Административное право России: учебник для вузов Бахрах Демьян

При таком подходе различают правовые и неправовые формы осуществления исполнительной власти. Правовой считается деятельность, которая непосредственно влечет определенные правовые последствия и осуществляется на основе довольно полной юридической базы. Среди правовых форм выделяются принятие административных актов (решений), заключение договоров, юридическое признание фактов, совершение иных юридически значимых действий.

Для достижения стоящих перед ними задач субъекты исполнительной власти издают огромное число правовых актов. С каждым годом расширяется их договорная практика.

Юридическое (официальное) признание фактов в административном порядке осуществляется достаточно часто. Это, например, экзамены, составление актов проверок, протоколов об административных правонарушениях. В этих документах фиксируются факты, которым нередко дается правовая оценка.

К иным юридически значимым действиям администрации можно отнести выдачу справок, досмотр пассажиров в аэропортах и многое другое. Не будучи административными актами, договорами, они непосредственно влияют на права и обязанности невластных субъектов.

Неправовыми формами деятельности исполнительной власти считаются организационные действия и материально-технические операции. Они тоже осуществляются в рамках действующего законодательства, но часто такая деятельность правом регламентируется лишь в общем. Главная же их особенность состоит в том, что эти действия непосредственно юридических последствий не влекут.

Чаще всего встречаются такие организационные действия, как проведение совещаний, обсуждений, распространение передового опыта, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, осуществление статистического учета, организация демонстраций, пресс-конференций, встреч с представителями общественных объединений, патрулирование.

Выполнение материально-технических операций чаще всего связывают с делопроизводством (регистрация, оформление, тиражирование, рассылка документов), осуществляемом в бумажном и электронном вариантах. В общем случае можно считать, что к материально-техническим операциям относится деятельность по сбору и обработке информации (подготовка данных, их передача с применением различных телекоммуникационных средств, собственно обработка с помощью программно-аппаратных комплексов, реализующих информационные технологии). К материально-техническим операциям относятся также действия работников милиции, исполняющих постановления об административном аресте (охрана, организация питания и др.), доставляющих в медицинские учреждения лиц, нуждающихся в неотложной помощи.

Эффективность функционирования исполнительной власти в немалой степени зависит от умелого сочетания разных форм деятельности. Одностороннее увлечение изданием правовых актов, не подкрепленных организационными, материально-техническими действиями, может создать ситуацию, которая в народе называется «контора пишет». В свою очередь, руководители, увлекающиеся организационными действиями и недооценивающие роль правовых средств, тоже могут не решить стоящих перед ними задач, не получить желаемых результатов, стать «обещалкиными».

Известно, что правосудие всегда осуществляется в процессуальной форме, которая является ее атрибутивным признаком. Административная деятельность может иметь процессуальную форму, а может и не иметь. Соответственно можно различать процессуальную и непроцессуальную формы административной деятельности.

К сожалению, правила реализации властных полномочий не всегда регулируется достаточно полно и четко. В этом отношении предстоит проделать большую работу, ибо развитость процессуальной формы – необходимое условие и показатель состояния демократии и законности в стране, в отдельных сферах государственной жизни.

В то же время нужно признать, что возможности процессуализации административной деятельности ограниченны. В условиях чрезвычайных ситуаций многие действия государственной администрации должны быть максимально оперативными.

Возможен еще один подход к анализу формы деятельности публичной администрации. Полезно поделить всю исполнительно-распорядительную деятельность еще по такому критерию, связанному с формой, как гласность, открытость. В основном исполнительная власть действует гласно , информация о ее осуществлении доступна. Но существует и негласная деятельность , информация о которой секретна, например оперативно-розыскная, разведывательная, внешнеэкономическая.

В борьбе с преступностью администрация вынуждена использовать негласные средства, охрана государственной тайны требует осуществления режима секретности.

13.2 Основные признаки правового акта государственной администрации

Правовые акты – важное средство практической реализации целей и функций административной власти, основная форма ее исполнительно-распорядительной деятельности. Они являются решениями, которые субъекты исполнительной власти принимают в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственной, социально-культурной, административно-политической областями жизни страны. Административная деятельность – это, прежде всего, искусство принимать хорошие решения и умение претворять их в жизнь.

Правовые акты – основная продукция государственной администрации. Это самая большая по объему и разнообразию разновидность юридических актов. Огромное число и разнообразие общественных отношений, которыми государственная администрация призвана руководить, требует от нее издания многих миллионов правоприменительных актов о приеме (на работу, в вузы и т. д.), призыве на военную службу, выделении (жилой площади, ресурсов и т. д.), назначении (пенсий, пособий), награждении, разрешении, возложении обязанностей, запрещении, регистрации, приватизации и т. д.

Будучи самыми многочисленными и разнообразными правовыми актами, правовые акты администрации являются и самыми мобильными. Процедура их принятия, отмены часто сравнительно проста.

Рассматриваемым актам [45] свойствен ряд особенностей, которые позволяют отграничить их от иных юридических актов – законов, актов правосудия, протестов и представлений прокуроров, гражданских и иных договоров.

Во-первых, они принимаются при осуществлении государственной административной власти, являются правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности.

Как известно, существуют четыре типа администрации: государственная, муниципальная, частная, международных организаций. Каждая из них издает административные акты. Без этого любая администрация функционировать не может.

Соответственно существуют правовые акты:

государственной администрации;

муниципальной администрации;

частной администрации (некоммерческой и коммерческой);

международных организаций.

Акты государственной администрации вправе принимать:

органы государственной исполнительной власти;

администрации государственных органов учреждений, предприятий, строевых формирований;

структурные подразделения органов исполнительной власти и администраций;

должностные лица государственных организаций;

руководители юридических учреждений (председатели судов), органов прокуратуры (прокуроры), аппаратов представительных органов;

должностные лица Администрации и Управления делами Президента РФ;

руководство Банка России и входящих в его систему организаций, руководство Центральной и других избирательных комиссий.

Во-вторых, подзаконность актов в первую очередь означает их соответствие действующим законам и иным нормативным актам. Но, кроме того, это свойство включает в себя их соответствие актам вышестоящих органов, приговорам и решениям судов, заключенным договорам.

В-третьих, акт государственной администрации неразрывно связан с властными полномочиями его автора и является односторонним властным волеизъявлением. В нем воплощен синтез мысли и власти компетентного субъекта, который, используя свои полномочия, превращает свои знания и волю в государственные предписания. Если мысль, знание можно считать отцом правового акта, то государственную власть следует сравнить с его матерью.

Односторонность волеизъявления не означает, что субъекты административной власти не учитывают воли граждан, подчиненных работников, смежных организаций. Наоборот, в основе многих решений лежат заявления, ходатайства, предложения, жалобы граждан, организаций.

В-четвертых, решение субъекта власти становится правовым актом, когда оно принято в установленном порядке, надлежащим образом оформлено. Это проявляется в соблюдении процедуры принятия (согласование, обсуждение, голосование), необходимых требований делопроизводства (указание даты, номера, автора), подписании, а иногда и утверждении, регистрации, опубликовании акта. Оформление изучаемых актов в основном регулируется административным правом. Значит, их особенностью является то, что они принимаются и оформляются в порядке, установленном административно-правовыми нормами.

И наконец, правовые акты исполнительной власти влекут юридические последствия. Они могут регулировать административные, гражданские, семейные, земельные и иные правоотношения.

Итак, можно дать следующее определение.

 Акты государственной администрации – это особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущих юридические последствия.

В принципе данное определение совпадает с тем, которое дает Ж. Ведель: «Исполнительное решение есть юридический акт, издаваемый в одностороннем порядке администрацией в целях изменения юридического предписания путем наложения обязанностей или предоставления прав» [46] .

В правовой системе России актам государственной администрации (правительственным, ведомственным) принадлежит очень важное место. Прежде всего это связано с огромной территорией, разнообразием климатических условий, многонациональным составом населения, что предполагает конкретизацию законов административными актами (1). Кроме того, накладывает свой отпечаток недостаточность законодательной базы страны, ее пробельность. В России в условиях проведения коренных реформ решения новых проблем (2) не всегда бывают вовремя обеспечены законодательной базой. Нужно учесть также, что государственная администрация обязана издавать огромное количество правоприменительных актов.

13.3 Виды правовых актов государственной администрации

По юридическому содержанию следует различать акты:

нормативные. Они устанавливают, изменяют, отменяют юридические нормы, содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, рассчитанные на неопределенное число случаев применения при наличии обстоятельств, предусмотренных их гипотезами.

Нормативные акты государственной администрации являются важнейшими источниками права. В зависимости от отраслевой принадлежности содержащихся в них норм они могут быть моноотраслевыми (источниками трудового, земельного права) и полиотраслевыми (в которых имеются нормы различных правовых отраслей). Но в них не может быть норм уголовного, конституционного права;

индивидуальные акты – это решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам. Будучи в своей основной массе правоприменительными актами, они порождают, изменяют, прекращают правоотношения. Среди них больше всего правонаделительных и оперативно-распорядительных. Другой разновидностью индивидуальных актов являются правоохранительные, юрисдикционные решения (по спорам, жалобам, использованию принудительных средств);

общие либо содержащие общие кратковременные предписания (о переносе выходного дня, объявления дня траура и т. п.) либо общие требования (экономить ресурсы, больше внимания уделять многодетным семьям и т. д.);

смешанные, в которых одновременно содержатся нормы права и правоприменительные решения либо еще и общие требования.

По форме различают акты письменные, устные, конклюдентные. Письменные являются разновидностью служебных документов. Устные акты широко используются при непосредственном руководстве производственной деятельностью, для обеспечения общественной безопасности, на транспорте, в воинских частях. Конклюдентные акты находят внешнее выражение в жестах работника милиции, регулирующего уличное движение, в световых и звуковых сигналах, знаках (например, штамп таможенного органа «Выпуск запрещен»).

По функциональной роли можно различать акты плановые, по финансовым вопросам, кадровым делам, учету, снабжению и иным общим функциям административной деятельности. Довольно часто решения исполнительной власти связаны сразу с несколькими функциями администрации, полифункциональны.

В зависимости от объема полномочий субъекта власти, его правовой связанности различаются:

дискреционные акты государственной администрации, принимаемые в условиях свободы усмотрения, широкой самостоятельности органа, должностного лица (например, при приеме на службу). Свободное усмотрение означает возможность выбора в широких пределах, установленных правовыми нормами, возможность принимать во внимание разнообразные факторы, а следовательно, выбирать решение из большого числа возможных и законных вариантов;

акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предоставляющих субъекту возможность выбора одного из нескольких названных в норме права вариантов;

акты, принимаемые на основе безальтернативных полномочий, при отсутствии возможности выбора (назначение пенсий, применение абсолютных санкций [47] и т. д.).

По степени сложности решения могут быть простыми (рутинными), сложными и уникальными (например, о строительстве атомной электростанции, деноминации рубля).

Если анализировать акты в зависимости от объекта организационного воздействия , то следует различать решения по сельскому хозяйству, обороне, охране общественного порядка, здравоохранению, административной опеке и другим вопросам.

По способу воздействия на субъектов права можно различать акты запрещающие, ограничивающие, обязывающие, уполномочивающие, рекомендующие, поощряющие. А по порядку принятия их следует поделить на единоличные, которых подавляющее большинство, и коллегиальные.

Можно группировать акты государственной администрации и по многим другим критериям. В частности, по юридической силе, а значит, по субъекту, их принимающему, различают акты Правительства РФ, центральных федеральных органов специальной компетенции (ведомственные акты), акты глав субъектов Федерации, территориальных ведомственных органов, акты ректоров вузов, акты деканов факультетов и т. д.

13.4 Ведомственные нормативные акты

Важной особенностью деятельности центральных федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции является то, что ими издается огромное количество разнообразных правовых актов.

По сфере действия (кругу лиц) нормативные акты центральных федеральных органов можно разделить на:

внутриведомственные;

межведомственные;

общего действия (общеобязательные).

Многие центральные федеральные органы обладают правом издавать нормативные акты, обязательные для не подчиненных им субъектов права (санитарные, противопожарные и т. д.).

Вопросы издания ведомственных нормативных правовых актов регламентируются Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г.

Их вправе издавать центральные федеральные органы (министерства, некоторые федеральные службы и агентства). Структурные подразделения центральных федеральных органов и территориальные федеральные органы не вправе издавать нормативные правовые акты, если специальной нормой им не дано такое право.

Исчерпывающим перечнем ограничивают их наименования: постановления, приказы, правила, инструкции, положения, распоряжения, регламенты.

Работа над вневедомственными нормативными правовыми актами включает в себя следующие стадии:

1) подготовительные действия;

2) разработка проекта акта;

3) принятие акта;

4) государственная регистрация акта;

5) опубликование акта.

Согласно Правилам подписанный (утвержденный) руководителем центрального федерального органа или лицом, исполняющим его обязанности, нормативный правовой акт должен содержать:

наименование органа (органов), издавшего акт;

наименование вида акта и его название;

номер акта;

наименование должности и фамилию лица, подписавшего акт;

дату подписания (утверждения) акта (думается, что в нормативном акте должно быть названо и время его вступления в силу).

В соответствии с Правилами подлежат государственной регистрации ведомственные нормативные правовые акты:

затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина;

устанавливающие правовой статус организаций;

имеющие межведомственный характер.

Указанные акты должны регистрироваться независимо от срока их действия и содержания в них сведений, составляющих государственную тайну, или сведений конфиденциального характера.

Центральные федеральные органы представляют подлежащие государственной регистрации нормативные акты в 10-дневный срок со дня их подписания (утверждения) в Министерство юстиции РФ, которое принимает окончательное решение о необходимости регистрации.

Минюст России вправе в отношении вневедомственного нормативного акта:

принять решение о его регистрации;

признать его не соответствующим актам более высокой юридической силы и отказать в его регистрации;

признать его не нуждающимся в государственной регистрации.

Государственная регистрация включает в себя:

юридическую экспертизу соответствия нормативного правового акта российскому законодательству;

принятие решения о регистрации;

присвоение регистрационного номера;

занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Ведомственные нормативные правовые акты, за исключением актов или отдельных их положений, содержащих сведения конфиденциального характера или составляющих государственную тайну, подлежат официальному опубликованию.

Копии таких актов в течение дня после регистрации направляются в «Российскую газету» и в «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» (БНА).

По общему правилу подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты приобретают юридическую силу после их официального опубликования, если в самих актах не установлен более поздний срок вступления в силу. Наряду с этим есть центральные федеральные органы, для актов которых действует особый порядок опубликования и вступления в силу, устанавливаемый законом, например для актов налоговой и таможенной служб.

Только после указанных процедур такие акты можно направлять для исполнения. Не вступившие в силу акты применяться не могут.

В течение 10 дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта, в регистрации которого отказано, и направляет его копию в Минюст России.

Акт, признанный Минюстом России не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим его. Он же устанавливает порядок вступления данного акта в силу.

Центральные федеральные органы специальной компетенции обязаны в 10-дневный срок направлять в Минюст России запрашиваемые нормативные правовые акты и ежемесячно представлять ему перечни изданных актов.

Минюсту России поручено передавать сведения о нормативных правовых актах, незаконно применяемых без государственной регистрации, а также об актах, признанных Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ не соответствующими законодательству, в средства массовой информации.

Минюст России в случае обнаружения несоответствия действующего нормативного акта, а также акта, не прошедшего государственную регистрацию, Конституции РФ, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ представляет в Правительство предложение об отмене или приостановлении действия такого акта.

Административные регламенты

Правительство РФ 11 ноября 2005 г. приняло постановление «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)».

Этот порядок устанавливает требования к разработке и утверждению федеральными органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг).

Административный регламент устанавливает сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги).

При разработке административных регламентов федеральный орган исполнительной власти предусматривает оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), в том числе:

а) упорядочение административных процедур и административных действий;

б) устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий, если это не противоречит федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ;

в) сокращение количества документов, представляемых заявителями для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), применение новых форм документов, позволяющих устранить необходимость неоднократного предоставления идентичной информации, снижение количества взаимодействий заявителей с должностными лицами, в том числе за счет выполнения отдельных административных процедур (действий) на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг и реализации принципа «одного окна», использование межведомственных согласований при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) без участия заявителя, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий;

г) сокращение срока исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроков исполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги). Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий подготовку административного регламента, может установить в административном регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги), а также сроки исполнения административных процедур в рамках исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) по отношению к соответствующим срокам, установленным в законодательстве Российской Федерации;

Административные регламенты разрабатываются исходя из требований к качеству и доступности государственных услуг, устанавливаемых стандартами государственных услуг.

Если в исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) участвуют несколько федеральных органов исполнительной власти, административный регламент утверждается их совместным приказом.

Министр утверждает по представлению руководителя подчиненной ему федеральной службы, федерального агентства административные регламенты исполнения государственных функций и административные предоставления государственных услуг.

13.5 Правовые акты государственных органов субъектов Федерации

В системе правовых актов России особое место занимают акты государственной администрации субъектов Федерации. Во многих субъектах приняты специальные законы, определяющие систему и виды их правовых актов (например, действуют законы «О правовых актах Свердловской области», «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края»).

К актам государственной администрации субъекта Федерации относятся:

акты главы исполнительной власти – указы президента, постановления и распоряжения губернатора или главы администрации;

акты высшего исполнительного органа государственной власти общей компетенции – постановления и распоряжения правительства;

акты органов исполнительной власти специальной компетенции – приказы, постановления, распоряжения, указания министерств, государственных комитетов, департаментов, управлений;

акты территориальных органов исполнительной власти – постановления, распоряжения, приказы;

акты руководителей иных государственных органов – приказы и распоряжения председателя контрольно-счетной палаты, председателя избирательной комиссии, председателя уставного суда.

Указы президентов республик, губернаторов областей, краев являются в основном нормативными, но зачастую и они содержат решения оперативно-распорядительного характера (о назначении на должность, применении мер поощрения и взыскания).

Акты главы исполнительной власти субъекта Федерации, затрагивающие права и обязанности граждан, вступают в силу со дня их официального опубликования, а, например, в Свердловской области – на следующий день после опубликования, если в самом акте не предусмотрен иной срок.

Правительственные акты субъектов Федерации во многом имеют те же признаки, что и акты Правительства РФ. Но это не относится к правительствам, которые являются совещательными органами в составе администрации. Роль правительственных актов еще более возрастает там, где президент или губернатор непосредственно возглавляют правительство. Постановления правительства – это акты общего значения, имеющие, как правило, нормативный характер и принимаемые по наиболее важным вопросам в коллегиальном порядке на заседаниях правительства. Решения по оперативным или другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений. Распоряжения подписываются председателем правительства и заместителями председателя правительства по подведомственным им вопросам.

Так, согласно ст. 19 закона г. Москвы «О правительстве Москвы» правительственные акты делятся на акты правительства – постановления правительства, и акты членов правительства – распоряжения премьера правительства и его заместителей.

Правительственные акты могут быть отменены или приостановлены главой исполнительной власти субъекта Федерации в случае их противоречия федеральным законам, законам субъекта Федерации и иным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Акты правительств, так же как и акты глав исполнительной власти субъектов Федерации, могут быть приостановлены Президентом РФ до вынесения решения соответствующим судом в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения ими прав и свобод человека и гражданина.

В ноябре 2000 года Правительство РФ утвердило Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Федерации. Федеральный регистр ведется Минюстом России с целью обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам, конституционного права граждан на получение достоверной информации, создания условий для получения информации о правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями.

Внесение сведений в федеральный регистр осуществляют территориальные органы Минюста России по субъектам Федерации в срок до семи рабочих дней со дня их поступления в территориальный орган.

13.6 Условия эффективности актов государственной администрации

Главный принцип, которому должна удовлетворять вся деятельность исполнительной власти, а значит, и ее решения – эффективность. Государственная администрация, ее правовые акты призваны своевременно и с наименьшими затратами добиваться наиболее полезных для граждан, общества и государства результатов, приносить стране пользу.

Эффективность актов государственной администрации зависит от многих факторов: их качества, организации исполнения, стабильности обстановки, квалификации кадров и др. Качество самих актов – результат соблюдения их авторами ряда требований, которым должны соответствовать издаваемые ими административные акты.

Одно из требований – целесообразность , полезность с точки зрения не личных, не аппаратных, а публичных интересов. В основе акта должно лежать общественное благо, а не каприз руководителя. Чтобы акт был целесообразным, он должен быть научно обоснован, соответствовать реальной обстановке, своевременно принят. В акте следует учесть и права человека, и уровень сознания, культуры масс, и плюрализм интересов, мнений, возможностей решения проблем, и существование механизмов саморегуляции, и квалификацию тех, кто будет исполнять акт, и др. Очень важно также обеспечить комплексность в решении вопросов, учитывать ранее принятые акты.

Принимая сложные, а тем более уникальные решения, субъекты административной власти часто не имеют ни времени, ни возможности получить, обработать всю необходимую информацию, просчитать все возможные варианты действий и последствий. В ряде случаев решения принимаются в условиях дефицита информации, большей или меньшей неопределенности, связаны с административным риском. Поэтому огромное значение имеют квалификация, профессионализм должностных лиц, их знания, опыт, интуиция, мастерство, умение взять ответственность на себя.

Административно-правовое регулирование преследует цель обеспечить целесообразность, полезность, обоснованность правовых актов. Прямо, само по себе право не обеспечивает достижения такого результата, а может лишь способствовать ему. Но правовые нормы, закрепляя процедуры принятия властных решений, обязательность обсуждения, согласования проектов, проведение конкурсов, экспертиз, устанавливая сроки, процедуры голосования и т. п., способствуют повышению обоснованности актов государственной администрации.

Нецелесообразность акта может сделать его эффективность нулевой. Более того, исполнение такого решения может причинить огромный вред обществу, не сравнимый с затратами на подготовку, принятие и исполнение решения.

Акт исполнительной власти должен быть законным . Это означает соблюдение ряда условий:

наличие компетенции у его автора;

соответствие акта закону по существу;

соответствие цели закона;

принятие его в установленный законом срок;

соблюдение процессуальных правил издания акта.

Соответствие закону по существу означает, что акт в целом, все его части, не выходят за рамки установленных действующими правовыми нормами требований. Он не должен противоречить не только закону, но и решениям вышестоящих органов исполнительной власти, а также актам правосудия. Индивидуальные административные акты, кроме того, не могут противоречить нормам, установленным этим же органом, заключенным договорам, решениям суда.

Субъект исполнительной власти обязан, издавая правовые акты, руководствоваться той целью, которую имел в виду реализовать законодатель (вышестоящий орган), предоставляя ему полномочия принимать решения. Если же автор акта, реализуя свои полномочия, преследует иную цель, это называется превратным осуществлением власти, делает акт порочным. Например, введение карантина якобы в санитарных целях, а на самом деле для того, чтобы помешать вывозу сельхозпродуктов из региона.

Одной из важнейших презумпций, лежащих в основе режима законности, является презумпция законности административного акта . В соответствии с нею он считается законным, если официально не будет установлено иное. А значит, он должен исполняться, при этом сомнения в его законности не препятствуют его действию. Презумпция законности акта исполнительной власти не действует при осуществлении правосудия («утрачивая свою силу на пороге суда»): если законность акта имеет значение для дела, суд обязан проверить наличие этого признака.

Презумпция законности нужна вследствие того, что в правовой системе нормативные и индивидуальные акты исполнительной власти играют очень важную роль. Если бы каждому сомневающемуся было позволено не исполнять административный акт, законность сразу бы рухнула, как карточный домик, в стране воцарилась бы анархия. Конечно, среди таких актов есть и незаконные, исполнение которых вредно для общества, но этот вред неизмеримо меньше вреда, причиняемого правовым нигилизмом, отказом от принципа законности.

Акты, не соответствующие требованиям законности, считаются дефектными . Их деят на ничтожные и оспоримые (например, ст. 166 ГК РФ названа «Оспоримые и ничтожные сделки»).

Ничтожными признаются акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они не подлежат исполнению. Презумпция законности на них не распространяется. Они не порождают юридических последствий, служащие не вправе их исполнять и, более того, несут ответственность за их исполнение. Ничтожный акт не существует как акт власти с момента его издания. Акты признаются ничтожными, если:

есть прямое указание закона;

грубо нарушена подведомственность дел (в таком случае можно говорить об административном самоуправстве, например начальника РОВД, который самовольно вселяет своего подчиненного в освободившуюся квартиру);

нет законного основания (заявления, представления и т. д.) для принятия акта;

нарушен срок давности;

акт предписывает совершение преступления.

Незаконность оспоримых актов иногда не очевидна, спорна. Они находятся под сенью презумпции законности и подлежат исполнению, что не лишает индивидуальных и коллективных субъектов права оспорить их законность в установленном порядке. Не исключено, что акт в целом или частично будет признан не соответствующим закону, отменен или изменен и даже аннулирован, т. е. признан ничтожным, не породившим никаких юридических последствий для тех, кому он адресован.

Еще один вид требований, предъявляемых к актам исполнительной власти, – организационно-технические . С некоторой долей условности можно говорить о требованиях к культуре оформления акта, выполнение которых – важное условие его эффективности.

Это прежде всего требования к языку акта. Он должен быть ясным, четким, лаконичным, понятным для тех, к кому он обращен. Безупречным должно быть его грамматическое оформление, ведь любые ошибки могут исказить его смысл («казнить нельзя помиловать» и т. п.). Например, однажды спор возник из-за того, что в приказе: «передать две машины «Жигули» и «Волгу», секретарь не поставила двоеточие перед словом «Жигули».

Сложный акт должен быть озаглавлен, разбит на статьи, статьи и их части должны быть пронумерованы.

Культурность акта связана с его внешним оформлением: присвоением ему номера, наличием в тексте даты издания, сведений о том, где и кем он принят, подписей. Как правило, текст акта должен быть отпечатан.

Культурность предполагает также своевременное доведение надлежащим образом оформленных актов до сведения исполнителей и заинтересованных субъектов, правильное ведение делопроизводства и, в частности, хранение письменных актов.

13.7 Прекращение действия акта государственной администрации

С целью обеспечения стабильности принятых решений их отмена, изменение часто связаны с рядом формальностей, которые призваны помешать поспешной, необоснованной замене уже действующих актов.

Изменить, прекратить действие можно как акта в целом, так и отдельных его частей (статей, пунктов). Для внесения изменений требуется принятие нового решения и, как правило, тем же органом, должностным лицом, который принял акт в старой редакции.

Прекращение действия акта может быть фактическим и юридическим. Если истек срок действия, исчезла необходимость в правовом опосредовании и т. п., действие акта прекращается фактически, т. е. без издания нового решения.

Юридическое прекращение действия акта может быть прямым и косвенным. В первом случае акт прямо отменяется либо признается судом незаконным. Во втором – принимается новый, с началом действия которого старый теряет юридическую силу.

Акт исполнительной власти по общему правилу может отменить тот, кто его принял, и вышестоящий орган (должностное лицо). Кроме того, акты вправе признавать незаконными суды .

В соответствии с принципом разделения властей суды вправе прекратить действие акта только по мотивам законности. Президенту РФ предоставлена возможность отменять правительственные акты только тогда, когда они незаконны.

Вообще, с целью усиления самостоятельности и ответственности органов исполнительной власти общей компетенции установлено правило, что их акты могут отменяться только по мотивам законности. Что же касается органов специальной компетенции, то их решения вышестоящие органы вправе отменять, руководствуясь как соображениями законности, так и соображениями целесообразности.

Правительство РФ вправе отменять акты подведомственных органов исполнительной власти, а глава администрации субъекта Федерации вправе отменять приказы органов и структурных подразделений администрации. Кроме того, на практике за вышестоящими органами специальной компетенции признается право отменять приказы подчиненных им органов.

Одно из важных отличий административной деятельности от правосудия состоит в том, что суд не вправе пересмотреть свое решение (приговор, постановление), а субъект исполнительной власти вправе свой акт и изменить, и отменить. Существует возможность пересмотра судебных решений только в апелляционном, кассационном и надзорном порядке. Администрация может отменить или изменить свой акт как по мотивам законности, так и по мотивам целесообразности (можно назвать это принципом Тараса Бульбы, который сказал сыну: «Я тебя породил, я тебя и…»).

Но здесь возникает деликатный вопрос: вправе ли орган исполнительной власти отменить свое решение об усыновлении, присвоении звания, предоставлении жилой площади, льгот, назначении на должность и иные правонаделительные акты. Не допускается отмена решения, если это нарушает такие права сторон, которые они приобрели добросовестно и некоторые уже осуществляются. Хотя подобных общих норм в России нет, есть специальные нормы, есть обычаи, общие принципы права, в соответствии с которыми индивидуальный акт, предоставивший права гражданину, если эти права приобретены добросовестно и уже осуществляются, может быть отменен, если суд признает его незаконным, если он издан на основе фальшивых документов.

Орган исполнительной власти вправе отменить свой индивидуальный акт (например, о выдаче свидетельства о признании беженцем), если будет установлено, что он принят на основании недостоверных сведений, представленных лицом.

Глава 14. НЕГЛАСНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

14.1 Виды негласной деятельности государственной администрации

Публичная власть, действующая в общих интересах, должна работать публично, т. е. в условиях гласности, открытости, доступности. Гласность позволяет налогоплательщикам и всем иным (невластным субъектам) знать, как функционируют публичные институты, как они используют предоставленные им обществом власть и материальные ресурсы. Это необходимое условие демократии, сотрудничества населения с государственной администрацией. Гласность позволяет контролировать деятельность администрации, побуждает ее действовать более обдуманно, воздерживаться от непопулярных шагов.

Но в ряде случаев объективные обстоятельства требуют, чтобы доступ к информации, которую использует государственная администрация, и сведения об административной деятельности имели лишь некоторые лица.

Интересы внутренней и внешней безопасности страны, интересы коммерческой, профессиональной деятельности граждан обусловливают существование тайны, засекречивание определенной информации. Доступ к ней должен быть под контролем, гласность в таких случаях вредна для граждан, организаций или даже для всей страны. Государственная администрация обязана охранять свои и чужие тайны. Поэтому ее деятельность может быть и негласной.

Одно из значений слова тайна – «нечто скрываемое от других, известное не всем, секрет» [48] . Тайну можно понимать как информацию, не подлежащую разглашению, доступ к которой должен быть ограничен ради защиты чьих-то интересов. В зависимости от субъекта, интересы которого обеспечиваются такими ограничениями, различают личную, коммерческую, служебную, государственную тайну.

Все многочисленные разновидности тайны в законодательстве объединены в две группы: сведения конфиденциального характера и государственная тайна.

Можно различать два вида государственной административной негласной деятельности :

1) охрана секретной информации, которая поступила и поступает от государственных и негосударственных организаций, граждан;

2) осуществление определенных видов действий в обстановке секретности (оборонных, розыскных и др.).

14.2 Режим секретности в России

 Государственная тайна – это информация, сведения, несанкционированный доступ к которым может причинить вред интересам страны, государства.

Информация тесно связана с ее носителями – материальными объектами, в которых сведения, составляющие государственную тайну, находят свое отображение в виде слов, символов, образов, сигналов, технических решений и процессов.

Правовой основой режима секретности являются Конституция РФ, законы РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-I «О безопасности», от 21 июля 1993 г. № 5485-I «О государственной тайне», а также принятые на их основе акты Президента и Правительства РФ.

Можно назвать такие признаки государственной тайны :

это очень важные сведения;

ее разглашение может причинить ущерб государственным интересам;

перечень сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне, закрепляется федеральным законом;

она охраняется мерами уголовной ответственности (ст. 275, 276, 283 УК РФ) и иными принудительными средствами;

для ее охраны устанавливается специальный административно-правовой режим – режим секретности.

Секретность , с одной стороны, – важное средство обеспечения государственной безопасности. С другой – засекречивание сведений – это ограничение закрепленного ст. 29 (ч. 4) Конституции РФ права граждан «свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом».

Режим секретности может быть использован для ограничения демократических институтов, усиления власти государственного аппарата. Засекречивание – любимое «лакомство» бюрократии и коррупции: чем больше секретности, тем больше власть чиновников. Используя секретность, бюрократия может манипулировать широкими массами, скрывать истинные результаты своей деятельности, свои доходы, ошибки и преступления, ограничивать или вообще не допускать контроль за власть имущими. Любое необоснованное расширение режима секретности усиливает власть аппарата, ограничивает демократию.

Режим секретности является постоянным, общегосударственным. Его требования обязательны для исполнения на территории Российской Федерации и за ее пределами органами государственной власти, местного самоуправления, организациями независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, взявшими на себя обязательства либо обязанными по своему статусу исполнять требования законодательства о государственной тайне.

Как и вся иная деятельность исполнительной власти, деятельность по обеспечению секретности должна быть эффективной, основанной на принципах целесообразности, законности, оперативности.

Главные элементы режима секретности – правила: