том, что отсутствие надлежащего контроля расходов, отсутствие системы сдержек и противовесов в области государственных финансов, недостаточная прозрачность финансовой информации и низкая вероятность выявления и наказания коррупционеров создают благоприятную почву для коррупции (World Bank, 1998). Стабильные и прозрачные системы PFM с четко определенными и повсеместно применяемыми средствами контроля, надзора и подотчетности способны снизить риск коррупции.

К системным факторам, повышающим риск коррупции в управлении государственными финансами, относятся: ограниченность функциональных возможностей, неэффективность внутреннего контроля, недостаточная прозрачность, слабость руководства и надзора, низкая внешняя подотчетность в области государственных расходов. Институциональные недостатки можно проанализировать для каждой из четырех обобщенных стадий бюджетного цикла, а именно: планирование бюджета, исполнение бюджета, учет и отчетность, внешний аудит и контроль. Существующий баланс интересов, побудительных мотивов и институциональных норм влияет на все этапы бюджетного процесса. На рис. 8.2 представлена базовая схема бюджетного цикла и ключевые функции, характерные для каждой из четырех его стадий.

Планирование бюджета

Планирование бюджета осуществляется в рамках общего политического контекста под влиянием существующих в стране регулятивных и институциональных норм{159}. Формирование бюджета по сути – процесс политический. Исполнительная власть играет ключевую роль в подготовке проекта бюджета и вынесении его на рассмотрение законодательных органов. Центральные бюджетные структуры министерства финансов отвечают за координацию подготовки проекта бюджета со стороны исполнительной власти, а также за осуществление контроля исполнения бюджета теми ведомствами, которые расходуют выделяемые средства. После согласования проекта в исполнительных органах предлагаемый бюджет, как правило, утверждается законодателями.

Без эффективного контроля со стороны законодательных структур исполнительные органы могут злоупотреблять теми дискреционными полномочиями, которыми они наделены, что создает почву для крупномасштабной коррупции. В целом активность законодателей в сфере планирования бюджета с течением времени то усиливалась, то снижалась и в настоящий момент находится на подъеме (Schick, 2002). Масштабы участия законодателей в подготовке бюджета зависят от конституционных норм государства. Конституция определяет полномочия законодателей по корректировке бюджета, право вето президента, а также полномочия законодательных органов по отклонению предлагаемого бюджета. Специфика законодательных процедур и структур, допустимые сроки анализа бюджета законодателями и эффективность деятельности последних в разных странах неодинаковы (Dorotinsky and Barraclough, готовится к публикации; Santiso, 2005; Stapenhurst, 2004). В государствах с президентской формой правления законодательные органы теоретически должны играть более значимую роль в процессе планирования бюджета по сравнению со странами, имеющими парламентскую форму правления, где исполнительная власть по определению имеет большинство мест в парламенте. Влияние законодателей на бюджет во многом обуславливается такими факторами, как специфика избирательной системы (система пропорционального представительства, простого большинства, прямых выборов или партийных списков), а также количество и характер политических партий (сильные партии, коалиционные правительства).

Коррупция при планировании бюджета, как правило, относится к категории крупномасштабной (политической), а ее особенности зависят от распределения бюджетных полномочий между исполнительной и законодательной ветвями власти. Неконтролируемые чрезмерные дискреционные полномочия исполнительных органов в бюджетном процессе, равно как и неконтролируемое участие законодателей, создают почву для политической коррупции. Политики или высокопоставленные бюрократы способны предоставлять субсидии или налоговые льготы отдельным гражданам или группам лиц, а также выделять бюджетные средства для проектов либо регионов, исходя из политических пристрастий (Martinez-Vasques, Arze, and Boex, 2004).

Политическая коррупция в процессе планирования бюджета влияет на распределение государственных инвестиций, включая выбор проектов, определение места их реализации и их структуры. Танци и Давуди в своей работе (Tanzi and Davoodi, 1997) показывают, что коррупция ассоциируется с увеличением объемов государственных инвестиций, снижением их качества, сокращением налоговых поступлений, снижением расходов на эксплуатацию и техническое обслуживание объектов, падением качества объектов государственной инфраструктуры.

Непрозрачность процедур принятия решений и информации о бюджете, а также неполнота раскрытия ресурсов, включаемых в бюджет, сужают возможности для обеспечения подотчетности и способствуют процветанию коррупции. Например, наличие дискреционных внебюджетных счетов позволяет чиновникам отвлекать ресурсы и обходить механизмы соблюдения бюджетной дисциплины и разумного отраслевого лоббирования. Бесконтрольное утверждение расходов исполнительными органами в одностороннем порядке путем внесения в бюджет корректировок в течение года также создает почву для коррупции. С другой стороны, и неограниченное участие парламентариев открывает политикам возможности использовать должностное положение для лоббирования интересов отдельных групп или элиты, тем самым способствуя возникновению «трагедии ресурсов общего пользования». Каждый член парламента начинает претендовать на максимально возможную долю в совокупном объеме средств, несмотря на стремление правительства поддерживать общую финансовую дисциплину и обеспечивать долгосрочный бюджетный баланс.

Помимо прочего, на стадии формирования бюджета правительство может планировать объемы и структуру государственных доходов. Неэффективное планирование и систематическая переоценка ожидаемых поступлений, непрозрачность процедур прогнозирования и сбора доходов (по источникам и видам), а также слабая подотчетность создают широкие возможности для коррупции. Систематическая переоценка ожидаемых доходов зачастую обусловлена недостатком технических мощностей наряду со слабостью системы внутреннего институционального стимулирования, влияющей на процесс планирования бюджета (World Bank, 1997 г.). Чрезмерно оптимистичное планирование приводит к последующему урезанию объемов выделенных средств и на этапе реализации бюджета способствует перераспределению ресурсов в пользу тех, кто выставил максимальные заявки.

Неэффективность системы PFM при планировании повышает риск административной коррупции на этапе исполнения бюджета. Вот основные негативные факторы, повышающие коррупционную уязвимость системы: некорректность бюджетных прогнозов и расплывчатость планов по использованию средств; неполнота бюджетной информации, как в отношении доходов, так и в отношении расходов; непрозрачность бюджетной документации. Бесконтрольные действия правительства, недостаток финансовой информации и плохая систематизация бюджетных статей снижают полноту проработки бюджета и сужают возможности правительства отчитываться за расходование государственных средств, контролировать их использование и осуществлять аудит государственных расходов. И наоборот, хорошая систематизация бюджетных статей повышает прозрачность информации о действиях правительства по контролю, аудиту и представлению фактической отчетности в области сбора налогов и осуществления государственных расходов. Чтобы обеспечить подконтрольность правительства заинтересованным сторонам, необходимо добиться прозрачности, полноты и понятности бюджетной документации, текущей и годовой отчетности.

Исполнение бюджета

Центральные бюджетные структуры и казначейские департаменты министерств финансов отвечают за контроль исполнения бюджета ведомствами в течение финансового года. Хотя процедуры исполнения бюджета в разных странах существенно варьируют, в целом они включают в себя такие аспекты, как управление денежными средствами, осуществление государственных закупок (распределение подрядов) и управление доходами. Процесс управления денежными средствами имеет несколько этапов: этап ассигнования средств, на котором происходит размещение заказов и подписание контрактов; этап подтверждения, на котором осуществляющие расходы ведомства подтверждают получение ими товаров и проверяют соответствующие счета; этап санкционирования оплаты, на котором независимый бухгалтер санкционирует оплату; этап осуществления оплаты, на котором производится оплата счета денежными средствами, чеком или электронным переводом.

Именно на стадии исполнения бюджета, когда происходит фактическое перемещение финансовых ресурсов и передача активов, возникают самые благоприятные возможности для коррупции. Неполнота и непрозрачность бюджетной информации, слабый контроль за доходами и расходами, безнаказанность отклонения от целевых уровней доходов и расходов – все это создает мотивы и возможности для коррупции в ходе реализации бюджета. Неэффективное планирование и слабая предсказуемость денежных операций зачастую позволяют манипулировать правилами в целях получения личной выгоды или в интересах ближайшего окружения. Государственные закупки – еще одна благоприятная сфера для мошенничества и коррупции, которая, как правило, связана со значительными государственными ресурсами и негативно влияет на эффективность расходования государственных средств и донорских ресурсов, а в конечном счете – на качество предоставляемых услуг. В области управления доходами также возникают немалые возможности для коррупции, будь то прямое хищение поступлений, сговор с целью уменьшения налоговых обязательств, избирательное взыскание налоговых обязательств или необоснованное списание недоимок по налогам. Помимо прямого ущерба от коррупции в сфере управления доходами возникают и побочные эффекты, поскольку сокращение налоговых поступлений обеспечивает условия для коррупции в области расходов путем периодических произвольных корректировок объема расходов или фаворитизма при оплате счетов.

В добывающих отраслях (таких как нефтяная промышленность), которые принадлежат государству или обеспечивают крупные концессионные платежи в госбюджет, возникают обширные возможности для перекачивания налоговых поступлений в частные руки – например, налоги могут не доходить до казначейства, прямые платежи казначейства могут не отражаться в отчетности. Деятельность государственных предприятий, зачастую нерегулируемая и непрозрачная, также позволяет утаивать прибыль от государства, используя недостатки системы закупок, трансфертное ценообразование или механизмы распределения прибыли.

Эффективное управление денежными средствами дает государству необходимую ликвидность для выполнения своих платежных обязательств с минимальными издержками, а также гарантирует максимальную доходность финансовых активов. В связи с этим хорошо зарекомендовала себя практика создания объединенного казначейского фонда (иногда его неверно именуют «единым счетом»){160}, а в некоторых странах функция управления денежными средствами передается центральному банку. Электронные платежи, совершаемые через банковскую систему, снижают возможности коррупции в результате регистрации операций и создания аудиторского следа. В странах с неразвитой банковской системой платежи зачастую осуществляются через кассу. Система наличной оплаты повышает риск коррупции, поскольку наличность можно изымать напрямую, нередко без аудиторского следа. Будь то электронные платежи или наличная оплата, для целей управленческого контроля важно организовать эффективный учет всех сделок. Злоумышленники могут использовать следующие мошеннические схемы: присвоение уплаченных штрафов, таможенных пошлин и сборов; выплата заработной платы фиктивным работникам; вымогательство взяток за выплату заработной платы или премий; распределение денежных средств в пользу отдельных министерств и ведомств, от которых можно получить откаты (как правило, это структуры центрального руководства, обороны и внутренней безопасности) (Isaksen, 2005). Пример 8.1 демонстрирует возможности коррупции и мошенничества на стадии исполнения бюджета.

Пример 8.1. Виды коррупционных проявлений

В отчете Национального бюро Пакистана по борьбе с финансовыми правонарушениями за 2003 г. отмечено, что злоупотребление должностными полномочиями является самым распространенным преступлением среди рассмотренных дел (в то же время в отчете не дается четкого определения этого вида преступления). Из 382 дел, рассмотренных в период с 1999 по 2003 г., 144 были связаны со злоупотреблением должностными полномочиями, 102 – с коррупцией и коррупционной практикой, 88 – с наличием у обвиняемых активов, не соответствующих источникам доходов; 22 – с умышленным неисполнением банковских обязательств, 4 – с жизнью не по средствам.

В «Исследовании масштабов коррупции в государственном секторе», которое опубликовал в 2002 г. Южно-африканский институт государственных аудиторов, отмечено, что среди рядовых сотрудников наиболее распространенными видами коррупции являются взятки и хищения товарно-материальных ценностей. «Мошенничество при учете рабочего времени» (завышение фактически отработанного времени) наиболее характерно в целом для персонала, включая руководителей.

В отчете Министерства финансов Великобритании за 2005 г. говорится, что чаще всего мошенничество связано с управлением персоналом, хищением активов и информации, а также с закупками (сравнительные масштабы различных видов мошенничества представлены на диаграмме внизу). По размерам финансового ущерба первые три места занимают хищение активов и информации, мошенничество в сфере закупок и мошенничество в сфере выплаты командировочных расходов и пособий.

Источник: Her Majesty’s Treasury (2005, pp. 7, 8).

Неэффективность процедур управления денежными средствами и расходами проявляется на всех этапах, будь то ассигнование средств, подтверждение поставок, санкционирование и осуществление оплаты. Контроль за ассигнованием средств предполагает, что ресурсы должны выделяться только на реализацию намеченных целей в размере, не превышающем установленные бюджетом объемы. Коррупция на этапе ассигнования средств может проявляться в форме заказа товаров и услуг, не предусмотренных бюджетом. В результате сговора между должностными лицами, отвечающими за ассигнование средств, подтверждение поставок и санкционирование оплаты, может возникать ситуация, когда коррупционные действия остаются незамеченными по причине нарушения процедур внутреннего контроля и нечеткого распределения функций между должностными лицами. При отсутствии надлежащего контроля чиновники, санкционирующие оплату, способны использовать свои дискреционные полномочия для вымогательства взяток у поставщиков. Неопределенность процедур сбора налогов и рост стоимости товаров на фоне инфляции повышают непредсказуемость распределения средств в ходе исполнения бюджета и расширяют возможности для мошеннических действий в сфере государственных закупок. Оплата товаров и услуг, оплата консультантов и прочие просроченные платежи затем производятся на основе откатов соответствующим чиновникам.

Во многих развивающихся странах налоговые и торговые режимы довольно сложны. Многочисленные налоговые льготы дискреционного характера, расплывчатые и непрозрачные налоговые процедуры и чрезмерные дискреционные полномочия налоговых инспекторов – все это увеличивает вероятность коррупции при сборе налогов в процессе исполнения бюджета. Низкий уровень зарплат, непрофессионализм, неэффективность структур поощрения и наказания, слабость механизмов внутреннего и внешнего контроля и подотчетности являются теми системными факторами, которые питают коррупцию.

Слабый контроль со стороны руководства, недостаточная прозрачность и подотчетность, ограниченность возможностей по выявлению и отслеживанию коррупции, узость правоприменительной практики также создают благоприятную почву для коррупции в сфере государственных закупок. В связи с этим можно привести следующие примеры коррупции: произвол при распределении подрядов; откаты и взятки чиновникам; махинации с тендерными заявками; использование фиктивных компаний; злоупотребление государственными активами. Кроме того, в ходе исполнения бюджета коррупция может приобретать такие формы, как злоупотребление командировочными расходами и нецелевое использование движимых активов (в частности, транспортных средств и компьютеров). В таблице 8.1 представлен более подробный, хотя и не исчерпывающий, список видов административной коррупции по экономическим сферам; кроме того, перечислены некоторые факторы, способствующие возникновению коррупции.

Ключевые уязвимости, повышающие риск коррупции в процессе исполнения бюджета, включают в себя неэффективность внутреннего контроля и слабость управленческого контроля и надзора за государственными расходами. Внутренний контроль касается проверок оплаты труда и не связанных с ней расходов, а также проведения внутренних аудитов, которые повышают вероятность выявления и снижают мотивацию мошеннических действий (при условии, что их выявление влечет за собой реальное наказание).

Управленческий контроль и надзор за функционированием системы и представлением финансовой информации обеспечивают подотчетность соответствующих лиц и являются действенным средством сдерживания коррупции. В управленческое звено входят структуры центрального руководства (президент, премьер-министр, правительство), министры, их постоянные заместители и высшие должностные лица министерств. В рамках управленческого контроля и надзора руководители министерств высшего и среднего звена и отдельные должностные лица принимают активное участие в планировании, исполнении и контроле исполнения бюджета. Однако их функции в проведении анализа информации, изучении тенденций, постановке проблем, обеспечении ответственности персонала, обнаружении ошибок и применении мер дисциплинарного воздействия зачастую остаются непонятными и нереализуемыми.

Бухгалтерский учет и отчетность, связанные с бюджетным процессом

Точность, своевременность и прозрачность делопроизводства, ведения бухгалтерского учета и представления отчетности о доходах и расходах играют важную роль в обеспечении подотчетности бюджетного процесса. Современные интегрированные системы бухучета облегчают отслеживание доходов и расходов и сопоставление информации, полученной из различных источников. Бухгалтеры в осуществляющих расходы ведомствах и казначействе, а также глава казначейства играют ключевую роль в регулярной подготовке финансовой отчетности.

Как правило, в сфере бухгалтерского учета и отчетности по бюджету отсутствуют прямые возможности для коррупции. Вместе с тем коррупционная практика на стадии исполнения бюджета нередко выявляется благодаря эффективной системе бухгалтерского учета и отчетности, особенно если она компьютеризирована и объединена с интегрированной информационной системой управления финансами или управленческой информационной системой{161}. Неточность и неполнота учета операций по причине слабой технической оснащенности либо халатности могут маскировать мошеннические действия, препятствовать аудиту и ограничивать возможности управленческого контроля и надзора. Каждая операция должна быть отражена в отчетности, включая кредитование, распределение/ассигнование средств и осуществление платежей. В основе интегрированной системы управления финансами лежит система бухгалтерского учета. Неэффективность ведения бухучета и сверки банковских счетов негативно влияет на процесс реализации бюджета: финансовая отчетность становится неполной, как и сведения, необходимые для аудита и управленческого контроля. Аналогичным образом несвоевременность, нерегулярность, неточность и неполнота финансовой отчетности повышают риск коррупции на других этапах исполнения бюджета. Наличие эффективной системы бухгалтерского учета и отчетности является мощным фактором сдерживания мошенничества и коррупции.

Для данной стадии, как правило, характерны следующие недостатки: непрозрачность, неточность и неполнота текущей и годовой финансовой отчетности; ограниченные возможности систем бухгалтерского учета и делопроизводства; расхождения между данными бухучета и сведениями о состоянии государственных банковских счетов, которыми располагают коммерческие и центральные банки. Неэффективность бухучета и делопроизводства, несоблюдение бухгалтерских процедур, непрофессионализм персонала и чрезмерная фрагментированность процедур бухучета и подготовки отчетности затрудняют объединение информации и управленческий контроль.

Для целей внутренней подотчетности и надзора важно обеспечить прозрачность финансовой информации – сделать ее своевременной, понятной и доступной для всех заинтересованных представителей исполнительных органов. Несогласованность сведений может проявляться в различных формах, однако отсутствие своевременной и достоверной информации не позволяет руководству осуществлять контроль и мешает активному мониторингу и борьбе с мошенничеством и коррупцией.

Внешний аудит и контроль

Усиление прозрачности и внешней подотчетности при управлении государственными финансами имеет большое значение для повышения уровня финансовой ответственности в развивающихся странах. Законодательные органы, законодательные комитеты (такие как парламентские комитеты по контролю расходования государственных средств – PAC), законодательные контрольные ведомства (такие как высшие органы контроля – SAI), судебные органы, представители гражданского общества и средства массовой информации играют ведущую роль в усилении прозрачности и подотчетности в процессе управления государственными финансами. Законодатели могут обеспечить подотчетность исполнительной власти следующими методами: анализ годового бюджета; проведение слушаний по вопросам управления доходами и расходами (годовые правительственные отчеты); анализ итогов аудита финансов и результативности; принятие законодательных актов по результатам проверок; требование принять необходимые меры.

По итогам исполнения бюджета правительственная и финансовая отчетность подвергается проверке со стороны SAI. Важнейшими элементами эффективного контроля являются качество проверок, законодательные полномочия на определение масштаба проверки и мониторинг выполнения рекомендаций, включая тщательное расследование и наказание за мошеннические действия. Взаимодействие между высшим органом контроля и законодателями зависит от модели этого органа и структуры его подотчетности. В большинстве стран Содружества SAI подотчетен парламентскому комитету по контролю над расходованием государственных средств, который анализирует представленные выводы и докладывает о ситуации парламенту. В странах с континентальной системой SAI имеют как административные, так и судебные полномочия и не зависят от законодательной и исполнительной ветвей власти (Stapenhurst and Titsworth, 2001). В качестве ведомств, осуществляющих контроль государственных доходов и расходов, SAI могут являться основой национальной системы чистоты государственных структур.

Сфера внешнего контроля и надзора может сама превратиться в источник коррупции, если в результате чрезмерного политического влияния на структуры внешней подотчетности происходит сокрытие мошеннических действий, а расследования по фактам коррупции проводятся неэффективно. Способность SAI, PAC и законодательных структур обеспечивать подотчетность правительства определяется рядом таких факторов, как конституционная форма правления; зависимость правительства от политического давления, в том числе со стороны исполнительных органов; ясность полномочий и функций; эффективность институциональной структуры; наличие необходимых финансовых ресурсов; профессионализм сотрудников.

Гражданское общество и средства массовой информации могут играть важную роль в повышении подотчетности на всех стадиях бюджетного процесса. Активное участие гражданского общества – эффективное средство контроля решений избранных парламентариев, влияния на решения в области бюджета (примером может служить реализация бюджетного процесса при участии общественности в Порту-Алегри, Бразилия) и повышения прозрачности в ходе исполнения бюджета (пример – мониторинг расходов на государственные школы в Уганде). Хотя в развивающихся странах признание роли гражданского общества в бюджетном процессе произошло совсем недавно, уже есть свидетельства того, что организации гражданского общества способны позитивно влиять на планирование и исполнение бюджета. В таблице 8.2 систематизированы функции, выполняемые основными участниками бюджетного процесса.

Административная коррупция в системе PFM проявляется прежде всего на стадии исполнения бюджета. Тем не менее на всех стадиях цикла PFM могут возникать уязвимости, повышающие риск мошенничества и злоупотребления государственными средствами. Типичные недостатки систем PFM развивающихся стран включают в себя: отсутствие правил и инструкций, касающихся оплаты труда и расходов, не связанных с оплатой труда; повсеместное несоблюдение существующих правил; значительные объемы неподотчетных правительственных расходов; неполнота бухгалтерского учета и отчетности; непрофессионализм сотрудников ключевых структур управления государственными финансами (включая бюджетные, бухгалтерские и аудиторские структуры отраслевых министерств); неэффективность управленческого контроля за государственными расходами; слабость надзорных ведомств; недостаточный контроль за государственными финансами.

Все вышеперечисленные недостатки системы PFM могут быть разделены на пять категорий:

• непрофессионализм сотрудников и неспособность системы отследить все действия правительства;

• недостаточная внутренняя прозрачность финансовой информации;

• недостаточная внешняя прозрачность финансовой информации;

• неэффективность управленческого контроля и надзора;

• неэффективность внешнего аудита и контроля.

Эта классификация используется при разработке реформ, направленных на снижение коррупции и укрепление системы PFM.

Для снижения риска коррупции в сфере PFM необходимы эффективные системы управления государственными финансами, открытые для внутреннего и внешнего контроля, который позволяет свести к минимуму возможности для коррупции и максимально повысить эффективность выявления и пресечения коррупционной практики. В данном разделе рассматриваются ключевые аспекты совершенствования внутренних структур и процедур системы PFM. Механизмы внешней подотчетности и контроля анализируются в следующем разделе.

Определение уязвимых мест в системе PFM является первым шагом на пути к снижению риска коррупции. В настоящей главе для выявления слабых звеньев в области управленческого контроля и надзора, в сфере функциональных возможностей, обеспечения внутренней прозрачности и осуществления внутреннего контроля используются методы оценки Программы анализа государственных расходов и финансовой подотчетности (PEFA){162}. Хотя индикаторы PEFA напрямую не фиксируют уровень коррупции в сфере PFM, они тем не менее характеризуют эффективность системы PFM и благодаря этому могут использоваться для выявления недостатков в структуре управления государственными финансами. На рис. 8.3. представлен анализ достоинств и недостатков систем PFM пяти развивающихся стран по четырем внутренним параметрам, исходя из последней оценки PEFA. Данный анализ позволяет определить потенциальные направления совершенствования системы PFM. На рисунке сравниваются уровни функциональных возможностей, внутреннего контроля, внутренней прозрачности и управленческого контроля и надзора в разных странах, что позволяет выявить наиболее слабый параметр в каждом случае.

Как показывает рисунок, эффективность национальных систем PFM по каждому из четырех параметров существенно различается. Например, в Мозамбике и Замбии самыми слабыми звеньями являются внутренний контроль и управленческий контроль и надзор, уровень которых существенно ниже уровня функциональных возможностей систем PFM и уровня внутренней прозрачности. Кроме того, рисунок позволяет определить возможные направления реформирования. Например, в Бангладеш реформы необходимо сосредоточить на усилении управленческого контроля и надзора, поскольку эта сфера является самым слабым звеном.

Хотя для снижения риска коррупции в развивающихся странах необходимы кардинальные реформы по всем четырем направлениям, усилия следует направить в первую очередь на самое слабое звено. Система взаимозависимых элементов эффективна настолько, насколько эффективно ее самое слабое звено. Результативность работы системы PFM повысится в том случае, если все ее элементы будут сопоставимыми. Для снижения риска коррупции необходимо, чтобы управленческий контроль и надзор, внутренний контроль, функциональные возможности и прозрачность дополняли друг друга, позволяя выявлять сомнительные операции и препятствуя мошенничеству. Реформы по совершенствованию систем и процедур PFM следует реализовывать поэтапно, исходя из конкретных условий страны. Когда возможности ограничены, для определения оптимальной последовательности реформ в сфере PFM целесообразно использовать «платформенный подход» к реформированию, который предлагается программой PEFA (Brooke, 2003). Каждая платформа ориентирована на максимальный результат, достижению которого должны способствовать отдельные реформы. Например, в развивающихся странах, где системы PFM в целом неэффективны, платформенный подход рекомендует в первую очередь укреплять функциональные возможности и внутренний контроль и лишь затем браться за прозрачность и подотчетность. Сначала следует сосредоточить усилия на самом слабом звене, после чего на основе достигнутого результата совершенствовать остальные аспекты системы PFM. Так, в Папуа – Новой Гвинее анализ PEFA показал, что реформы необходимо сконцентрировать на усилении внутреннего контроля, затем перейти к повышению внутренней прозрачности и расширению функциональных возможностей и только потом заняться совершенствованием управленческого контроля и надзора в сфере PFM.

Функциональные возможности

Функциональные возможности систем и процедур PFM определяются механизмами делопроизводства, бухгалтерского учета и отчетности, а также профессионализмом сотрудников. Во многих развивающихся странах бюджетное законодательство, правила и требования, регулирующие осуществление государственных расходов, существуют, но сотрудники в большинстве своем их не знают и не применяют на практике. Базовые системы бухучета, позволяющие отслеживать и фиксировать финансовые операции, как правило, не развиты и не интегрированы. Автоматизация систем финансовой информации зачастую чрезмерно сложна и не обеспечивает качественной отчетности. Ограниченность функциональных возможностей во многих развивающихся государствах нередко усугубляется нехваткой квалифицированных национальных кадров на ключевых должностях в правительстве. Например, в Афганистане и Восточном Тиморе повседневные обязанности, связанные с бюджетом, выполняют иностранные консультанты.

Мероприятия по укреплению функциональных возможностей систем PFM включают в себя: принятие на работу квалифицированного персонала; установление конкурентоспособной заработной платы{163}; углубление знаний действующих и новых сотрудников в сферах бюджетного процесса и служебной этики; применение надежной системы классификации (административной, экономической, функциональной, программной), позволяющей прослеживать расходы по различным статьям; обеспечение комплексного подхода к бюджету и бюджетному процессу; ориентирование бюджета на реализацию конкретных целей. В конечном итоге могут быть внедрены механизмы многолетнего планирования и исполнения бюджета.

Внутренняя прозрачность

Внутренняя прозрачность финансовой информации обеспечивает точность и своевременность учета и представления информации, а также ее доступность для представителей исполнительных органов и заинтересованных лиц. Прозрачность бюджетной документации и доступность бюджетной информации, представленной в четкой и ясной форме, имеют большое значение для снижения уровня коррупции в сфере PFM. Отсутствие надежных и своевременных данных препятствует осуществлению управленческого контроля и надзора, выявлению мошеннических и коррупционных действий. Непрозрачность финансовой информации уменьшает вероятность обнаружения и пресечения коррупционных проявлений.

Меры по повышению внутренней прозрачности финансовой информации должны быть направлены на увеличение частоты представления текущей финансовой отчетности, повышение точности и своевременности текущих и годовых финансовых отчетов, обеспечение полноты бухгалтерского учета и отчетности, а также распространение отчетов таким образом, чтобы они были доступны всем заинтересованным лицам (внутри органов исполнительной власти, включая правительство). Кроме того, необходимо, чтобы форма отчетов была понятна всем пользователям и чтобы все финансовые операции своевременно и точно отражались в бухгалтерском учете и делопроизводстве.

Внутренний контроль

Под внутренним контролем обычно подразумевают внутриправительственные процедуры по оптимизации деятельности и профилактике или выявлению нецелевого использования средств. В современных условиях назначение внутреннего контроля состоит в том, чтобы способствовать реализации организационных задач по обеспечению эффективности действий, гарантировать надежность финансовой отчетности и соблюдение законодательных актов и норм. Внутренний контроль складывается из контрольной среды; оценки рисков, связанных с операциями или расходами; процедур внутреннего контроля (чаще всего именно их воспринимают как внутренний контроль); информирования и коммуникации; мониторинга. К типовым процедурам внутреннего контроля относятся: утверждение официально зарегистрированных операций; санкционирование; подтверждение; согласование счетов; анализ результативности; защита активов; распределение функциональных обязанностей; контроль информационных систем.

Основными факторами, снижающими эффективность внутреннего контроля, являются: слабость контроля оплаты труда и расходов, не связанных с оплатой труда; несоблюдение установленного режима контроля; ограниченность возможностей внутреннего аудита; чрезмерные аудиторские полномочия. В качестве основных причин неэффективности внутреннего аудита чаще всего называют слабые возможности подразделений внутреннего аудита и полное либо частичное игнорирование рекомендаций аудиторов руководством. Например, в аудиторском ведомстве штата Пенджаб работают 562 сотрудника, которые должны проверять 17 382 организации (World Bank, 2005). Согласно отчету ведомства за 2000–2001 гг. более 103 000 аудиторских указаний были проигнорированы, причем почти половина из них были даны более 10 лет назад. В подобных случаях целью реформ должно быть прежде всего регламентирование ведомственного реагирования на выводы внутреннего аудита.

Механизмы внутреннего контроля и обеспечения качества, применяемые в отношении расходов, доходов, делопроизводства, отчетности и оплаты труда, способны препятствовать мошенничеству и коррупции. Мероприятия по совершенствованию механизмов внутреннего контроля должны включать в себя: обеспечение эффективности процедур регистрации налогоплательщиков и исчисления налогов; обеспечение эффективного контроля оплаты труда; осуществление внутреннего контроля расходов, не связанных с оплатой труда; реализацию процедур своевременного и регулярного согласования счетов; внедрение четких и простых стандартов аудита; повышение квалификации аудиторов; расширение полномочий структур внутреннего аудита; повышение эффективности аудита расходов на оплату труда; совершенствование казначейской системы (либо ее создание в случае отсутствия); автоматизация платежных систем (если в ходу до сих пор остается оплата наличными).

Управленческий контроль и надзор

Неэффективность управленческого контроля и надзора за государственными расходами зачастую связана с недостатком знаний и возможностей руководства в области анализа расходов, который нередко проводится поверхностно{164}. Функция высших руководителей по формализации и регламентировании борьбы с мошенничеством и другими коррупционными проявлениями имеет большое значение для снижения риска коррупции. Ответственность руководства за контроль работы системы PFM, использование информации и обеспечению подотчетности или за неэффективное функционирование системы является мощным сдерживающим фактором для коррупционеров. Традиционные бюрократические методы и отсутствие стимулов для проявления инициативы и выполнения рекомендаций внутреннего аудита существенно затрудняют борьбу с коррупцией. В справке о функционировании системы управления государственными финансами в индийском штате Пенджаб (World Bank, 2005) ключевыми проблемами, требующими решения, названы недостаточная подотчетность и неэффективность внутреннего контроля. В недавних отчетах высших органов контроля Ганы и Великобритании отмечена необходимость усиления управленческого контроля и надзора как основная рекомендация по сокращению мошенничества и коррупции в сфере государственных расходов.

Низкое качество управленческого надзора за бюджетными расходами, отклонения от утвержденных бюджетом объемов доходов и расходов, задолженность по оплате расходов и совокупные финансовые риски прочих структур государственного сектора – именно на эти факторы следует обращать особое внимание при выявлении возможных мошеннических и коррупционных действий. Мероприятия по совершенствованию управленческого надзора в развивающихся странах включают в себя: ознакомление высших руководителей с их функциями в области финансового надзора; выявление и пресечение мошеннических действий; внедрение процедур выполнения аудиторских рекомендаций; повышение эффективности планирования и мониторинга аудита налогов, расходов и оплаты труда, а также процедур расследования фактов мошенничества; выявление и привлечение виновных к ответственности.

Страны с активным участием внешних сторон в контроле государственных расходов имеют более низкие значения индекса восприятия коррупции. На рис. 8.4 показатели участия общественности и подотчетности по шкале Кауфманна – Краая сопоставляются с индексом восприятия коррупции Transparency International. Индикатор участия общественности и подотчетности Кауфманна – Краая, разработанный Всемирным банком, отражает различные аспекты политического процесса, гражданских свобод и политических прав, в том числе масштабы участия граждан страны в избрании правительства. Кроме того, он характеризует независимость средств массовой информации, которые играют важную роль в мониторинге деятельности властей и обеспечении их подотчетности за свои действия. Согласно результатам исследования индекс восприятия коррупции ниже в тех странах, где население активно участвует в деятельности государственного сектора.

При определении механизмов участия внешних сторон в бюджетном процессе следует искать баланс между требованиями на стороне спроса о повышении подотчетности и мерами по совершенствованию системы PFM, принимаемыми на стороне поставки. Антикоррупционные реформы по своей сути являются политическими. Для достижения оптимальных темпов реформирования необходимо тщательно взвешивать требования потребителей повысить прозрачность и подотчетность, сопоставляя их с принимаемыми государством мерами по совершенствованию системы PFM. Если возможности правительства ограничены, растущее давление с целью обеспечить подотчетность такого правительства может привести к политической нестабильности. Прежде чем удовлетворять требования к подотчетности, необходимо создать соответствующие технические возможности. В политически сложной обстановке техническая модернизация, как бы она ни именовалась, будет способствовать противодействию коррупции в сфере PFM. Реформы, в ответ на требования к системе PFM со стороны потребителей, должны реализовываться поэтапно, исходя из условий страны. В связи с этим полезным может оказаться платформенный подход к реформированию (Brooke, 2003). Каждая платформа ориентирована на максимальный результат, достижению которого должны способствовать отдельные реформы. Согласно платформенному подходу, для достижения успеха необходимо проводить реформы в определенной последовательности: совершенствование технической базы в целях обеспечения функциональности бюджета, реформы по повышению внешней прозрачности финансовой информации и расширению участия внешних сторон в бюджетном процессе, реформы по усилению внешней подотчетности в сфере PFM. О значении технической модернизации в борьбе с коррупцией говорилось выше. В следующем разделе рассматриваются механизмы обеспечения внешней прозрачности и подотчетности и их роль в снижении риска коррупции.

Повышение внешней прозрачности и роль внешних сторон

Для продуктивного участия надзорных структур необходимо повышать прозрачность финансовой информации. Танци (1998) указывает на наличие устойчивой корреляции между отсутствием прозрачности и коррупцией. Прозрачность бюджетной информации предполагает обеспечение доступа к бюджетной документации, текущей и годовой финансовой отчетности. Публичность регулярной, точной и своевременной финансовой информации, изложенной в понятной форме, имеет большое значение для продуктивного участия в бюджетном процессе законодательных органов и гражданского общества.

В зависимости от конституционной формы правления законодательная власть нередко воспринимается как основная структура, обеспечивающая подотчетность правительства. Эффективному участию законодательных органов и комитетов зачастую мешает непонимание законодателями бюджетного процесса и своей роли в этом процессе, неопределенность правовых полномочий, а также слабость технических возможностей и политических стимулов для эффективного выполнения законодателями своих функций в отношении бюджета (Alesina and Perotti, 1994, 1996). Укрепление законодательных комитетов, законодательных органов контроля и исследовательских учреждений, разработка эффективной структуры бюджета, которая дает законодателям достаточно времени для вмешательства на стадии принятия политических решений – таковы возможные направления реформирования в целях расширения возможностей участия законодательных органов в бюджетном процессе.

В развивающихся странах участию гражданского общества в бюджетном процессе мешают слабые технические возможности, незнание процесса, непонимание того, как внешние организации способны повлиять на этот процесс, а также чрезмерная сложность бюджетной документации. Ключевые стратегии реформирования должны быть направлены на повышение осведомленности и расширение возможностей участия гражданского общества и СМИ в бюджетном процессе, а также на представление бюджетной информации в понятной форме. Например, в 1999 г. в ЮАР была создана Организация по мониторингу подотчетности государственных органов, которая должна была следить за действиями правительства в отношении выявленных фактов коррупции. Эта структура стала важным источником информации для населения. Со временем организация переключила внимание на структурный аспект неэффективного управления финансами, который порождал злоупотребления и коррупцию. Она начала контролировать соблюдение ведомствами, осуществляющими расходы, регулятивных норм и административных инструкций, касающихся управления государственными финансами.

Совершенствование механизмов внешней подотчетности

Законодательные органы имеют немало обязанностей и бюджетных полномочий, влияющих на финансовые показатели. Благодаря тщательному анализу бюджета законодатели способны устранять несоответствия в информировании правительства и общественности, инициировать обсуждения правильности политических решений и распределения бюджетных средств, содействовать общественному контролю и создавать условия для усиления подотчетности правительства (Santiso, 2005). Институциональная структура, лежащая в основе бюджетного процесса, оказывает существенное влияние на бюджетные ограничения и финансовую дисциплину (Baldez and Carey, 1999). В своих работах Штейн, Талви и Грисанти (1998), а также Алесина и другие (1999) показывают, как бюджетный процесс влияет на итоговые бюджеты в странах Латинской Америки{165}.

Законодательные комитеты (такие как PAC), пожалуй, наиболее действенный механизм стимулирования анализа аудиторских заключений и повышения эффективности законодательного надзора за реализацией бюджета. Усиление внешнего аудита и укрепление связей с законодательными комитетами (такими как PAC) способны повысить внешнюю подотчетность. Факторы, позволяющие PAC эффективно контролировать государственные расходы и обеспечивать подотчетность правительства, включают в себя: наличие широких полномочий по контролю всех прошлых, текущих и запланированных расходов; возможность самостоятельно, без правительственного вмешательства, выбирать статьи расходов, подлежащие анализу; наличие возможностей для проведения детального анализа отчетности; право давать рекомендации и публиковать заключения (Stapenhurst and others, 2005). В странах с парламентской системой эффективность PAC в качестве структуры, обеспечивающей подотчетность, зачастую ограничена, поскольку в этом комитете председательствует правящая партия. В парламентских системах вестминстерского типа кресло председателя PAC традиционно предоставляется представителю оппозиционной партии, что повышает возможности обеспечения подотчетности, поскольку у оппозиции больше стремления контролировать деятельность правительства по сравнению с правящей партией. Пример 8.2 иллюстрирует основные особенности работы PAC в Канаде.

Пример 8.2.Эффективность PAC: опыт Канады

В состав федерального PAC в Канаде входят девять членов правительства и восемь представителей оппозиции, причем возглавляет комитет представитель оппозиции. Около 25 лет назад PAC участвовал в независимом расследовании, поводом для которого послужило упоминание в отчете главного финансового инспектора необоснованных платежей, осуществленных государственным предприятием Atomic Energy of Canada Limited (AECL). Эта компания выплатила более C$20 млн зарубежным посредникам в расчете продать выпускаемые ею ядерные реакторы. PAC провел собственное расследование, пришел к выводу, что компания прибегла к недопустимым коммерческим методам, и заподозрил, что часть платежей была использована в коррупционных целях. В связи с этим комитет предложил внести ряд серьезных изменений в структуру подотчетности государственных предприятий, и впоследствии рекомендации PAC были воплощены в жизнь. Процесс широко освещался в средствах массовой информации, сумевших получить дополнительные сведения по этому делу, которые комитет самостоятельно получить не мог.

Источник: Stapenhurst and others (2005).

Независимые внешние органы контроля (такие как SAI), по мнению многих, являются теми структурами, которые должны стоять на страже общественных интересов. В обязанности SAI входит обеспечение соблюдения утвержденного бюджета исполнительными органами, а также осуществление финансового контроля в целях сокращения возможностей для коррупции и повышения эффективности государственных расходов (Dye and Stapenhurst, 1998). В развивающихся странах на деятельность SAI нередко негативно влияют следующие факторы: отсутствие независимости при выборе объектов расследования; недостаточное финансирование и правовые полномочия; ограниченные возможности по проведению финансовых аудитов, проверок деятельности и соблюдения установленных норм; недостаточная прозрачность и результативность аудиторских заключений в результате нежелания исполнительных органов выполнять рекомендации аудиторов и несогласованности действий SAI и парламентских надзорных структур (World Bank, 2004). В примере 8.3 рассмотрены факторы, которые должны способствовать развитию возможностей внешнего контроля, а также повышению раскрываемости случаев коррупции.

Пример 8.3. Основные факторы совершенствования деятельности SAI

Как показывает опыт развитых стран, для расширения возможностей SAI по сдерживанию коррупции необходимо предоставить им полномочия, гарантирующие независимость от правительства. Кроме того, нужно наделить SAI конкретными полномочиями по проведению проверок; укомплектовать его высококвалифицированными кадрами с конкурентоспособной заработной платой; обеспечить необходимую подготовку персонала; обеспечить доступ всех заинтересованных сторон, включая СМИ, к прозрачным аудиторским отчетам; внедрить механизмы эффективного аудиторского контроля и гарантии качества.

В 1996 г. Главное контрольно-финансовое управление Пуэрто-Рико благодаря кардинальной модернизации выявило нарушения при распределении средств на общую сумму $28 млн. Если в 1987 г. большинство сотрудников управления пользовались пишущими машинками и заполняли бухгалтерские регистры от руки, то десятью годами позже управление стало самой современной и хорошо оснащенной государственной структурой Пуэрто-Рико.

До 1938 г. бюджетно-контрольное управление Венесуэлы было слабым и беспомощным органом исполнительной власти. При содействии США было создано Главное контрольно-финансовое управление, которое практически не зависело от конгресса. Как и в Пуэрто-Рико, эта структура в настоящее время проводит техническое переоснащение и планирует внедрить систему комплексных финансовых аудитов и проверок результативности.

Источник: Dye and Stapenhurst (1998).

Важным фактором сдерживания коррупции в сфере государственных расходов является также четко сформулированные законы и эффективная судебная система (Lambsdorff, 1999). Принятие конкретных законов, препятствующих несанкционированному или сверхлимитному расходованию средств и содержащих четкие определения коррупционной практики, играет важную роль в проведении эффективных антикоррупционных мероприятий. Например, Закон о недопущении дефицита (США) не позволяет санкционировать расходы, превышающие определенный лимит, и осуществлять платежи до выделения соответствующих ассигнований. За нарушение этого закона предусмотрены наказания в виде штрафа и тюремного заключения{166}. До сих пор применять эти наказания не приходилось. Согласно требованиям, о любом нарушении данного закона необходимо докладывать президенту и конгрессу, что является серьезным сдерживающим фактором. В американском штате Вирджиния нормы еще жестче: возмещать чрезмерные или несанкционированные расходы обязаны не органы штата, а те должностные лица, которые утвердили их. Формированию действенной и предсказуемой судебной системы способствуют такие факторы, как независимость от политических влияний, назначение и продвижение судей по службе по профессиональным качествам, достойная оплата труда, эффективность судебного администрирования и делопроизводства, ответственность за результат.

Успеху антикоррупционных инициатив также может способствовать наличие в стране политически независимой антикоррупционной комиссии с четкими правовыми полномочиями и функциями. На практике, однако, создание национальных антикоррупционных органов сопряжено с большими трудностями, а после создания они нередко не справляются с поставленными задачами. Для успеха в первую очередь необходимо мобилизовать политическую волю. Правительства, сумевшие создать в своих странах такие организации, сделали это под давлением со стороны большинства заинтересованных сторон (Heilbrunn, 2004). Деятельность подобных органов должна быть открытой для свободной прессы и гражданского общества. По имеющимся данным, эффективные антикоррупционные агентства работают в Австралии, Ботсване, Гонконге (Китай), Малави и Сингапуре (Heilbrunn, 2004).

Хотя признание роли гражданского общества в бюджетном процессе произошло сравнительно недавно, уже имеются свидетельства позитивного влияния, которое оно оказывает на повышение подотчетности в сфере государственных расходов. Одним из примеров является организация Mazdoor Kisan Shakti Sangathan в индийском штате Раджастхан. Mazdoor Kisan Shakti Sangathan проводит инновационные форумы (так называемые общественные слушания и социальные аудиты) с целью привлечения жителей к обсуждению проблемы расходования государственных средств в их населенных пунктах. Другая организация гражданского общества – Институт по вопросам демократии в Южной Африке – помогла усовершенствовать новый закон об управлении финансами, настояв на ужесточении правил перераспределения бюджетных средств между статьями расходов и на включении в закон положения о прямой ведомственной ответственности за перерасход средств (Ramkumar and Krafchik, 2005).

Новостные средства массовой информации (телевидение, радио, газеты и Интернет) помогают потребителям усиливать давление на государство с целью привлечения коррупционеров к ответственности. Публикация в СМИ сведений о мошеннических схемах и коррупционных действиях, выявленных SAI, способствует повышению информированности граждан о нецелевом расходовании государственных средств, обнаружению недостатков системы, разоблачению коррумпированных должностных лиц и освещению мер, принимаемых в отношении таких лиц. Информирование общественности и требование эффективных мер воздействия могут стать хорошим средством сдерживания, основанным на страхе перед разоблачением, унижением и преследованием (Islam, 2002). Так, филиппинский Центр журналистских расследований в 2000 г. приложил немало усилий для выявления коррупционных действий и злоупотреблений тогдашнего президента Филиппин Джозефа Эстрады, что сыграло ключевую роль в снятии его с должности в 2001 г. Центр провел тщательнейшее расследование, отыскал доказательства и представил ряд отчетов, свидетельствующих о том, что размер личного состояния Эстрады значительно превышал сумму, указанную им в письменной декларации.

Несмотря на проводимые правительством Ганы реформы, проблема коррупции в сфере PFM сохраняет актуальность. Правительство страны стремится к расширению функциональных возможностей и предпринимает целый спектр действий, начиная с макроэкономических и структурных преобразований и заканчивая изменениями системы PFM. Тем не менее в отчете 2005 г. (African Peer Review Mechanism, 2005) масштабы коррупции в государственном секторе Ганы оцениваются как значительные и на национальном, и на региональном уровне. Значение индекса восприятия коррупции Transparency International для Ганы составляло в 2005 г. 3,5 на шкале от 0 до 10 баллов, где 0 – максимальный уровень восприятия коррупции, а 10 – минимальный{167}. Административная коррупция в Гане проявляется в таких формах, как существование фиктивных работников, незаконное присвоение собственности в процессе приватизации, взяточничество, мошенничество в сфере закупок, а также общая утечка государственных средств в результате коррупции (Transparency International, 2003; U4 – Anticorruption Resource Center, 2002){168}. Transparency International в Докладе о положении дел с коррупцией в мире за 2003 г. отметила, что в связи с неэффективностью контроля расходов, отчетности и делопроизводства в стране не удалось ограничить нецелевое использование государственных средств и прекратить хищения поступлений в адрес местных государственных органов.

В докладе по вопросу исполнения государственного бюджета Ганы за 2004 г. главный финансовый инспектор страны отметил ряд повторяющихся серьезных нарушений, связанных с «налоговым администрированием, неудовлетворительным управлением денежными средствами, а также неэффективными процедурами контроля закупок и движения запасов». Финансовый ущерб от этих нарушений за год, завершившийся 31 декабря 2004 г., был оценен в $1,6 млн, что составляло 1,23 % совокупных государственных расходов за 2004 г. Налоговые злоупотребления включали в себя неуплату отчислений на национальное развитие, неуплату рентного налога и неполное взимание пошлин. Количество нарушений в денежной сфере увеличилось с 2003 г. на 99,4 %. Более трех пятых (61,5 %) платежных операций осуществлялось без выдачи кассовых чеков и других подтверждающих документов. Кроме того, имели место факты растраты налоговых и других поступлений, нецелевого расходования средств, несвоевременного перечисления банками средств в консолидированный фонд и невозврата платежных поручений в казначейство. В сфере закупок допускались нарушения при приобретении товаров и ведении учета работы транспорта. Другие мошеннические действия были связаны с превышением расходов на заработную плату, непогашением кредитов и долгов, неуплатой обязательных отчислений (недоимки, невыплата авансов и неоплата счетов за коммунальные услуги). Кроме того, нарушались условия контрактов, включая их неисполнение и осуществление предоплаты без подписания контрактных документов.

В докладе главного финансового инспектора также указывалось на недостаточную прозрачность финансовой информации и ограниченное участие внешних сторон в процессе обеспечения подотчетности. По данным главного финансового инспектора, за год, завершившийся 31 декабря 2004 г., в финансовой отчетности не были отражены гранты, полученные от доноров в 2004 г., на общую сумму 1453 млрд седи (82 % совокупного объема грантов). Кроме того, в докладе отмечалось, что Министерство финансов в течение года без одобрения парламента выпустило и выкупило ценные бумаги на сумму 27 339 млрд седи и 24 032 млрд соответственно.

Укрепление системы PFM Ганы

Для снижения риска коррупции в сфере государственных расходов в Гане необходимо прежде всего усиливать внутренний контроль, управленческий надзор и подотчетность. Оценка системы PFM Ганы, проведенная в рамках PEFA в июне 2006 г., показала, что, несмотря на определенное улучшение ситуации, необходимо значительно повысить эффективность внутреннего контроля, управленческого контроля и надзора{169}. На рис. 8.5 представлена сравнительная оценка качества внутреннего контроля, функциональных возможностей, внутренней прозрачности и управленческого контроля и надзора в Гане. На фоне низких показателей внутреннего контроля, а также управленческого надзора и подотчетности Гана выглядит относительно неплохо по таким параметрам, как функциональные возможности и внутренняя прозрачность. Под руководством правительства страны в этих сферах после 2002 г. были достигнуты значительные успехи, однако потенциал для дальнейшего улучшения ситуации не исчерпан. Тем не менее для снижения риска коррупции и мошенничества в системе PFM Ганы необходимо в первую очередь сосредоточить усилия на совершенствовании механизмов внутреннего контроля, управленческого надзора и подотчетности и довести их эффективность до уровней, сопоставимых с остальными параметрами.

Самым слабым звеном в системе PFM Ганы является официальный институт внутреннего контроля. Хотя правительство страны уже создало механизмы внутреннего контроля, нужно существенно поднять уровень соблюдения норм и правил, регулирующих управление государственными финансами. Необходимо обеспечивать своевременность и всесторонность внутреннего аудита и выполнения руководством рекомендаций по результатам аудиторских проверок. Последний раз аудит в сфере оплаты труда проводился в 2003 г., и хотя в этой области удалось обеспечить достаточно эффективный контроль, главный финансовый инспектор зафиксировал несколько фактов нецелевого использования фондов заработной платы. Кроме того, осуществлению контроля за правильностью оплаты труда мешает слабость механизмов обеспечения безопасности.

Мероприятия по усилению внутреннего контроля необходимо проводить в следующих направлениях: реализация недавно вступивших в действие поправок к регулятивной базе PFM (в том числе в области закупок, финансового администрирования и внутреннего аудита); повышение квалификации аудиторов; расширение полномочий органов внутреннего аудита; разработка процедур выполнения аудиторских рекомендаций; совершенствование планирования и мониторинга программ налогового аудита и расследования случаев мошенничества; повышение эффективности аудита оплаты труда; обеспечение своевременности и регулярности сверки счетов.

В докладе главного финансового инспектора отмечено, что основной причиной выявленных нарушений и общего пренебрежения финансовым регулированием являются недостатки в сферах управленческого надзора и подотчетности. Возможности руководителей высшего звена по выявлению и пресечению мошенничества ограничены. Иногда руководство реагирует на выводы аудиторов, однако формализованные процедуры выполнения аудиторских рекомендаций находятся в стадии разработки. Мероприятия по совершенствованию управленческого контроля и надзора за государственными расходами должны включать в себя обучение руководителей высшего и среднего звена всех министерств методам выявления мошеннических действий, создание и реализацию формальных механизмов освещения и расследования фактов мошенничества и применения дисциплинарных мер, а также реализацию формальных механизмов реагирования на выводы аудиторов.

Для повышения эффективности системы PFM и достижения устойчивых результатов реформирования важно обеспечить баланс в развитии функциональных возможностей, управленческого контроля, внутренней прозрачности и подотчетности. На фоне уже проводящихся мероприятий по усилению внутреннего контроля, управленческого надзора и подотчетности можно планировать шаги по расширению функциональных возможностей и повышению внутренней прозрачности финансовой информации. Одной из целей совершенствования функциональных возможностей системы PFM может быть своевременность утверждения бюджета. После 1957 г., когда Гана обрела независимость, бюджет 2006 г. стал первым из тех, что были утверждены парламентом страны до начала финансового года. Хотя некоторые данные (в том числе сам бюджет) публикуются в правительственном бюллетене Ghana Gazette, форма подачи бюджетной информации трудна для понимания, да и доступ населения к бюллетеню ограничен. Удобная форма, простота, своевременность и точность представления всей финансовой информации будет способствовать эффективному участию ключевых заинтересованных сторон в бюджетном процессе. Аналогичным образом необходимо обеспечить доступ парламентариям к докладам и оценкам, связанным с финансовыми последствиями и составом совокупных расходов, объемом совокупных доходов, просроченными платежами и совокупными финансовыми рисками прочих государственных структур.

Таким образом, для укрепления системы PFM Ганы следует проводить мероприятия, способствующие усилению внутреннего контроля, управленческого надзора и подотчетности. Необходимо расширить функциональные возможности (в частности, улучшить бюджетную классификацию, повысить собираемость налогов, усовершенствовать учет и управление денежными средствами). Также следует проводить обучение персонала, совершенствовать делопроизводство и отчетность, повышать качество бюджетной информации, качество и своевременность текущих и годовых отчетов. В среднесрочной перспективе следует рассмотреть возможность комплексных реформ с целью планирования и бюджета на несколько лет.

Расширение участия внешних сторон в бюджетном процессе

Итак, система PFM Ганы прежде всего нуждается в укреплении внутреннего контроля и управленческого надзора, однако параллельно с этим полезными могут оказаться усилия по повышению прозрачности и способности внешних сторон разбираться в финансовых вопросах и конструктивно участвовать в бюджетном процессе. Этому участию мешает недостаточная внешняя прозрачность бюджетных документов и финансовой отчетности, а также слабое знание бюджетного процесса. В межстрановом рейтинге International Budget Project Гана получила оценку выше среднего по показателю «доступность бюджетной документации для исполнительных органов». В то же время по таким параметрам, как «мониторинг и оценка отчетности» и «стимулирование участия общественности и законодателей», Гана оказалась ниже среднего уровня, что свидетельствует об отставании в этих сферах{170}. Сведения о фактических расходах не всегда направляются в парламент в соответствии с требованиями, а когда это происходит, за их точность нельзя поручиться. Бюджетные приоритеты, макрофинансовая политика и ограничения отражаются в документах недостаточно подробно, что препятствует плодотворному участию парламента (The International Budget Project, 2002).

Гражданское общество также не в полной мере понимает бюджетный процесс, а его институты слишком плохо организованы, чтобы эффективно участвовать в этом процессе. Существующие организации гражданского общества Ганы (такие как Информационный центр по бюджету в составе Объединенного центра социального развития) принимают участие в бюджетном процессе, однако недостаток ресурсов и слабое понимание бюджетного процесса мешают эффективному мониторингу государственных расходов{171}. Ограниченный доступ к бюджетной информации, представленной в удобной для понимания форме, также препятствует вовлечению общественных организаций.

Меры по расширению участия внешних сторон в бюджетном процессе могут быть направлены на повышение прозрачности и понятности финансовой информации и рост информированности законодателей и гражданского общества о бюджетном процессе.

Коррупционные схемы, возникающие в сфере государственных закупок в разных странах мира, зачастую схожи по форме, характеру и структуре (Ware and Noone, 2005). В данном разделе анализируются некоторые из наиболее распространенных коррупционных схем в секторе госзакупок и описываются сигнализаторы, свидетельствующие о возможном использовании той или иной схемы{178}.

Взятки или откаты являются одним из самых характерных элементов коррупционных схем в сфере государственных закупок (Ware and Noone, 2005). Как правило, об откате можно говорить в тех случаях, когда компания, выигравшая государственный контракт, выплачивает некую сумму чиновнику (или чиновникам), который повлиял на заключение с компанией этого контракта, будь то добровольно или под давлением. Обычно размер отката составляет определенный процент от стоимости контракта. В условиях разгула коррупции откат становится дополнительной статьей затрат, которую должны учитывать все участники тендеров на получение государственных заказов, что делает эту схему еще более коварной. Так, авторы в свое время сумели выявить существование тщательно разработанных «соглашений о разделе комиссионных» между транснациональными компаниями, участвующими в совместных предприятиях. В соответствии с этими соглашениями средства на откаты распределялись между партнерами, исходя из размера их доли в капитале компании. Претенденты платят откаты, чтобы повлиять на процесс принятия решений по госзакупкам и чтобы незамедлительно получить прямые выгоды (Volcker Committee, 2005b). Например, проект по развитию городского транспорта в Африке стоимостью свыше $100 млн был отклонен после того, как аналитики одной из международных финансовых организаций выявили наличие системной коррупции. Чиновники, причастные к схеме, использовали свои полномочия по контролю процесса госзакупок для вымогательства взяток у подрядчиков, согласившихся участвовать в проекте и коррупционной схеме.

Схема 1: посредники по откатам

Страницы: «« « ... 56789101112 » »»