Административное право России: учебник для вузов Бахрах Демьян

1) соответствует замещаемой должности государственной гражданской службы;

2) соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста;

3) соответствует замещаемой должности гражданской службы при условии успешного прохождения профессиональной переподготовки или повышения квалификации.

В течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа с одной из следующих формулировок, что гражданский служащий:

1) подлежит включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности в порядке должностного роста;

2) направляется на профессиональную переподготовку или повышение квалификации;

3) понижается в должности гражданской службы.

При отказе служащего от профессиональной переподготовки, повышения квалификации или перевода на другую должность гражданской службы представитель нанимателя вправе освободить его от замещаемой должности и уволить с гражданской службы.

В соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» квалификационный экзамен сдают гражданские служащие, замещающие без ограничения срока полномочий должности гражданской службы категорий «специалисты», «обеспечивающие специалисты», «руководители».

Экзамен проводится при решении вопроса о присвоении классного чина гражданской службы служащему по замещаемой должности по мере необходимости, но не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года.

Внеочередной квалификационный экзамен может проводиться по инициативе гражданского служащего не позднее чем через три месяца после дня подачи им письменного заявления о присвоении классного чина.

11.6 Присвоение классных чинов государственным гражданским служащим

Присвоение классных чинов – весьма важный аспект прохождения государственной службы. Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

1) высшие;

2) главные;

3) ведущие;

4) старшие;

5) младшие.

Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы, а должности категории «обеспечивающие специалисты» – на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

В соответствии со ст. 13 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» государственным служащим присваиваются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания.

Названный Федеральный закон закрепляет 15 классных чинов гражданской службы, которые присваиваются служащим в соответствии с замещаемой должностью в пределах группы должностей гражданской службы. А служащим, замещающим должности без ограничения срока полномочий, классные чины присваиваются еще и по результатам квалификационного экзамена.

Служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей группы, присваиваются классные чины гражданской службы – действительного государственного советника Российской Федерации 1, 2, 3-го класса;

замещающим должности главной группы – классные чины государственного советника Российской Федерации 1, 2, 3-го класса;

замещающим должности ведущей группы – классные чины советника государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2, 3-го класса;

замещающим должности старшей группы – классные чины референта государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2, 3-го класса;

младшей группы – секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2, 3-го класса.

Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским слжащим утверждено Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 13. Согласно данному Положению «классные чины присваиваются федеральным гражданским служащим персонально, с соблюдением последовательности, в соответствии с замещаемой должностью гражданской службы в пределах группы должностей гражданской службы, а также с учетом профессионльного уровня, продолжительности государственной гражданской службы Российской Федерации (далее – гражданская служба) в предыдущем классном чине и в замещаемой должности гражданской службы» (п. 4).

Для прохождения гражданской службы устанавливаются следующие сроки:

а) в классных чинах секретаря государственной гражданской службы Российской Федерации 3 и 2-го класса, референта государственной гражданской службы Российской Федерации 3 и 2-го класса – не менее одного года;

б) в классных чинах советника государственной гражданской службы Российской Федерации 3 и 2-го класса, государственного советника Российской Федерации 3 и 2-го класса – не менее двух лет (п. 9).

Для прохождения гражданской службы в классных чинах секретаря государственной гражданской службы Российской Федерации 1-го класса, референта государственной гражданской службы Российской Федерации 1-го класса, советника государственной гражданской службы Российской Федерации 1-го класса и государственного советника Российской Федерации 1 – го класса сроки не устанавливаются (п. 11).

Срок гражданской службы в присвоенном классном чине исчисляется со дня присвоения классного чина.

Классные чины советника государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2, и 3-го класса, референта государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса, секретаря государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса присваиваются федеральным гражданским представителем нанимателя в лице руководителя федерального государственного органа либо представителя этого руководителя, осуществляющих полномочия представителя нанимателя от имени Российской Федерации (п. 18).

Гражданин Российской Федерации может быть лишен классного чина судом при осуждении за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления.

Индивидуальные служебные споры по вопросам, связанным с присвоением классных чинов, рассматриваются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Классные чины служащим, замещающим должности федеральной гражданской службы высшей группы – действительных государственных советников Российской Федерации 1, 2 и 3-го класса, присваиваются указами Президента РФ.

Классные чины федеральным служащим, замещающим должности главной группы – государственных советников 1, 2 и 3-го класса, присваиваются Правительством РФ, а служащим федеральных органов, не подчиненных Правительству РФ, – руководителем соответствующего ведомства (Генеральным прокурором, Председателем Центральной избирательной комиссии, Председателем Центрального банка).

В соответствии с законами субъектов Федерации государственным служащим субъектов Федерации , занимающим должности высшей и главной группы, звания государственных советников 1, 2 и 3-го класса присваиваются главой или высшим органом исполнительной власти соответствующего субъекта.

Классные чины советников, референтов, секретарей 1, 2 и 3-го класса (самой большой группе служащих) служащим, занимающим должности ведущей, старшей и младшей групп, присваиваются представителями нанимателя (руководителем государственного органа).

На основании действовавшего ранее законодательства государственным гражданским служащим присваивались квалификационные разряды. В связи с этим Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 113 определено, что «квалификационные разряды считаются соответствующими классными чинами гражданской службы» (п. 2).

Классные чины присваиваются с соблюдением последовательности, с учетом профессионального уровня, продолжительности службы. Они могут быть первыми или очередными.

Первый классный чин присваивается при поступлении на службу и, как правило, в пределах той группы должностей, к которой относится занимаемая служащим должность.

Если должность замещается на неопределенное время, соответствующий данной группе должностей классный чин присваивается по результатам квалификационного экзамена. Когда на гражданскую службу поступает лицо, имеющее воинское или специальное звание, это учитывается при присвоении классного чина.

Первый чин служащему присваивается после завершения испытания, а если испытания не было – не ранее чем через три месяца гражданской службы.

Очередные , более высокие классные чины гражданским служащим присваиваются при наличии следующих обстоятельств:

1) по истечении установленного правовым актом срока службы лица, имеющего классный чин (секретаря и референта – не менее одного года, советника и государственного советника – не менее двух лет);

2) если более высокий классный чин можно присвоить в пределах классных чинов, установленных для данной группы должностей. К примеру, служащему, занимающему старшую должность гражданской службы и имеющему классный чин референта 2-го класса, чин референта 1-го класса может быть присвоен, а референту 1-го класса более высокий чин не может быть присвоен, поскольку служащим старшей группы могут присваиваться только чины референта 1, 2 и 3-го класса. Рассматриваемое условие присвоения более высокого чина можно сформулировать так: более высокий классный чин может быть присвоен, если позволяет, как неофициально говорят, должностной потолок;

3) при добросовестном исполнении обязанностей, соблюдении запретов, отсутствии существенных нарушений правовых норм. Если служащий за нарушения служебных обязанностей, запретов привлечен к дисциплинарной ответственности, повышать ему классный чин нельзя, а если он привлекается к ответственности – решение вопроса о повышении классного чина должно быть отложено до решения вопроса об ответственности по существу.

Более высокий чин может быть присвоен в связи с назначением на должность более высокой группы службы.

В качестве меры поощрения классный чин служащему может быть присвоен досрочно или на один класс выше, но тоже в пределах группы должностей.

Классный чин сохраняется и при переводе служащего на более низкую должность, и при увольнении со службы. Лишение присвоенного классного чина возможно только по решению (приговору) суда.

11.7 Прекращение государственной гражданской службы (прекращение служебного контракта)

Прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности и увольнение с гражданской службы оформляются правовым актом государственного органа (как правило, приказом). Общими основаниями для всех случаев являются :

1) соглашение сторон служебного контракта;

2) истечение срока действия срочного служебного контракта;

3) расторжение служебного контракта по инициативе служащего;

4) расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя;

5) перевод служащего по его просьбе либо с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида;

6) отказ служащего от:

предложенной для замещения иной должности государственной гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности;

предложенной для замещения иной должности в связи с изменением существенных условий служебного контракта;

перевода на иную должность по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо из-за отсутствия такой должности в том же государственном органе;

перевода в другую местность вместе с государственным органом;

замещения прежней должности при неудовлетворительном результате испытания;

7) нарушение запретов, несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных федеральными законами.

Служащий имеет право расторгнуть служебный контракт и уволиться с гражданской службы по собственной инициативе , предупредив об этом представителя нанимателя в письменной форме за две недели.

До истечения срока предупреждения о расторжении служебного контракта и об увольнении служащий имеет право в любое время отозвать свое заявление. Но освобождение служащего от замещаемой должности и увольнение с гражданской службы не производятся, если на его должность не приглашен другой гражданин. Тем не менее по истечении срока предупреждения служащий имеет право прекратить исполнение должностных обязанностей.

Расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя производится в случае:

1) несоответствия служащего замещаемой должности по состоянию здоровья или вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации;

2) неоднократного неисполнения служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание;

3) однократного грубого нарушения должностных обязанностей, а именно:

прогула;

появления на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения;

разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей;

совершения по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях;

4) однократного грубого нарушения служащим, замещающим должность категории «руководители», своих должностных обязанностей, повлекшего за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение российского законодательства, а также в иных случаях, предусмотренных федеральными законами;

5) совершения виновных действий служащим, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дают основание для утраты доверия к нему представителя нанимателя.

Государственный гражданский служащий не может быть освобожден от замещаемой должности и уволен по инициативе представителя нанимателя в период временной нетрудоспособности и в период его пребывания в отпуске.

Служебный контракт приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, с освобождением служащего от замещаемой должности, оставлением его в соответствующем Реестре гражданских служащих и с включением в кадровый резерв в связи с:

1) призывом на военную службу;

2) восстановлением на службе служащего, ранее замещавшего эту должность, по решению суда;

3) избранием или назначением служащего на выборную должность в государственный орган, избранием его на выборную должность в орган местного самоуправления либо на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;

4) наступлением чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению отношений, связанных со службой (военных действий, катастрофы, стихийного бедствия, крупной аварии, эпидемии и других подобных обстоятельств), если данное обстоятельство признано чрезвычайным решением Президента РФ или органа государственной власти соответствующего субъекта Федерации.

Служебный контракт прекращается, служащий освобождается от замещаемой должности и увольняется в связи с достижением предельного возраста пребывания на гражданской службе – 65 лет.

По общему правилу при расторжении служебного контракта и увольнении служащий исключается из Реестра гражданских служащих государственного органа, а его личное дело в установленном порядке сдается в архив этого органа.

Из приведенного выше неполного перечня оснований увольнения с государственной гражданской службы видно, что в ряде случаев увольнение производится по основаниям, которые связаны только с государственной службой (нарушение запретов, выход из российского гражданства, достижение предельного возраста пребывания на службе и др.).

Глава 12. МИЛИТАРИЗОВАННАЯ СЛУЖБА РОССИИ

12.1 Особенности милитаризованной службы России

С начала 90-х годов прошлого столетия было принято значительное количество законов, регламентирующих отдельные виды государственной службы – «О милиции», «О воинской обязанности и военной службе», «О статусе военнослужащих», «О судебных приставах», «О федеральной фельдъегерской службе», «О службе в таможенных органах», и ряд других нормативных правовых актов по этому вопросу, например Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации.

В 2003 году вступил в силу Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации». В полном соответствии с тем, что уже существует многие десятилетия, ст. 2 Закона признала, что система государственной службы нашей страны включает в себя такие ее виды:

государственная гражданская служба;

военная служба;

правоохранительная служба.

Важный шаг в правовом регулировании взаимоотношений разных видов государственной службы России сделан в связи с принятием в июле 2004 г. Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Статья 6 этого Закона закрепила разнообразные формы взаимосвязи гражданской службы с иными видами государственной службы: соотносимость основных условий и размеров оплаты труда, социальных гарантий, пенсионного обеспечения, учет стажа иных видов службы при исчислении стажа гражданской службы и т. д.

В прошлом (а во многом и сейчас) личные права гражданских служащих, их прием и увольнение, аттестация, дисциплинарная ответственность и иные служебные отношения, возникавшие в процессе прохождения государственной гражданской службы, регулировались в основном трудовым правом, а вопросы прохождения военной и правоохранительной службы – в основном административным правом.

Между тем в системе МВД России работает не менее 1,5 млн человек, в Федеральной службе исполнения наказаний – более 300 тыс., в системе госнаркоконтроля – около 50 тыс. Если к ним прибавить тех, кто работает в Федеральной службе судебных приставов, служащих военизированной пожарной охраны и служащих иных правоохранительных организаций, то можно утверждать, что общее число государственных должностей в правоохранительной службе составляет около двух миллионов человек. Но есть еще и почти 2 млн военнослужащих: их более миллиона в Вооруженных Силах, которыми командует Министерство обороны; не менее 300 тыс. в системе ФСБ, в ведение которой переданы пограничные войска и войска связи; кроме того, военные служат во внутренних войсках МВД, в службе внешней разведки, федеральной службе охраны, федеральном агентстве специального строительства, в военной прокуратуре и ряде других ведомств. Если даже предположить, что данные о количестве «людей в погонах», приведенные депутатом Государственной Думы Г. Гудковым, несколько преувеличены [39] , то и тогда можно утверждать, что общее количество государственных служащих в стране 4,5–5 млн.

У военной и правоохранительной служб очень много общего, и их многое отличает от государственной гражданской службы. Если все виды государственной службы образно сравнить с тремя сестрами, то первые две – это сестры-близнецы, а гражданская – старшая (или младшая) их сестра.

Военная и правоохранительная службы образуют милитаризованную службу России – службу «людей в погонах», призванных с помощью оружия обеспечивать внешнюю и внутреннюю безопасность страны, ее граждан, действующих в ней организаций. Две разновидности милитаризованной службы объединяет ряд признаков, которые и отличают их от государственной гражданской службы. Назовем эти признаки.

1. Милитаризованная служба в основном осуществляет охранительную деятельность, обеспечивает государственную, общественную и личную безопасность. При этом она в основном реализует охранительный блок норм российской правовой системы. А гражданская служба, как правило, призвана заниматься регулятивной деятельностью, опираясь на регулятивные правовые нормы.

2. Милитаризованная служба связана с использованием огнестрельного и иного оружия, предназначенного для поражения людей, разрушения объектов. Служащие этой службы обязаны уметь пользоваться оружием и при необходимости применять его.

3. Милитаризованные служащие обязаны осуществлять свой долг даже в условиях, опасных для жизни и здоровья или, как говорили в XVIII–XIX веке, «не щадя живота своего». А гражданские служащие вправе отказаться от выполнения поручений, если это создает опасность для их здоровья.

Верховный Суд РФ в постановлении по делу об отказе от командировки в Чечню отметил: «В статье 37 Конституции Российской Федерации закреплено право граждан Российской Федерации на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности, а пунктом 2 статьи 4 Основ законодательства Российской Федерации об охране труда установлено, что каждый работник имеет право на отказ от работы без каких-либо необоснованных последствий для него в случае непосредственной опасности для его жизни и здоровья… Исходя из изложенного и учитывая, что на гражданский персонал воинских частей распространяется трудовое законодательство… отказ работников, откомандированных для обслуживания соответствующих воинских подразделений в районы вооруженного конфликта, где существует непосредственная опасность для их жизни и здоровья, правомерен» [40] .

4. Первые три особенности милитаризованной службы обусловили существование ее четвертой особенности: Федеральный закон от 3 июля 1998 г. № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» установил, что военнослужащие, сотрудники милиции, государственной противопожарной службы, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и иных милитаризованных организаций подлежат обязательной дактилоскопической регистрации.

5. Если гражданские служащие в основном работают в органах государственной власти и частично в государственных учреждениях, то значительная часть милитаризованных служащих служит в воинских подразделениях и иных строевых формированиях (ОМОН, батальонах дорожно-патрульной службы, спецназах и др.).

6. Общая для всех государственных служащих обязанность – поддерживать уровень квалификации – милитаризованные служащие осуществляют в том числе через обязательные занятия по физической и строевой подготовке, которые могут проводиться в рабочее и нерабочее время.

7. Содержание деятельности милитаризованной службы обусловливает повышенные требования к состоянию их здоровья. Реализуются они, в частности, при приеме на службу, в регулярном медицинском контроле и обслуживании, при решении вопросов об увольнении и продлении срока службы.

8. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в ст. 21 устанавливает единый для всех «предельный возраст пребывания на гражданской службе – 65 лет». А ст. 49 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» и п. 59 Положения о службе в органах внутренних дел закрепляют правило, в силу которого служащие от рядового до подполковника включительно, т. е. основная масса милитаризованных служащих, вправе пребывать на службе до 45 лет. Уполномоченные командиры (начальники) вправе дважды продлить срок службы еще на пять лет, т. е. не более чем до 55 лет. Полковники, капитаны первого ранга и равные им по званию по общему правилу служат до 50, а после продления (+5 и еще +5) – до 60 лет. И только генералам разрешено служить до 65 лет (генерал-полковникам – до 70 лет).

В странах СНГ в настоящее время действует законодательство, в соответствии с которым военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел (полиции) и других правоохранительных органов могут при желании и отсутствии противопоказаний по здоровью служить, «не снимая погон» до 63 лет, а в некоторых случаях и до 68 лет.

Так, по законодательству Республики Казахстан сотрудники органов внутренних дел (полиции) в звании полковника полиции могут служить до 53 лет (п. 13 Положения о прохождении службы лицами рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Республики Казахстан, утвержденного постановлением Правительства РК от 27 декабря 1996 г. № 1644). Сотрудники ОВД РК в звании генерал-майора полиции и генерал-лейтенанта полиции состоят на службе до 58 лет. Затем срок службы сотрудникам может быть продлен сначала на 5 лет, а в исключительных случаях повторно еще на 5 лет.

В  Азербайджанской Республике сотрудники, пребывающие в специальных званиях, установленных для должностей среднего и старшего начальствующего состава (т. е. до полковника полиции включительно), могут служить в ОВД Азербайджана до 55-летнего возрастного предела. Далее в связи со служебной необходимостью срок службы работающих на должностях среднего и старшего начальствующего состава, физически здоровых сотрудников, специальные звания которых соответствуют пределу звания, установленного для занимаемых ими должностей, в отношении которых применялись меры поощрения за образцовое выполнение служебных обязанностей в последние 5 лет работы и достигнутые в службе высокие показатели и не привлеченных к ответственности в дисциплинарном порядке, может быть с их согласия продлен соответствующим органом исполнительной власти Азербайджанской Республики до 5 лет. Тем самым максимальный срок службы (до полковников полиции включительно) может составить 60 лет (см. ст. 137 и 139 Положения о прохождении службы в органах внутренних дел Азербайджанской Республики, утвержденного Законом Азербайджана от 29 июня 2001 г. № 168).

Необходимо отметить, что законами установлен предельный возраст поступления на милитаризованную службу. Так, согласно ч. 2 ст. 34 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» «первый контракт о прохождении военной службы вправе заключать граждане в возрасте от 18 до 40 лет», а на службу в органы внутренних дел принимаются лица в возрасте до 35 лет.

9. Наличие большого числа милитаризованных служащих в значительной степени обусловлено тем, что к ним относятся рядовые, сержанты и иные сотрудники, не имеющие офицерских званий. А на государственной гражданской службе нет ни рядовых, ни младших командиров, самый низкий классный чин – секретарь государственной гражданской службы 3-го класса (в прокуратуре – юрист 3-го класса [41] ) вполне сравним с офицерским званием младшего лейтенанта.

10. В системе правоохранительной и, конечно, военной службы гораздо строже дисциплина, больше единоначалия.

11. Если гражданские служащие имеют классные чины (ранги), то у милитаризованных служащих – специальные звания, более того – специальная форма одежды, особые знаки отличия и четкие правила использования символов службы.

При поступлении на военную службу гражданина, служившего в правоохранительных органах, это обстоятельство учитывается при присвоении воинского звания, а воинские звания учитываются при поступлении военнослужащих на правоохранительную службу. Так, согласно п. 29 Положения о службе в органах внутренних дел «гражданину, состоящему в запасе Вооруженных Сил Российской Федерации, после назначения его на должность начальствующего состава в органы внутренних дел Российской Федерации присваиваются специальные звания, соответствующие имеющемуся у него военному званию».

Для милитаризованной службы характерно более существенное влияние специальных званий на условия ее прохождения, чем влияние классных чинов государственных гражданских служащих на условия их службы. Звание отражает уровень специальной подготовки, служебное положение и авторитет каждого служащего. Объем служебных, в том числе властных, полномочий, наличие прав на некоторые льготы, размер доплаты зависит не только от занимаемой должности, но и от специального звания милитаризованного служащего.

12. Милитаризованные служащие находятся на службе даже тогда, когда не занимают должностей. Чаще всего это связано с обучением в образовательных учреждениях Минобороны, МВД, ФСБ России и в других ведомственных вузах (училищах). Служащий может быть освобожден от должности и направлен в распоряжение командования, например в связи с организационно-штатными мероприятиями.

Заметим, что военнослужащий не может быть исключен из списков личного состава воинской части, если находится в плену, в положении заложника или безвестно отсутствует. Было бы логично установить подобное правило на всех милитаризованных служащих.

Часть 4 ст. 42 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» устанавливает: «Военнослужащий может проходить военную службу не на воинских должностях в случаях:

нахождения в распоряжении командира (начальника) – не более трех месяцев;

нахождения в распоряжении командира (начальника) в связи с проведением организационно-штатных мероприятий – не более шести месяцев;

нахождения в распоряжении командира (начальника) в связи с возбуждением в отношении военнослужащего уголовного дела – до вынесения решения по уголовному делу;

прикомандирования к органам, организациям и учреждениям (международным, федеральным, субъектов Российской Федерации);

в других случаях, установленных Положением о порядке прохождения военной службы».

13. Еще одно отличие между рассматриваемыми видами служб появилось недавно. В ч. 2 ст. 14 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установлено правило: «Гражданские служащие вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов». До 1 февраля 2005 года – даты вступления в силу этого Закона действовал Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», в ч. 1 ст. 11 которого содержалось противоположное правило, в соответствии с которым государственный служащий не вправе был заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности. Время покажет, насколько обоснованно, полезно для страны это нововведение в законодательство. Между тем законы, регулирующие милитаризованную службу, по-прежнему запрещают служащим заниматься иной оплачиваемой работой, кроме педагогической, научной и творческой, и такое ограничение для военнослужащих, сотрудников милиции, наркоконтроля, надо полагать, будет действовать еще достаточно долго.

14. Статьей 2.5 КоАП РФ регламентируется особый порядок привлечения к ответственности милитаризованных служащих за совершение административных правонарушений.

«1. За административные правонарушения, за исключением административных правонарушений, предусмотенных частью 2 настоящей статьи, военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и имеющие специальные звания сотрудники органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими прохождение военной службы (службы) указанными лицами и их статус, несут дисциплинарную ответственность.

2. За административные правонарушения, предусмотренные ст. 5.1–5.26, 5.45—5.52, 5.56, 6.3, 7.29—7.32, гл. 8, ст. 11.16 (в части нарушения правил пожарной безопасности вне места военной службы (службы) или прохождения военных сборов), гл. 12, 15 и 16, ст. 17.7, ст. 18.1 – 18.4, 19.5.7, 19.7.2 и ст. 20.4 (в части нарушения требований пожарной безопасности вне места военной службы (службы) или прохождения военных сборов) настоящего Кодекса, лица, указанные в ч. 1 настоящей статьи, несут административную ответственность на общих основаниях».

15. Тяготы милитаризованной службы (строгая дисциплина, опасность для жизни и здоровья и т. п.) в какой-то степени компенсируются разнообразными льготами и выплатами. Речь идет о медицинских, транспортных, образовательных, жилищных и других льготах, о выплатах за выслугу лет, за звания, пайковых, боевых и иных надбавок к должностным окладам.

Федеральным законом от 12 февраля 1993 г. № 4468-I «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной пожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» предусмотрен довольно высокий размер пенсий за выслугу лет, выплачиваемых подавляющему большинству милитаризованных служащих, если они состояли на этой службе не менее 12 лет 6 месяцев.

ИЗ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ

Конституционный Суд Российской Федерации в принятом 18 марта 2004 г. постановлении по делу о проверке конституционности части второй статьи 6 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Мещанского районного суда города Москвы отметил:

«Обязанности военной службы и службы в правоохранительных органах связаны с выполнением специфических задач обороны страны и охраны правопорядка в условиях, сопряженных с риском для жизни и здоровья, повышенными физическими и эмоциональными нагрузками, неблагоприятным воздействием различного рода иных факторов. Лица, избравшие своей профессиональной деятельностью военную службу, службу в правоохранительных органах, должны соответствовать ее медицинским и профессионально-психологическим требованиям, иметь необходимую физическую и профессиональную подготовку. Особый характер такой службы обусловливает не только предъявление повышенных требований к допускаемым к ней лицам и установление в связи с этим законодательных ограничений их прав и свобод (в том числе предельного возраста пребывания на службе), но и предопределяет обязанность государства – в силу статей 1 (часть 1), 2, 7, 37 (части 1 и 3), 39 (части 1 и 2), 41 (часть 1), 45 (часть 1), 59 и 71 (пункты «в», «м», «т») Конституции Российской Федерации – гарантировать им повышенную социальную защиту, включая соответствующее их особому статусу и характеру службы пенсионное обеспечение» (курсив наш. – Д.Б.).

Реализуя данную конституционную обязанность государства, федеральный законодатель установил для лиц, несущих военную службу и службу в правоохранительных органах, дополнительные гарантии и льготы по пенсионному обеспечению, в частности право на получение пенсии за выслугу лет».

Все перечисленные признаки милитаризованной службы (а этот перечень не является исчерпывающим) в той или иной степени присущи обеим ее разновидностям. Тем не менее конкретизация некоторых из них позволяет выделить видовые особенности и военной, и правоохранительной служб.

Так, для осуществления милитаризованной службы российского казачества Федеральный закон «О государственной службе российского казачества» устанавливает:

«Российское казачество проходит военную службу в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах в соответствии с федеральным законодательством. Для прохождения военной службы российское казачество направляется, как правило, в соединения и воинские части Вооруженных Сил Российской Федерации, которым присвоены традиционные казачьи наименования, во внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, в пограничные органы.

Российское казачество в установленном порядке:

1) оказывает содействие государственным органам в организации и ведении воинского учета членов казачьих обществ, организует военно-патриотическое воспитание призывников, их подготовку к военной службе и вневойсковую подготовку членов казачьих обществ во время их пребывания в запасе;

2) принимает участие в мероприятиях по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, по гражданской и территориальной обороне, в природоохранных мероприятиях;

3) принимает участие в охране общественного порядка, обеспечении экологической и пожарной безопасности, охране Государственной границы Российской Федерации, борьбе с терроризмом;

4) осуществляет иную деятельность на основе договоров (соглашений) казачьих обществ с органами военного управления, федеральными органами исполнительной власти и (или) их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления муниципальных образований в соответствии с законодательством Российской Федерации».

К несению государственной службы казаки привлекаются при условии, что казачье общество, члены которого в установленном порядке приняли на себя обязательства по несению Государственной службы или иной службы, внесено в Государственный реестр казачьих обществ Российской Федерации.

Федеральные и региональные органы исполнительной власти для оказания им содействия в осуществлении установленных задач и функций вправе привлекать членов казачьих обществ в соответствии с заключенными договорами (соглашениями) с казачьими обществами.

Кроме того, органы публичной исполнительной власти осуществляют контроль за соблюдением условий договоров (соглашений) с казачьими обществами.

Таким образом, главные особенности государственной службы российского казачества в том, что:

1) казаки осуществляют государственную службу коллективно как казачье общество и индивидуально как граждане Российской Федерации;

2) коллективная государственная милитаризованная служба осуществляется на основе договоров, заключенных органами публичной исполнительной власти с казачьими обществами;

3) эти общества должны быть внесены в Государственный реестр казачьих обществ.

12.2 Военная служба

 Военная служба – вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, которым присваиваются воинские звания.

Военная служба осуществляется:

в Вооруженных Силах РФ (т. е. в органах и учреждениях, войсках, подчиненных Минобороны России);

во внутренних войсках МВД России;

в железнодорожных войсках, войсках гражданской обороны, инженерно-технических и дорожно-строительных войсках, в формированиях при федеральных органах исполнительной власти;

в Службе внешней разведки РФ;

в органах федеральной службы безопасности, а также в пограничных войсках;

в федеральной службе охраны;

в военной прокуратуре;

в военных судах;

в военной инспекции Президента РФ;

в военных атташе за рубежом и т. д.

Военная служба, основываясь на базовых принципах государственной службы, в силу специфического ее предназначения имеет существенные отличия (они же – особенности ) от правоохранительной и тем более от гражданской служб.

Первое из них состоит в том, что для военной службы главная цель – защита страны от посягательств других государств на наш конституционный строй, суверенитет, территориальную целостность, военный и экономический потенциал. Военнослужащие готовятся к обороне и осуществляют оборону, охраняют государственную тайну, государственную границу и другие важные для страны объекты. Часть военнослужащих создает условия для выполнения главной цели военной службы путем обучения, медицинского и жилищно-коммунального обслуживания военнообязанных и военнослужащих, борьбы с нарушениями законности и выполнения иной вспомогательной деятельности.

Второе отличие (особенность) военной службы в том, что, исходя из оснований формирования личного состава, условий и порядка ее прохождения, она делится на два вида: военную службу по контракту и военную службу по призыву. К первой относятся офицеры, прапорщики и мичманы, курсанты военных образовательных учреждений, сержанты и старшины, солдаты и матросы, поступившие на военную службу по контракту.

Рассматриваемую особенность можно сформулировать и так: на все виды государственной службы граждане поступают добровольно, а военная комплектуется и на добровольной основе, и по призыву в Вооруженные Силы, пограничные и внутренние войска.

Днем окончания военной службы считается день исключения военнослужащего из списков личного состава воинской части в связи с увольнением с военной службы, гибелью (смертью), признанием безвестно отсутствующим или объявлением умершим. На граждан, призванных на военные сборы, статус военнослужащих распространяется в случаях и порядке, которые предусмотрены Федеральным законом «О статусе военнослужащих».

Третья особенность военной службы в ее оснащенности вооружением. Количество, качество, разнообразие самолетов, кораблей, танков и другого оружия в войсках не идет ни в какое сравнение с оружием правоохранительной службы. И этой сложной техникой военнослужащие должны уметь пользоваться.

Четвертая особенность военной службы связана с ее правовой основой. Ее основными элементами являются Конституция РФ, федеральные законы «Об обороне», «О статусе военнослужащих» и «О воинской обязанности и военной службе». Очень важны указы Президента РФ как Верховного Главнокомандующего (например, от 14 декабря 1993 г. № 2140 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации»). Военнослужащие служат во многих органах и административных ведомствах, поэтому их права и обязанности частично урегулированы нормативными актами соответствующих ведомств. Так, служба в Вооруженных Силах РФ регламентирована и актами Минобороны России, во внутренних войсках – актами МВД России, в Федеральной службе охраны – актами ФСО России.

Пятая особенность состоит в том, что все виды юридической ответственности за правонарушения, связанные с военной службой, регулируются специальными правовыми актами или специальными нормами в общих актах. Так, дисциплинарная ответственность регламентирована Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил РФ, материальная ответственность – нормами Федерального закона от 1999 г. № 161-ФЗ «О материальной ответственности военнослужащих», уголовная ответственность – нормами гл. 33 УК РФ.

Шестое отличие военной службы от правоохранительной и гражданской – своя лестница специальных званий. Она состоит из 20 ступеней – от солдата (матроса) до маршала.

Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе» в ст. 26 предусматривает, что «к военному званию военнослужащего, имеющего военно-учетные специальности юридического или медицинского профиля, добавляется соответственно слово «юстиции» или «медицинской службы». Эта же статья устанавливает запрет на введение для лиц, не являющихся военнослужащими, специальных званий или классных чинов, аналогичных воинским званиям.

Седьмое отличие : все лица, находящиеся на военной службе, называются военнослужащими, у них особая присяга, форма одежды, знаки отличия.

12.3 Правоохранительная служба

 Правоохранительная служба – вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, строевых подразделениях, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью и административными правонарушениями, по защите прав и свобод человека, которым присваиваются специальные звания и классные чины.

Эта служба осуществляется в органах:

внутренних дел (милиции) МВД России;

Федеральной таможенной службы;

Федеральной службы судебных приставов;

Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков;

Федеральной службы исполнения наказаний России;

Федеральной фельдъегерской службы Российской Федерации;

Государственной противопожарной службы МЧС России и др.

Есть мнение, что этот вид государственной службы логично было бы определить термином «полицейская служба» [42] , поскольку она связана прежде всего со службой в милиции и сходных с ней по характеру деятельности организациях.

Необходимо выделить несколько принципиальных особенностей, позволяющих говорить о правоохранительной государственной службе как особом виде государственной службы.

Во-первых, данный вид службы объединяют особые организации, располагающие вооруженными отрядами, в задачи которых входит поддержание правопорядка, борьба с правонарушениями, защита существующего общественного порядка.

Во-вторых, многие сотрудники правоохранительных органов государственной исполнительной власти при выполнении возложенных на них функций являются представителями власти, они вправе осуществлять контроль, применять меры государственного принуждения, требовать от неподчиненных им по службе лиц определенного поведения.

В примечании к ст. 318 УК РФ представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости.

В-третьих, правоохранительная служба имеет свою правовую базу, но пока не имеет единого нормативного правового акта, регулирующего общие вопросы ее организации и прохождения, хотя его принятие предусмотрено Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации». Правоохранительная служба урегулирована множеством разных по юридической силе и содержанию нормативных правовых актов. Правовую базу данного вида государственной службы составляют Конституция РФ, Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», федеральные законы о соответствующих видах государственной деятельности («О милиции», «О судебных приставах», «Об исполнительном производстве», «О федеральной фельдъегерской связи», «О службе в таможенных органах Российской Федерации» и др.), а также многие подзаконные нормативные правовые акты.

ИЗ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ

Рассматривая дело об оплате отпуска по уходу за ребенком сотруднику таможни, Верховный Суд РФ отметил, что ст. 35 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации» прямо закреплено положение о выплате денежного довольствия в период нахождения сотрудников таможенных органов в других отпусках (в том числе по уходу за ребенком).

«Таким образом, Федеральным законом «О службе в таможенных органах Российской Федерации» в дополнение к общим правилам предоставления отпусков предусмотрены и специальные правила, улучшающие положение сотрудников таможенных органов. Установление дополнительных льгот является правом законодателя» [43] .

В-четвертых, у служащих правоохранительных органов существует своя система специальных званий. В основе ее лежат воинские звания (лейтенант, капитан), но к ним добавляются слова, характеризующие вид службы (капитан милиции, лейтенант внутренней службы). Специфичны у них и форма одежды, знаки отличия.

Раздел IV. ФОРМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

Глава 13. АКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

13.1 Виды форм деятельности публичной исполнительной власти

Все явления окружающего нас мира имеют форму и содержание, которые взаимосвязаны, активно влияют друг на друга. Содержание – это совокупность элементов, процессов, связей, отношений, образующих данный феномен, а форма – способ существования, внешнее проявление, структура содержания [44] .

Общепризнанно существование у каждого объекта внутренней и внешней форм. Последняя – это внешняя граница, внешний образ объекта, она выражает и обеспечивает его связь с другими явлениями. Под внутренней формой понимается способ связи элементов целого, его структура. Форма таких сложных систем, как государство, право, исполнительная власть, сама очень сложна, у нее много сторон, своя структура.

Содержание деятельности публичной исполнительной власти составляют выполняемые ею управленческие функции. Понятие ее формы носит многоаспектный характер, она имеет много форм. Организационной формой административной власти является ее аппарат. Юридическая форма государственной администрации – административное право.

В административно-правовой науке под формами управления чаще всего понимаются виды действий органов с точки зрения их внешнего выражения. Фактически здесь речь идет о различении исполнительно-распорядительной деятельности по ее конечному результату, правовым последствиям.