Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления Прадхана Санджай

Чтобы лучше понять характер и результаты проведенных реформ, имеет смысл рассмотреть конкретный аспект преобразований. Мы решили проанализировать возмещение НДС при экспорте, поскольку за последние 10 лет именно НДС приобрел ключевое значение в налоговой системе развивающихся стран.

Общие принципы возмещения НДС

Возмещение НДС представляет собой процедуру возврата налогов, уплаченных экспортерами при приобретении тех или иных экспортных товаров. В основе этой процедуры лежит общий принцип международной торговли о «недопустимости экспорта налогов»{223}.

Согласно нормам международного права при возврате налогов должны соблюдаться следующие требования.

• Переложение налогового бремени на конечного потребителя. Если конечным местом назначения экспортируемых товаров является страна-импортер, то страна-экспортер не должна облагать эти товары налогом и все налоги, уплаченные экспортерами, подлежат возврату.

• Обеспечение налогового нейтралитета. Этот принцип направлен на то, чтобы исключить двойное налогообложение средств производства, материалов, услуг и прочих статей расходов, фактически понесенных экспортером и необходимых для производства экспортных товаров.

• Обеспечение конкурентоспособности. Налоги в значительной степени влияют на стоимость товара и, следовательно, на его конкурентоспособность.

С учетом изложенного и согласно законодательству Боливии возврату могут подлежать лишь три вида налогов: НДС, специальный налог на потребление и таможенная пошлина{224}. НДС может возмещаться в объеме до 13 % от стоимости товара при поставке на условиях ФОБ, исходя из максимальной суммы налогового кредита, связанного с закупками, и с учетом соотношения между экспортными и внутренними поставками, на которые налоговые льготы не распространяются{225}. Сертификаты возмещения НДС разрешается продавать третьим лицам, которые могут использовать их для уплаты собственных налогов.

Эти сертификаты выдаются по итогам проверки заявок экспортеров предварительно или по факту. В первом случае выдача производится после анализа необходимой документации и налоговых данных. Во втором случае экспортер получает сертификат возмещения НДС после того, как представит обоснование суммы запрашиваемой компенсации, при этом в течение 120 дней с момента выдачи сертификата должна состояться налоговая проверка или аудит.

Коррупционная уязвимость процедуры возмещения НДС до реформы

До проведения институциональной реформы Национальной налоговой службы процедуры налогового контроля при возмещении НДС отличались крайней сложностью{226}, опирались в основном на дискреционные методы и практически не предусматривали использования информационных технологий и систем{227}. В итоге процесс был весьма уязвимым для коррупции. На рис. 10.3 представлена процедура возмещения НДС до реформы с точки зрения ее коррупционной уязвимости. Важно отметить, что практически вся процедура полностью зависела от двух налоговых работников – инспектора по возмещению НДС и инспектора-контролера, которые были наделены едва ли не безграничными полномочиями.

Мошенничество и коррупция при возмещении НДС

Как прежняя, так и новая процедура возмещения НДС обязывает экспортеров представлять счета-фактуры на приобретение сырья, материалов или услуг, необходимых для производства экспортируемых товаров. При этом такие счета-фактуры должны регистрироваться налоговыми органами. По результатам проверок, проведенных налоговой службой Боливии, были выявлены следующие виды мошенничества со счетами-фактурами при возмещении НДС{228}.

• Фальшивые и дублированные счета-фактуры. К фальшивым относятся счета-фактуры, не зарегистрированные налоговыми органами. Дублированные счета-фактуры представляют собой копии зарегистрированных документов и отражают фиктивные сделки по продаже товаров или услуг. Поддельные счета-фактуры печатаются в нелегальных типографиях и распространяются третьими лицами.

• Зарегистрированные счета-фактуры от фиктивных поставщиков. Фиктивные поставщики – это, как правило, лица с сомнительным финансовым положением, которые имеют ИНН как поставщики. На этом основании они регистрируют в налоговых органах счета-фактуры, а затем продают или передают их недобросовестным экспортерам.

• Зарегистрированные счета-фактуры от несуществующих или ложных поставщиков. Процедура получения таких счетов-фактур выглядит несколько иначе. В реестр налогоплательщиков включаются несуществующие лица или лица с ложными личными данными; зарегистрированные счета-фактуры, выдаваемые на эти подставные имена, впоследствии используются недобросовестными экспортерами для получения возмещения НДС.

• Зарегистрированные счета-фактуры от реальных поставщиков. Это счета-фактуры, полученные законным способом, но используемые в мошеннических целях.

В соответствии с требованиями вместе с заявкой на возмещение НДС необходимо представлять разрешение на экспорт, выдаваемое таможенными органами. Однако наличие этого документа не гарантирует, что экспортная операция действительно будет осуществлена или фактический объем или качество экспортируемого товара не окажется ниже заявленного, т. е. заявленная стоимость товара не будет выше реальной. Кроме того, сама компания-экспортер может оказаться фиктивной. Нередко таких фиктивных экспортеров выявляют в результате того, что они не могут представить документы, подтверждающие наличие в их собственности объектов инфраструктуры или фактическое присутствие на экспортном рынке.

С учетом изложенного возможны как минимум три вида мошенничества при возмещении НДС. Во-первых, фиктивная компания может использовать фальшивые счета-фактуры или зарегистрированные счета-фактуры от несуществующих, ложных или фиктивных поставщиков для получения возмещения НДС, фактически не осуществляя экспортных операций (см. пример 10.1 и рис. 10.4).

Пример 10.1. Дело компании ARGOSUR

В 2003 г. Национальная налоговая служба провела расследование, в результате которого выяснилось, что с 1998 г. частная компания-экспортер ARGOSUR получила налоговые возмещения в размере почти 25 млн боливиано (более $3 млн). Национальная налоговая служба механически выплачивала требуемые средства, не обращая внимания на даты истечения срока действия банковских поручительств. (Такие поручительства выдаются коммерческими банками на сумму, заявленную к возврату, в качестве гарантии того, что сумма заявлена правильно. Как и прочие аналогичные документы, эти поручительства имеют определенный срок действия, по истечении которого они утрачивают силу.) Компания ARGOSUR якобы занималась экспортом золотых стержней для аэрокосмической промышленности, продавая этот высокотехнологичный продукт американской фирме South American Gold Traders, которая на поверку оказалась фиктивной. Характер экспортируемого товара заставил налоговых служащих усомниться в законности этих сделок.

Основанием для возмещения налога были операции по закупке товара у компании MIXCO, которая в своих заявках на возврат НДС указывала, что ее единственным поставщиком золотых стержней является частная фирма INCOBOL. Как выяснилось, компания INCOBOL была фиктивной. Кроме того, сами счета-фактуры ARGOSUR оказались фальшивыми. В конечном итоге Национальной налоговой службе удалось выйти на «реального» поставщика золотых стержней. Им оказался полунищий таксист, чей дневной доход не превышал 30 боливиано (менее $4). Чтобы претендовать на возврат налога в сумме 25 млн боливиано, ARGOSUR должна была закупить у этого «поставщика» золото на сумму свыше 150 млн боливиано ($18,75 млн).

В ходе расследования также была установлена группа из пяти человек, которая занималась продажей сертификатов возмещения НДС. В ее состав входил бывший сотрудник отдела налоговых проверок прежнего налогового ведомства[6]. Все доходы от продажи сертификатов поступали на его банковские счета, которые впоследствии использовались для получения банковских поручительств при подаче заявок на возврат НДС от имени 15 компаний-экспортеров. Этот человек в совокупности держал на своих счетах свыше $2 млн при месячной зарплате $312. В настоящее время под следствием находятся еще несколько бывших налоговых служащих, подозреваемых в причастности к данному преступлению.

Собранные доказательства Национальная налоговая служба направила в прокуратуру, которая сейчас проводит собственное расследование и пока не выдвинула никаких обвинений. Тем временем налоговые служащие, участвовавшие в первоначальном расследовании, подвергаются угрозам и запугиваниям.

Во-вторых, реально существующая компания может приобретать материалы или услуги без оформления счетов-фактур, уклоняясь от уплаты налогов, а затем использовать фальшивые счета-фактуры или зарегистрированные счета-фактуры несуществующих, ложных или фиктивных поставщиков, чтобы запрашивать и получать возмещение НДС. Наконец, в-третьих, реально существующая компания может приобретать товары или услуги с регистрацией счетов-фактур, реализовывать эти товары или услуги на внутреннем рынке, а счета-фактуры использовать для возврата НДС как при экспортных операциях. Все эти виды мошенничества возможны только в случае сговора с недобросовестными налоговыми служащими, которые санкционируют противозаконное возмещение НДС. На рис. 10.5 наглядно представлена схема мошеннических действий для всех трех ситуаций.

Коррупционная уязвимость процедуры возмещения НДС после реформы

В первые годы реформы налоговые органы, учась на собственном опыте, разрабатывали новые процедуры возврата НДС. В отличие от дореформенных схем эти процедуры стали гораздо проще и надежнее, вдобавок они опирались на активное использование информационных технологий и систем{229}. В результате удалось существенно уменьшить потребность личного взаимодействия налоговых служащих и налогоплательщиков и повысить прозрачность процесса в целом. Как видно из рис. 10.6, новая схема возмещения НДС менее уязвима для коррупции. Были автоматизированы некоторые процессы, которые ранее контролировали один-два человека. За проведение налоговых проверок и мероприятий по перекрестному контролю теперь отвечают разные сотрудники. Дискреционные полномочия сотрудников существенно сократились.

Несмотря на достигнутые успехи, полностью исключить возможность возникновения коррупции при возмещении НДС не удалось. В таблице 10.5 описаны коррективные меры и сигнальные индикаторы риска (уязвимости), идентифицированного на рис. 10.6.

Влияние реформ на объемы возмещения НДС при экспорте

С точки зрения цифр позитивный эффект реформ очевиден. На рис. 10.7, 10.8 и 10.9 представлены данные по динамике экспорта (без учета углеводородов, потребительских и реэкспортируемых товаров), динамике возмещения и собираемости НДС. За исключением 1998 г., в период с 1994 по 2001 г. объемы экспорта (с вышеуказанными оговорками) были относительно стабильными. Однако начиная с 2002 г. они демонстрируют устойчивый рост, резко контрастируя с показателями возврата НДС, которые держатся примерно на одном уровне. Примечательно, что в период проведения институциональной реформы Национальной налоговой службы (2002–2005 гг.) рост объемов возмещения НДС в процентном отношении к росту экспорта существенно снизился. Сократились и объемы возмещения НДС в процентном отношении к поступлениям этого налога. Все эти факты свидетельствуют об уменьшении масштабов противозаконного возврата НДС (а следовательно, и коррупции в этой сфере){230}.

Однако, несмотря на значительные успехи, процесс реформирования по-прежнему сталкивается с серьезными трудностями, которые в первую очередь обусловлены пробелами существующей регулятивной базы. До тех пор, пока действующие законодательные нормы и правила возмещения НДС будут стимулировать мошенничество и коррупцию, искоренить это явление не удастся, какие бы усилия ни прилагались для совершенствования соответствующей процедуры{231}. По существу, возмещение НДС является разновидностью экспортных субсидий, в получении которых заинтересованы не только реальные, но и фиктивные экспортеры. Одним из ключевых недостатков антикоррупционной программы по-прежнему остается слабое взаимодействие с таможенными органами, хотя большинство случаев мошенничества и коррупции, выявленных в рамках настоящего ситуационного исследования, связаны с отсутствием реальных экспортных операций{232}.

Деятельность таможенных органов играет колоссальную роль в обеспечении экономического благосостояния государства. Их неэффективная работа негативно влияет на торговые отношения между странами и может привести к сокращению иностранных инвестиций. В целом в развивающихся государствах и государствах с переходной экономикой налоговые поступления от международных торговых операций постепенно утрачивают свое значение, однако таможенные сборы по-прежнему составляют существенную часть совокупных налоговых платежей. Так, в Российской Федерации в 2001 г. на долю таможенных пошлин приходилось почти 34 % всех доходов федерального бюджета, а к 2005 г. этот показатель вырос до 40 %. Кроме того, таможенная служба играет ключевую роль в системе взимания НДС, что позволяет рассматривать ее как одно из основных налоговых ведомств, даже в условиях сравнительно низких тарифов.

В то же время работа таможенных органов напрямую связана с проблемами государственного управления. В большинстве стран таможенные службы входят в число крупнейших государственных структур с разветвленной сетью подразделений и большим штатом сотрудников. В деловых кругах деятельность таможни нередко воспринимается как один из самых серьезных барьеров для коммерческих инвестиций (World Bank, 2003), а сама таможенная служба считается одним из наиболее коррумпированных государственных ведомств. Согласно «Барометру мировой коррупции» Transparency International по уровню коррумпированности таможня занимает третье место среди государственных структур после полиции и налоговой службы (Transparency International, 2005, p. 3). При этом коррупция в таможенных органах имеет свою специфику – порой импортеры и экспортеры даже не воспринимают ее как нечто противозаконное. Взятки, уплачиваемые за беспрепятственное растаможивание импортно-экспортных грузов, с молчаливого согласия сторон начинают считаться неизбежными коммерческими издержками и становятся обычной частью общих расходов таможенных брокеров. Впоследствии эти расходы перекладываются на потребителя через повышение стоимости услуг. Почему же таможенные органы настолько уязвимы для институционализированной коррупции?

В данной главе речь идет о причинах коррупции в таможенной сфере и условиях, благоприятствующих ее процветанию. Дается характеристика наиболее эффективных методов решения этой проблемы, в том числе рекомендуемых Всемирной таможенной организацией (ВТАО). Авторы акцентируют внимание на сферах уязвимости таможенной службы и взаимозависимости между ними, иллюстрируя свои выводы примерами конкретных госуарств и описывая способы выявления основных причин коррупции. Более подробная информация, включая рекомендации по планированию комплексных реформ в таможенной сфере, содержится в «Руководстве по модернизации таможенной службы» (Customs Modernization Handbook)[7], подготовленном экспертами Всемирного банка (De Wulf and Sokol, 2005).

Коррупционная уязвимость таможенных органов

Вряд ли найдутся другие государственные структуры, в которых классические предпосылки для возникновения институциональной коррупции проявлялись бы столь же ярко, как в таможенных органах. Монополизация административных функций вкупе с широкими дискреционными полномочиями (особенно при отсутствии или неэффективности системы контроля и подотчетности) порождает коррупционную практику (Shaver, 1997). Как отмечает Клитгард (Klitgaard, 1988, p. 75), коррупция возникает там, где монопольная власть сочетается с дискреционными полномочиями при отсутствии подотчетности. Кроме того, обладая монопольным контролем над потоками товаров, таможенные органы способны ощутимо влиять на возможности компаний по осуществлению коммерческой деятельности. Таким образом, потенциал коррупции в таможенной сфере поистине колоссален (Lane, 1998). Если таможенный служащий принимает поддельную декларацию, размер причитающихся к уплате пошлин и налогов может существенно снизиться, а недобросовестные участники сговора – получить ренту за счет госбюджета. Такая рента бывает очень высокой. Например, согласно докладу по Болгарии, подготовленному Центром изучения демократии (Centre for the Study of Democracy, 2002, p. 11), средний размер взятки составлял почти 30 % от суммы неуплаченных таможенных пошлин и прочих сборов.

Являясь органом пограничного контроля, таможенная служба должна препятствовать ввозу в страну незаконных товаров. Контрабанда наркотиков и оружия, а также крупномасштабная контрабанда алкоголя и сигарет засасывает таможню в омут организованной преступности. Для осуществления противоправных сделок злоумышленники не брезгуют никакими средствами – от масштабного подкупа до запугивания и насилия. Учитывая размер ставок в этой игре, бороться с многочисленными коррупционными схемами становится все труднее. Лейн в своей работе (Lane, 1998) приводит пример с инспектором таможенной службы США, который вымогал взятку в размере около $1 млн за организацию ввоза текстиля в обход американского законодательства. Огромные финансовые убытки, возникающие в результате неправомерных действий таможни, усугубляются широкими дискреционными полномочиями, которыми наделены низкооплачиваемые таможенные служащие. Они позволяют работникам таможни произвольно принимать либо отклонять импортно-экспортные декларации или накладывать арест на вполне доброкачественные грузы. При отсутствии надлежащего контроля за таможенной очисткой вероятность выявления подобных действий становится едва ли не нулевой.

В отличие от налоговых органов таможенные агентства осуществляют свои функции на территориально разрозненных, удаленных постах, зачастую работающих круглосуточно и имеющих относительно небольшую численность персонала. В таких условиях эффективный надзор за действиями таможенных постов или отдельных служащих становится проблематичным. Повышается риск распространения коррупционных сетей – известны случаи, когда круговая порука охватывала местное отделение таможни целиком. Сотруднику, попадающему в такое коррумпированное подразделение, по понятным причинам очень трудно отказаться от участия в противоправных схемах – он подвергается давлению со стороны коллектива, и отказ может поставить под угрозу его личное благосостояние. Традиционный контроль за деятельностью удаленных постов через центральные или региональные подразделения внутреннего аудита оказывается малоэффективным, если не прилагаются систематические усилия для выявления и устранения причин коррупции (см. пример 11.1).

Пример 11.1. Сложность выявления коррупционных сетей на удаленных таможенных постах

В ноябре 2004 г. российские следователи выявили крупную коррупционную сеть на Рыльском таможенном посту. Начальник поста и его заместитель были арестованы. Это подразделение находилось в небольшом поселке в Курской области примерно в пяти километрах от границы с Украиной. С районным центром его связывала единственная дорога. Сотрудников поста обвинили в выдаче поддельных таможенных документов импортерам электроники и одежды. Только с декабря 2003 по март 2004 г. в рамках этой схемы недобор таможенных пошлин составил от $3 до $6 млн. Однако выявить противоправную деятельность было крайне сложно, поскольку все мужское население поселка работало на этом посту, из-за географической удаленности которого вести скрытое наблюдение за его работой не представлялось возможным. Когда сотрудники правоохранительных органов впервые попытались проверить склад временного хранения Рыльского таможенного поста, им преградили дорогу десять вооруженных бойцов Курской таможни, к которым присоединились местные охранники с винтовками.

Источники: Center for Security Studies at the Swiss Federal Institute of Technology (ETF) and Transnational Crime and Corruption Center (TraCCC), 2004.

К сожалению, до сих пор во многих странах проблемой остаются непосредственные контакты таможенных служащих и импортеров. Даже современные, весьма сложные процедуры растаможивания не позволяют полностью исключить прямой контакт при физическом досмотре грузов. Всегда есть риск, что таможенную проверку будет проводить не группа сотрудников, а лишь один человек – особенно на небольших постах, в ночное время и в выходные дни. Такие ситуации создают благоприятную почву для взяточничества.

Однако не все факты коррупции на границе связаны с таможенными структурами. Поскольку таможня является самым заметным государственным ведомством на границе, ее часто обвиняют в мошеннических действиях, которые в действительности совершают сотрудники других пограничных служб. Так, в России стандартная процедура пограничного контроля при ввозе в страну грузов наземным транспортом помимо таможенного оформления предусматривает участие специалистов иммиграционной службы, пограничников, сотрудников транспортной инспекции, санитарно-эпидемиологического и ветеринарного контроля. Коррупция может быть связана с действиями всех этих ведомств; кроме того, импортеры нередко путаются в том, какая структура отвечает за тот или иной этап пограничного контроля, особенно когда возникает необходимость в параллельном согласовании. В связи с этим любая программа, направленная на упрощение процедур международной торговли и сокращение коррупции, должна акцентировать внимание на работе не только таможенных органов, но и всех пограничных структур в целом и на устранении коррупционных рисков в каждой из них.

Влияние коррупции на эффективность работы таможенных органов

Картирование коррупционных рисков и возможностей

Коррупция проникает в таможенные органы множеством путей. Одним из крайних вариантов является политическая приватизация таможенной системы в целом, которая превращает таможню в инструмент политической элиты для извлечения доходов{237}. В подобных случаях высокопоставленные политики молчаливо поощряют коррупцию, а политическая воля к укреплению неподкупности и прозрачности отсутствует. Коррупции такого рода могут способствовать действия правительства, закрепляющие за таможней статус независимой структуры, подчиненной напрямую президенту или премьер-министру.

Помимо политической приватизации коррупционные риски могут возникать или возрастать под влиянием внешних условий, в которых работают таможенные органы, или внутренних организационно-процедурных недостатков таможенной системы. Порой значительные коррупционные риски несет в себе нормативно-правовая база деятельности таможни. Запутанные, изобилующие запретами нормы налогообложения и внешней торговли способствуют мздоимству и коррупции, а высокие налоговые ставки и тарифы стимулируют вовлечение в коррупционную практику с целью уменьшения налогового бремени (Walsh, 2003). Льготы (особенно дискреционные), которые вправе предоставлять министр или руководитель таможенной службы, открывают возможности для переговоров, а расплывчатость таможенного и налогового законодательства (особенно в части классификации товаров) зачастую приводит к произволу. Если тарифы на импорт товаров сильно диверсифицированы, таможенники начинают вымогать взятки, угрожая подвести товар под категорию с максимальной налоговой ставкой (Gatti, 1999).

Кадровая политика является еще одним внешним фактором, который может существенно влиять на уровень профессиональной честности работников таможни. Многое зависит от того, насколько жестко и беспристрастно ведется подбор кандидатов для приема в ряды таможенников. Учитывая, что работа в таможне изобилует возможностями для вымогательства, порой должности попросту продают заинтересованным лицам, намеревающимся использовать служебное положение для извлечения личной выгоды. По неофициальным данным, в Камбодже сумма «вознаграждения» за получение должности на таможне за несколько лет выросла с $2000 до $10 000 (Integrated Framework, 2001). Другая проблема – адекватность зарплаты таможенных служащих. Если заработная плата таможенника ниже прожиточного минимума, он вряд ли устоит перед соблазном получить взятку, чтобы удовлетворить свои базовые потребности. Вместе с тем разница между зарплатой таможенника и потенциальным коррупционным доходом всегда будет значительной (см. ниже). В связи с этим важную роль играет способность государственного аппарата и судебной системы быстро и адекватно реагировать на выявленные факты коррупции.

Наконец, процветанию коррупции в таможенных органах способствует отсутствие эффективной системы внешней подотчетности. Ясные и регулярно контролируемые критерии результативности, отражающие не только объем собираемых пошлин и налогов, но и уровень обслуживания и поддержки внешнеторговой деятельности, позволяют заинтересованным сторонам оценивать качество работы таможни.

Что касается организационно-процедурных вопросов, то при разработке антикоррупционной стратегии необходимо определить конкретные риски коррупционного поведения на различных этапах процесса таможенной очистки грузов. Маклинден в своей работе (McLinden, 2005) составил карту рисков – список ключевых функций таможенных органов с описанием их коррупционной уязвимости (табл. 11.1).

Прежде чем разрабатывать антикоррупционную стратегию, необходимо проанализировать конкретные элементы процесса растаможивания и картировать коррупционные риски для определения, в какой мере существующие процессы способствуют вышеуказанным нарушениям. Анализ риска должен привести к выявлению лишних административных процедур в процессе растаможивания, недостаточно прозрачных процедур и сфер, где таможенные служащие непосредственно контактируют с клиентами.

Стратегии снижения коррупционных рисков

В 1990-е гг. борьба с коррупцией стала приоритетным направлением реформирования таможенных органов во многих развивающихся странах и странах с переходной экономикой. В тот период таможенные органы по всему миру принимали обязательства по повышению уровня профессиональной честности. В результате был получен богатый опыт разработки и реализации антикоррупционных стратегий. В 1993 г. ВТАО на ежегодной сессии в Аруше (Танзания) приняла декларацию, заложившую фундамент для применения комплексных коллективных мер по ограничению возможностей и побудительных мотивов коррупции в таможенных органах. В июне 2003 г. эта декларация была пересмотрена с учетом накопленного опыта и методов борьбы с коррупцией, наилучшим образом зарекомендовавших себя в странах – членах ВТАО.

В обновленной Арушской декларации по надлежащему управлению и борьбе с коррупцией на таможне выделены 10 аспектов, которые необходимо принимать во внимание с целью повышения прозрачности деятельности таможни: лидерство и целеустремленность; законодательство; прозрачность; автоматизация; реформа и модернизация; проверки и расследования; кодекс поведения; управление персоналом; мораль и организационная культура; взаимодействие с частным сектором. ВТАО разработала и другие инструменты, включая Руководство по обеспечению честности и неподкупности (его текст можно найти на сайте http://www.wcoomd.org), а также Модельный кодекс поведения. Кроме того, недавно ВТАО составила Справочник по передовой практике обеспечения честности и неподкупности, который находится в открытом доступе и периодически обновляется. Справочник дополнен базой данных, которая размещена на сайте ВТАО.

Стратегия по борьбе с коррупцией на таможне должна быть направлена на устранение не только возможностей, но и мотивов коррупционных действий (Das-Gupta, Engelschalk, and Mayville, 1999). Для этого прежде всего необходимо устранить недостатки кадровой политики и управления в целом, не ограничиваясь, однако, исключительно этими аспектами (табл. 11.2). Следует культивировать в сотрудниках дух профессиональной элитарности, разъяснять им государственную значимость таможенной службы, формировать у персонала правильное понимание структуры и задач таможни, разрабатывать и проводить мероприятия по сплочению коллектива. Однако, чтобы поддерживать в людях подлинное чувство гордости за свою профессию, необходимо обеспечить им нормальные условия работы и достойное снабжение, в том числе форменной одеждой. Ограниченный административный бюджет не всегда позволяет это сделать. В ряде случаев для решения проблем целесообразно придать таможне статус полуавтономного агентства, хотя международный опыт показывает, что организационная независимость не является панацеей от коррупции.

Укреплению духа элитарности может способствовать принятие специальных кодексов профессиональной этики и поведения. Их роль часто выполняют общие кодексы поведения государственных служащих. Вместе с тем, учитывая особенности работы в таможенных органах, целесообразно разработать специальный кодекс профессиональной этики и поведения таможенных служащих. Такой кодекс должен раскрывать следующие моменты: профессиональное кредо; рекомендации по принятию решений при столкновении с этическими дилеммами; конкретные запретительные и предписывающие правила; определения, обоснования и примеры приемлемого и неприемлемого поведения в конкретных ситуациях; перечень информационных ресурсов и экстренных контактов{238}. Чтобы кодекс профессионального поведения эффективно работал, необходимо довести его до сведения каждого сотрудника, постоянно следить за его соблюдением, применять дисциплинарные санкции за нарушение основных положений, периодически обновлять его и проводить обучение персонала. Как показывает опыт ряда стран, кодексы поведения быстро утрачивают свою значимость, если руководство не предпринимает реальных действий при нарушении сотрудниками их положений.

Очевидно, что обеспечение конкурентоспособной зарплаты и соцпакета является еще одной важнейшей предпосылкой эффективного устранения мотивов коррупции. В особенности это касается тех таможенных служащих, которые уполномочены принимать решения и по роду своей деятельности часто контактируют с клиентами. Зарплата таможенника должна быть достаточной для обеспечения нормального уровня жизни. Тем не менее повышение размера зарплаты и премий не является однозначной гарантией профессиональной честности и неподкупности. Например, в Непале коррумпированный сотрудник таможни за несколько месяцев может получить в виде взяток сумму, равную тысяче его годовых зарплат{239}. Таким образом, даже существенное повышение зарплаты не может полностью искоренить тягу коррумпированных таможенников к противозаконным доходам и гарантировать соблюдение норм профессиональной этики. Достойный уровень заработной платы можно обеспечить не только в рамках базового оклада, но и за счет премий, зависящих от функциональных обязанностей и результатов работы. Для этого нужна гибкая система вознаграждения, как, например, в Центральном налоговом управлении Пакистана. Конечно, далеко не всякое таможенное ведомство располагает полномочиями и финансовыми ресурсами для реализации таких бонусных схем, которые к тому же часто противоречат нормативам оплаты труда госслужащих, если только эти нормативы не предусматривают особого режима для таможенных органов.

Одна из основных задач при осуществлении антикоррупционной стратегии состоит в разработке кадровой политики, позволяющей минимизировать коррупционные стимулы и создать предпосылки для соблюдения таможенниками принципов профессиональной честности, т. е. для отказа от участия в коррупционных действиях. Такая политика не должна ограничиваться повышением заработной платы – она требует проведения комплексных реформ в сфере подбора кадров, создания условий для карьерного роста и обеспечения профессиональной преемственности. Существующая система управления персоналом в государственном секторе может порождать серьезные препятствия на пути преобразований. В ряде случаев единственный способ преодолеть эти препятствия – придать таможне статус полуавтономной структуры, что, впрочем, не отменяет потребности в проведении других кардинальных реформ.

Чтобы свести к минимуму возможности получения незаконных доходов, необходим целый комплекс скоординированных организационно-правовых мер – от упрощения общеюридических условий работы таможни до оптимизации и компьютеризации конкретных процедур. Как уже говорилось, нормативно-правовая база деятельности таможни сама по себе может порождать значительные коррупционные риски. Упрощение таможенного кодекса и совершенствование подзаконных нормативных актов являются, пожалуй, самыми важными предпосылками для сокращения коррупционных возможностей и повышения экономической эффективности. Снижение и гармонизация тарифных ставок, аннулирование специальных льгот, разработка ясных правил классификации товаров и сокращение числа и видов документов для растаможивания, например, позволяют прояснить и сделать прозрачными обязательства импортеров, а также сократить их издержки. Кроме того, для повышения прозрачности следует обеспечить доступ к самой свежей информации о таможенном законодательстве и процедурах. Многие таможенные службы размещают такую информацию с комментариями на своих веб-сайтах. Также необходим четкий и эффективный механизм урегулирования административных и судебных споров, гарантирующий корректное применение законов и избавляющий импортеров от вынужденного участия в коррупционных действиях для реализации своих прав. Результаты разрешения таких споров должны доводиться до сведения как самих таможенников, так и представителей торговых кругов для устранения возможности повторения ситуаций в будущем.

Совершенствование процедур тесно связано с обеспечением прозрачности и является непременным условием для успешной компьютеризации таможенной системы. Упрощение процесса растаможивания, устранение излишних административных барьеров и уменьшение численности персонала, задействованного в таможенной очистке, позволяет значительно сократить возможности для коррупции. Как показывает опыт развивающихся стран, потенциал такого упрощения велик. Программа реформирования таможенных органов, реализованная на Филиппинах в 1990-е гг. при содействии Всемирного банка, привела к уменьшению числа подписей, необходимых для получения разрешения на отправку груза из порта, с 92 до 5. В результате почти 30 документов были заменены одним. Как и совершенствование законодательной базы, упрощение процесса не только способствует снижению масштабов коррупции, но и позволяет добиться существенных экономических выгод. На Филиппинах, например, благодаря проведенным реформам время на таможенную обработку грузов удалось сократить с восьми дней до двух часов (UNCTAD, 2005).

Помимо повышения эффективности в результате ускорения процесса растаможивания компьютеризация значительно снижает потребность в прямом контакте таможенных служащих с импортерами или их агентами. Кроме того, она создает благоприятные условия для внедрения единообразных методов работы во всех таможенных пунктах, существенно снижает произвол и ограничивает дискреционные полномочия таможенников. Компьютеризация также приводит к появлению ясных и хорошо прослеживаемых записей, отражающих процесс растаможивания, что заставляет сотрудников соблюдать четкие правила и нормы. Как показал опыт Мали и Сенегала, именно компьютеризация таможенной деятельности явилась одной из важнейших институциональных реформ (Staasvage and Daubree, 1998, p. 31). Несомненно, она может стать важнейшим техническим инструментом осуществления любой антикоррупционной программы. Вместе с тем компьютеризация играет вспомогательную роль и не должна выступать в качестве основного локомотива реформ, которые в первую очередь следует направлять в русло институционального развития (Engelschalk, Melhem, and Weist, 2000).

К сожалению, полностью исключить прямой контакт таможенников с импортерами или их агентами невозможно. Одним из основных коррупционно уязвимых участков по-прежнему остается физический досмотр грузов. Угроза коррупции возрастает вдвойне, если требования к растаможиванию предусматривают 100 %-ный физический досмотр импортных грузов, независимо от вероятности выявления нарушений (а именно так обстоят дела в некоторых странах). На практике обеспечить 100 %-ный физический досмотр нереально, особенно в большинстве портов и на других таможенных терминалах, через которые проходят значительные объемы импорта. Помимо снижения эффективности из-за использования ограниченных ресурсов для досмотра низкорисковых импортных грузов, нормативное требование о досмотре всех ввозимых товаров становится мощным средством вымогательства взяток у импортеров, например под угрозой затягивания досмотра или необходимости полной разгрузки грузовика или контейнера. Внедрение эффективной системы выборочных проверок с учетом риска позволяет растаможивать большинство импортных грузов без досмотра. Кроме того, такая система побуждает таможенников выбирать объекты для физического досмотра на основе анализа риска вместо получения платы за «содействие» в ускорении проверки.

Важную роль в минимизации коррупционных возможностей играют механизмы надзора и контроля. Как и любой другой государственной структуре, таможне необходимы подразделения внутреннего аудита, следящие за соблюдением установленных правил и процедур. Интерпретация и применение таможенных норм и инструкций, включая антикоррупционную стратегию, могут существенно различаться в разных областях страны, особенно при наличии большой территории. По этой причине в одних регионах может быть гораздо больше жалоб на коррумпированность таможни, чем в других (см. ниже результаты регионального исследования в России). Чтобы сгладить эти различия, центральные таможенные органы должны осуществлять тщательный систематический надзор за деятельностью региональных и местных подразделений, реализуя специальные антикоррупционные программы в местностях с высоким уровнем коррупции.

Наконец, успех любой стратегии по укреплению чистоты таможенных рядов напрямую зависит от прозрачных и доверительных отношений с частным сектором, особенно с ассоциациями предпринимателей и таможенных брокеров. Как наиболее заинтересованная в повышении профессиональной честности таможенников сторона, частный сектор способен оказать значительную поддержку соответствующим инициативам. Налаживание обратной связи через периодические опросы или регулярные встречи руководителей таможни с представителями частного сектора позволяет контролировать эффективность антикоррупционной стратегии, выявлять тенденции и проблемные участки.

Борьба с системной коррупцией: опыт российской таможенной службы

Заключительные замечания

Мероприятия по борьбе с коррупцией в таможенных органах могут иметь разные формы, однако должны находиться под постоянным контролем, чтобы приносить результат. Акцент следует делать на институциональные и организационные преобразования, которые в первую очередь должны касаться следующих аспектов: правовая база; управление персоналом и система материального поощрения; культивирование принципов профессиональной этики; поддержка антикоррупционных инициатив руководителями и рядовыми сотрудниками. Широкое внедрение автоматизированных систем также является неотъемлемой частью любой антикоррупционной программы. По существу, оптимизация административных процессов и систем играет ключевую роль в сокращении возможностей для коррупции, а потому должна сопровождать все мероприятия, направленные на устранение коррупционных мотивов (например, в рамках совершенствования системы материального поощрения). Возможности и побудительные мотивы коррупции во многом определяются спецификой страны, но общие моменты, раскрытые в данной главе, должны стать объектом пристального внимания при проведении реформ и закреплении их результатов с учетом международных требований.

В таможенных органах всегда существуют предпосылки для коррупции, поэтому время от времени антикоррупционные мероприятия необходимо корректировать. Успехи в борьбе с коррупцией зависят от способности соответствующих ведомств жестко ограничивать коррупционные возможности, выявляя и планомерно устраняя факторы риска. Кроме того, необходимо разрабатывать адекватные системы поощрения, снижающие заинтересованность таможенников в получении противоправных доходов. Последовательность усилий правительства по реализации антикоррупционных реформ – обязательное условие, без которого нельзя добиться даже минимальных результатов в борьбе с коррупцией на государственном, ведомственном и индивидуальном уровне.

Литература

Center for Security Studies at the Swiss Federal Institute of Technology (ETH) and the Transnational Crime and Corruption Center at American University (TraCCC). 2004. «Russia Regional Report» 9 (25). Zurich and Washington, DC.

Centre for the Study of Democracy. 2002. «Corruption, Trafficking, and Institutional Reform: Prevention of Trans-Border Crime in Bulgaria (2001–2002).» Sofia.

De Castro, Carlos F. 1996. «Trade and Transport Facilitation. Review of Current Issues and Experience.» SSATP Working Paper 27, UNCTAD, Geneva, and World Bank, Washington, DC.

De Wulf, Luc, and Jos B. Sokol, eds. 2005. Customs Modernization Handbook. Washington, DC: World Bank.

Das-Gupta, Arindam, Michael Engelschalk, and William Mayville. 1999. «An Anticorruption Strategy for Revenue Administration.» PREM Note 33, Poverty Reduction and Economic Management Network, World Bank, Washington, DC.

Ebrill, Liam, Michael Keen, Jean-Paul Bodin, and Victoria Summers. 2001. «The Modern VAT.» International Monetary Fund, Washington, DC.

Engelschalk, Michael, Samia Melhem, and Dana Weist. 2000. «Computerizing Tax and Customs Administrations.» PREM Note 44, Poverty Reduction and Economic Management Network, World Bank, Washington, DC.

Gatti, Roberta. 1999. «Corruption and Trade Tariffs, or a Case for Uniform Tariffs.» Policy Research Working Paper 2216, World Bank, Washington, DC.

Hors, Irne. 2001. «Fighting Corruption in Customs Administration: What Can We Learn from Recent Experiences?» OECD Development Centre Working Paper 175, Organisation for Economic Co-operation and Development, Paris.

IMF (International Monetary Fund). 2004. «Russian Federation: Report on the Observance of Standards and Codes: Fiscal Transparency Module.» Country Report 04/288, IMF, Washington, DC.

Integrated Framework for Trade-Related Technical Assistance. 2001. «Cambodia Integration and Competitiveness Study.» Pilot study, Integrated Framework for Trade-Related Technical Assistance.

Klitgaard, Robert. 1988. Controlling Corruption. Berkeley: University of California Prss.

Lane, Michael. 1998. «Customs and Corruption.» Working paper, Transparency International, Berlin.

McLinden, Gerard. 2005. «Integrity in Customs.» In Customs Modernization Handbook, ed. Luc De Wulf and Jos B. Sokol. Washington, DC: World Bank.

Mikuriya, Kunio. 2005. «Integrity: a Cornerstone for Economic Development and Security.» Speech at Global Forum IV on Fighting Corruption and Safeguarding Integrity, Brasilia, June 6–9.

OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). 2003. «Trade Facilitation Reforms in the Service of Development.» Trade Committee Working Paper TD/TC/WP (2003) 11/FINAL, OECD, Paris.

OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development). 2005. «Regulatory Reform in Russia: Enhancing Market Openness through Regulatory Reform.» OECD, Paris.

Shaver, JamesW. 1997. «Defeating Corruptionin the InternationalTrade Environment: A Global Vision.» Paper presented at the Eighth International Anti-Corruption Conference, Lima.

SITE/CEFIR. 2005. «Russian Customs Reform.» Centre for Economic and Financial Research, Moscow.

Stasavage, David, and Cecile Daubree. 1998. «Determinants of Customs Fraud and Corruption: Evidence from Two African Countries.» Working Paper 138, OECD, Paris.

Transparency International. 2005. «Report on the Transparency International Global Corruption Barometer 2005,» http://www.transparency.org/policy_ and_research/surveys_indices/gcb.

UNCTAD. 2005. «Use of Customs Automation Systems.» Trust Fund for Trade Facilitation Negotiations, Technical Note 3, United Nations Conference on Trade and Development, Geneva.

Walsh, James. 2003. «Practical Measures to Promote Integrity in Customs Administrations.» In Changing Customs: Challenges and Strategies for the Reform of Customs Administration, ed. Michael Keen. Washington, DC: International Monetary Fund.

World Bank. 2003. Investment Climate Survey Database, http://www.enterprisesurveys.org/.

Yang, Dean. 2005. «Integrity for Hire: An Analysis of a Widespread Program for Combating Customs Corruption.» Discussion paper 525, Gerald R. Ford School of Public Policy, University of Michigan, Ann Arbor.