Многоликая коррупция. Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления Прадхана Санджай

Заключение

Что дальше?

^{Эдгардо Кампос, Санджай Прадхан и Франческа Реканатини}

После многих лет ожидания в скромном доме Санджива наконец появилось электричество. Теперь его дети могут по вечерам делать уроки, а жена – готовить в более комфортных условиях на маленькой кухне, где поставили электрический вентилятор. Сам Санджив теперь может смотреть телевизор, хоть и черно-белый, после долгого рабочего дня. Но многие его соседи и друзья лишь мечтают о том дне, когда и они смогут получить эти маленькие радости. В отличие от Санджива у них нет денег, чтобы заплатить и оказаться в начале десятилетней очереди. Но в этом городке назревают перемены. Группа старейшин обратилась к мэру с просьбой провести общенародное обсуждение трудностей получения основных коммунальных услуг, особенно электричества. Почему в соседнем городе электричество есть хотя бы несколько часов в день у большинства семей, а у нас – только у небольшой группы жителей? Почему мы должны платить взятку за ускоренное обеспечение услугами? Они не только задают вопросы, но и ходят по домам, убеждают сограждан добавить свой голос в копилку нарастающего недовольства существующим положением.

На другом конце света Карлос получил контракт муниципального правительства на строительство пятикилометрового участка дороги на окраине города. Как обычно, он и четверо других подрядчиков тянули жребий, чтобы определить «победителя» конкурса. На этот раз повезло ему. Но всех пятерых волнует будущее. До них дошло известие, что центральное правительство собирается ввести электронную систему закупок. Когда она заработает, информация обо всех государственных контрактах, в том числе и на местном уровне, будет публиковаться на правительственном сайте и станет доступной любому подрядчику в стране и за ее пределами. Карлос и его земляки беспокоятся, что их картель потеряет контроль над строительными контрактами муниципалитета. С ростом прозрачности процесса проведения торгов на муниципальные контракты начнут претендовать внешние подрядчики. Десяток новых конкурентов по каждому контракту в долю не возьмешь. Легкой наживе может прийти конец.

В другой стране за тысячи километров от провинции, где живет Карлос, муж президента наконец договорился о «вступительных взносах» четырех международных компаний, которые хотят пройти предварительную квалификационную оценку для получения подряда на строительство нового международного аэропорта, амбициозного проекта стоимостью $300 млн, который позволит стране стать международным пересадочным пунктом для пассажиров, следующих на континент. Однако в компаниях стало зреть недовольство ростом стоимости участия в конкурсах на получение контрактов в этой и многих других странах. Они начали признавать, что лучше играть в равных условиях, без уплаты вступительных взносов и взносов за переговоры. Кроме того, поскольку эти компании являются транснациональными, их беспокоит ужесточение контроля за соблюдением Конвенции ОЭСР о противодействии подкупу иностранных государственных служащих. Первый джентльмен также начал испытывать беспокойство, но иного рода. Ряд крупных стран-доноров подписали соглашение об учреждении международного фонда, основной задачей которого является борьба с коррупцией среди мировых лидеров. Одна страна уже объявила о взносе в размере около $200 млн, и другие собираются последовать ее примеру. Чем обернется это соглашение для него, его супруги-президента, его детей и близких? Могут ли незаконные договоренности по гигантскому проекту повредить ему или привести к импичменту президента? А что если в ближайшем будущем активы его семьи за границей конфискуют, а его арестуют в другой стране?

Санджив, Карлос и первый джентльмен стали свидетелями, пассивными или активными участниками самого опасного социального явления в его разных проявлениях. Коррупция принимает разные формы и очертания и действительно многолика. Эта книга – попытка наметить подходы к более глубокому пониманию коррупции: где находятся коррупционные уязвимости на уровне секторов и как их выявить и отследить? Но это лишь начало долгого пути. Он связан с решением сложных задач, включающих разработку современных инструментов оценки коррупционной уязвимости, проведение детальных исследований в реальных условиях с целью выяснения методов, работающих и не работающих на уровне сектора, и, наконец, формулирование применимых на практике антикоррупционных стратегий.

До последнего времени вся работа в данной области сводилась к анализу на макроуровне с целью выявления основных препятствий для экономического роста и сокращения бедности. Такая работа в лучшем случае позволяла выявить секторы, где коррупция получила наибольшее распространение или где коррупция наносит наибольший вред развитию{273}. Хотя это полезно в качестве первого шага, проблема коррупции требует более подробного анализа на уровне сектора. Подход с применением маршрутных карт, представленный в этой книге, дает возможность осуществить такой анализ и показывает принципы разработки методов оценки уязвимых мест по секторам.

Следующим шагом может стать осуществление пилотных проектов в нескольких странах и секторах. Они позволят выработать количественные индикаторы уязвимости, применимые в определенных секторах многих стран. В результате могут появиться межстрановые базы индикаторов для сравнения и отслеживания успехов стран в борьбе с коррупцией в различных секторах.

Независимо от сектора наиболее коррупционно опасным является, пожалуй, процесс закупок. Это наиболее перспективная область, для которой можно разработать ряд конкретных, поддающихся количественной оценке индикаторов, начиная с этапа планирования и заканчивая этапом заключения контракта и его реализации{274}. Таким образом, концентрация усилий на процессе закупок в одном-двух ключевых секторах, например в дорожном, может стать отправной точкой разработки практических индикаторов. В этом смысле процесс закупок имеет три преимущества. Во-первых, базовый процесс закупок очень схож в разных странах, поэтому индикаторы, разработанные в ходе пилотных проектов, должны подойти и для других стран. Во-вторых, пилотные проекты позволят создать широкую базу индикаторов, не страдающую от такого недостатка, который Джонстон (Johnston, 2001) называет «проблемой единственного показателя». Каждый индикатор отражает состояние управления конкретным аспектом системы закупок страны, например предварительным квалификационным отбором. Помимо этого можно создать составной индикатор, состоящий из взвешенной суммы разных индикаторов, который отражает конкретный аспект системы управления страной – госзакупки. Вряд ли будет много разногласий по поводу того, что представляют индикаторы. И в-третьих, медленно, но верно растет число теоретических работ на тему государственных закупок, основанных на информационной экономике, которые могут помочь в создании индикаторов (см., например, Laffont and Tirole, 1993; Manelli and Vincent, 1995). Индикаторы, созданные на основе теорий, обычно дают лучшее представление о необходимых реформах – теория помогает понять, где искать решение проблем.

Подробные маршрутные карты и отраслевые индикаторы открывают множество возможностей для совершенствования зарождающихся антикоррупционных реформ и их адаптирования к условиям конкретных секторов. Центральная идея этой книги заключается в том, что секторы и подсекторы различаются характером цепочек создания стоимости, а значит, стратегию реформ следует подстраивать к конкретным уязвимостям.

Новые инструменты разрабатываются непрерывно с целью помочь в управлении, контроле и сдерживании коррупции. В целом их можно разделить на три широкие категории: повышение роли стороны спроса в хорошем управлении (продолжение истории Санджива), стратегическое использование информационных и коммуникационных технологий (беспокойство Карлоса) и создание международных партнерств (угроза первому джентльмену). Хотя правоприменение (расследование, судебное преследование, гражданско-правовые и уголовные санкции) важно и необходимо, эти инструменты в первую очередь выполняют предупредительную функцию. Предупреждение нацелено на возможности возникновения коррупции. Если их ликвидировать, распространение коррупции обязательно сократится, и правоприменение можно будет сосредоточить на нескольких критических областях, где оно будет более эффективным.

В данном контексте основная проблема заключается в приспосабливании новых инструментов к уязвимостям сектора при формулировании стратегии реформ. Например, в случае задействования механизмов на стороне спроса в число перспективных вариантов входят обзоры карточек отзывов, мониторинг проектов или программ местными жителями и «исследования стиля жизни», проводимые СМИ. Обзоры карточек отзывов полезны для улучшения поставки базовых услуг и сокращения коррупции, которая обычно поражает эту область. Но они могут оказаться непригодными в сфере обеспечения качества строительства и ремонта дорог. Здесь необходима та или иная форма выборочного контроля качества конечного продукта, например, какой-либо вид мониторинга завершенных проектов по строительству дорог со стороны местного населения{275}. В нефтегазовом секторе подобные обзоры также вряд ли помогут сократить коррупцию, поскольку проблемы нужно решать на международном уровне, для чего требуются другие механизмы, повышающие заинтересованность стороны спроса в реформах. Как приспосабливать механизмы на стороне спроса к уязвимостям конкретного сектора, до сих пор не вполне понятно. Учитывая их потенциал в качестве инструмента реформ, они заслуживают большего внимания со стороны исследователей, заинтересованных в углублении знаний в сферах управления и борьбы с коррупцией.

Мировой опыт использования современных информационных и коммуникационных технологий для повышения эффективности управления показывает, что их продуманное и надлежащее применение может оказать значительное влияние на коррупцию и в более широком смысле на управление{276}. Поначалу попытки использования современных информационных и коммуникационных технологий не были особо результативными, поскольку применялись бессистемно, предусматривали, как правило, «компьютеризацию» неэффективных бизнес-процессов, а во многих случаях просто навязывались сверху без должного внимания к управлению процессом изменений (World Bank, 2005). С годами накопился обширный опыт.

Один из новых подходов ставит привычный процесс с ног на голову: вместо того, чтобы применять технологии к существующим процессам, реструктуризируют процессы и разрабатывают реформы с учетом возможностей новых технологий. Всемирный банк, Азиатский банк развития и Межамериканский банк развития составили совместный доклад по применению информационных и коммуникационных технологий в сфере государственных закупок. Как говорится в докладе (World Bank, готовится к публикации):

«…эти технологии не просто обеспечивают доступ к информации: их эффективное применение требует формализации процессов, четкого определения субординации и стандартизации условий контрактов. Таким образом, электронные закупки – это не просто применение технологий к существующим процессам, а процесс реформирования, который требует во многих случаях модификации или отмены традиционных процессов, стандартизации, переформатирования и часто упрощения протоколов и процедур для обеспечения совместимости с цифровой средой».

Новые технологии открывают ранее невиданные возможности и, таким образом, при правильном использовании могут помочь в совершенствовании характера реформ управления и их реализации.

Но, как и механизмы на стороне спроса, информационные и коммуникационные технологии следует адаптировать к особенностям конкретного сектора. Например, на системы электронных закупок возлагаются большие надежды как на основу прозрачности и подотчетности при заключении государственных контрактов, особенно при закупке стандартных товаров и услуг, а также строительстве и ремонте дорог. Глобальные спутниковые системы предлагают новые возможности реструктуризации процессов мониторинга при управлении лесным хозяйством, что потенциально может сдержать незаконные вырубки и, следовательно, крупномасштабную коррупцию, которая часто поражает эту сферу.

Крупномасштабная коррупция – серьезная проблема лесного сектора. Но она поражает и другие области – как правило, международную торговлю полезными ископаемыми или процесс заключения крупных правительственных контрактов (в основном в области инфраструктуры) – и часто ее сложно сдержать силами одной страны. В подобных сделках неизменно участвуют транснациональные компании, правительства развитых стран или и те, и другие, и в этой ситуации трудно координировать решение проблем. Например, в конкурсах на получение масштабных правительственных контрактов, выполнение которых под силу только крупным фирмам, участники вынуждены платить взятки чиновникам из опасения, что это сделают конкуренты и обеспечат себе преимущество. Однако по иронии судьбы взятки здесь выравнивают условия игры. В таких случаях реформы секторов должны выходить за пределы одной страны. Более типичные реформы, например в области закупок, хотя и полезны, но недостаточны для контроля коррупции. На этом фоне начинают появляться международные инициативы, такие как Инициатива прозрачности деятельности добывающих отраслей, действующая преимущественно в нефтяной и горной промышленности, процесс Контроля за соблюдением лесного законодательства и управления и Конвенция ОЭСР о противодействии подкупу иностранных государственных служащих. Но такие инициативы требуют значительной поддержки, чтобы стать эффективным инструментом решения многогранных и сложных проблем координации, которые часто лежат в основе борьбы с коррупцией в этих областях.

Недавнее создание правительством Великобритании специального фонда в поддержку усилий по обузданию коррупции среди мировых лидеров открывает реальные возможности для искоренения крупномасштабной коррупции{277}. Такой фонд можно использовать для поддержки тщательного исследования международных вложений и активов политических деятелей. В случае получения веских доказательств отмывания денег судебное преследование может осуществляться в стране, где находятся подозрительные активы или вложения. Во многих случаях подобные активы и вложения находятся в странах, где соблюдается принцип верховенства закона: даже воры беспокоятся о защите своей собственности. Поэтому высока вероятность того, что расследования и судебные преследования приведут к вынесению обвинительного приговора и репатриации активов. Этот подход косвенным образом укрепляет правоприменительные возможности стран. Но, что более важно, если инициатива позволит засадить за решетку нескольких «шишек» и вернуть их активы на родину, это умерит аппетиты влиятельных, но беспринципных любителей мегавзяток.

Потенциальное воздействие таких инициатив в определенной мере зависит от взносов других стран в фонд{278}. Размер фонда сам по себе может действовать как средство сдерживания. Например, миллиард долларов, выделенный специально на проведение расследований и судебных разбирательств (в странах, где существует верховенство закона) в отношении конкретных лиц, значительно повышает вероятность их осуждения, тюремного заключения и потерю нечестно нажитого состояния. Как показывает теория и практика, такая перспектива обычно удерживает от участия в крупномасштабной коррупции. Как и большинство международных инициатив, фонд сталкивается со сложностями и проблемами, на улаживание которых требуется время. Но это перспективный путь, который может многократно окупить затраты на него.

С крупномасштабной коррупцией неразрывно связаны вопросы и проблемы политической экономии. Данная книга намеренно не касается проблем взаимосвязи коррупции и политики. Ее основная цель – показать перспективность подхода с использованием маршрутных карт к раскрытию коррупционных рисков как на уровне сектора (цепочки создания стоимости), так и на уровне процесса (потока процессов) и проиллюстрировать его полезность при борьбе с коррупцией на практике. Однако такой подход неизменно высвечивает необходимость серьезной работы в области политической экономии на уровне сектора и процессов. Секторы, в частности, отличаются не только цепочками создания стоимости, но и базовыми политэкономическими аспектами. Каждый сектор имеет свой профиль ключевых заинтересованных сторон и свою внутреннюю политическую логику, питающую коррупцию. Проблема здесь заключается в выявлении уязвимых мест, которые легче поддаются реформированию в кратко– и среднесрочном плане, и определении действий, которые можно предпринять в долгосрочной перспективе для решения проблем, лежащих в основе политической экономии сектора. Такая работа требует хорошего понимания политики сектора и ее связей с более широкой политической средой. Конечно, существуют блестящие труды по политической экономии на уровне сектора. Примерами являются плодотворное исследование Бейтса (Bates, 1981) зернового сектора сельского хозяйства некоторых африканских стран – Кении, Уганды и Ганы – и признанная работа Росса (Ross, 2001) по политике заготовки древесины в Индонезии. Однако в большинстве стран глубокий, посвященный конкретному сектору анализ политической экономии, как правило, не проводился. Для формулирования осуществимой и последовательной стратегии реформ такие исследования и анализ необходимы. В контексте стратегии реформ анализ политической экономии на уровне сектора является продолжением подхода с использованием цепочки создания стоимости. Сочетание того и другого определяет логику реформ и их последовательность во времени.

Коррупция похожа на раковую опухоль. У нее множество проявлений, она постоянно принимает новые формы. Подобно медикам, проводящим дни и ночи в лабораториях, теоретики и практики в области общественных наук продолжают исследовать новые способы борьбы и сдерживания недуга. Настоящая книга – это попытка открыть новые пути для исследований, которые, как надеются авторы, приведут к появлению более эффективных, специфичных для каждого сектора противоядий, не дающих болезни развиваться.

Литература

Bates, Robert. 1981. Markets and States in Tropical Africa. Los Angeles: University of California Press.

Johnston, Michael. 2001. «Measuring Corruption: Numbers versus Knowledge versus Understanding.» In The Political Economy of Corruption, ed. Arvind Jain, pp. 157–79. New York: Routledge Press.

Laffont, Jean-Jacques, and Jean Tirole. 1993. A Theory of Incentives in Procurement and Regulation. Cambridge, MA: MIT Press.

Manelli, Alejandro, and Daniel Vincent. 1995. «Optimal Procurement Mechanisms.» Econometrica 63 (3): 591–620.

Ross, Michael L. 2001. Timber Boom s and Institutional Breakdown in Southeast Asia. Cambridge, UK: Cambridge University Press.

World Bank. 2005. «Improving Public Sector Governance: The Grand Challenge?» In Economic Growth in the 1990s: Learning from a Decade of Reform, 275–301. Washington, DC: World Bank.

World Bank. Forthcoming. Corruption and Technology in Public Procurement. Washington, DC: World Bank.